LHS-uitspraak: moest nogmaals een waarschuwingsbrief worden toegezonden of kon een voornemen last onder dwangsom worden opgelegd?

De rechtbank oordeelt dat het college in dit geval niet opnieuw een waarschuwingsbrief hoefde te versturen. In hoofdstuk 3 van de LHS leest de rechtbank dat een handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de in het betreffende segment opgenomen interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is. Dit betekent dat het college in beginsel moet waarschuwen.

Anders dan het college betoogt, oordeelt de rechtbank dat het college van dit uitgangspunt in het beleid heeft afgeweken. Het college heeft nagelaten om aan eisers een (nieuwe) waarschuwingsbrief te verzenden vóór het verzenden van de voornemens van 29 augustus 2023. In zoverre heeft het college dus gehandeld in strijd met de LHS. De rechtbank volgt het betoog van eisers echter niet dat het college op dit punt niet mocht afwijken van de LHS. Naar het oordeel van de rechtbank is afwijken wel mogelijk gelet op de voorgeschiedenis, het tijdsverloop én omdat het college met de brieven die vóór het voornemen van 29 augustus 2023 zijn verzonden heeft voldaan aan het achterliggende doel van het versturen van een waarschuwing. De rechtbank wijst daarbij op het volgende.

Allereerst blijkt uit het dossier dat het bedrijf gevestigd aan de [adres 1] drie keer is geïnformeerd over geconstateerde overschrijdingen van de geluidsnorm, namelijk met de brief van 2 december 2021, met het voornemen van 28 juli 2022 en met het voornemen van 29 augustus 2023. Uit het dossier blijkt verder dat het bedrijf gevestigd aan de [adres 2] twee keer is geïnformeerd, namelijk met de brief van 2 december 2021 en met het voornemen van 29 augustus 2023. De brief van 2 december 2021 voldoet niet aan de definitie van een waarschuwingsbrief in de zin van de LHS omdat deze brief niet noemt binnen welke termijn de passende maatregelen moeten worden genomen om structurele naleving van de geluidsnormen te bereiken én omdat niet is genoemd dat de handhavingsinstantie verdergaande bestuursrechtelijke interventies zal nemen als blijkt dat de in de waarschuwingsbrief opgenomen maatregelen of voorzieningen niet zijn getroffen na het verstrijken van de termijn. Dit neemt echter niet weg dat deze brief wel een waarschuwend karakter heeft, omdat in de brief staat dat overschrijdingen zijn geconstateerd en dat passende maatregelen moeten worden getroffen om herhaling te voorkomen. In deze brief wijst de OMWB ook op mogelijke nieuwe controles. Eisers zijn hiermee dus gewaarschuwd over de geconstateerde overtredingen én voor verdere controles. Zij zijn door deze brieven dus niet alleen op de hoogte gebracht van het begin van een (formeel) toezicht traject, maar zij hebben hiermee ook meteen een aanleiding gehad om maatregelen te treffen om verdere overtredingen te voorkomen. Hierbij komt dat specifiek BTT Real Estate B.V. ( [adres 1] ) óók met het voornemen van 28 juli 2022 is gewaarschuwd aangezien een voornemen een bestuurlijke waarschuwing is in de zin van de LHS. Gelet op het voorgaande heeft het college dus voldaan aan het achterliggende doel van het versturen van een waarschuwing.

Eisers voeren aan dat uit de interventiematrix van de LHS volgt dat het college eerst een waarschuwingsbrief had moeten versturen voordat rechtmatig een last onder dwangsom kon worden opgelegd. Eisers vallen namelijk onder segment A3 van de matrix.

BTT Real Estate B.V. ( [adres 1] ) stelt nog geen waarschuwingsbrief te hebben ontvangen. De brief van 2 december 2021 is namelijk geen waarschuwingsbrief in de zin van de LHS omdat geen termijn wordt genoemd en omdat geen opvolgende interventies worden aangekondigd. Bovendien blijkt niet uit de tekst van deze brief zelf dat het gaat om een waarschuwing. De voornemens van 28 juli 2022 en 29 augustus 2023 kwalificeren ook niet als waarschuwingsbrief omdat deze de strekking hebben om een last onder dwangsom op te leggen. BTT Multimodial Container Solutions B.V. ( [adres 2] ) stelt ook nog geen waarschuwingsbrief te hebben ontvangen. Zij is namelijk voor het eerst aangeschreven met het voornemen van 29 augustus 2023 om een last onder dwangsom op te leggen, omdat het voornemen van 28 juli 2022 niet aan haar was gericht. Een voornemen kwalificeert niet als waarschuwingsbrief omdat deze de strekking heeft om een last onder dwangsom op te leggen.

Eisers wijzen er op dat uit vaste rechtspraak volgt dat het college in beginsel moet handelen conform beleid (ABRvS 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:663, r.o. 12). Het college heeft niet toegelicht dat sprake is van een uitzonderingssituatie zoals bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Daarnaast laat de LHS niet toe om af te wijken van het uitgangspunt om eerst een waarschuwing te geven, gelet op de rechtszekerheid. Het college mocht dus niet het versturen van een waarschuwingsbrief overslaan.

Het college betwist niet dat segment A3, zoals bedoeld in de interventiematrix van figuur 3 van de LHS, van toepassing is. Het college betwist wel dat uit de LHS volgt dat in dit geval eerst een waarschuwing moest worden verzonden en/of een bestuurlijk gesprek had moeten plaatsvinden. De interventiematrix is namelijk bedoeld als stappenplan dat aan uitvoerders is gericht. Ten tweede klopt de stelling niet dat geen waarschuwingen zijn gegeven. De brief van 2 december 2021 geldt namelijk als waarschuwingsbrief, ondanks dat deze niet (geheel) voldoet aan de definitie van een waarschuwingsbrief die staat in de LHS. De voornemens van 28 juli 2022 en 29 augustus 2023 zijn ook bestuurlijke waarschuwingen volgens rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), ABRvS 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:397, r.o. 8.2. Hoewel het voornemen van 28 juli 2022 alleen was gericht aan BTT Real Estate B.V. ( [adres 1] ), had de bijbehorende Rapportage 2022 ook betrekking op BTT Multimodial Container Solutions B.V. ( [adres 2] ) en dus vindt het college dat beide bedrijven met het voornemen van 28 juli 2022 zijn gewaarschuwd. Ten slotte vindt het college dat een waarschuwing achterwege kon blijven omdat eisers door een eerdere bezwaarprocedure al kennis hebben kunnen nemen van dit lopende handhavingstraject. Daarom vindt het college dat kon worden volstaan met een voornemen en daarna een last onder dwangsom.

De rechtbank oordeelt dat het college in dit geval niet opnieuw een waarschuwingsbrief hoefde te versturen. In hoofdstuk 3 van de LHS leest de rechtbank dat een handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de in het betreffende segment opgenomen interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is. Dit betekent dat het college in beginsel moet waarschuwen.

Anders dan het college betoogt, oordeelt de rechtbank dat het college van dit uitgangspunt in het beleid heeft afgeweken. Het college heeft nagelaten om aan eisers een (nieuwe) waarschuwingsbrief te verzenden vóór het verzenden van de voornemens van 29 augustus 2023. In zoverre heeft het college dus gehandeld in strijd met de LHS. De rechtbank volgt het betoog van eisers echter niet dat het college op dit punt niet mocht afwijken van de LHS. Naar het oordeel van de rechtbank is afwijken wel mogelijk gelet op de voorgeschiedenis, het tijdsverloop én omdat het college met de brieven die vóór het voornemen van 29 augustus 2023 zijn verzonden heeft voldaan aan het achterliggende doel van het versturen van een waarschuwing. De rechtbank wijst daarbij op het volgende.

Allereerst blijkt uit het dossier dat het bedrijf gevestigd aan de [adres 1] drie keer is geïnformeerd over geconstateerde overschrijdingen van de geluidsnorm, namelijk met de brief van 2 december 2021, met het voornemen van 28 juli 2022 en met het voornemen van 29 augustus 2023. Uit het dossier blijkt verder dat het bedrijf gevestigd aan de [adres 2] twee keer is geïnformeerd, namelijk met de brief van 2 december 2021 en met het voornemen van 29 augustus 2023. De brief van 2 december 2021 voldoet niet aan de definitie van een waarschuwingsbrief in de zin van de LHS omdat deze brief niet noemt binnen welke termijn de passende maatregelen moeten worden genomen om structurele naleving van de geluidsnormen te bereiken én omdat niet is genoemd dat de handhavingsinstantie verdergaande bestuursrechtelijke interventies zal nemen als blijkt dat de in de waarschuwingsbrief opgenomen maatregelen of voorzieningen niet zijn getroffen na het verstrijken van de termijn (Zie Bijlage 2 van de LHS, onder ‘Waarschuwen – brief met hersteltermijn’). Dit neemt echter niet weg dat deze brief wel een waarschuwend karakter heeft, omdat in de brief staat dat overschrijdingen zijn geconstateerd en dat passende maatregelen moeten worden getroffen om herhaling te voorkomen. In deze brief wijst de OMWB ook op mogelijke nieuwe controles. Eisers zijn hiermee dus gewaarschuwd over de geconstateerde overtredingen én voor verdere controles. Zij zijn door deze brieven dus niet alleen op de hoogte gebracht van het begin van een (formeel) toezicht traject, maar zij hebben hiermee ook meteen een aanleiding gehad om maatregelen te treffen om verdere overtredingen te voorkomen. Hierbij komt dat specifiek BTT Real Estate B.V. ( [adres 1] ) óók met het voornemen van 28 juli 2022 is gewaarschuwd aangezien een voornemen een bestuurlijke waarschuwing is in de zin van de LHS (Zie Bijlage 2 van de LHS, onder ‘Last onder dwangsom – LOD’).

Gelet op het voorgaande heeft het college dus voldaan aan het achterliggende doel van het versturen van een waarschuwing. De rechtbank weegt hier ook mee dat eisers als professionele bedrijven redelijkerwijs uit de brief van 2 december 2021 hebben kunnen opmaken dat het bevoegd gezag ook handhavend zou kunnen optreden vanwege de geconstateerde overtredingen.