Uitspraak: rechter mag overgangsrecht omgevingswet niet toetsen aan evenredigheidsbeginsel (art. 120 Grondwet)

Deze uitspraak gaat over de verlening van een omgevingsvergunning. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college bij het bestreden besluit ten onrechte de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) heeft toegepast. Omdat het eerdere besluit al onherroepelijk was, had het college niet zonder nieuwe aanvraag opnieuw op de zaak mogen beslissen. Op die nieuwe aanvraag was de Omgevingswet van toepassing. Door dit niet te onderkennen, heeft het college gehandeld in strijd met het overgangsrecht.

Niet in geschil is dat het eerdere weigeringsbesluit, waarvan de rechtsgevolgen door de rechtbank bij uitspraak van 24 november 2023 in stand zijn gelaten, na het verstrijken van de verzetstermijn tegen de uitspraak van de ABRvS van 22 april 2024 op 4 juni 2024 onherroepelijk is geworden. Het bestreden besluit, waarbij het college alsnog een omgevingsvergunning heeft verleend, is pas op 3 september 2024 genomen. Op dat moment was de oorspronkelijke aanvraag al juridisch afgedaan en kon daarop niet opnieuw worden beslist.

Dat betekent dat, indien het college na het onherroepelijk worden van het eerdere besluit alsnog een omgevingsvergunning wilde verlenen, dit had moeten gebeuren op basis van een nieuwe aanvraag. Op een dergelijke nieuwe aanvraag is het op dat moment geldende recht, te weten de Omgevingswet, van toepassing. Het opnieuw beslissen op de oude aanvraag onder het oude recht is daarmee in strijd met het overgangsrecht.

Het betoog van het college dat strikte toepassing van het overgangsrecht in dit geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden, leidt niet tot een ander oordeel. De rechter mag op grond van artikel 120 van de Grondwet wetten in formele zin, zoals het overgangsrecht van de Omgevingswet, niet toetsen aan algemene rechtsbeginselen zoals het evenredigheidsbeginsel. Het overgangsrecht kan daarom alleen buiten toepassing worden gelaten als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dat is het geval als die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.

In het voorliggende geval is niet gebleken van dergelijke bijzondere, niet-verdisconteerde omstandigheden. Dat toepassing van het overgangsrecht voor vergunninghouder ongunstig uitpakt, is daarvoor op zichzelf onvoldoende. Er zijn verder geen feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit volgt dat de wetgever met deze situatie geen rekening heeft gehouden of dat toepassing van de wet tot een uitkomst leidt die zozeer in strijd is met het evenredigheidsbeginsel dat toepassing van het overgangsrecht achterwege moet blijven.

Vergunninghouder heeft op 3 januari 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 10 januari 2023 afgewezen.

Bij uitspraak van 24 november 2023 heeft de rechtbank het beroep van vergunninghouder tegen die afwijzing gegrond verklaard en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.

Het hoger beroep van vergunninghouder tegen deze uitspraak is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) op 22 april 2024 niet-ontvankelijk verklaard.

Op 15 januari 2024 heeft vergunninghouder een nieuwe aanvraag ingediend. Deze aanvraag is op 16 mei 2024 weer ingetrokken.

Met het bestreden besluit van 3 september 2024 heeft het college het besluit tot weigering herroepen en alsnog een omgevingsvergunning verleend aan vergunninghouder.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.

De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college en vergunninghouder.

Beoordeling door de rechtbank

De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden een omgevingsvergunning heeft verleend aan vergunninghouder.

Inleiding

Vergunninghouder heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen, artikel 2.1, eerste lid onder a (Wabo) (“a-activiteit”), handelen in strijd met het bestemmingsplan, artikel 2.1, eerste lid onder c van de Wabo (“c-activiteit”) en handelingen met gevolgen voor beschermde monumenten, artikel 2.1, eerste lid onder f van de Wabo (“f-activiteit”). De aanvraag heeft betrekking op een gedeelte van de begane grond van het [pand] aan [adres] in Roosendaal. Het pand is een rijksmonument en bestaat uit meerdere verdiepingen.

Met de aanvraag wordt beoogd de bestaande kantoorbestemming van (een deel van) de begane grond te wijzigen naar een gecombineerde functie van wonen en kantoor.

Eiseres is eigenaresse van twee appartementsrechten in het genoemde pand.

Ter plaatse was tot 2024 het bestemmingsplan ‘Binnenstad Oost’ van kracht. Aan het perceel [adres] in Roosendaal, waarop de aanvraag betrekking heeft, is de bestemming ‘Maatschappelijk’ en bouwaanduiding ‘Monument’ toegekend. Dat bestemmingsplan is thans onderdeel van het omgevingsplan.

Wat is het juridisch kader?

Eiseres stelt dat het college bij het bestreden besluit het verkeerde recht heeft toegepast. Volgens haar is het weigeringsbesluit na het verstrijken van de verzetstermijn na de uitspraak van de Raad van State op 4 juni 2024 onherroepelijk geworden. Volgens eiseres was de aanvraag daarmee in juridische zin definitief afgedaan voordat het college op 3 september 2024 het bestreden besluit nam. Eiseres betoogt dat het college een (nieuwe) aanvraag daarom had moeten beoordelen op grond van de Omgevingswet in plaats van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Het college stelt dat strikte toepassing van het overgangsrecht in deze zaak zou leiden tot een onevenredige uitkomst. Volgens het college zou toepassing van het nieuwe recht, mede vanwege de daaraan verbonden participatie-eis, tot vertraging en onzekerheid leiden. Gelet op de financiële situatie van vergunninghouder en diens belang bij verkoop van het appartement, acht het college het gerechtvaardigd om alsnog op de oorspronkelijke aanvraag te beslissen en de omgevingsvergunning te verlenen.

De rechtbank stelt voorop dat op 1 januari 2024 de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking zijn getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

Niet in geschil is dat het eerdere weigeringsbesluit, waarvan de rechtsgevolgen door de rechtbank bij uitspraak van 24 november 2023 in stand zijn gelaten, na het verstrijken van de verzetstermijn tegen de uitspraak van de ABRvS van 22 april 2024 op 4 juni 2024 onherroepelijk is geworden. Het bestreden besluit, waarbij het college alsnog een omgevingsvergunning heeft verleend, is pas op 3 september 2024 genomen. Op dat moment was de oorspronkelijke aanvraag al juridisch afgedaan en kon daarop niet opnieuw worden beslist.

Dat betekent dat, indien het college na het onherroepelijk worden van het eerdere besluit alsnog een omgevingsvergunning wilde verlenen, dit had moeten gebeuren op basis van een nieuwe aanvraag. Op een dergelijke nieuwe aanvraag is het op dat moment geldende recht, te weten de Omgevingswet, van toepassing. Het opnieuw beslissen op de oude aanvraag onder het oude recht is daarmee in strijd met het overgangsrecht.

Het betoog van het college dat strikte toepassing van het overgangsrecht in dit geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden, leidt niet tot een ander oordeel. De rechter mag op grond van artikel 120 van de Grondwet wetten in formele zin, zoals het overgangsrecht van de Omgevingswet, niet toetsen aan algemene rechtsbeginselen zoals het evenredigheidsbeginsel. Het overgangsrecht kan daarom alleen buiten toepassing worden gelaten als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dat is het geval als die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven (ABRvS van 29 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5202).

In het voorliggende geval is niet gebleken van dergelijke bijzondere, niet-verdisconteerde omstandigheden. Dat toepassing van het overgangsrecht voor vergunninghouder ongunstig uitpakt, is daarvoor op zichzelf onvoldoende. Er zijn verder geen feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit volgt dat de wetgever met deze situatie geen rekening heeft gehouden of dat toepassing van de wet tot een uitkomst leidt die zozeer in strijd is met het evenredigheidsbeginsel dat toepassing van het overgangsrecht achterwege moet blijven.

De rechtbank concludeert dan ook dat het toetsingsverbod onverkort geldt en dat het college niet bevoegd was om op basis van het evenredigheidsbeginsel af te wijken van de formele rechtskracht van het onherroepelijke besluit. Deze beroepsgrond slaagt.

Vanwege dit gebrek verklaart de rechtbank het beroep van eiseres gegrond en zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen.