Advies 16.15b Omgevingswet laat geen ruimte om af te wijken

Aanleiding voor de uitspraak was een door het college van B&W van de gemeente Drimmelen verleende omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) voor het realiseren van een crisisnoodopvang. Verschillende bezwaren tegen de vergunning zijn door het college bij beslissing op bezwaar ongegrond verklaard, waartegen appellanten in beroep zijn opgekomen. Ter discussie stond onder meer of het college de gemeenteraad om advies als bedoeld in artikel 16.15b Omgevingswet had moeten vragen. In dit geval had het college de raad volgens de rechtbank om advies moeten vragen, omdat het realiseren van de crisisnoodopvang aan te merken viel als een geval waarvoor de gemeenteraad een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 16.15a onder b onder 1 Omgevingswet had genomen. Het college heeft de raad initieel niet om advies gevraagd, maar heeft in de bezwaarfase alsnog advies gevraagd aan de raad.

Interessanter is echter de overweging van de rechtbank over de status van het advies als bedoeld in artikel 16.15b Omgevingswet. In de niet gepubliceerde tussenuitspraak (kenbaar uit de overweging van de rechtbank in de einduitspraak) overwoog de rechtbank dat artikel 16.15b Omgevingswet geen ruimte laat voor het college om anders te beslissen dan conform het advies van de gemeenteraad. Dat geldt zowel voor een positief, als negatief advies. Het ontbreken van een positief advies heeft volgens de rechtbank tot gevolg dat de bevoegdheid ontbreekt om het besluit te nemen. Daarom moet de rechtbank steeds ambtshalve beoordelen of advies had moeten worden gevraagd en zo ja, of dat advies ook is verkregen.

Interessant is ook de overweging dat de keuze van de wetgever om te voorzien in een bindend adviesrecht voor de raad, impliceert dat de gemeenteraad volledig geïnformeerd moet zijn voordat zij advies kan geven. Het college zal daarom naast de aanvraag ook alle zienswijzen en adviezen aan de raad moeten zenden. Die informatieplicht gaat echter niet zo ver dat het horen ook door de gemeenteraad moet gebeuren, het college blijft immers het bevoegd gezag de vergunning te verlenen. De rechtbank overweegt nog dat, omdat het college door artikel 16.15b Omgevingswet geen ruimte heeft om anders te beslissen dan door de raad in haar advies is bepaald, de raad ook bij de behandeling van bezwaren volledig te worden betrokken. De raad moet volgens de rechtbank in staat worden gesteld haar advies te wijzigen. Het college moet daarom tenminste de bezwaren, het verslag van de hoorzitting en eventueel het advies van de commissie aan de raad voorleggen.

Dat het college in dit geval in bezwaar alsnog advies had gevraagd aan de raad (en een positief advies heeft verkregen), maakt echter niet dat het gebrek volledig is hersteld. Het advies was immers enkele dagen voor de hoorzitting in bezwaar al gegeven. Gelet op het voorgaande is de raad dus niet volledig geïnformeerd door het college, omdat de raad geen kennis heeft genomen van het verslag van de hoorzitting, aldus de rechtbank.

In de tussenuitspraak heeft de rechtbank het college de mogelijkheid geboden om het gebrek te herstellen. Het college heeft van die mogelijkheid echter geen gebruik willen maken en heeft bij brief aangegeven dat de rechtbank het adviesrecht te ruim heeft uitgelegd in de tussenuitspraak. De rechtbank gaat aan die stelling voorbij en verklaart de beroepen gegrond.

De uitspraak illustreert de moeilijk te doorgronden werking van artikel 16.15b Omgevingswet. Uitgaande van de juistheid van het oordeel van de rechtbank, is het college namelijk alleen bevoegd om het besluit te nemen als een positief advies is ingewonnen én de raad “volledig geïnformeerd” was. Dat leidt tot de volgende wat onwerkelijke situatie: als de raad positief adviseert, maar daarbij niet beschikte over alle relevante stukken, dan moet het college het besluit nemen, terwijl het besluit in rechte geen stand zal houden.

Een vraag die opkomt is bovendien hoe rechtsbescherming wordt geboden tegen het advies. Een bepaling als 16.85 Omgevingswet, dat bepaalt dat het besluit tot instemming als bedoeld in 16.16 Omgevingswet onderdeel uitmaakt van het besluit waartegen beroep in ingesteld en niet zelfstandig appellabel is, ontbreekt voor het bindend adviesrecht van artikel 16.15b Omgevingswet. Dat roept dan weer de vraag op of het advies een zelfstandig appellabel besluit is, en zo ja, hoe dat besluit dan moet worden getoetst. Een met artikel 16.17 Omgevingswet jo. 4.38 Omgevingsbesluit vergelijkbare bepaling die inhoudt dat instemming alleen wordt verleend of onthouden op dezelfde gronden als de gronden voor het verlenen of weigeren van de omgevingsvergunning, ontbreekt namelijk eveneens voor het bindend advies als bedoeld in artikel 16.15b Omgevingswet.

Na deze uitspraak resteren dus nog belangrijke vragen over de precieze werking van het bindend adviesrecht. Hopelijk biedt een uitspraak van de Afdeling op termijn meer duidelijkheid.

Rb. Zeeland-West-Brabant 19 december 2025, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBZWB:2025:9131.