Beschrijving plan/project

Waarom wordt de activiteit waarvoor het MER wordt opgesteld, ondernomen? Wat is, anders gezegd, de doelstelling van het plan/project? Het hele MER is hieraan opgehangen. Als dit niet goed wordt beschreven, levert dit vervolgens bij de effectbeschrijving en het alternatievenonderzoek direct problemen op. Als niet duidelijk is waarom activiteiten worden ondernomen en welke bestaande problemen moeten worden opgelost, zal voortzetting van de bestaande situatie, het zogenoemde nulalternatief, als serieuze optie naar voren komen. Een duidelijke beschrijving is bovendien nodig om later bij de vaststelling van het plan/besluit waarvoor het MER wordt opgesteld, het MER aan het plan/besluit ten grondslag te kunnen leggen. Tot de implementatie van de gewijzigde Mer-richtlijn in 2017 was ook voor project-MER expliciet geregeld dat de doelstelling van het project in het MER beschreven moest worden. Dat is niet meer het geval.

Voor plan-MER staat dit nog wel expliciet genoemd in artikel 11.3, eerste lid, onder a, Ob. Voor project-mer is in de artt. 11.16, eerste tot en met derde lid, 11.17 en 11.18 Ob aangesloten bij art. 5, eerste lid, jo. Bijlage IV bij de Mer-richtlijn, zie Stb. 2020, 400, blz. 1777.

Desondanks is de doelstelling dermate bepalend voor hoe het project eruit komt te zien en het bijbehorende alternatievenonderzoek, dat het niet voor de hand ligt om het achterwege te laten.

Probleem of oplossing?

In dit opzicht maakt het uit op welk moment het MER wordt gemaakt: is alleen nog maar het op te lossen probleem bekend of is politiek al een keuze gemaakt voor een bepaalde oplossing? In het eerste geval bestaat enkel het voornemen om een bepaald probleem op te lossen; alle opties liggen nog open. De beschrijving van de probleemstelling zal hier het plan/project zijn. De alternatieven zijn hier de mogelijke oplossingen voor dit probleem. Bijvoorbeeld: gemeente X wil in 2050 energieneutraal zijn. In het MER zullen alle mogelijke vormen van energieopwekking en -besparing om dat doel te bereiken, beschreven moeten worden.

In het geval dat politiek al voor een oplossing is gekozen, zal in het MER veelal de oplossing als het plan/project worden beschouwd.

In deze bijdrage wordt daarom veelal over plan/project en alternatieven voor dat plan/project gesproken.

Alternatieven zijn hier meestal vergelijkbare varianten op deze oplossing. Het MER kan dan als mosterd na de maaltijd worden beschouwd – als de keuze al is gemaakt, hoeft toch niet meer naar alternatieven te worden gekeken? Toch hoeft dat zeker niet het geval te zijn. Het MER dient ook in dat geval nog als onderbouwing van de gemaakte keuze. Daarbij moet in het MER ook worden toegelicht waarom bepaalde alternatieven geen oplossing voor het probleem zijn.

Zeker bij project-MER geldt dat de initiatiefnemer meestal heel duidelijk voor ogen heeft welke oplossing moet worden gekozen. Bij plan-MER is dat vaak veel minder het geval. Voor het MER is boven alles van belang dat alle benodigde milieu-informatie voor de plan-/besluitvorming boven tafel komt, ongeacht welke politieke keuzes al zijn gemaakt. Het maakt ook niet uit of deze al zijn vastgelegd in bestuurlijke overeenkomsten of algemene regels. Alleen als een politieke keuze al in een eerdere fase van plan-/besluitvorming een mer heeft doorlopen die vervolgens in een bovenliggend plan/besluit is vastgelegd, mag hiervan worden uitgegaan. Alle andere politieke keuzes zullen in het MER alsnog van een gedegen onderbouwing van de milieueffecten moeten worden voorzien.

Dit speelt bijvoorbeeld bij Regionale Energie Strategieën (RES1.0), waarvoor vaak geen mer is doorlopen. Dit betekent dat de daarin gemaakte keuzes in latere besluitvorming die daarvan uitgaat, alsnog op milieueffecten moeten worden beoordeeld.

Doelstelling

We zullen in paragraaf 4.6 zien dat de reikwijdte van het alternatievenonderzoek voor een groot deel door de gekozen doelstelling van het MER wordt bepaald. Hoe ruimer de doelstelling(en), des te omvangrijker het alternatievenonderzoek. Dit gegeven leidt er nogal eens toe dat de doelstelling van het plan/project zeer beperkt wordt beschreven. In sommige gevallen is de doelstelling dusdanig beperkt dat meer sprake lijkt van een middel dan van een doel. Een duidelijk voorbeeld daarvan is het MER voor de Westerschelde Container Terminal. Het project bestond uit de aanleg van de Westerschelde Container Terminal (WCT), buiten de dijk van de Sloehaven, in de Westerschelde, die bestaat uit een ca. 2000 m lange zeekade met een terreinbreedte van ca. 500 m, en een overslagcapaciteit van 2 à 2,5 miljoen TEU zeekademoves.

Zie verder www.commissiemer.nl/advisering/afgerondeadviezen/2145. Overigens is deze beperkte doelstelling in dit voorbeeld niet voor niets gekozen. Een eerder plan werd door de Afdeling bestuursrechtspraak (ABRvS 16 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9872, AB 2003, 336, m.nt. Backes en BR 2004, 506, m.nt. Freriks) vernietigd omdat, gelet op de toen nog ruime doelstelling, onvoldoende alternatieven in het kader van de zogenoemde ADC-toets zijn onderzocht. Zie hiervoor verder bij alternatieven.

Als het project dusdanig restrictief is omschreven, blijven er weinig alternatieven over. Dat was volgens de wetgever niet de bedoeling.

Zie memorie van toelichting bij de Wm, Kamerstukken II 1980-81, 16 814, nr. 3, blz. 37-40 voor project-mer. Omdat de formulering van de artikelen in de Wm over de inhoudsvereisten van het MER vergelijkbaar waren, ging dit ook voor plan-mer op. Aan de andere kant kunnen politieke wensen de doelstelling natuurlijk wel degelijk beperken. Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Fortuna stadion e.o., ABRvS 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2679, BR 2011, 151, m.nt. Breeman en Bäcker, en Gst. 2011/61, m.nt. Heutink, waar onderwijsfuncties tot de doelstelling werden gerekend. Met de formulering ‘de redelijke alternatieven’ in artt. 11.3, eerste lid onder a, en 11.16, eerste lid, onder b, Ob maakt de wetgever duidelijk dat het alternatievenonderzoek mag worden beperkt tot de alternatieven die het bevoegd gezag in staat stelt een goede afweging te kunnen maken ten behoeve van de besluitvorming, zie Kamerstukken II 2015-16, 34287, nr. 3, blz. 26-27 en Stb. 2020, 400, blz. 1777 bovenaan. Omdat we geen aanknopingspunten vinden dat een inhoudelijke wijziging ten opzichte van de Wm is beoogd, is de jurisprudentie over het alternatievenonderzoek nog steeds relevant.

Bovendien wreekt deze restrictie zich meteen aan de voorkant: de onderbouwing van de nut en noodzaak van het project. Waarom wordt zo specifiek voor die plek, die breedte en die capaciteit gekozen? Het MER zal de milieu-informatie ter onderbouwing van die keuzes moeten bevatten.

Aan de andere kant kan een te globale doelstelling maken dat niet duidelijk wordt welk doel bereikt moet worden en in hoeverre alternatieven daaraan voldoen. Anders gezegd: wanneer is sprake van een geslaagd plan? Dit komt regelmatig voor bij omgevingsvisies en programma’s. Om het MER een zinvolle bijdrage aan de besluitvorming over die plannen en programma’s te kunnen laten leveren, is het nodig om de doelstellingen te concretiseren zodat de milieugevolgen aan de hand van zoveel mogelijk kwantitatief meetbare beoordelingscriteria in beeld gebracht kunnen worden.

Zie factsheet Commissie m.e.r. op haar website https://commissiemer.nl/publicaties/factsheets en bijvoorbeeld https://commissiemer.nl/docs/mer/p33/p3310/3310_tts_toetsingsadvies.pdf.

Alle onderdelen van het plan/project

Het plan/project kan in verschillende onderdelen of fasen uiteenvallen.

Denk aan fasering van woningbouw- en industrieterreinen. Zie hiervoor ook het onderwerp ‘gemengde plannen’ in paragraaf 3.4.6.

Het is voor belanghebbenden essentieel dat de verschillende onderdelen van het plan/project duidelijk worden beschreven om de volledige reikwijdte ervan te kunnen bevatten.

Zie artikel 11.17, onder b, Ob en art. 11.16, eerste lid, onder a, Ob. Bij plannen zal het in de regel nog even duren voordat tot uitvoering wordt overgaan. Vaak volgt nog een project-MER. Het is dan ook begrijpelijk dat de uitvoering niet expliciet bij plan-MER aan de orde is gesteld. Dat was onder de Wm al niet het geval. Onder de Ow geldt bovendien, in tegenstelling tot het bestemmingsplan, niet dat het omgevingsplan in beginsel binnen 10 jaar uitgevoerd moet worden (zie art. 3.1, tweede lid, Wro(oud) en art. 3.1.6, eerste lid, onder f, Bro(oud)).

Daarnaast is het voor de alternatievenontwikkeling van groot belang. Per onderdeel kan dan worden gekeken of er redelijke alternatieven voor het betreffende onderdeel bestaan.

Voorheen bepaalde art. 7.23, eerste lid, onder b, Wm expliciet dat het alternatievenonderzoek in het project-MER mede betrekking had op de uitvoeringsfase. Art. 11.16, tweede lid, Ob noemt de uitvoeringsfase in verband met de beschrijving van mitigerende en compenserende maatregelen. Zoals hiervoor ook is vermeld, heeft de wetgever echter geen inhoudelijke wijzigingen van het alternatievenonderzoek beoogd.

Maximale mogelijkheden

Veel van wat in het vorige hoofdstuk is geschreven over het bepalen of de omvang van een project een drempelwaarde overschrijdt (zoals samenhang, voorzienbaarheid en maximale mogelijkheden), geldt ook voor de beschrijving van de omvang van het plan/project in het MER. Het onderwerp dat tot veel jurisprudentie heeft geleid, is het vereiste dat moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het plan of project.

Zoals hierna zal blijken heeft veel van deze jurisprudentie betrekking op bestemmingsplannen buitengebied. Niettemin geldt voor de redenering van de meeste van deze uitspraken dat deze ook betrekking hebben op andere ruimtelijke plannen.

Over plannen en programma’s op basis van de Omgevingswet zijn op het moment van verschijnen van deze bijdrage nog geen uitspraken. Omdat de inhoudsvereisten van MER gebaseerd zijn op de Europese richtlijnen, zal aan de inhoud van MER in beginsel niets veranderen ten opzichte van de situatie van vóór de Omgevingswet. Daarom blijft de jurisprudentie over maximale mogelijkheden van het plan naar verwachting relevant. Op het moment van verschijnen van deze bijdrage zijn al wel enkele uitspraken over bestemmingsplannen verbrede reikwijdte verschenen. Daarbij is voor de beschrijving van de milieugevolgen inderdaad uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Chw Hembrug e.o., Zaanstad, ABRvS 30 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1398, waarbij is uitgegaan van worst case scenario’s.

Maar zelfs los van deze jurisprudentie is het voor de planvorming natuurlijk essentieel om te weten of het totaal aan mogelijke ontwikkelingen dat met het plan mogelijk wordt gemaakt:

past binnen de visie en de ambities die de planvormer heeft;

past binnen de wettelijke normen en andere randvoorwaarden vóórdat de ontwikkelingen concreet zijn ingevuld;

in potentie knelpunten, kansen of dilemma’s op milieugebied oplevert.

Daarmee wordt voor de planvormer ook duidelijk waar eventuele nog te maken keuzes zitten.

Bij een plan voor een bedrijventerrein mag worden uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van het plan, rekening houdend met de in het plan mogelijk gemaakte jaarproductie van een bedrijf en de gevolgen daarvan.

Zie Bestemmingsplan Oudeschild, uitbreiding bedrijventerrein, ABRvS 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:66, en Bestemmingsplan Bedrijventerreinen Wormerland, ABRvS 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4009.

Bij vergunningen moet van de maximale capaciteit van de aangevraagde installatie worden uitgegaan.

Dit geldt zowel bij het bepalen of drempelwaarden worden overschreden, als bij de effectbeschrijving in een MER. Zie voor het eerste geval bijvoorbeeld Revisievergunning composteren afvalstoffen, ABRvS 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6897.

Daarbij moet worden uitgegaan van de technische mogelijkheden en beperkingen van de installatie zoals die uit de aanvraag volgen.

Zie de eerdergenoemde uitspraak over de Warmtekrachtinstallatie in Heerenveen: ABRvS 11 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4071.

Bij veehouderijen is niet de maximale capaciteit van de stalruimte bepalend, maar wordt uitgegaan van aangevraagde dieraantallen.

Zie bijvoorbeeld Wm-vergunning pluimveehouderij Noordoostpolder, ABRvS 23 november 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU6669, JM 2006/6, m.nt. Pieters.

Bij ruimtelijke plannen is het bepalen van de maximale mogelijkheden nog ingewikkelder. Daar kan het immers nogal een puzzel zijn om de precieze omvang van het plan te bepalen. Een apart onderdeel daarvan betreft het bepalen welke onderdelen van het nieuwe plan nieuw (en dus onderdeel van het voornemen) of bestaand (en daarmee onderdeel van de referentiesituatie) zijn. Hier wordt in paragraaf 4.7 uitgebreid op ingegaan.

Voor de bepaling van de maximale mogelijkheden moet ervan worden uitgegaan dat alle aan locaties toegedeelde functies worden ingevuld. Dus als een plan op iedere locatie met agrarische functie een minicamping met maximaal vijftien plaatsen mogelijk maakt, dan moet het MER in beeld brengen wat de gevolgen zijn als op iedere locatie met agrarische functie een minicamping met vijftien plaatsen’ wordt gevestigd. Initiatiefnemers vinden het vaak niet realistisch dat de maximale mogelijkheden volledig worden ingevuld. Zo maakt een omgevingsplan wellicht mogelijk dat op ieder bouwvlak van een buitengebied een veehouderij gaat uitbreiden, maar het ligt niet in de rede dat dit daadwerkelijk gaat gebeuren. Of een plan maakt wel een bedrijventerrein mogelijk, maar het is praktisch onmogelijk dat dit terrein in één keer wordt ingevuld. Het is misschien nu nog niet realistisch dat alle ruimte wordt benut, maar gedurende de looptijd van een plan kan dat veranderen. Bovendien is van tevoren niet te zeggen waar in het plangebied wel en waar niet de volledige ruimte zal worden benut. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft zich meermalen over deze problematiek uitgelaten. Volgens vaste jurisprudentie moet worden uitgegaan van hetgeen ‘redelijkerwijs maximaal mogelijk wordt gemaakt’ in het plan, ook al bestaat de verwachting dat niet van de totale mogelijkheden gebruik zal worden gemaakt.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Sint Maartensvlotbrug, ABRvS 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1135 of Bestemmingsplan buitengebied Hof van Twente, ABRvS 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:726; bij de beoordeling van milieueffecten moet uitgegaan worden van de maximale mogelijkheden van het plan en niet van de realistische groei van bestaande bedrijven. Zo ook in de eerdere uitspraak Bestemmingsplan ontzanding Deest, ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6766, JM 2013/25, m.nt. Van Velsen; daar ging het argument van de gemeenteraad dat niet alle gronden zouden worden ontgrond en dat daarom moet worden gerekend met de uiteindelijke oppervlaktes van de waterplassen die zullen worden gerealiseerd (zijnde 80 hectare) niet op. De planregels gaven deze beperking immers niet.

‘Redelijkerwijs’ wil zeggen dat uitgegaan kan worden van redelijke gemiddelden voor bedrijfsvoering. Als een plan bijvoorbeeld een bedrijventerrein mogelijk maakt voor bedrijven die veel milieuruimte innemen, hoeft in het MER niet uitgegaan te worden van een invulling met alleen bedrijven die de meeste milieuruimte innemen.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan bedrijventerrein Wormerland, ABRvS 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4009. Voorheen werd in bestemmingsplannen voor typen bedrijvigheid milieucategorieën 1 t/m 4 onderscheiden aan de hand van de VNG-publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering’ (ook wel het Groene Boekje genoemd). Deze is vervangen door de VNG-uitgave ‘Milieuzonering nieuwe stijl’ uit 2019.

Dat wil niet zeggen dat ervan mag worden uitgegaan dat sommige bouwvlakken niet worden ingevuld. Voor de bepaling van de maximale mogelijkheden moet ervan worden uitgegaan dat alle fysieke ruimte wordt ingevuld (tenzij in de planregels een maximum is opgenomen).

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan buitengebied Zelhem, ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5129.

Dus op elk perceel met een bepaalde functietoedeling (al dan niet via omgevingsplanactiviteit) moet rekening worden gehouden met volledige benutting van die toedeling. Het is misschien nu nog niet realistisch dat alle toegedeelde ruimte wordt benut, maar in de loop van de tijd kan dat veranderen. Bovendien is van tevoren niet te zeggen waar in het plangebied wel en waar niet de volledige ruimte zal worden benut. Het MER maakt zo inzichtelijk waar problemen te verwachten zijn en dient daardoor als basis voor een discussie over typen knelpunten, locaties waar deze zich voordoen en alternatieven of maatregelen om deze knelpunten zo nodig te voorkomen of te beperken.

Voor de maximale mogelijkheden bij ruimtelijke plannen is het volgende van belang:

Wordt een bepaalde (hoeveelheid of omvang van de) activiteit niet expliciet in planregels of vergunningsvoorwaarden uitgesloten, dan moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden.

Zie bijvoorbeeld De wereld van de Efteling, ABRvS 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2439, Eska Power, ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:170 of Bierbrouwerij Texel, ABRvS 15 januari 2020, ECLI:NL:2020:66 en ABRvS 19 mei 2021 ECLI:NL:RVS:2021:1054.

Een voorbeeld is een evenemententerrein waar geen plafond aan het aantal evenementen is gesteld. Een verwijzing naar beperkingen in andere instrumenten zoals de APV doet hieraan niet af.

Een verwijzing naar de APV voor nadere regeling van het aantal, de aard en de omvang van de evenementen volstaat niet. Een evenementenvergunning ingevolge de APV is met name ingegeven vanuit het oogpunt van handhaving van de openbare orde en vormt geen toetsingskader vormt voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een evenement of een evenemententerrein. Zie Bestemmingsplan Thorbeckelaan Zuid, Barneveld, ABRvS 21 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2561; eerder Bestemmingsplan Ellerveld, ABRvS 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7286, JM 2012/48, m.nt. Van Velsen en Arents.

Als flexibiliteitsinstrumenten als vergunningen voor omgevingsplanactiviteiten

Vergelijk voorheen: wijzigings- of ontheffings/afwijkingsbevoegdheden en uitwerkingsplichten.

ook activiteiten met belangrijke milieugevolgen omvatten, moeten deze ook worden meegenomen.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Apeldoorn, ABRvS 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:818, Bestemmingsplan Epe LOG, ABRvS 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:852, en Regionaal bedrijventerrein Doetinchem (West-Achterhoek), ABRvS 29 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9689.

Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak maakt het hierbij niet uit of het gaat om wijzigingsbevoegdheden of uitwerkingsplichten: met de opname van wijzigingsbevoegdheden wordt immers al over de aanvaardbaarheid van het gebruikmaken ervan ingestemd.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Zeegebied Westvoorne, ABRvS 26 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8302, en Bestemmingsplan Buitengebied Alphen-Chaam 2010, ABRvS 11 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1593.

Het maakt daarbij niet uit dat het nog heel onzeker is of van die bevoegdheden gebruik wordt gemaakt.

Zie de uitspraak over bestemmingsplan ‘Glastuinbouwintensiveringsgebied Tinte’ ABRvS 17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0409, JM 2012/155, m.nt. Van Velsen.

De maximale mogelijkheden kunnen worden vergroot door toekomstige (technische) ontwikkelingen.

Zo kan als gevolg van toekomstige ontwikkelingen meer behoefte bestaan aan vestiging van veehouderijen in een landbouwontwikkelingsgebied, waardoor dit meer dan een theoretische mogelijkheid is, zie Bestemmingsplan thematische herziening landbouwontwikkelingsgebied Azewijn, ABRvS 11 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1082.

Zo moet volgens de Afdeling bestuursrechtspraak in een plan-MER worden uitgegaan van meerdere bouwlagen voor een veehouderij als een plan dat mogelijk maakt. Dat de milieubelasting van het bedrijf bouwen in twee lagen op dit moment niet toestaat, doet hier niet aan af. Het is immers niet ondenkbaar dat toekomstige technische ontwikkelingen die belasting terugdringen waardoor uitbreiding wel mogelijk wordt. Praktische oplossing is om in de planregels uitsluitend één bouwlaag toe te staan.

Zie de uitspraak over het Bestemmingsplan Buitengebied Dinxperlo, ABRvS 29 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9689. De Afdeling bestuursrechtspraak voorzag zelf in de zaak door in de planregels uit te sluiten dat dieren op meer dan één bouwlaag mogen worden gehouden.

Als nog niet precies bekend is welke bedrijven zich op een bedrijventerrein gaan vestigen, moet worden uitgegaan dat een deel van de toekomstige bedrijven de maximaal toegestane milieuruimte zullen innemen.

Zie Bestemmingsplannen Bedrijventerrein Hoefweg-Zuid 1e partiële herziening en Bleizo, ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4654, JM 2015/25 Van Velsen. Eerder: Inpassingsplan Agro en Food Cluster, ABRvS 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7101. Voor het bepalen van de milieueffecten kan vervolgens worden uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden, zie hiervoor paragraaf 4.9.

Om het totaal aan ontwikkelingen dat onderdeel uitmaakt van het plan goed in beeld te krijgen, is het handig om voor de zekerheid de volgende vragen na te lopen:

Welke ontwikkelingen, met mogelijk aanzienlijke milieugevolgen, maakt het plan (ook buiten de aanleiding voor de mer-plicht) mogelijk?

Worden bepaalde mer-plichtige activiteiten expliciet uitgesloten (bijvoorbeeld in definitiebepalingen en andere planregels)?

Wat regelt het plan direct (‘bij recht’)?

Welke voorwaarden zijn aan het vergunnen van de omgevingsplanactiviteit/het toepassen van de flexibiliteitsinstrumenten verbonden?

Zeker in het geval dat het plan een plek betreft waar het milieu al onder druk staat, is het verstandig om niet méér functies toe te delen dan nodig en – zonder interpretatieruimte – aan te geven wat onder bepaalde voorzieningen wordt verstaan.

In de hiervoor genoemde uitspraak over Glastuinbouwintensiveringsgebied Tinte werden bijvoorbeeld ‘collectieve agrarische voorzieningen’ mogelijk gemaakt. De planregels gaven aan dat hieronder voorzieningen moesten worden verstaan ten behoeve van onder meer collectieve waterberging, waterzuivering, composteervoorzieningen, energieopwekking en warmteregeling. Een dergelijke ruime definitie bood volgens de Afdeling bestuursrechtspraak ook de mogelijkheid om biovergistingsinstallaties op te richten.

Hoe meer beperkingen in de planregels worden opgelegd, des te kleiner is de speelruimte om een functietoedeling maximaal te benutten en des te beperkter is de bandbreedte aan te verwachten milieueffecten. Beperkingen die bij plannen kunnen worden ingezet om de maximale mogelijkheden en daarmee de milieueffecten te beperken zijn bijvoorbeeld:

zonering;

frequenties van evenementen;

maximale aantallen van een activiteit;

maximaal aantal hectaren uitbreiding in het totale plangebied;

maximaal aantal odour-units;

beperkingen aan de bouwhoogte;

maximaal bedrijfsvloeroppervlak;

maximale stikstofemissie;

bepalen dat functies pas gerealiseerd kunnen worden onder de voorwaarde dat andere functies in het gebied zijn gerealiseerd of juist beëindigd.

Voor een plan-MER bij een plan als een omgevingsplan dat voor onbepaalde tijd wordt vastgesteld, is het nog lastiger om de omvang ervan te bepalen. Uit de resultaten van de pilots van de Commissie m.e.r. in het kader van bestemmingsplannen verbrede reikwijdte lijkt het een praktische werkwijze om aan de hand van ontwikkelingsscenario’s op hoofdlijnen in te gaan op de mogelijke milieugevolgen. Vervolgens wordt dan bekeken welke uitgangspunten, randvoorwaarden of maatregelen in het omgevingsplan dienen te worden opgenomen om ongewenste situaties te voorkomen en te zorgen dat nieuwe initiatieven een bijdrage leveren aan de beoogde kwaliteit van de leefomgeving.

Wat in ieder geval niet kan, is een planregel opnemen die in feite het onderzoek naar de milieugevolgen voor Natura 2000-gebieden doorschuift naar latere besluitvorming door een ander bevoegd gezag. Zo werd vaak geprobeerd om de maximale mogelijkheden in te perken door bijvoorbeeld te bepalen dat alleen van een wijzigingsbevoegdheid gebruik kan worden gemaakt als:

geen passende beoordeling hoeft te worden verricht;

(uit de passende beoordeling kan worden afgeleid dat) geen aantasting van natuurlijke kenmerken van nabijgelegen Natura 2000-gebieden plaatsvindt;

geen significant negatieve effecten op nabijgelegen Natura 2000-gebieden plaatsvinden;

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan buitengebied Woensdrecht, ABRvS 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1709.

geen natuurlijke waarden worden aangetast;

Zie bijvoorbeeld Buitengebied Oldebroek, ABRvS 31 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6315.

een Nbw-vergunning(oud) wordt verleend.

Dergelijke planregels verdragen zich niet met de op grond van de natuurbeschermingswetgeving

Zie art. 8.74b, eerste lid, Bkl en art. 10.24, eerste lid, Bkl; voorheen art. 2.8, derde lid, Wnb (en daarvoor art. 19 j Nbw).

vereiste zekerheid dat natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet worden aangetast op het moment dat het plan wordt vastgesteld. Ook betekende, zoals al eerder is gezegd, de opname van een wijzigingsbevoegdheid dat het gebruik ervan in beginsel in overeenstemming met een ‘goede ruimtelijke ordening’ moest zijn. Die check kon dus niet naar een later moment worden doorgeschoven. Of dat ook gaat betekenen dat het delegatiebesluit aan het college van burgemeester en wethouders voor het wijzigen van delen van het omgevingsplan

Zie art. 2.8 Ow.

in overeenstemming moet zijn met ‘het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur’, zal uit toekomstige jurisprudentie moeten blijken. Voorlopig lijkt het erop dat de Afdeling bestuursrechtspraak ruimte laat voor een later nader afwegingsmoment bij het toepassen van open normen in de planregels bij het bestemmingsplan verbrede reikwijdte, mits geen strijd met de rechtszekerheid ontstaat.

Zie Bestemmingsplan buitengebied Boekel, ABRvS 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2772, en Bestemmingsplan verbrede reikwijdte Retailpark Bélvèdere Maastricht, ABRvS 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2004 en ABRvS 27 oktober 2021, ECLI:NL:2021:2388.

Aan de andere kant valt er – als daar ruimte voor is – veel voor te zeggen om in het MER juist uit te gaan van een ruimer in plaats van een te beperkt plan/project. Vaak vinden gedurende de planontwikkeling nog wijzigingen in (de omvang van) het plan plaats. Het MER is een statisch moment in een verder dynamisch ontwikkelingsproces. Om te voorkomen dat het MER later niet meer aan het plan/besluit ten grondslag kan worden gelegd, kan het verstandig zijn om in het MER al uit te gaan van een grotere omvang van het plan/project. Als de uitbreiding dan inderdaad plaatsvindt, hoeft geen extra onderzoek te worden gedaan.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Nesselande, ABRvS 5 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BO9805.

In paragraaf 4.9 zal worden behandeld hoe deze maximale mogelijkheden vervolgens kunnen worden ingevuld.

Samenhang

met andere projecten

Het komt geregeld voor dat verschillende projecten die los van elkaar lijken te staan bij nader inzien dusdanig met elkaar samenhangen dat sprake is van één project.

Opmerkelijk is dat de Afdeling oordeelde dat er geen onlosmakelijke samenhang bestaat tussen de oprichting van een windturbinepark en de bijbehorende aanleg van wegen en kabels- en leidingentracés, zie Windpark De Drentse Monden, ABRvS 24 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1480, JM2020/121, m.nt. Wagenmakers.

Een voorbeeld was de ENCI-fabriek bij Maastricht: een installatie voor kalkwinning en klinker- en cementproductie waarbij het laatste niet zonder het eerste kon.

Zie Wm-vergunning ENCI, ABRvS 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5932, JM 2012/154, m.nt. Hoevenaars.

Voor de praktijk kan dit dan ook als criterium worden gehanteerd: in hoeverre kan het ene project zonder het andere worden gerealiseerd? Een ander voorbeeld is een loswal en koelwaterinlaat voor een elektriciteitscentrale en een verdieping van een haven.

Bij de natuurbeschermingsregelgeving spelen vergelijkbare kwesties, zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Giethoorn Loswal Kerkweg, Steenwijkerland, ABRvS 22 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2073 of Nbw-vergunning Eemshaventerrein, ABRvS 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7329.

Bij het bepalen of een mer-plicht bestaat, is samenhang tussen verschillende projecten alleen van belang voor het bepalen van de omvang van het project en voor het beoordelen van de cumulatieve effecten in de mer-beoordeling.

Zie bijvoorbeeld Omgevingsvergunning Nieuwbouw EDGE Eindhoven, ABRvS 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3312, Bestemmingsplan de Waterkanten, Lisse, ABRvS 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2026, Gaswinning Groningen, ABRvS 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3152, JM 2018/9, m.nt. Wagenmakers.

Voor de inhoud van het MER is de samenhang van groter belang: naast de bepaling van de cumulatieve effecten kan de samenhang ook invloed hebben op het alternatievenonderzoek, de referentiesituatie en de effectvergelijking.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Maximabrug, ABRvS 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:442.

Het is daarom verstandig om bij de omschrijving van het plan/project duidelijk aan te geven welke (mer-(beoordelings)plichtige) projecten er onderdeel van uitmaken.

Dit moet wel voldoende worden onderbouwd. Het enkele feit dat een activiteit in hetzelfde gebied plaatsvindt is onvoldoende. Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Tiny Houses Delft, ABRvS 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:639, JM 2021/63, m.nt. Wagenmakers.

Aanleiding voor de mer-plicht

Bij de beschrijving van het plan/project beperkt men zich vaak tot de aanleiding voor de mer-plicht. Zo worden geregeld alleen de effecten onderzocht van het mer-plichtige project op grond waarvan is besloten om een MER te maken, zonder te kijken of andere projecten ook aanzienlijke milieugevolgen hebben. Ook wordt nog weleens de titel ‘Plan-MER’ op een passende beoordeling gezet, als die laatste de aanleiding is voor het opstellen van een plan-MER.

We zagen al eerder dat het tegenovergestelde wel mogelijk is. Als het MER dusdanig gedetailleerde informatie over de effecten op Natura 2000-gebieden bevat, kan het MER of de mer-beoordeling onder omstandigheden als passende beoordeling worden beschouwd, zie Bestemmingsplan Buitengebied herziening Bankenstraat 61, Vz ABRvS 30 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0754, JM 2012/67, m.nt. Hoevenaars of Bestemmingsplan bedrijventerrein Texel, ABRvS 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1054.

Als eenmaal is besloten is dat een MER moet worden opgesteld, verschuift de aanleiding voor het MER echter naar de achtergrond. Niet relevant is op grond waarvan de mer-plicht is ontstaan.

Zie in dit verband ook de hiervoor genoemde uitspraak Gaswinning Groningen, ABRvS 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3152, JM 2018/9, m.nt. Wagenmakers.

De aanleiding geeft natuurlijk wel een indicatie van projecten of effecten die in ieder geval in het MER moeten worden beschreven, maar ook niet meer dan dat. In sommige gevallen kan een heel ander project tot grotere gevolgen leiden.

Denk bijvoorbeeld aan de biovergistingsinstallaties in de hiervoor genoemde uitspraak over Glastuinbouwintensiveringsgebied Tinte.

Als het MER wordt opgesteld, moet het hele plan/project in ogenschouw worden genomen.

Eén MER per plan/besluit?

Eerder is al aangegeven dat een gecombineerd plan-/project-MER moet worden gemaakt als voor één project zowel een plan-MER als een project-MER moet worden gedaan. Denk bijvoorbeeld aan de ruimtelijke inpassing van één installatie. Het scheelt dan tijd en onderzoek als één document wordt opgesteld. Bovendien is het voor belanghebbenden inzichtelijker. Een gecombineerd MER kan ook handig zijn bij een globaler plan dat kaderstellend is voor meerdere projecten, waarvan sommigen inmiddels al zeer concreet zijn. Het kan dan verstandig zijn dat het plan-MER ten aanzien van die concrete projecten al een gecombineerd plan-/project-MER is. Let wel op dat het MER voor die activiteiten meer gedetailleerd zal moeten zijn.

Zie bijvoorbeeld Windpark De Veenwieken, ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3504; in dat geval werd het gecombineerde plan/project-MER later op enkele onderdelen aangevuld voor de vergunningverlening.

Dit is vergelijkbaar met de eerdergenoemde ‘gemengde plannen’ waar sprake is van gefaseerde planvorming: voor het meer concrete deel van het plan zal het MER meer details moeten bevatten.

Zie ook paragraaf 3.4.6.

Ook is het mogelijk dat één MER wordt gemaakt voor verschillende plannen/besluiten. Zeker bij bestemmingsplannen kwam dit geregeld voor. Een gemeente heeft namelijk de nodige beleidsvrijheid om een bepaalde planbegrenzing te kiezen. Wat milieueffecten betreft kunnen deze projecten of plannen dusdanig samenhangen dat het praktisch is om deze effecten samen te bekijken in één MER. Het kan wel zo zijn dat de projecten of plannen dusdanig samenhangen dat zelfs één MER móét worden gedaan.

Zie Wm-vergunning ENCI, ABRvS 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5932, JM 2012/154, m.nt. Hoevenaars.

Onder de Omgevingswet zal een gemeente de beleidsvrijheid om plangrenzen vast te stellen, ook hebben. Het is weliswaar de bedoeling dat voor het hele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan wordt vastgesteld, maar dat plan kan op onderdelen gewijzigd worden. Het kan daarom zijn dat meerdere wijzigingen dusdanig samenhangen dat deze gezien moeten worden als één samenhangend plan/project.

De cumulatieve gevolgen van een wijziging kunnen dusdanig zijn dat niet met een plan-mer-beoordeling volstaan kan worden maar een MER vereist is. Zie daarover meer in hoofdstuk 3.

Denk ook aan het geval dat het project het grondgebied van een gemeente of provincie overschrijdt en dus in meerdere plannen moet worden geregeld. Als de plannen beperkt blijven tot dat project, kan het MER aan al die plannen ten grondslag worden gelegd. Als in de plannen meerdere activiteiten worden geregeld, ligt het voor de hand dat de bevoegde gezagsinstanties gezamenlijk de informatie voor de grensoverschrijdende activiteit verzamelen en deze opnemen in de MER’en voor hun plannen.

Zie bijvoorbeeld ook Inpassingsplan Doetinchem-Voorst, ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:465 of Bestemmingsplan De Nieuwe Rietgraaf, ABRvS 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7245, JM 2012/52, m.nt. Hoevenaars.

Het spiegelbeeld komt ook voor. Er worden dan juist meerdere MER’en gemaakt die aan één plan ten grondslag worden gelegd. Het gaat dan bijvoorbeeld om een plan waarin twee projecten mogelijk worden gemaakt die helemaal losstaan van elkaar.

Volgens de Afdeling volgt noch uit de Wm noch uit enige andere wettelijke bepaling dat twee afzonderlijke projecten die in één bestemmingsplan zijn voorzien, niet in twee MER’en mogen worden onderzocht, mits inzichtelijk wordt gemaakt wat de gevolgen zijn indien beide projecten worden uitgevoerd. Zie Bestemmingsplan Binckhorst, ABRvS 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5173, JM 2011/109, m.nt. Hoevenaars en de einduitspraak ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4429. Daar ging het om de opwaardering van een bestaande weg en de transformatie van een bedrijventerrein tot woongebied. De Omgevingswet beoogt hier geen verandering in te brengen.

Reden voor aparte MER’en kan zijn dat het meer inzicht biedt om per activiteit naar alternatieven te kijken. Het maken van aparte MER’en voor één plan compliceert wel de methodiek van het afzetten van het initiatief (de verschillende activiteiten) tegen de referentiesituatie.

Dat de activiteiten los van elkaar staan, moet dan wel heel duidelijk zijn, want anders is sprake van de hiervoor genoemde samenhang en dan moeten de effecten in één MER worden bekeken. Maar ook bij twee losse MER’en zal wel inzichtelijk moeten worden gemaakt wat de gevolgen zijn als beide projecten worden uitgevoerd.

Het moge wederom duidelijk zijn: het MER is geen doel op zich, maar staat in dienst van de besluitvorming. De Afdeling bestuursrechtspraak kijkt vooral inhoudelijk naar de vraag of de milieu-informatie voor de besluitvorming aanwezig is. Het maakt daarbij niet uit in welke documenten deze informatie precies is opgenomen. Als de informatie er maar is.

Zie bijvoorbeeld de eerdergenoemde uitspraken over Inpassingsplan Doetinchem-Voorst of over de Wm-vergunning ENCI.

Tot slot geldt natuurlijk dat, zo lang een MER actueel blijft, één MER meerdere keren aan plan-/besluitvorming ten grondslag kan worden gelegd. Dat gebeurt bijvoorbeeld als over de activiteit waarvoor het MER was opgesteld in eerste instantie geen plan-/besluitvorming heeft

plaatsgevonden.

Zie bijvoorbeeld Provinciaal wijzigingsplan en gemeentelijk bestemmingsplan inzake Windpark Dintel, ABRvS 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:456, of Leghennenbedrijf Aa en Hunze, ABRvS 1 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN5739, JM 2010/112, m.nt. Hoevenaars.

Dat kan vele jaren later dan met hetzelfde MER alsnog gebeuren.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan verbrede reikwijdte Retailpark Bélvèdere Maastricht, ABRvS 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2004; een MER van 13 jaar oud kan voldoende actueel zijn om aan het plan ten grondslag te worden gelegd. Art. 3.1.1a van het Bro(oud) staat daar niet aan in de weg. Eerder: Tweede Coentunnel, ABRvS 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5896, JM 2009/14, m.nt. Poortinga.

Over de vraag of een MER nog actueel is, zie verder paragraaf 5.7.