Voornemen

Waarom wordt de activiteit waarvoor het MER wordt opgesteld ondernomen? Wat is, anders gezegd, de doelstelling van het voornemen? Het hele MER is hier aan opgehangen. Als dit niet goed wordt beschreven, levert dit vervolgens bij de effectbeschrijving en het alternatievenonderzoek direct problemen op. Als niet duidelijk is waarom activiteiten worden ondernomen en welke bestaande problemen moeten worden opgelost, zal voortzetting van de bestaande situatie, het zogenoemde nulalternatief, als serieuze optie naar voren komen. Een duidelijke beschrijving is bovendien nodig om later bij de vaststelling van het plan/besluit waarvoor het MER wordt opgesteld, het MER aan het plan/besluit ten grondslag te kunnen leggen.

Probleem of oplossing?

In dit opzicht maakt het uit op welk moment het MER wordt gemaakt: is alleen nog maar het op te lossen probleem bekend of is politiek al een keus gemaakt voor een bepaalde oplossing? In het eerste geval is het voornemen om een bepaald probleem op te lossen; alle opties liggen nog open. De beschrijving van de probleemstelling zal hier het voornemen zijn. De alternatieven zijn hier de mogelijke oplossingen voor dit probleem. Een mooi voorbeeld daarvan is het plan-MER voor de ‘zandhonger’ van de Oosterschelde. Door de bouw van de stormvloedkering was de getijstroming in de Oosterschelde afgenomen en het evenwicht tussen opbouw en afbraak van platen en slikken verstoord. Zonder ingreep zijn binnen 50 jaar vrijwel alle droogvallende platen en een groot deel van de slikken verdwenen. Omdat deze zogenoemde zandhonger van de Oosterschelde nadelig is voor natuur, hoogwaterveiligheid, visserij en recreatie, worden in het MER alle oplossingen onderzocht die het verlies van platen en slikken kunnen tegengaan.

Deze verkenning moest leiden tot een voorkeursaanpak die in een Structuurvisie zou worden vastgelegd. Voor meer informatie, zie www.commissiemer.nl/advisering/afgerondeadviezen/2595.

In het geval politiek al voor een oplossing is gekozen, zal in het MER veelal de oplossing als het voornemen worden beschouwd.

In deze bijdrage wordt daarom veelal over voornemen en alternatieven voor het voornemen gesproken.

Alternatieven zijn hier meestal vergelijkbare varianten op deze oplossing. Het MER kan dan als mosterd na de maaltijd worden beschouwd. Als de keuze al is gemaakt, hoeft toch niet meer naar alternatieven te worden gekeken? Toch hoeft dat zeker niet het geval te zijn. Het MER dient ook in dat geval nog als onderbouwing van de gemaakte keus. Daarbij moet in het MER ook worden toegelicht waarom bepaalde alternatieven geen oplossing voor het probleem zijn.

Zeker bij project-MER geldt dat de initiatiefnemer meestal heel duidelijk voor ogen heeft welke oplossing moet worden gekozen. Bij plan-MER is dat vaak veel minder het geval. Voor het MER is boven alles van belang dat alle benodigde milieu-informatie voor de plan-/ besluitvorming boven tafel komt, ongeacht welke politieke keuzen al zijn gemaakt. Het maakt ook niet uit of deze al zijn vastgelegd in bestuurlijke overeenkomsten of algemene regels. Alleen als een keuze al in een eerdere fase van plan-/besluitvorming een m.e.r. heeft doorlopen die vervolgens in een bovenliggend plan/besluit is vastgelegd, mag hiervan worden uitgegaan. Alle andere politieke keuzes zullen in het MER alsnog van een gedegen onderbouwing van de milieueffecten moeten worden voorzien.

Doelstelling

We zullen in paragraaf 5.2 zien dat de reikwijdte van het alternatievenonderzoek voor een groot deel door de gekozen doelstelling van het MER worden bepaald. Hoe ruimer de doelstelling(en),

We zullen bij paragraaf 5.2 zien dat nevendoelstellingen tot meer alternatieven kunnen leiden of invloed kunnen hebben op de uiteindelijke keuze voor een voorkeursalternatief.

des te omvangrijker het alternatievenonderzoek. Dit gegeven leidt er nogal eens toe dat de doelstelling van het voornemen zeer beperkt wordt beschreven. In sommige gevallen is de doelstelling dusdanig beperkt dat meer sprake lijkt van een middel dan van een doel. Een duidelijk voorbeeld daarvan is het MER voor de Westerschelde Container Terminal. Het voornemen bestond uit de aanleg van de Westerschelde Container Terminal (WCT), buiten de dijk van de Sloehaven, in de Westerschelde, die bestaat uit een ca. 2000 m lange zeekade met een terreinbreedte van ca. 500 m, en een overslagcapaciteit van 2 à 2,5 miljoen TEU zeekademoves.

Zie verder www.commissiemer.nl/advisering/afgerondeadviezen/2145. Overigens is deze beperkte doelstelling in dit voorbeeld niet voor niets gekozen. Een eerder plan werd door de Afdeling bestuursrechtspraak (ABRvS 16 juli 2003, 200205582/1, LJN: AH9872, AB 2003, 336, m.nt. Backes en BR 2004, 506, m.nt. Freriks) vernietigd omdat, gelet op de toen nog ruime doelstelling, onvoldoende alternatieven in het kader van de zogenoemde ADC-toets zijn onderzocht. Zie hiervoor verder bij alternatieven.

Als het voornemen dusdanig restrictief is omschreven, blijven er weinig alternatieven over. Dat is volgens de wetgever niet de bedoeling.

Zie Kamerstukken II 1980-1981, 16 814, nr. 3, blz. 37-40 voor project-m.e.r. Omdat de formulering van de artikelen 7.7 en 7.23 over de inhoudsvereisten van het MER vergelijkbaar zijn, gaat dit ook voor plan-m.e.r. op. Aan de andere kant kunnen politieke wensen de doelstelling natuurlijk wel degelijk beperken. Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan ‘Fortuna stadion e.o.’, ABRvS 27 april 2011, 200907712/1/R3, LJN: BQ2679, BR 2011, 151, m.nt. Breeman en Bäcker, en Gst. 2011/61, m.nt. Heutink, waar onderwijsfuncties tot de doelstelling werden gerekend.

Bovendien wreekt deze restrictie zich meteen aan de voorkant: de onderbouwing van de nut en noodzaak van het voornemen. Waarom wordt zo specifiek voor die plek, die breedte en die capaciteit gekozen? Het MER zal de milieu-informatie ter onderbouwing van die keuzes moeten bevatten.

Alle onderdelen van het voornemen

Het voornemen kan in verschillende onderdelen of fasen uiteenvallen.

Denk aan fasering van woningbouwprojecten en industrieterreinen. Zie hiervoor ook het onderwerp ‘gemengde plannen’ in paragraaf 4.3.4.

Het is voor belanghebbenden essentieel dat deze onderdelen duidelijk worden beschreven om de reikwijdte van een plan of project te kunnen bevatten. Daarnaast is het voor de alternatievenontwikkeling van groot belang. Per onderdeel kan dan worden gekeken of er redelijke alternatieven voor het betreffende onderdeel bestaan. Ten aanzien van de uitvoeringsfase van het project heeft de wetgever dit voor project-MER zelfs expliciet opgenomen.

Zie art. 7.23, eerste lid, onder b, Wm. Bij plannen zal het in de regel nog even duren voordat tot uitvoering wordt overgaan. Vaak volgt nog een project-MER. Het is dan ook begrijpelijk dat de uitvoering niet expliciet bij plan-MER aan de orde is gesteld.

Maximale mogelijkheden

Veel van wat in het vorige hoofdstuk is geschreven over het bepalen of de omvang van een activiteit een drempelwaarde overschrijdt (zoals samenhang, voorzienbaarheid en maximale mogelijkheden), geldt ook voor de beschrijving van de omvang van het voornemen. Het onderwerp dat op dit moment

Begin 2013.

tot de meeste jurisprudentie leidt, is het feit dat moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het voornemen.

Zoals hierna zal blijken heeft veel van deze jurisprudentie betrekking op bestemmingsplannen buitengebied. Niettemin geldt voor de redenering van de meeste van deze uitspraken dat deze ook betrekking hebben op andere ruimtelijke plannen.

Maar zelfs los van deze jurisprudentie is het voor de planvorming natuurlijk essentieel om te weten of het totaal aan mogelijke ontwikkelingen dat met het plan mogelijk wordt gemaakt:

past binnen de visie en de ambities die de planvormer heeft;

past binnen de wettelijke normen en andere randvoorwaarden vóór dat de ontwikkelingen concreet zijn ingevuld;

in potentie knelpunten, kansen of dilemma’s op milieugebied oplevert.

Daarmee wordt voor de planvormer ook duidelijk waar eventuele nog te maken keuzes zitten.

Bij vergunningen moet van de maximale capaciteit van een installatie worden uitgegaan.

Zie bijvoorbeeld Milieuvergunning asbestverwerking Hessenpoort, ABRvS 2 september 2009, 200805535/1/M1, LJN: BJ6634.

Dat betekent dat niet zomaar de vergunde capaciteit (bijvoorbeeld 70 ton) ten opzichte van de maximaal mogelijke capaciteit (bijvoorbeeld 100 ton) van een installatie kan worden ingeperkt: alleen als echt kan worden uitgesloten dat een bepaalde capaciteit wordt overschreden, mag in het MER van die capaciteit worden uitgegaan.

Zie de eerder genoemde uitspraak over de Warmtekrachtinstallatie in Heerenveen, ABRvS 11 mei 2011, 201002669/1/M1, LJN: BQ4071.

Bij ruimtelijke plannen is het bepalen van de maximale mogelijkheden nog ingewikkelder. Daar kan het immers nogal een puzzel zijn om de precieze omvang van het voornemen te bepalen. Een apart onderdeel daarvan betreft het bepalen welke onderdelen van het nieuwe plan nieuw (en dus onderdeel van het voornemen) of bestaand (en daarmee onderdeel van de referentiesituatie) zijn. Hier wordt in paragraaf 5.3 uitgebreid op ingegaan.

Voor de bepaling van de maximale mogelijkheden moet ervan worden uitgegaan dat alle bestemde ruimte wordt ingevuld. Dus als een plan ‘op iedere agrarische bestemming een minicamping met maximaal vijftien plaatsen’ mogelijk maakt, dan moet het MER in beeld brengen wat de gevolgen zijn als ‘op iedere agrarische bestemming een minicamping met vijftien plaatsen’ wordt gevestigd. Initiatiefnemers vinden het vaak niet realistisch dat de maximale mogelijkheden volledig worden ingevuld. Zo maakt een bestemmingsplan wellicht mogelijk dat op ieder bouwvlak van een buitengebied een veehouderij gaat uitbreiden, maar het ligt niet in de rede dat dit daadwerkelijk gaat gebeuren. Of een plan maakt wel een bedrijventerrein mogelijk maar het is praktisch onmogelijk dat dit terrein in één keer wordt ingevuld. Het is misschien nu nog niet realistisch dat alle ruimte wordt benut, maar gedurende de looptijd van een plan kan dat veranderen. Bovendien is van te voren niet te zeggen waar in het plangebied wel en waar niet de volledige ruimte zal worden benut. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft zich meermalen over deze problematiek uitgelaten. Volgens vaste jurisprudentie moet worden uitgegaan van hetgeen ‘redelijkerwijs maximaal mogelijk wordt gemaakt’ in het plan. Ook al bestaat de verwachting dat niet van de totale mogelijkheden gebruik zal worden gemaakt.

In de uitspraak Bestemmingsplan ontzanding Deest, 19 december 2012, 201109052/1/R2, LJN: BY6766, JM 2013/25, m.nt. Van Velsen, ging het argument van de gemeenteraad dat niet alle gronden zouden worden ontgrond en dat daarom moet worden gerekend met de uiteindelijke oppervlaktes van de waterplassen die zullen worden gerealiseerd (zijnde 80 hectare) niet op. De planregels gaven deze beperking immers niet.

‘Redelijkerwijs’ wil zeggen dat uitgegaan kan worden van redelijke gemiddelden voor bedrijfsvoering. Dat wil niet zeggen dat er van mag worden uitgegaan dat sommige bouwvlakken niet worden ingevuld. Voor de bepaling van de maximale mogelijkheden moet ervan worden uitgegaan dat alle ruimte wordt ingevuld (tenzij in de planregels een maximum is opgenomen).

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan buitengebied Zelhem, ABRvS 5 december 2012, 201109053/1/R2, LJN: BY5129.

Dus op elk perceel met een bepaalde bestemming (al dan niet via een wijzigingsbevoegdheid) moet rekening worden gehouden met volledige benutting van die bestemde ruimte. Het is misschien nu nog niet realistisch dat alle ruimte wordt benut, maar gedurende de looptijd van het bestemmingsplan (tien jaar) kan dat veranderen. Bovendien is van te voren niet te zeggen waar in het plangebied wel en waar niet de volledige ruimte zal worden benut. Het MER maakt zo inzichtelijk waar problemen te verwachten zijn en dient daardoor als basis voor een discussie over type knelpunten, locaties waar deze zich voordoen en alternatieven of maatregelen om deze knelpunten zo nodig te voorkomen of te beperken.

Voor de maximale mogelijkheden bij ruimtelijke plannen is het volgende van belang:

Wordt een bepaalde (hoeveelheid of omvang van de) activiteit niet expliciet in planregels of vergunningsvoorwaarden uitgesloten, dan moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden. Een voorbeeld is een evenemententerrein waar geen plafond aan het aantal evenementen is gesteld. Een verwijzing naar beperkingen in andere instrumenten zoals de APV doet hieraan niet af.

Een verwijzing naar de APV voor nadere regeling van het aantal, de aard en de omvang van de evenementen volstaat niet. Een evenementenvergunning ingevolge de APV is met name ingegeven vanuit het oogpunt van handhaving van de openbare orde en vormt geen toetsingskader vormt voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een evenement of een evenemententerrein. Zie Bestemmingsplan Ellerveld, ABRvS 29 februari 2012, 201002029 /1/T1/R2, LJN: BV7286, JM 2012/48, m.nt. Van Velsen en Arents.

Als flexibiliteitsinstrumenten als wijzigings- of ontheffings/afwijkingsbevoegdheden en uitwerkingsplichten ook activiteiten met belangrijke nadelige milieugevolgen hebben, moeten deze ook worden meegenomen. Een stadion dat via wijzigingsbevoegdheid op een bedrijventerrein kan worden gevestigd, moet dus onderdeel uitmaken van het MER over dat terrein. Zeker gezien het feit dat deze activiteit heel andere milieueffecten met zich brengt dan de overige activiteiten.

Zie Regionaal bedrijventerrein Doetinchem (West-Achterhoek), ABRvS 29 juni 2011, 201101604/1/R2, LJN: BQ9689.

Het maakt hierbij overigens niet uit of het gaat om wijzigingsbevoegdheden of uitwerkingsplichten. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak wordt met de opname van wijzigingsbevoegdheden immers al over de aanvaardbaarheid van het gebruik maken ervan ingestemd.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Zeegebied Westvoorne, ABRvS 26 september 2012, 201108509/1/ R4, LJN: BX8302, en Bestemmingsplan Buitengebied Alphen-Chaam 2010, ABRvS 11 april 2012, 201003878/1/R3, LJN: BW1593.

Het maakt daarbij niet uit dat het nog heel onzeker is of van die bevoegdheden gebruik wordt gemaakt.

Zie de uitspraak over bestemmingsplan ‘Glastuinbouwintensiveringsgebied Tinte’ ABRvS 17 oktober 2012, 201105599/1/R2, LJN: BY0409, JM 2012/155, m.nt. Van Velsen.

De maximale mogelijkheden kunnen worden vergroot door toekomstige (technische) ontwikkelingen.

Zo kan als gevolg van toekomstige ontwikkelingen meer behoefte bestaan aan vestiging van veehouderijen in een landbouwontwikkelingsgebied, waardoor dit meer dan een theoretische mogelijkheid is, zie Bestemmingsplan thematische herziening landbouwontwikkelingsgebied Azewijn, ABRvS 11 juli 2012, 201102668/1/R2, LJN: BX1082.

Zo moet volgens de Afdeling bestuursrechtspraak in een plan-MER worden uitgegaan van meerdere bouwlagen voor een veehouderij als een bestemmingsplan dat mogelijk maakt. Dat de milieubelasting van het bedrijf bouwen in twee lagen op dit moment niet toestaat, doet hier niet aan af. Het is immers niet ondenkbaar dat toekomstige technische ontwikkelingen die belasting terugdringen waardoor uitbreiding wel mogelijk wordt. Praktische oplossing is om in de planregels uitsluitend één bouwlaag toe te staan.

De Afdeling bestuursrechtspraak voorziet zelf in de zaak door in de planregels uit te sluiten dat dieren op meer dan één bouwlaag mogen worden gehouden. Zie de uitspraak over het Bestemmingsplan buitengebied Dinxperlo, ABRvS 29 juni 2011, 201101604/1/R2, LJN: BQ9689.

Als nog niet precies bekend is welke bedrijven zich op een bedrijventerrein gaan vestigen, moet worden uitgegaan van bedrijven uit de in het plangebied maximaal toegestane milieucategorie.

Zie Inpassingsplan Agro en Food Cluster, ABRvS 7 december 2011, 201009385/1/R3, LJN: BU7101. Voor het bepalen van de milieueffecten kan vervolgens worden uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden, zie hiervoor paragraaf 5.4.

Om het totaal goed in beeld te krijgen, is het handig om voor de zekerheid de volgende vragen na te lopen:

Welke ontwikkelingen, met mogelijk nadelige milieugevolgen, maakt het plan (ook buiten de aanleiding voor de m.e.r.-plicht) mogelijk?

Worden bepaalde activiteiten expliciet uitgesloten (bijvoorbeeld in definitiebepalingen en andere planregels of de Staat van inrichtingen)?

Wat regelt het plan direct (‘bij recht’)?

Wat staat in de wijzigingsbevoegdheden/ontheffings- en afwijkingsmogelijkheden/uitwerkingsplichten?

Welke voorwaarden zijn aan het toepassen van de flexibiliteitsinstrumenten verbonden?

Zeker in het geval dat het voornemen is gelegen op een plek waar het milieu al behoorlijk onder druk staat, is het verstandig om uitsluitend te bestemmen wat bestemd moet worden en – zonder interpretatieruimte – aan te geven wat onder bepaalde voorzieningen wordt verstaan.

In de hiervoor genoemde uitspraak over Glastuinbouwintensiveringsgebied Tinte werden bijvoorbeeld ‘collectieve agrarische voorzieningen’ mogelijk gemaakt. De planregels gaven aan dat hieronder voorzieningen moesten worden verstaan ten behoeve van onder meer collectieve waterberging, waterzuivering, composteervoorzieningen, energieopwekking en warmteregeling. Een dergelijke ruime definitie bood volgens de Afdeling bestuursrechtspraak ook de mogelijkheid om biovergistingsinstallaties op te richten.

Hoe meer beperkingen in de planregels worden opgelegd, des te kleiner is de speelruimte om een bestemming maximaal te benutten en des te beperkter is de bandbreedte aan te verwachten milieueffecten. Beperkingen die bij bestemmingsplannen kunnen worden ingezet om de maximale mogelijkheden en daarmee de milieueffecten te beperken zijn bijvoorbeeld:

zonering;

frequenties van evenementen;

maximale aantallen van een activiteit;

maximaal aantal hectaren uitbreiding in het totale plangebied;

maximaal aantal odour-units;

beperkingen aan de bouwhoogte;

maximaal bedrijfsvloeroppervlak.

Wat in ieder geval niet kan, is om een planregel op te nemen die in feite het onderzoek naar de milieugevolgen doorschuift naar latere besluitvorming. Zo wordt vaak geprobeerd om de maximale mogelijkheden in te perken door bijvoorbeeld te bepalen dat alleen van een wijzigingsbevoegdheid gebruik kan worden gemaakt als:

geen passende beoordeling hoeft te worden verricht;

(uit de passende beoordeling kan worden afgeleid dat) geen aantasting van natuurlijke kenmerken van nabijgelegen Natura 2000-gebieden plaatsvindt;

geen significant negatieve effecten op nabijgelegen Natura 2000-gebieden plaatsvinden;

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan buitengebied Woensdrecht, ABRvS 31 oktober 2012, 201105435/1/R3, LJN: BY1709.

geen natuurlijke waarden worden aangetast;

Zie bijvoorbeeld Buitengebied Oldebroek, ABRvS 31 augustus 2011, 201001276/1/R2, LJN: BR6315.

een Nbw-vergunning wordt verleend.

Zoals al eerder is gezegd betekent de opname van een wijzigingsbevoegdheid dat het gebruik ervan in beginsel in overeenstemming met een ‘goede ruimtelijke ordening’ wordt. Die check kan dus niet naar een later moment worden doorgeschoven. Daarnaast zagen we al dat de Nbw naast een projecttoets (art. 19d) een aparte plantoets (art. 19j) kent. Dit betekent dat een plan op zijn eigen merites moet worden beoordeeld. Een wijzigingsbevoegdheid die deze toets naar het projectniveau doorschuift, verdraagt zich daarmee niet.

Alle genoemde formuleringen zijn namelijk eigenlijk overbodige bepalingen: de Nbw bepaalt dit al. Hooguit kunnen ze worden gezien als extra waarborg dat de Nbw wordt nageleefd, maar ze kunnen niet in de plaats treden van de plantoets. Zie hiervoor Bestemmingsplan ‘Gedeeltelijke herziening voorschriften bestemmingsplan Buitengebied 2000, kleinschalig kamperen’, ABRvS 25 mei 2011, 201004365/1/R2, LJN: BQ5880.

Aan de andere kant valt er – als daar ruimte voor is – ook veel voor te zeggen om in het MER eerder uit te gaan van een ruimer dan een te beperkt voornemen. Vaak vinden gedurende de planontwikkeling nog wijzigingen in het voornemen plaats. Het MER is een statisch moment in een verder dynamisch ontwikkelingsproces. Om te voorkomen dat het MER straks niet meer aan het plan/besluit ten grondslag kan worden gelegd, kan het verstandig zijn om in het MER al uit te gaan van een grotere omvang van de activiteit. Als de uitbreiding dan inderdaad plaatsvindt, hoeft geen extra onderzoek te worden gedaan.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Nesselande, ABRvS 5 januari 2011, 201006688/1/R1, LJN: BO9805.

In paragraaf 5.4 zal worden behandeld hoe deze maximale mogelijkheden vervolgens moeten worden ingevuld.

Samenhang

met andere activiteiten

Het komt geregeld voor dat verschillende activiteiten die los van elkaar lijken te staan bij nader inzien dusdanig met elkaar samenhangen dat sprake is van één project. Een voorbeeld was de ENCI-fabriek bij Maastricht: een inrichting voor kalkwinning en klinker- en cementproductie waarbij de laatste activiteit niet zonder de eerste kon.

Zie Wm-vergunning ENCI, ABRvS 29 augustus 2012, 201001848/1/T1/A4, LJN: BX5932, JM 2012/154, m.nt. Hoevenaars.

Of een loswal en koelwaterinlaat voor een elektriciteitscentrale en een verdieping van een haven.

Bij de natuurbeschermingsregelgeving spelen vergelijkbare kwesties, zie bijvoorbeeld Nbw-vergunning Eemshaventerrein, ABRvS 27 december 2012, 2010074981/R2 en 201007499/1/R2, LJN: BY7329. Voor m.e.r. is dit relevant, omdat door de Afdeling bestuursrechtspraak bij m.e.r. vergelijkbare argumenten worden gebruikt.

Bij het bepalen of een m.e.r.-plicht bestaat, is samenhang tussen verschillende activiteiten alleen van belang voor het beoordelen van de cumulatieve effecten in de m.e.r.-beoordeling. Voor de inhoud van het MER is deze samenhang van groter belang: naast de bepaling van de cumulatieve effecten kan de samenhang ook invloed hebben op het alternatievenonderzoek, de referentiesituatie en de effectvergelijking.
Het is daarom verstandig om bij de omschrijving van het voornemen duidelijk aan te geven welke (m.e.r.-(beoordelings)plichtige) activiteiten onderdeel uitmaken van het project.

Aanleiding voor de m.e.r.-plicht

Bij de beschrijving van het voornemen beperkt men zich vaak tot de aanleiding voor de m.e.r.-plicht. Zo worden geregeld alleen de effecten onderzocht van de m.e.r.-plichtige activiteit op grond waarvan is besloten om een MER te maken, zonder te kijken of andere activiteiten ook aanzienlijke nadelige milieugevolgen hebben. Ook wordt nog wel eens de titel ‘Plan-MER’ op een passende beoordeling gezet, als die laatste de aanleiding is voor het opstellen van een plan-MER.

We zagen al eerder dat het tegenovergestelde wel mogelijk is. Als het MER dusdanig gedetailleerde informatie over de effecten op Natura 2000-gebieden bevat, kan het MER onder omstandigheden als passende beoordeling worden beschouwd, zie Bestemmingsplan ‘Buitengebied herziening Bankenstraat 61’, Vz ABRvS 30 maart 2012, 201113345/2/R3, LJN: BW0754, JM 2012/67, m.nt. Hoevenaars

Als eenmaal is besloten is dat een MER moet worden opgesteld, verschuift de aanleiding voor het MER echter naar de achtergrond. De aanleiding geeft natuurlijk wel een indicatie van activiteiten of effecten die in ieder geval in het MER moeten worden beschreven, maar ook niet meer dan dat. In sommige gevallen kan een heel andere activiteit tot grotere gevolgen leiden.

Denk bijvoorbeeld aan de biovergistingsinstallaties in de hiervoor genoemde uitspraak over Glastuinbouwintensiveringsgebied Tinte.

Als het MER wordt opgesteld, moet het hele voornemen in ogenschouw worden genomen.

Eén MER per plan

/besluit?

Eerder is al aangegeven dat een gecombineerde plan-/project-MER moet worden gemaakt als voor één activiteit zowel een plan-MER als een project-MER moet worden gedaan. Denk bijvoorbeeld aan de ruimtelijke inpassing van één inrichting of installatie. Het scheelt dan tijd en onderzoek als één document wordt opgesteld. Bovendien is het voor belanghebbenden inzichtelijker. Een gecombineerd MER kan ook handig zijn bij een globaler plan dat kaderstellend is voor meerdere activiteiten, waarvan sommigen inmiddels al zeer concreet zijn. Het kan dan verstandig zijn dat het plan-MER ten aanzien van die concrete activiteiten al een gecombineerd plan-/project-MER is. Let wel op dat het MER voor die activiteiten meer gedetailleerd zal moeten zijn. Dit is vergelijkbaar met de eerder genoemde ‘gemengde plannen’ waar sprake is van gefaseerde planvorming: voor het meer concrete deel van het plan zal het MER meer details moeten bevatten.

Zie paragraaf 4.3.4.

Andere opties zijn ook mogelijk. Bijvoorbeeld dat één MER wordt gemaakt voor verschillende plannen/besluiten. Zeker bij bestemmingsplannen komt dit geregeld voor. Een gemeente heeft namelijk de nodige beleidsvrijheid om een bepaalde planbegrenzing te kiezen.
Wat milieueffecten betreft kunnen deze projecten of plannen dusdanig samenhangen dat het praktisch is om deze effecten samen te bekijken in één MER. Het kan wel zo zijn dat de projecten of plannen dusdanig samenhangen dat zelfs één MER móét worden gedaan.

Zie Wm-vergunning ENCI, ABRvS 29 augustus 2012, 201001848/1/T1/A4, LJN: BX5932, JM 2012/154, m.nt. Hoevenaars.

Denk ook aan het geval dat de activiteit het grondgebied van een gemeente of provincie overschrijdt en dus in meerdere plannen moet worden geregeld. Als de plannen beperkt blijven tot die activiteit, kan het MER aan al die plannen ten grondslag worden gelegd. Als in de plannen meerdere activiteiten worden geregeld, ligt het voor de hand dat de bevoegde gezagsinstanties gezamenlijk de informatie voor de grensoverschrijdende activiteit verzamelen en deze opnemen in de MER’en voor hun plannen.

Bestemmingsplan De Nieuwe Rietgraaf, ABRvS 29 februari 2012, 201003801/1/R2, LJN: BV7245, JM 2012/52, m.nt. Hoevenaars.

Het spiegelbeeld komt ook voor. Er worden dan juist meerdere MER’en gemaakt die aan één plan ten grondslag worden gelegd. Het gaat dan bijvoorbeeld om een plan waarin twee activiteiten worden geregeld die helemaal los staan van elkaar.

Volgens de Afdeling volgt noch uit de Wm noch uit enige andere wettelijke bepaling dat twee afzonderlijke projecten die in één bestemmingsplan zijn voorzien, niet in twee MER’en mogen worden onderzocht, mits inzichtelijk wordt gemaakt wat de gevolgen zijn indien beide projecten worden uitgevoerd. Zie Bestemmingsplan Binckhorst, ABRvS 17 augustus 2011, 200909832/1/T1/R1, LJN: BR5173, JM 2011/109, m.nt. Hoevenaars en de einduitspraak ABRvS 28 november 2012, 200909832/1/R1, LJN: BY4429. Daar ging het om de opwaardering van een bestaande weg en de transformatie van een bedrijventerrein tot woongebied.

Reden voor aparte MER’en kan zijn dat het meer inzicht biedt om per activiteit naar alternatieven te kijken. Het maken van aparte MER’en voor één plan compliceert wel de methodiek van het afzetten van het voornemen (de verschillende activiteiten) tegen de referentiesituatie.

Meer hierover bij de referentiesituatie, zie paragraaf 5.3.

Dat de activiteiten los van elkaar staan, moet dan wel heel duidelijk zijn, want anders is sprake van de hiervoor genoemde samenhang en dan moeten de effecten in één MER worden bekeken. Maar ook bij twee losse MER’en zal wel inzichtelijk moeten worden gemaakt wat de gevolgen zijn als beide projecten worden uitgevoerd.

Het moge wederom duidelijk zijn: het MER is geen doel op zich, maar staat in dienst van de besluitvorming. De Afdeling bestuursrechtspraak kijkt vooral inhoudelijk naar de vraag of de milieu-informatie voor de besluitvorming aanwezig is. Het maakt daarbij niet uit in welke documenten deze informatie precies is opgenomen. Als de informatie er maar is.

Zie bijvoorbeeld de eerder genoemde zaak over de Wm-vergunning ENCI.

Tot slot geldt natuurlijk dat, zo lang een MER actueel blijft, één MER meerdere keren aan plan-/besluitvorming ten grondslag kan worden gelegd. Dat gebeurt bijvoorbeeld als over de activiteit waarvoor het MER was opgesteld in eerste instantie geen plan-/besluitvorming heeft plaatsgevonden.

Zie bijvoorbeeld Leghennenbedrijf Aa en Hunze, ABRvS 1 september 2010, 200907893/1/M2, LJN: BN5739, JM 2010/112, m.nt. Hoevenaars.

Dat kan vele jaren later dan met hetzelfde MER alsnog gebeuren.

Zie bijvoorbeeld Tweede Coentunnel, ABRvS 3 december 2008, 200703693/1, LJN: BG5896, JM 2009/14, m.nt. Poortinga.

Over de vraag of een MER nog actueel is, zie verder paragraaf 6.5.