Jurisprudentie

ABRvS 26 november 2003, nr. 200206163/1 (Warmond)

In de Gemeente Warmond woedde een brand in de inrichting van Houtbedrijf Dekker. Deze brand is overgeslagen naar een naastgelegen inrichting van een derde, te weten Jachtbouwbedrijf Juffermans. In beide inrichtingen bevond zich asbesthoudend materiaal dat door de brand werd verspreid.

Omdat de brand in de inrichting van appellante was ontstaan, te weten het Houtbedrijf Dekker, werd deze partij aangeschreven op grond van artikel 17.1 Wm. Aan dit artikel zou door het houtbedrijf niet zijn voldaan, waardoor het College van B&W met bestuursdwang optrad tegen deze overtreding. Na de bekendmaking van dit besluit was in opdracht van het college het vrijgekomen asbest opgeruimd. Op grond van artikel 5:25 Awb werden de kosten teruggevorderd van het houtbedrijf.

Het houtbedrijf, appellante in deze zaak, stelde zich onder meer op het standpunt dat het van haar redelijkerwijs niet kon worden verlangd dat zij het asbest zou opruimen. De asbestverontreiniging waarvan de bestuursdwang was aangezegd, was volgens haar namelijk uitsluitend afkomstig van het naastgelegen pand.

Het College van B&W stelde zich echter op het standpunt dat appellante uitging van een te beperkte strekking van artikel 17.1 Wm. Volgens het College van B&W behoorde het overslaan van de brand naar het naastgelegen pand en de daardoor veroorzaakte verspreiding van asbest eveneens tot de gevolgen van de brand in de inrichting van het houtbedrijf, aangezien daartussen een rechtstreeks verband bestond. De Afdeling volgde het College van B&W echter niet, en overwoog als volgt:

“2.7.2 Anders dan appellante stelt, behoeft een ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 niet beperkt te zijn tot een voorval dat in verband staat met de in de inrichting plaatsvindende vergunde activiteit. Het ontstaan van brand in de inrichting van [appellante] vormt een ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1, zoals dit overigens ook het geval is voor de daardoor ontstane brand in de inrichting van [partij]. Ter zitting is bevestigd dat het asbest op de terreinen ten aanzien waarvan bestuursdwang heeft plaatsgevonden voor het overgrote deel, zo niet geheel, afkomstig was van het dak van de inrichting van [partij] en dat verweerder van dit gegeven op de hoogte was bij het nemen van het primaire besluit.

Onder deze omstandigheden kan het verwijderen van dit asbest van de terreinen waarop het bestuursdwangbesluit betrekking heeft, niet worden beschouwd als een maatregel die redelijkerwijs van appellante kan worden gevergd om de gevolgen van het ongewone voorval zo veel mogelijk te beperken en ongedaan te maken.”

Gelet op het voorgaande, oordeelde de Afdeling aldus dat het houtbedrijf niet kon worden verplicht het asbest op te ruimen. Het asbest was namelijk niet afkomstig van de inrichting van het bedrijf. Dit betekende dat het College van B&W dus niet bevoegd was tot het toepassen van bestuurlijke handhavingsmiddelen, althans niet aan het houtbedrijf als drijver van de inrichting op grond van artikel 17.1 Wm. Mogelijk had het college wel richting de buurman handhavend kunnen optreden als eigenaar van het asbest, bijvoorbeeld op grond van artikel 1a Woningwet.

ABRvS 24 december 2003, nr. 200305300/1 (Ommen)

Een kippenstal in de Gemeente Ommen gaat in vlammen op. Het ‘positieve’ aan dit ongewone voorval was dat geen kippen in de stal aanwezig waren, maar ‘slechts’ caravans. Een negatieve bijkomstigheid van deze brand was dat er asbest was vrijgekomen op het terrein van het bedrijf, evenals in de omgeving hiervan.

Het College van B&W zegde op grond van artikel 17.1 Wm de eigenaar van de stal bestuursdwang aan, gericht op het zo veel mogelijk beperken of ongedaan maken van de gevolgen van de door de asbestbrand op het perceel ontstane asbestverontreiniging. Bij de bestuursdwangaanzegging was de eigenaar onder meer gelast om binnen twee dagen na de verzenddatum van het besluit een gecertificeerd asbestverwijderingsbedrijf opdracht te geven al het asbest dat vrijgekomen was door de brand te verwijderen.

De eigenaar, appellant in deze zaak, stelde beroep in, maar gaf geen opdracht tot verwijdering van de asbestverontreiniging. In opdracht van het College van B&W werd het asbest alsnog verwijderd, waarna de kosten hiervan werden verhaald op appellant.

Appellant voerde onder meer aan dat de termijn waarbinnen aan de aanzegging moest worden voldaan – namelijk twee dagen – onredelijk kort was. Appellant stelde dat hijzelf te weinig middelen had om aan de aanzegging te voldoen, om welke reden niet kon worden verlangd dat hij binnen de gegeven termijn opdracht zou verstrekken tot het verwijderen van het asbest. Pas nadat hij toestemming had van zijn verzekeringsmaatschappij kon hij aan de opgelegde last voldoen, aldus de eigenaar van de afgebrande kippenstal. De vraag waarvoor de Afdeling stond, was dan ook of dergelijke omstandigheden van invloed kunnen zijn op de vast te stellen begunstigingstermijn.

“2.3.2 (…) Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder het algemeen belang van bescherming van de volksgezondheid kunnen laten prevaleren boven de financiële belangen van appellant. De omstandigheden dat de verzekeringsmaatschappij van appellant (nog) niet had ingestemd met verwijdering, wat daar overigens ook van zij, is een omstandigheid die voor zijn rekening moet blijven en die niet maakt dat appellant feitelijk niet in staat was om de opgedragen lasten te voldoen. Verder overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is gemaakt dat een termijn van twee dagen in dit geval te kort zou zijn om te kunnen voldoen aan de opgelegde lasten.”

Gelet op hetgeen de Afdeling in deze rechtsoverweging oordeelde, heeft het College van B&W in redelijkheid kunnen besluiten bestuursdwang aan te zeggen. Het feit dat een overtreder (nog) geen toestemming had ontvangen van zijn verzekeringsmaatschappij was geen omstandigheid die bij het bepalen van de begunstigingstermijn hoefde te worden betrokken.

ABRvS 24 maart 2004, nr. 200301578/1 en 200301674/1 (Poederoijen)

Op oudejaarsavond in 2001 is een loods in Poederoijen door brand nagenoeg geheel verwoest. Bij deze brand was asbest vrijgekomen, dat zich in de omgeving had verspreid. Uit overwegingen van volksgezondheid en veiligheid had het College van B&W van de Gemeente Zaltbommel opdracht gegeven tot het verwijderen van het asbest dat terecht was gekomen op de openbare weg en percelen met woningen.

Omdat volgens het College van B&W in de afgebrande loods drie inrichtingen waren gevestigd, had zij al deze drijvers, waaronder appellanten, daarvan in kennis gesteld en kostenverhaal aangezegd. Zij had haar handhavingsbesluit gestoeld op artikel 17.1 Wm. In deze zaak kwamen drie interessante vragen aan bod.

Ten eerste stelden appellanten dat artikel 17.1 Wm niet op hen van toepassing was. Zij voerden daartoe aan dat zij voorafgaand aan de brand in de loods geen inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer dreven. Zo voerde één van de appellanten aan dat er tussen haar internationaal transportbedrijf en het gedeelte van de loods dat bij haar in gebruik was geen technische, organisatorische dan wel functionele binding aanwezig was als bedoeld in artikel 1.1 Wm. Zij zou de loods alleen voor privédoeleinden hebben gebruikt. De tweede appellante stelde dat haar activiteiten voornamelijk waren gericht op de handel in gebruikte voertuigen en dat de door haar in de loods verrichtte werkzaamheden, bestaande uit het poetsen en verkoopklaar maken van deze voertuigen, moest worden gezien als verkoopondersteunende activiteiten en zeker niet als hoofdactiviteit. Hetzelfde zou gelden voor het stallen van voertuigen in de loods.

Om vast te stellen of sprake was van inrichtingen, kwam de Afdeling tot het volgende oordeel:

“2.3.2 Op grond van het verhandelde ter zitting en de stukken, (…) is vast komen te staan dat het betreffende gedeelte van de loods door appellante sub 1 niet alleen werd gebruikt voor privédoeleinden doch ook ten behoeve van haar internationaal transportbedrijf in de vorm van opslag van goederen (wc rollen) en oliën/vetten voor het onderhoud van de vrachtwagens, alsmede het stallen van een hoge druk reiniger. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook op goede gronden op het standpunt gesteld dat de loods onderdeel uitmaakt van de inrichting van appellante sub 1.

Ten aanzien van het bedrijf van appellante sub 2 merkt de Afdeling op dat gezien de voorhanden zijnde gereedschappen, de aanwezigheid van twee hefbruggen en het sporadisch verrichten van laswerkzaamheden in het door appellante sub 2 gebruikte gedeelte van de loods sprake was van een bedrijfsmatig ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Verder kunnen de bedoelde activiteiten onder categorie 13.1 aanhef en onder a van het besluit worden geschaard, zodat de Afdeling van oordeel is dat verweerder zich ten aanzien van het bedrijf van appellante sub 2 eveneens op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een inrichting. De beroepsgronden treffen geen doel.”

De Afdeling oordeelde dus dat in de loods drie inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer waren gevestigd. Appellanten werden daarom aangemerkt als ‘drijvers’ waartegen op grond van artikel 17.1 Wm kon worden opgetreden.

In de tweede plaats betoogden appellanten dat, nu niet was komen vast te staan in welk bedrijf de brand was ontstaan, zij niet verantwoordelijk konden worden geacht voor de gevolgen van deze brand. De Afdeling maakte ook met deze grond korte metten en oordeelde:

“2.4.4 De Afdeling is van oordeel dat aangezien de gehele loods is afgebrand verweerder de drijvers van de drie in deze loods gevestigde inrichtingen ter zake van asbestverontreiniging heeft kunnen aanschrijven.”

Tot slot merkte de tweede appellante nog op dat zij niet was verzekerd. Ook op deze grond zou niet tegen haar kunnen worden opgetreden. Net als in de eerder behandelde uitspraak van 26 november 2003

ABRvS 26 november 2003, nr. 200206163/1 (Warmond).

oordeelde de Afdeling:

“Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder verder het algemeen belang van bescherming van de volksgezondheid kunnen laten prevaleren boven de financiële belangen van appellante sub 2. De omstandigheid dat appellante sub 2 niet verzekerd is, is een omstandigheid die voor haar rekening moet blijven en die niet maakt dat zij feitelijk niet in staat was om aan de opgedragen last te voldoen.”

Deze uitspraak bevestigt dat het van groot belang is om de algemene leerstukken goed in het oog te houden. Voor toepassing van artikel 17.1 Wm is het namelijk van belang dat wordt opgetreden tegen de drijver van een inrichting. Het is dan ook zeer belangrijk om allereerst vast te stellen of sprake is van een inrichting, en zo ja, wie deze inrichting drijft.

Brandt er een pand af waar meerdere inrichtingen zijn gevestigd, dan hoeft het volgens de Afdeling niet fataal te zijn als het bevoegd gezag nalaat te onderzoeken bij welke inrichting de brand is ontstaan. Zoals uit deze uitspraak blijkt, kan het bevoegd gezag in zo’n geval immers alle drie de drijvers aanschrijven op grond van artikel 17.1 Wm.

ABRvS 17 maart 2010, nr. 200904229/1/M1 (Zaanstad)

Op woensdagavond 19 november 2008 woedde er een brand in een houtdraaierij in de Gemeente Zaanstad. Bij deze brand was asbest vrijgekomen van dakplaten vanuit de inrichting.

Namens het College van B&W was een dag later een inspectie uitgevoerd. Hierbij kwam vast te staan dat door de wind asbest was verspreid over de wijde omgeving waar woningen zijn gelegen. Hierdoor ontstond volgens het college direct (potentieel) ernstig gevaar voor de volksgezondheid. Omdat de drijver niet (direct) overging tot het nemen van maatregelen, trad het College van B&W op grond van artikel 17.1 Wm hiertegen op. Hiertoe gebruikte het college het instrument van de spoedeisende bestuursdwang.

Het College van B&W had appellant op 20 november 2008 in de gelegenheid gesteld uiterlijk tot 13.30 uur schriftelijk aan te tonen opdracht te hebben gegeven tot inventarisatie van de asbestbesmetting en het saneren ervan. Omdat de gevraagde informatie niet tijdig werd aangeleverd, had het College van B&W op die dag om 14.30 uur besloten tot het toepassen van spoedeisende bestuursdwang. Deze bestond uit het verstrekken van een opdracht aan een daartoe gecertificeerd bedrijf en tot het ongedaan maken van alle nadelige gevolgen voor het milieu aangaande de asbestbesmetting. Concreet kwam dit neer op het uitvoeren van een inventarisatie en de benodigde sanering.

Appellant voerde in deze zaak een tweeledig verweer. Ten eerste meende hij dat er geen wettelijke grondslag bestond voor het toepassen van spoedeisende bestuursdwang. Dit standpunt onderbouwde hij door te stellen dat hij onmiddellijk die maatregelen had getroffen die redelijkerwijs van hem konden worden verwacht. Deze maatregelen bestonden uit het opvragen van offertes. Hierdoor zou hij niet in strijd hebben gehandeld met artikel 17.1 Wm. Anders dan appellant had gehoopt, oordeelde de Afdeling:

“2.4.2 Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is komen vast te staan dat het college, naar herhaaldelijk overleg met [appellant] en/of zijn assurantietussenpersoon als zijn vertegenwoordiger, op 20 november 2008 om uiterlijk 13.30 uur van [appellant] nog geen schriftelijke bevestiging had ontvangen van een opdracht tot inventarisatie van de asbestbesmetting en het saneren ervan. [appellant] heeft ter zitting erkend dat deze afspraak wel met hem was gemaakt. (…)

Gezien de aard en de omvang van de verontreiniging, die met het oog op de bescherming van de volksgezondheid onmiddellijk handelen vereiste, heeft het college onder deze omstandigheden in redelijkheid spoedeisende bestuursdwang kunnen toepassen door Search B.V. en VKS opdracht te geven tot inventarisatie en verwijdering van de asbest op het gehele verontreinigde gebied. Het beroep faalt in zoverre reeds hierom.”

In de tweede plaats voerde appellant aan dat de kosten van de spoedeisende bestuursdwang niet op hem konden worden verhaald, aangezien hem ten aanzien van de ontstane situatie geen verwijt te maken viel. Hierbij merkte hij nog op dat bij het ongedaan maken van de door de brand ontstane situatie het algemeen belang in die mate was betrokken, dat de kosten redelijkerwijs niet of niet geheel voor rekening van hem behoorde te komen. De Afdeling ging niet in dit betoog van appellant en oordeelde:

“2.5.1 (…) Voor de toepassing van bestuursdwang ter zake van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer is niet bepalend of [appellant] een verwijt kan worden gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval geen sprake van bijzondere omstandigheden die ertoe nopen de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van [appellant] te laten komen. De enkele omstandigheid dat het algemeen milieubelang betrokken was bij de verwijdering van de asbest acht de Afdeling hiervoor niet toereikend.”

Hoewel deze uitspraak op zichzelf niet erg verrassend is, wordt hiermee door de Afdeling nogmaals onderstreept dat artikel 17.1 Wm een bruikbaar handvat biedt om op te treden tegen nadelige gevolgen van een calamiteit binnen een inrichting. Indien niet wordt overgegaan tot het ongedaan maken van de nadelige gevolgen hiervan, is het voor het bevoegd gezag mogelijk om op te treden met spoedeisende bestuursdwang.

ABRvS 3 februari 2016, nr. 201504349/1/A4 (Moergestel)

In de nacht van 29 op 30 oktober 2012 heeft een brand gewoed in een loods te Oisterwijk. Hierdoor zijn asbestdeeltjes neergedwarreld op het naastgelegen perceel. Het College van B&W past spoedeisende bestuursdwang toe wegens overtreding van artikel 17.1 Wm. Appellant (de eigenaar van het naastgelegen perceel) verzoekt het College van B&W opnieuw om handhaving, omdat op zijn perceel nog asbesthoudende restanten zouden liggen. Het college wijst dat handhavingsverzoek af. Uit een NEN 5707 (bodemonderzoek) is namelijk gebleken dat de interventiewaarde van 100 milligram asbest per kilogram droge stof (100 mg/kg d.s.) niet werd overschreden.

De vraag die in hoger beroep aan de Afdeling voorlag is of artikel 17.1 Wm verplicht tot sanering tot een nul-situatie, of dat voldoende is dat wordt gesaneerd tot de interventiewaarde. De Afdeling overwoog als volgt:

“4.3. De brand in de loods moet worden aangemerkt als een ongewoon voorval als bedoeld in artikel 17.1, eerste lid van de Wet milieubeheer. (…) Niet in geschil is dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog steeds asbest op het maaiveld van het perceel lag.

De in artikel 17.1, eerste lid, neergelegde zorgplicht brengt in een geval als dit mee dat [belanghebbende] voor een algehele sanering van het asbest dat zich op het maaiveld van het perceel bevindt, zorg moet dragen. (…)

De interventiewaarde kan naar het oordeel van de Afdeling niet bepalend zijn voor de vraag of is voldaan aan de zorgplicht, als bedoeld in artikel 17.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Verder kan het laten liggen van de asbestresten nadelige gevolgen hebben voor het milieu, onder meer omdat het maaiveld wordt bewerkt en risico bestaat dat het hechtgebonden asbest gaat vervezelen. Op [belanghebbende] rustte op grond van genoemd artikel tevens de zorgplicht die gevolgen te voorkomen.”

Aldus kan op grond van artikel 17.1 Wm niet worden volstaan met het saneren tot een bepaalde grenswaarde. Artikel 17.1 Wm bepaalt immers dat de drijver van een inrichting de gevolgen van een ongewoon voorval zoveel mogelijk moet beperken en ongedaan moet maken.