Beginselplicht tot handhaving

Hoe moeten bestuursorganen omgaan met hun handhavingsbevoegdheid? Inmiddels is het vaste jurisprudentie, dat het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Dit uitgangspunt wordt ook wel aangeduid met de uitdrukking “beginselplicht tot handhaving”. Anders gezegd: handhaven is regel en niet handhaven moet uitzondering zijn. In beginsel moet het bestuursorgaan zich daarbij houden aan de eigen beleidsregels; als het zich daar echter niet (helemaal) aan houdt, blijft het handhavingsbesluit desondanks in de meeste gevallen overeind staan in bezwaar- en beroepsprocedures. Een voorbeeld daarvan is het niet vooraf waarschuwen van de overtreder, terwijl die stap in een beleidsnota is vastgelegd.

De beginselplicht vloeit voort uit jurisprudentie en is niet vastgelegd in de Wabo of in een andere (milieu)wet.

Standaard jurisprudentie over beginselplicht handhaving

Café Reuver, ABRS 5 oktober 2011,

ECLI:NL:RVS:2011:BT6683

“Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een dwangsom of last onder bestuursdwang mag afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van die last behoort te worden afgezien.”

Alleen in bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan niet handhavend optreden. Die bijzondere omstandigheden zijn:

concreet zicht op legalisatie, en

de situatie dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

In het algemeen bestaat er al géén concreet zicht op legalisatie, als een bestuursorgaan twijfelt aan de integriteit van een vergunningaanvrager en zijn zakelijke relaties en vindt dat het nader onderzoek moet doen om te voorkomen dat een bepaalde af te geven vergunning dan wel af te sluiten contract zal worden misbruikt voor criminele activiteiten (Wet Bibob: Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur; ABRS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2523 en ABRS 13 februari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC4246). Die twijfel van het bestuursorgaan moet dan wel een ‘redelijke grond’ hebben. Het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar is daarbij overigens beslissend (ABRS 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4040; ABRS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:295; ABRS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2523; ABRS 28 juli 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ5757).

Concreet zicht op legalisatie: vuistregels en voorbeelden

Bestemmingsplan
Er moet een ontwerpbestemmingsplan ter inzage liggen waarbinnen het illegale gebruik wél past, tenzij aannemelijk is dat dat plan geen rechtskracht zal verkrijgen.

Voorbeelden:
ABRS 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1064;
ABRS 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2702;
ABRS 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1835.

Omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik
Er moet een vergunningaanvraag zijn ingediend. Als de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure wordt gevolgd, dan moet een ontwerpbesluit tot verlening van de omgevingsvergunning ter inzage liggen, als de reguliere procedure wordt gevolgd, dan moeten burgemeester en wethouders bereid zijn de al ingediende aanvraag te vergunnen. In beide gevallen geldt dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, als vooraf al duidelijk is dat de omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen.

Voorbeelden: ABRS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:622; ABRS 22 januari 2020,
ECLI:NL:RVS:2020:177; ABRS 20 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4363;
ABRS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2568; ABRS 7 november 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:3620; ABRS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:594.

Omgevingsvergunning bouwen
Een aanvraag is niet noodzakelijk. Aannemelijk moet minimaal zijn, dat de aanvrager bereid is een omgevingsvergunningaanvraag ter legalisering van het bouwwerk in te dienen en aannemelijk moet zijn dat de aangevraagde bouwactiviteiten ook vergund kunnen worden.

Voorbeelden: ABRS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1532;
ABRS 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1350; ABRS 2 juni 2010,
ECLI:NL:RVS:2010:BM6444; ABRS 26 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY5083.

Omgevingsvergunning milieu
Er moet een toereikende vergunningaanvraag zijn ingediend en het moet niet onaannemelijk zijn dat de vergunning kan worden verleend.

Voorbeelden: ABRS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:441; ABRS 3 februari 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:228; ABRS 5 augustus 2015, ECLI:N:RVS:2015:2523;
ABRS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ6791; ABRS 12 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4956;
ABRS 1 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1123.

Overige vergunningen (bv. Wet natuurbescherming of APV)
Er moet een ontvankelijke vergunningaanvraag zijn ingediend om te beoordelen of een vergunning kan worden verleend.

Voorbeelden: ABRS 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4394; ABRS 21 augustus 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:2818; ABRS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2098;
ABRS 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4019; ABRS 28 augustus 2013,
ECLI:NL:RVS:2013:959; ABRS 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3694;
ABRS 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7819.

Handhavend optreden is óók niet aan de orde als handhavend optreden onevenredig is tot de daarmee te dienen belangen. Ondernemers zullen geregeld van mening zijn dat handhavend optreden onevenredig is. Toch zijn er relatief weinig voorbeelden van onevenredige handhaving in de jurisprudentie. In de situaties waarin er wél sprake is van onevenredig handhavend optreden, is er vaak iets anders aan de hand, wat niet direct zichtbaar is. Dat kan gaan om bijvoorbeeld de wens om toch eindelijk eens (alsnog) een signaal af te geven in een langjarige problematische verhouding met de overtreder, om conflictueuze interbestuurlijke verhoudingen of om tekortschietende interne juridische kwaliteitszorg binnen de ambtelijke organisatie van het bestuursorgaan. Want ondanks alle kwaliteitseisen kan dat nog steeds wel eens aan de orde zijn.

Onevenredig handhavend optreden: vuistregels en voorbeelden

Klein en gering
Het gaat om een kleine overtreding (geringe ernst), meestal kleiner dan 1m in lengte, breedte of hoogte en er is geen reële hinder door de overtreding (belangen van derden zijn er niet of worden niet werkelijk geschaad).

Voorbeelden:

– Hek Anna Paulowna, ABRS 19 januari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS3204
– Zeeuwse distels, ABRS 5 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV8642
– Roggelse boerderij, ABRS 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:455
– Nieuwkoopse sloot, ABRS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1288
– Oldenzaalse muur, ABRS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3485
– Amstelveense schuur, Rb Amsterdam 25 oktober 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:7929

Herstel vraagt te veel
Herstel van de situatie of beëindiging van de overtreding vergt een relatief grote inspanning, bijvoorbeeld als al bekend is dat de overtreding binnenkort zal worden beëindigd (Bergse woning, ABRS 29 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3885).

Doel handhaving onbereikbaar
Het doel van het handhavend optreden kan met zekerheid niet bereikt worden (Bos Onderbanken, ABRS 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:34).

Geen inbreuk op andermans eigendom
De overtreding maakt geen inbreuk op het eigendomsrecht van een derde (ABRS 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:819 en ABRS 1 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:665).

Incident
De overtreding heeft een incidenteel karakter: zeker als vanwege de sanctie dan de bedrijfsomzet als geheel in gevaar zou komen (ABRS 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3142 en ABRS 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3251).

Te lang gewacht
Het kan ook nog zijn dat het bestuursorgaan simpelweg te lang wacht met handhavend optreden. Twee voorbeelden:

Toeristische kaaswinkel; ABRS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4173
Het Amsterdamse college had de Cheese Company met bestuursdwang gesloten, omdat deze gevestigd was in strijd met een verbod om dergelijke winkels in het stadscentrum te vestigen. Toch was handhaving hier in strijd met het evenredigheidsbeginsel: de Cheese Company was namelijk al lang bezig met het opstarten van de winkel op het Damrak vóórdat het verbod op nieuwe toeristenwinkels gold, er was namelijk al een langlopend huurcontract gesloten, er waren hoge kosten gemaakt en er was verbouwd. Bij de gemeente was dit alles bekend. In deze situatie had het college het verbod niet mogen toepassen op de kaaswinkel met als gevolg handhavend optreden.

Zeeuwse vakantiewoning; ABRS 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4002
Vakantiewoning werd lange tijd voor permanente bewoning gebruikt door externe huurder. Gebruik van de vakantiewoning is in strijd met het bestemmingsplan, feit dat iemand is ingeschreven op adres waar hij geen zelfstandige woonruimte heeft is aanwijzing dat hij vakantiewoning als hoofdverblijf gebruikt, dus college is bevoegd om handhavend op te treden. Beginselplicht ook aangenomen, maar in dit geval is handhavend optreden onevenredig, omdat de eigenaar de vooraanschrijving pas anderhalf jaar (!) na afloop van de controles heeft ontvangen, toen de overtreding niet meer plaatsvond, omdat de huur intussen was opgezegd en de woning niet meer werd bewoond. Er kon daarom per definitie geen redelijk belang meer worden gediend met handhavend optreden. Onder deze omstandigheden is het opleggen van een last onevenredig.