Jurisprudentie

ABRvS 15 april 2009, nr. 200805698/1/H1 (De Baarsjes)

In een tuin in het stadsdeel De Baarsjes van de Gemeente Amsterdam lag asbesthoudend materiaal afkomstig van een ingestort schuurdak. De aanwezigheid daarvan is, gezien het gevaar voor de volksgezondheid, in strijd met artikel 7.3.2 Bouwverordening van de Gemeente Amsterdam. Onder aanzegging van bestuursdwang werd de eigenaar gelast om het asbesthoudende materiaal te verwijderen.

De eigenaar, appellant in deze zaak, stelde zich op het standpunt dat de platen en het puin geen asbest bevatten. Daarnaast stelde de eigenaar het niet in zijn macht te hebben om de veronderstelde overtreding te beëindigen. Deze stelling vond haar grondslag in de verstoorde relatie van de eigenaar met de huurder van het perceel waarop het asbesthoudende materiaal was aangetroffen.

De Afdeling heeft zich in deze uitspraak onder meer uitgelaten over de vraag in hoeverre het bevoegd gezag aannemelijk moet maken dat daadwerkelijk sprake is van een asbestverontreiniging. In deze uitspraak oordeelde de Afdeling:

“2.2.1. Mede gelet op de zich in het dossier bevindende foto’s (…), is voldoende aannemelijk gemaakt dat zich ten tijde van het nemen van het primaire besluit (…) asbesthoudend materiaal, waaronder platen en puinresten, in de tuin van het perceel bevond. De enkele stelling van [appellante] dat gelet op de foto’s zichtbare materiaal geen asbest bevat, biedt geen grond voor een ander oordeel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat die stelling in het geheel niet is onderbouwd en voorts dat het dagelijks bestuur ter zitting heeft aangegeven dat zowel de toezichthouders van het stadsdeel, die ter zake deskundig zijn, als door een bedrijf dat is gespecialiseerd in de verwijdering van asbest is vastgesteld dat het asbesthoudend materiaal betreft. (…)”’

Volgens de Afdeling had het bevoegd gezag in deze kwestie aldus voldoende aannemelijk gemaakt dat daadwerkelijk sprake was van een asbestverontreiniging. Ten aanzien van de gestelde onmogelijkheid om de overtreding te beëindigen, oordeelde de Afdeling:

“2.3. [Appellante] betoogt verder tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat zij het vanwege de verstoorde relatie met de huurders van de op het perceel gelegen pand niet in haar macht had de overtreding te beëindigen [appellante] kan ingevolge

artikel 5:24, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht

, ongeacht of zij het in haar macht heeft de overtreding te beëindigen, onder aanzegging van bestuursdwang worden aangeschreven in haar hoedanigheid van overtreder van artikel 7.3.2 van de Bouwverordening. De verstoorde relatie met de huurders biedt derhalve geen grond voor het oordeel dat [appellante] niet onder aanzegging van bestuursdwang mocht worden aangeschreven de asbesthoudende materialen op het achtererf van het perceel te verwijderen.”

De Afdeling oordeelde dat deze eigenaar op juiste gronden was aangeschreven om het asbesthoudende materiaal te verwijderen. Voor de goede orde wordt hier nogmaals opgemerkt dat sinds de inwerkingtreding van het Bouwbesluit 2012 artikel 7.3.2 model-Bouwverordening is vervallen en vervangen door artikel 7.22 Bouwbesluit 2012.

ABRvS 21 september 2011, nr. 201102170/1/H1 (Etten-Leur)

In de Gemeente Etten-Leur werd een eigenaar van een schuur waarop asbesthoudende dakplaten lagen, aangeschreven om deze door een gecertificeerd bedrijf te laten verwijderen. Het College van B&W had namelijk een overtreding van artikel 7.3.2. van de Bouwverordening van de Gemeente Etten-Leur geconstateerd. Hiertegen werd opgetreden met een last onder bestuursdwang.

Appellant stelde dat het college niet bevoegd was om hem een last op te leggen om de gehele golfplaten dakbedekking van de schuur te (laten) verwijderen. Volgens appellant bleek uit het rapport dat in zijn opdracht was gemaakt, niet uitdrukkelijk dat dit noodzakelijk was. Volgens appellant volgde uit het rapport ‘slechts’ dat enkel die golfplaten moesten worden verwijderd die door bewerking met een hogedrukspuit asbestvezels loslieten. Een deel van de golfplaten leverde volgens appellant geen gevaar op. Het college volgens appellant geen last opleggen om ook deze golfplaten te verwijderen.

Anders dan appellant graag zou hebben gezien, oordeelde de Afdeling:

“2.2.1. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college bij het opleggen van de last onder bestuursdwang heeft mogen uitgaan van voormeld rapport van RPS Advies B.V.. Daarin wordt geadviseerd om de golfplaten op het dak van de schuur zo spoedig mogelijk te saneren om blootstellingrisico’s aan asbest te voorkomen. Anders dan [appellant] stelt, wordt in dit rapport geen onderscheid gemaakt tussen met een hogedrukspuit bewerkte en onbewerkte golfplaten. Zoals de rechtbank verder met juistheid heeft overwogen, heeft [appellant] zijn stelling dat een deel van de golfplaten geen gevaar van vrijkomend asbest opleverde, niet met een deskundigenrapport gestaafd.”

Uit de laatste toevoeging blijkt hoe belangrijk het is om stellingen te onderbouwen met een deskundigenrapport. Appellant had zijn betoog dat een deel van de golfplaten geen gevaar opleverde niet nader onderbouwd. Nu deze stelling niet werd bevestigd door het overgelegde rapport, oordeelde de Afdeling dat het College van B&W een last mocht opleggen tot het volledig verwijderen van het dak.

ABRvS 22 februari 2012, nr. 201107059/1/A1 (Zandvoort)

In de Gemeente Zandvoort werd een pand verhuurd aan een winkelier. De appellant in deze zaak was de eigenaar van het pand. De huurder exploiteerde in het pand een kledingwinkel. Uit een eerste onderzoek bleek dat het (magazijn van het) pand mogelijk verontreinigd was met asbest. Daarom was de eigenaar verzocht een risicoanalyse – waarmee een uitgebreide asbestinventarisatie werd bedoeld – uit te voeren. Hieraan werd door de eigenaar niet voldaan, waarna het gemeentebestuur aankondigde de risico-inventarisatie uit te laten voeren.

In de rapportage die vervolgens werd opgesteld werd geadviseerd om op korte termijn de restanten en plafondbeplating in de magazijnruimte te laten saneren en tot die tijd de ruimte af te sluiten voor derden. Tevens werd geadviseerd een NEN1991 onderzoek uit te (laten) voeren in de naastgelegen ruimtes om een eventuele besmetting in die ruimtes in kaart te brengen.

De locoburgemeester van Zandvoort besloot met toepassing van bestuursdwang het pand vanwege gezondheidsrisico’s te sluiten en de toegang te verzegelen. Vervolgens verhaalde het College van B&W de kosten van de asbestinventarisatie op de eigenaar. Hiertoe was het college overgegaan omdat artikel 7.3.2 Bouwverordening van de Gemeente Zandvoort werd overtreden. Ingevolge dit artikel, voor zover hier van belang, was het verboden in een bouwwerk stoffen te hebben of handelingen na te laten waardoor gevaar werd veroorzaakt. Sinds de inwerkingtreding van het Bouwbesluit 2012 (1 april 2012) is dit artikel uit de Bouwverordening vervallen en vervangen door artikel 7.22 Bouwbesluit 2012.

De eigenaar betoogde dat de rechtbank had miskend dat de sluiting van zowel het magazijn als de winkelruimte niet in een redelijke verhouding stonden tot de daarmee gediende belangen, nu alleen in het magazijn asbest was aangetroffen. Daarnaast betoogde hij dat de rechtbank had miskend dat het college de kosten van het onderzoek niet op hem kon verhalen. Daartoe voerde hij aan dat het college onvoldoende had onderzocht of de door dit bureau verrichte nadere inventarisatie door een ander bureau goedkoper had kunnen worden uitgevoerd.

De Afdeling ging niet mee in het betoog van appellant en oordeelde:

“2.6 (…) In het rapport (…) adviseert [het inventarisatiebureau] tot sluiting van het magazijn en tot nader onderzoek naar eventuele besmetting in de naastgelegen ruimten. Weliswaar zijn de naast het magazijn gelegen ruimten reeds in het onderzoek betrokken, maar nu op basis van dit rapport niet duidelijk was dat deze besmettingsvrij waren, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het College in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot sluiting van zowel het magazijn als de winkelruimte. Daarbij is van belang dat de in de winkelruimte aanwezige kleding in het magazijn opgeslagen is geweest en dus mogelijk sporen van asbest kon bevatten en dat de toilet en de keuken van het pand alleen bereikbaar zijn via het magazijn (…)”

Ten aanzien van de kosten van de asbestinventarisatie oordeelt de Afdeling:

“2.7.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat, nu [appellant] geen gebruik heeft gemaakt van de hem geboden mogelijkheid zelf een nadere inventarisatie uit te laten voeren, de gevolgen van het inschakelen door ‘asbest-inventariseerder’ voor zijn rekening en risico komen. Overigens komt uit de interne memo van de gemeente van 31 augustus 2010 naar voren dat marktconform gefactureerd is, zodat geen aanleiding bestaat om het factuurbedrag te matigen.”

Deze uitspraak geeft een goed voorbeeld van de pragmatische wijze waarop de Afdeling in asbestgerelateerde zaken meestal oordeelt. Omdat de kleding die in de winkel hing eerst in het met asbest besmet magazijn had gelegen, was het mogelijk dat ook in de winkel met asbest was verontreinigd. Tegen deze achtergrond was de sluiting van de winkel begrijpelijk.

Ook blijkt uit deze uitspraak dat een overtreder, indien hem de mogelijkheid is gegeven zelf een asbestinventarisatie uit te laten voeren, zich nadien niet met succes kan beklagen over de hoogte van het op hem verhaalde bedrag voor de in opdracht van het college uitgevoerde asbestinventarisatie. Voorwaarde is echter wel dat door het college een marktconforme prijs is betaald.

ABRvS 26 september 2012, nr. 201110373/1/A1 (Nuenen)

Bij besluit van 28 oktober 2010 had het College van B&W van de Gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten appellant onder aanzegging van bestuursdwang gelast het asbest op zijn perceel voor 1 november 2010 te (laten) verwijderen en verwijderd te houden.

Ingevolge artikel 7b, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woningwet, zoals dit luidde ten tijde in geding, is het verboden een open erf of terrein te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel b. Ingevolge artikel 8, tweede lid, onderdeel b, zoals dit luidde ten tijde in geding, bevat de bouwverordening voorschriften omtrent het gebruik van open erven en terreinen en de staat, waarin deze zich moeten bevinden. Ingevolge artikel 5.1.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de bouwverordening van de Gemeente Nuenen (hierna: de bouwverordening) mogen open erven en terreinen geen gevaar kunnen opleveren voor de veiligheid, noch nadeel voor de gezondheid van of hinder voor de gebruikers of anderen, ten gevolge van verontreiniging.

Allereerst betoogde appellant dat de rechtbank zou hebben miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Volgens hem leverde het op het perceel aanwezige asbest geen onveilige of gevaarlijke situatie op, zodat geen grond bestond voor het handhavend optreden. Hij voerde daartoe aan dat de aanhangers met asbest in een afgelegen gebied waren geplaatst, waar op ongeveer 200 meter afstand een agrarisch bedrijf was gevestigd en verder geen woningen aanwezig waren.

Echter, in navolging van de rechtbank kwam ook de Afdeling tot de conclusie dat door de aanwezigheid van het asbest zich gevaar voor de veiligheid, alsmede nadeel voor de gezondheid van de gebruikers van de gronden en anderen voordeed en overwoog daartoe als volgt:

“2.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat met de controlerapporten met bijbehorende foto’s van het college van 25 augustus 2010, 12 oktober 2010 en 28 oktober 2010, alsmede met het rapport “Materiaalidentificatie” van Search Laboratorium van 18 oktober 2010, is komen vast te staan dat ten tijde van het besluit van 28 oktober 2010 een aanzienlijke hoeveelheid asbesthoudende materialen op het perceel aanwezig was. Deze bevonden zich, anders dan [appellant] stelt, niet uitsluitend op twee aanhangers, maar blijkens de controlerapporten van 12 oktober 2010 en 28 oktober 2010 ook los en kapot gereden op het perceel en op de openbare weg daarbij. Daarom, alsmede nu het college met luchtfoto’s heeft aangetoond dat zich rondom het perceel in gebruik zijnde landbouwgronden bevinden en zich op ongeveer 150 m afstand de dichtstbijzijnde woning bevindt, heeft de rechtbank terecht het standpunt van het college gevolgd dat zich ter plaatse door de aanwezigheid van het asbest gevaar voor de veiligheid, alsmede nadeel voor de gezondheid van de gebruikers van de gronden en anderen voordeed.

De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat artikel 7b, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woningwet, gelezen in verbinding met artikel 5.1.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de bouwverordening is overtreden, zodat het college bevoegd was om handhavend op te treden.”

Ten tweede was appellant van mening dat hij ten onrechte als overtreder zou zijn aangemerkt, omdat het asbest door anderen dan hijzelf zou zijn achtergelaten op zijn perceel.

“Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank eveneens met juistheid overwogen dat het college hem terecht als overtreder heeft aangemerkt, nu hij eigenaar is van het perceel en dat heeft laten gebruiken in strijd met artikel 7b, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woningwet.

Het betoog van [appellant] dat het aangetroffen asbest niet door hem, maar door derden is achtergelaten op het perceel, maakt dan ook niet dat hij niet als overtreder van het verbod tot laten gebruiken als bedoeld in artikel 7b, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woningwet kan worden aangemerkt. Nu [appellant] eigenaar is van het perceel en nu het gaat om gronden waartoe hij zich feitelijk de toegang kan verschaffen, zoals het college onweersproken heeft gesteld, heeft de rechtbank in de stelling dat in het gebied nauwelijks controle mogelijk is, terecht geen aanleiding gezien voor een ander oordeel.”

Het betoog faalde dan ook, het hoger beroep werd ongegrond verklaard en de bestreden rechtbankuitspraak werd bevestigd door de Afdeling.

ABRvS 19 april 2017, nr. 201602422/1/A1 (Goirle)

Naar aanleiding van een civielrechtelijk burengeschil heeft de Gemeente Goirle onderzoek laten uitvoeren naar de bouwkundige staat van het pand. Nadat een gemeentelijke toezichthouder de situatie ter plaatse had beoordeeld, ging het College van B&W vervolgens op diezelfde dag over tot het toepassen van spoedeisende bestuursdwang door stempels te laten plaatsen onder de eerste verdiepingsvloer. Echter, tijdens het plaatsen van de stempels kwam asbesthoudend materiaal vrij, waarna het college, eveneens op 28 november 2014, het bezoekersgedeelte van het restaurant op de begane grond afsloot en werd het deel van de ruimte op de begane grond gesaneerd.

In eerste instantie heeft de rechtbank ten aanzien van het ‘stempelbesluit’ overwogen dat het College van B&W niet had aangetoond dat de constructie van het pand gebrekkig was en dat van een gevaar voor de veiligheid als bedoeld in artikel 1a Woningwet niet was gebleken. Volgens de rechtbank was er om die reden geen overtreding en was het college in zoverre niet bevoegd om handhavend op te treden.

Na vernietiging van het besluit op bezwaar, voor zover dat zag op het stempelbesluit, had het College van B&W het stempelbesluit herroepen. Ten aanzien van het ‘asbestbesluit’ had de rechtbank overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden en dat het in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Ten aanzien van het aangezegde kostenverhaal had het college volgens de rechtbank echter onvoldoende gemotiveerd waarom hen een verwijt kon worden gemaakt. Volgens de rechtbank stond immers vast dat het asbest was vrijgekomen als gevolg van het plaatsen van de stempels, terwijl die plaatsing als onrechtmatig moet worden beschouwd. Nu het vrijkomen van de asbest het directe gevolg is van het handelen van het College van B&W, kon appellanten in zoverre geen verwijt worden gemaakt en konden de kosten van de toepassing van de spoedeisende bestuursdwang niet op hen worden verhaald, aldus de rechtbank. Het college was het niet eens met de uitspraken van de rechtbank en stelde dan ook daartegen hoger beroep in.

In het asbestbesluit was opgenomen dat tijdens de uitoefening van de bestuursdwang door middel van de plaatsing van stempels was geconstateerd dat vermoedelijk asbesthoudend materiaal was vrijgekomen. Nadat dit vermoeden was bevestigd, besloot het college, gelet op het gevaar van asbestvezels voor de volksgezondheid, tot het toepassen van spoedeisende bestuursdwang en werd het bezoekersgedeelte van het restaurant op de begane grond gesloten. In het asbestbesluit is onder verwijzing naar artikel 7.22 van het Bouwbesluit opgenomen dat een deel van het pand was verontreinigd met asbest, waardoor gevaar werd veroorzaakt en zich een overtreding van artikel 7.22, aanhef en onder d, van het Bouwbesluit voordeed.

In het besluit van 30 juni 2015 had het college hierop aangevuld dat het pand was gesloten ter voorkoming van verdere verspreiding van asbesthoudend materiaal. Volgens het college was er onder meer een ernstig gevaar dat de vrijgekomen asbestvezels naar buiten zouden verplaatsen via schoenzolen of anderszins, hetgeen volgens het besluit van 30 juni 2015 ook was gebeurd. De Afdeling oordeelde vervolgens als volgt.

“4.4. Gelet op de wens van het college om verspreiding van asbesthoudend materiaal te voorkomen en de conclusies uit het rapport van RPS heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was om op basis van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet gelezen in verbinding met artikel 7.22, aanhef en onder d, van het Bouwbesluit handhavend op te treden. De omstandigheid dat het rapport van RPS, naar [appellant sub 3] stelt, niet is opgesteld om verspreidingsrisico’s in kaart te brengen, laat onverlet dat uit dit rapport blijkt dat er in het pand een asbestbesmetting heeft plaatsgevonden. In hetgeen [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd, kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de omvang van deze asbestbesmetting zodanig beperkt was dat sluiting van het restaurant op de begane grond van het pand niet gerechtvaardigd was. Het college heeft zich in het besluit van 30 juni 2015 in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat vanwege het risico dat het besmette materiaal via schoenzolen of anderszins zou worden verspreid, in strijd wordt gehandeld met artikel 7.22 van het Bouwbesluit. De enkele stelling van [appellant sub 3] dat asbestvezels niet via schoenzolen kunnen worden verspreid, is niet onderbouwd en kan reeds daarom niet tot een ander oordeel leiden.

De omstandigheid dat

artikel 7.19 van het Bouwbesluit

voorziet in een specifieke norm voor de maximaal toegestane concentratie van asbestvezels in een voor personen toegankelijke ruimte van een bestaand bouwwerk en dat die norm niet is overschreden, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat het college blijkens het besluit van 30 juni 2015 de verspreiding van asbesthoudend materiaal heeft willen voorkomen en artikel 7.19 van het Bouwbesluit daarop geen betrekking heeft.”

Dat het college bevoegd was om handhavend op te treden op basis van artikel 1b, lid 2 van de Woningwet gelezen in verbinding met artikel 7.22, aanhef en onder d, van het Bouwbesluit, wil echter niet automatisch zeggen dat de gemeente de kosten kon verhalen op de overtreders.

Zo betoogde het college tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte zou hebben overwogen dat de kosten van de toepassing van de bestuursdwang bestaande uit de sluiting van het pand niet voor rekening van de overtreders konden worden gebracht. Naar het oordeel van de Afdeling had de rechtbank terecht overwogen dat het plaatsen van de stempels in opdracht van het college de directe aanleiding was geweest voor het vrijkomen van de asbest en dat niet kon worden ingezien dat de kosten die waren verbonden met de als gevolg daarvan noodzakelijke afsluiting van het pand redelijkerwijs ten laste van overtreders behoren te komen.

“Dat het college, naar het stelt, niet wist en ook niet kon weten dat in het plafond asbest aanwezig was, omdat volgens de bouwvergunning die in 1999 is verleend voor de verbouwing van het pand het plafond zou worden vernieuwd en het gebruik van asbesthoudende platen op dat moment niet meer was toegestaan, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Op grond van de vergunning uit 1999 kon niet worden uitgesloten dat in het pand asbesthoudend materiaal aanwezig was dat reeds voor de verbouwing in het pand was aangebracht en tijdens de verbouwing niet is verwijderd. Het college heeft zijn aanname dat in het plafond geen asbesthoudend materiaal aanwezig was dan ook niet kunnen baseren op de vergunning uit 1999.”