Jurisprudentie

ABRvS 21 februari 2007, nr. 200605807/1 (Heusden)

Een pand in de Gemeente Heusden brandde volledig uit. Hierbij kwam asbest vrij. Een eigenaar die na het vrijkomen en de verspreiding van asbest nalaat maatregelen te treffen om de nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen, dan wel zo veel mogelijk te beperken of ongedaan te maken, kan redelijkerwijs vermoeden dat door dit nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt. Ook de eigenaar van het pand in Heusden werd dit verwijt gemaakt. Daarom trad het College van B&W handhavend op. Het college legde hieraan ten grondslag dat artikel 1.1a Wm was overtreden.

Ondanks dat dit niet uitdrukkelijk uit deze uitspraak blijkt, was kennelijk geen sprake van een inrichting als bedoeld in artikel 1.1 Wm. In dat geval zou handhavend optreden op grond van artikel 17.1 Wm mogelijk zijn geweest, waardoor geen gebruik zou kunnen worden gemaakt van de vangnetbepaling van artikel 1.1a Wm. Wat hier ook van zij, het College van B&W verhaalde de kosten van het handhavend optreden op de eigenaar van het pand.

Appellante betoogde dat het College van B&W hem niet in kennis had gesteld van de brand en het vrijkomen van het asbest daarbij. Het College van B&W had appellante evenmin in kennis gesteld van zijn beslissing tot verwijdering van het asbest en had hem niet in de gelegenheid gesteld om zelf maatregelen te treffen, aldus appellante. De Afdeling zag zich gesteld voor de vraag of een bestuursorgaan na een calamiteit eerst de eigenaar hiervan in kennis moet stellen voordat zij (op grond van artikel 1.1a Wm) handhavend kan optreden. De Afdeling oordeelde:

“2.7.2 (…) Een eigenaar van een pand die na het vrijkomen en de verspreiding van asbest ten gevolge van een brand in zijn pand nalaat maatregelen te treffen om nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen dan wel zo veel mogelijk te beperken of ongedaan te maken, kan redelijkerwijs vermoeden dat door dit nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt. Door niet de maatregelen te nemen die redelijkerwijs van haar kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken of ongedaan te maken heeft [appellante] artikel 1.1a van de Wet milieubeheer overtreden.

Dat [appellante], zoals hij aanvoert, geen maatregelen kon nemen, nu verweerder haar niet in kennis heeft gesteld van de brand, het vrijkomen van asbest daarbij en de beslissing tot verwijdering van het asbest, en verweerder haar niet in de gelegenheid heeft gesteld om zelf maatregelen te treffen, kan hieraan niets afdoen.

Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de situatie dermate spoedeisend was dat hij zijn beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet tevoren op schrift kon stellen, alsmede dat de vereiste spoed zich daartegen verzette dat [appellante] een termijn werd gegund voor het zelf nemen van maatregelen ter voorkoming van de bestuursdwang.

Evenmin volgt uit de wet dat verweerder de beslissing tot toepassing van bestuursdwang vooraf mondeling aan [appellante] had moeten bekendmaken.”

Ondanks dat de eigenaar van het pand niet op de hoogte was van de brand, werd door de Afdeling toch geoordeeld dat hij in strijd had gehandeld met artikel 1.1a Wm. Hieraan deed ook niet af dat hij niet de gebruiker was van het pand, maar dit uitsluitend verhuurde. In de literatuur is over deze uitspraak dan ook de nodige discussie ontstaan. Met name kwam hierin de vraag aan bod hoe de betreffende eigenaar had kunnen voldoen aan de zorgplicht artikel 1.1a Wm, zonder te weten dat er brand was uitgebroken. Het was voor het College van B&W een kleine moeite geweest om na te gaan wie de eigenaar was van het pand en om deze alsnog in de gelegenheid te stellen direct actie te ondernemen.

Zoals ook uit de hiervoor aangehaalde uitspraken van de Afdeling van 8 december 2004

ABRvS 8 december 2004, nr. 200401808/1.

en 21 februari 2007

ABRvS 21 februari 2007, nr. 200605807/1.

blijkt, kan op grond van dit artikel uitsluitend worden opgetreden, indien er sprake is van ernstige gevolgen of acute dreiging waarin de Wet milieubeheer niet voorziet. Uit de hiervoor besproken uitspraak wordt echter niet duidelijk waarom in dit geval sprake zou zijn van ernstige gevolgen of acute dreiging waarin de Wet milieubeheer niet zou voorzien. Het oordeel dat artikel 1.1a Wm is overtreden wordt in deze uitspraak nauwelijks gemotiveerd door de Afdeling. Hierdoor laat de Afdeling na meer inzicht te verschaffen wanneer het voor een bestuursorgaan is toegestaan om op grond van de algemene vangnetbepaling van artikel 1.1a Wm op te treden. Volgens ons kan deze uitspraak daarom worden opgevat als een gemiste kans.

ABRvS 29 augustus 2012, nrs. 201103560/1/A4 en 200104730/1/A4 (Woudrichem)

Als gevolg van een blikseminslag in een schuur was brand uitgebroken op een perceel binnen de Gemeente Woudrichem. Bij deze brand was een hoeveelheid asbest vrijgekomen en verspreid in de directe omgeving. Op grond van artikel 1.1a Wm had het College van B&W spoedeisende bestuursdwang toegepast. De eigenaar, appellant in deze zaak, kwam zowel op tegen het besluit tot het opleggen van bestuursdwang, als tegen de invordering van de hiermee gemoeide kosten.

Appellant betoogde ten eerste dat ten onrechte was aangenomen dat artikel 1.1a van de Wet milieubeheer zou zijn overtreden. De Afdeling volgde appellant niet en oordeelde:

“2.2.3. Het College heeft aannemelijk gemaakt dat door het vrijkomen en de verspreiding van asbestvezels als gevolg van de brand in de schuur aan de [locatie] te [plaats] ernstig nadelige gevolgen zijn ontstaan of acuut dreigden te ontstaan voor mens en milieu die niet op een andere wijze door de Wet milieubeheer dan op grond van artikel 1.1a van die wet worden gereguleerd.”

Het betoog dat het College van B&W ten onrechte gebruik had gemaakt van spoedeisende bestuursdwang, werd door appellant onderbouwd aan de hand van een inventarisatierapport. In dat kader wees hij er op dat in dit rapport werd vermeld dat gelet op de gezondheidsrisico’s geen onmiddellijke noodzaak bestond tot het treffen van maatregelen als inkapselen of verwijderen van het materiaal.

Anders dan appellant betoogde, oordeelde de Afdeling dat uit een andere asbestinventarisatie, evenals uit adviezen van de GGD, aannemelijk was geworden dat vanuit het oogpunt van volksgezondheid wel degelijk een dermate spoedeisende situatie was ontstaan dat zo snel mogelijk tot sanering moest worden overgegaan. Het in opdracht van appellant opgestelde rapport leidde niet tot een andere conclusie. Dit rapport had slechts betrekking op een klein gedeelte van de locatie en niet op de openbare ruimte en de omliggende percelen.

Ten aanzien van het kostenverhaal betoogde appellant dat het College van B&W ten onrechte had geoordeeld dat de kosten van de uitgeoefende bestuursdwang op hem konden worden verhaald. Hij voerde hiertoe aan dat de asbestverontreiniging hem niet viel te verwijten, dat het College van B&W slechts vanuit het algemeen belang had gehandeld, dat de kosten zeer hoog waren en dat hij een particulier was waardoor zijn positie anders was dan die van bedrijven, bijvoorbeeld ten aanzien van de fiscale aftrekbaarheid van de betreffende kosten.

In artikel 5:25 Awb is neergelegd dat bestuursdwang en kostenverhaal als regel samengaan. Voor het maken van een uitzondering is slechts zeer zelden ruimte. Ondanks de grote financiële gevolgen die deze situatie voor een particulier met zich brengt, oordeelde de Afdeling:

“2.3.3. (…) Niet gebleken is van andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de kosten van de bestuursdwang redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van [appellant] zouden moeten komen. Dat [appellant] een particulier is, is niet een zodanige omstandigheid. De Afdeling ziet evenmin grond voor het oordeel dat het College in de hoogte van de kosten van de bestuursdwang aanleiding had moeten zien om geheel of gedeeltelijk van het verhalen van deze kosten af te zien.”

In een uiterste poging om alsnog niet de volledige kosten van de sanering te hoeven terug te betalen, stelde appellant dat de kosten voor de inventarisatie en de sanering onvoldoende inzichtelijk waren gemaakt en bovendien onredelijk hoog waren. Daarbij voerde hij onder meer aan dat de kosten van de in zijn opdracht opgestelde asbestinventarisatie een stuk lager lagen dan die van het College van B&W. Van de Afdeling hoefde deze appellant echter geen enkele coulance te verwachten, zoals blijkt uit de volgende rechtsoverweging:

“2.4.2. Het College heeft bij de beslissing om de gekozen bedrijven in te schakelen voor de inventarisatie en sanering van de asbestverontreiniging, gelet op de spoedeisendheid van de situatie, van doorslaggevend belang mogen achten dat deze bedrijven onmiddellijk beschikbaar waren en niet het uitbrengen van offertes hoefde af te wachten. Het College heeft de voor de inventarisatie en de sanering gemaakte inzichtelijk gemaakt aan de hand van de bij het verweerschrift overlegde offerte van (…) en facturen voorts nader toegelicht naar aanleiding van hetgeen [appellant] in beroep heeft aangevoerd (…).”

Deze uitspraak laat nogmaals zien dat de zorgplicht als opgenomen in artikel 1.1a Wm zeer grote gevolgen kan hebben voor eigenaren van panden waarin asbesthoudende materialen zijn verwerkt. Indien sprake is van een asbestemissie, dient direct actie te worden ondernomen om dit asbest te laten verwijderen. Mocht hiertoe niet direct worden overgegaan, dan is een eigenaar overgeleverd aan de coulance van het bevoegd gezag. Gezien deze uitspraak heeft een bevoegd gezag in zo’n situatie een grote vrijheid om een door haar geselecteerd saneringsbedrijf in te schakelen en de kosten van de sanering op de overtreder te verhalen.

ABRvS 20 augustus 2014, nr. 201310125/1/A4 (Bergeijk)

Tijdens een controle op 27 februari 2013 troffen toezichthouders van de Gemeente Bergeijk asbesthoudende golfplaten aan, liggend op de inrit van de woning van appellant. Delen van de golfplaten lagen tevens in het gemeenteplantsoen en op de openbare weg. Omdat de bewoner niet thuis was plaatsten de toezichthouders een afzetlint en een brief in de brievenbus met het verzoek zo spoedig mogelijk contact op te nemen met de gemeente. Een dag later kwamen de toezichthouders weer op locatie. Toen bleek dat het afzetlint was verwijderd en ook had de bewoner geen contact opgenomen. Het College van B&W paste daarom dezelfde dag bestuursdwang toe en laat het materiaal door een gecertificeerd bedrijf verwijderen. Op 1 maart 2013 stelt het College van B&W haar besluit op schrift waarin het College van B&W stelt dat sprake is van een overtreding van de bepalingen uit artikel 1a eerste en tweede lid, 10.1 en 10.2 Wm.

In hoger beroep stelt appellant dat geen sprake was van spoedeisend belang omdat geen acuut gevaar bestond voor de volksgezondheid. Daarom was het College van B&W volgens hem niet bevoegd om spoedeisende bestuursdwang toe te passen en had hem eerst gelegenheid geboden moeten worden om zelf het materiaal te verwijderen. De Afdeling maakte echter korte metten met dat standpunt:

“Het is van algemene bekendheid dat asbest een gevaarlijke stof is en dat de verspreiding van asbestdeeltjes nadelige gevolgen heeft voor het milieu. Gelet op de (…) omstandigheden, dat stukken van de golfplaten in het gemeentelijk plantsoen en op de weg zijn aangetroffen en de golfplaten voor iedereen toegankelijk waren, was het risico op verspreiding van de asbestdeeltjes zodanig groot dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat spoedeisende bestuursdwang toegepast diende te worden. Dat de aangetroffen asbestdeeltjes in de genomen monsters wellicht niet schadelijk waren voor de volksgezondheid omdat zij hechtgebonden waren en dat wellicht uit nader onderzoek had kunnen blijken dat de asbestdeeltjes zich ten tijde van de verwijdering van de golfplaten nog niet hadden verspreid doet hier niet aan af.”

[onderstreping door auteurs]

Terecht oordeelt de Afdeling dat het belang van de volksgezondheid geen factor van belang is bij handhaving op grond van de Wet milieubeheer. Slechts is van belang dat stukken golfplaten in het gemeentelijk plantsoen en op de openbare weg nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu omdat het risico op verspreiding van de asbestdeeltjes groot genoeg was om – zonder nader onderzoek – handhavend op te treden. In deze omstandigheden wordt dus niet van een bestuursorgaan gevergd dat zij eerst onderzoekt of zich al asbestvezels hebben verspreid.