Parate executie en het verhalen van de kosten bij bestuursdwang

De beste uitspraken voor een blog over het handhavingsrecht zijn vaak de uitspraken waar het mis gaat voor het bestuursorgaan. Zo ook in dit geval. Het bestuursorgaan (de ‘overheid’ – in dit geval het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen) slaat de plank goed mis bij het verhalen van de kosten voor het toepassen van bestuursdwang op een burger (via een zogenaamde ‘kostenverhaalsbeschikking’).
Hierdoor krijgt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ‘Afdeling’) de gelegenheid om een voor de praktijk nuttige uitspraak te doen over het verhalen van de kosten (ECLI:NL:RVS:2014:395).

Hoe zit het ook alweer bij de last onder bestuursdwang en het verhalen van de kosten?

Als je een wettelijke bepaling overtreedt, kan er een last onder bestuursdwang worden opgelegd. Dit houdt – kort gezegd – in dat je de opdracht krijgt (de zogenaamde ‘last’) om niet meer die specifieke wettelijke bepaling te overtreden.
Als je dat niet doet, dan gaat de overheid zelf de overtreding beëindigen (de zogenaamde ‘bestuursdwang’).
Om te voorkomen dat het makkelijker en goedkoper is voor de overtreder om het bestuursorgaan de klus te laten klaren, gebeurt het toepassen van bestuursdwang op kosten van de overtreder (indien dat tenminste bij de last is aangezegd – zie artikel 5:25, lid 2, Awb).

Wat voor kosten mag de overheid in rekening brengen?

Alle kosten die werkelijk zijn gemaakt. Dat kunnen bijvoorbeeld de kosten voor het inschakelen van personeel zijn, maar ook de kosten voor het materiaal, het opslaan, het weggooien of het verkopen van zaken zijn. In deze uitspraak komt bijvoorbeeld aan de orde dat de kosten voor de lunch en de veiligheidshesjes voor het personeel in rekening zijn gebracht.
Dat mag gewoon volgens de Afdeling omdat het werkelijk gemaakte kosten betreffen.

Wat mag niet?

Kosten die dan weer niet in rekening mogen worden gebracht zijn kosten die “redelijkerwijze niet of niet geheel [ten] laste [van de overtreder] behoren te komen“ (artikel 5:25, lid 1, Awb). Dat is niet snel het geval, maar deze uitspraak bevat een aantal voorbeelden. Zo zijn kosten die zijn gemaakt om iets te doen waartoe de last niet verplichtte, kosten die redelijkerwijs niet ten laste van de overtreder mogen komen. Het moet voor de overtreder vooraf kenbaar zijn wat het probleem is en ook precies wat de overheid gaat doen als hij niet zelf het probleem oplost. Als de overheid opeens een ander probleem aanpakt en daarvoor de kosten verhaalt op de overtreder, dan heeft de overtreder geen kans gehad om het probleem zelf op te lossen en dan is kostenverhaal niet redelijk.

Toch probeert de overheid in deze uitspraak dergelijke kosten te verhalen. Naast het leegruimen van het perceel (de last in deze uitspraak), heeft de overheid ook een schuur gesloopt. Daarbij is asbest vrijgekomen.
De kosten voor het slopen en opruimen van de schuur en de asbest (à € 71.229,75) worden vervolgens aan de overtreder in rekening gebracht. Dit terwijl het slopen van de schuur en het verwijderen van de asbest geen onderdeel was van de last waaraan de overtreder moest voldoen. Dat mag dus niet en daar maakt de Afdeling in deze uitspraak dan ook korte metten mee.

Wat niet in deze uitspraak aan de orde is, maar wat ook bijvoorbeeld niet mag is dat de kosten op de overtreder worden verhaald zonder dat hij daarvoor is gewaarschuwd. Dan wordt de overtreder daardoor verrast – als hij had geweten dat hij moest opdraaien voor de kosten dan had hij wellicht een andere afweging gemaakt en wél aan de last voldaan.
Daarom bepaalt de wet dat in de last vermeld wordt dat de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder komen (artikel 5:25, lid 2, Awb). Gebeurt dat niet, dan kunnen de kosten niet worden verhaald (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2011:BQ9649).

Wat als er iets mis gaat bij het toepassen van bestuursdwang?

Als iets niet helemaal volgens de regels gaat bij het toepassen van bestuursdwang, dan moet de overheid daar rekening mee houden bij het verhalen van de kosten op de overtreder. Als de kosten immers hoger zijn dan ze zouden moeten zijn omdat de overheid een fout heeft gemaakt, dan kan dat ertoe leiden dat die kosten niet redelijkerwijs ten laste van de overtreder moeten komen.

Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat er zaken worden vernield bij het toepassen van bestuursdwang.
Een hek wordt verwijderd, een schuur wordt afgebroken, een moestuin wordt vernietigd etc.
Dat was ook in deze uitspraak het geval. In dergelijke gevallen is het redelijk om ter compensatie de kosten van de vernieling af te trekken van het bedrag dat in rekening wordt gebracht. In dit geval doet de overheid dat netjes en biedt de overtreder € 5.000,- mindering aan voor de vernielingen (de overtreder vindt dat te weinig, maar de Afdeling niet).

Ook als de juiste procedures niet worden gevolgd, kan dat gevolgen hebben voor het bedrag dat in rekening mag worden gebracht bij de overtreder. In deze uitspraak heeft de overheid de zaken direct opgeruimd en verkocht (‘paraat geëxecuteerd’). De wet schrijft echter voor dat de zaken die moeten worden weggeruimd dertien weken moeten worden opgeslagen, waarna deze kunnen worden verkocht (artikel 5:30, lid 1, Awb). Als de spullen weinig waarde hebben en duur zijn om op te slaan, dan mag het bestuursorgaan de spullen na twee weken verkopen (artikel 5:30, lid 2 en 3 Awb).
Als het ‘aan bederf onderhevige stoffen’ of gevaarlijke stoffen zijn dan mag het direct. Maar daar was in deze uitspraak geen sprake van. Toch verkocht het bestuursorgaan in dit geval de zaken direct. De overheid erkent ook dat zij dit heeft gedaan in strijd met de wet, maar in de kostenverhaalsbeschikking motiveert de overheid of (en zo ja welk) gevolg dit heeft voor het verhalen van de kosten. Reden voor de Afdeling om het besluit te vernietigen.
Hieruit volgt dat de overheid dus moet motiveren (in de kostenverhaalsbeschikking) wat voor invloed een onjuiste handelswijze heeft op de hoogte van het bedrag dat wordt verhaald op de overtreder.

Varia

Tot slot nog een praktisch punt. De Afdeling oordeelt dat een ‘proces-verbaal’ in de zin van artikel 5:29, lid 2, Awb (dat moet worden afgegeven als spullen worden meegevoerd en opgeslagen) ook een lijst kan zijn die is opgesteld door een externe taxateur. De lijst hoeft dus niet door een ambtenaar te worden opgesteld. Toch meen ik dat het wel nut heeft (voor het bestuursorgaan) om het proces-verbaal op ambtseed op te laten stellen.
Als de overtreder namelijk zelf ook een lijst van de meegenomen zaken op heeft gesteld en er een discrepantie bestaat tussen de twee lijsten (zoals in deze uitspraak het geval was), dan heeft de lijst van het bestuursorgaan een sterkere bewijskracht omdat het op ambtseed is opgesteld. Is het proces-verbaal echter niet op ambtseed opgesteld dan komt deze geen bijzondere bewijskracht toe en hebben de lijsten van de overtreder en het bestuursorgaan gelijke bewijskracht.
Dat kan (voor het bestuursorgaan) onwenselijke gevolgen hebben.