Maatregelen in bijzondere omstandigheden bij calamiteiten (ongewone voorvallen) en kostenverhaal door de overheid

Hoofdstuk 17 van de Wet milieubeheer bevat voorschriften over het omgaan met calamiteiten (in de wet vooral aangeduid als “ongewone voorvallen”) en de aansprakelijkheid voor de gevolgen ervan. Het vormt daarmee mede de implementatie van de Seveso-richtlijnen.

Te beginnen met Richtlijn 82/50/1/EG (PbEG L230), de Richtlijn Industriële emissies, de Europese richtlijn milieuaansprakelijkheid van 21 april 2004 (Richtlijn 2004/35/EG, titel 17.2) en de EG-verordening REACH (via de Uitvoeringswet REACH).

De drijver van een inrichting moet bij een ongewoon voorval alles doen wat redelijkerwijze van hem kan worden gevergd (art. 17.1 lid 1 Wm) en zo nodig de inrichting stilleggen (art. 17.1 lid 2 Wm), hij moet het voorval zo spoedig mogelijk melden bij het bevoegd gezag of – als niet duidelijk is wie dat is – bij B&W en de relevante gegevens verstrekken (art. 17.2 Wm).

De verantwoordelijke ondernemer kan sedert 2011 gemotiveerd afwijken van de plicht om voorvallen direct te melden. Zie art. 17.2 lid 4 (Stb. 2011, 452).

De autoriteiten moeten – al naar gelang de omstandigheden – het publiek en andere gezaghebbers waarschuwen (art. 17.2 lid 3 en volgende Wm). Het bevoegd gezag legt de drijver van de inrichting zo nodig op maatregelen te treffen (art. 17.3 Wm), welke maatregelen er moeten worden getroffen bij ongelukken met afvalstoffen is nog verder gespecificeerd in de wet (art. 17.4-5d Wm). De bevoegdheden die in deze titel zijn gegeven om op te treden bij ongewone voorvallen gelden ook wanneer sprake is van niet naleving van de voorschriften van de vergunning of van algemene regels (Activiteitenbesluit), zonder dat die niet naleving al heeft geleid tot een ongewoon voorval (art. 17.5e Wm).

Doet zich als gevolg van een ongewoon voorval en/of niet naleving van vergunningvoorschriften of algemene regels milieuschade voor dan is de overheid verplicht de veroorzaker voor die schade aansprakelijk te stellen. Wat in dit verband telt als “milieuschade” is (met een aantal andere voor dit hoofdstuk belangrijke begrippen) gedefinieerd in artikel 17.6 Wm als (samengevat): (i) schade met aanmerkelijke negatieve effecten op beschermde soorten en natuurlijke habitats; (ii) schade met aanmerkelijke negatieve gevolgen voor wateren en (iii) bodemverontreiniging die een aanmerkelijk risico inhoudt voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid. Artikel 17.8 Wm bevat uitzonderingen op deze omschrijving. De regeling van dit hoofdstuk (en de achterliggende richtlijnen) betreft alleen a) omvangrijke schadegevallen (“schade als gevolg van activiteiten als bedoeld in bijlage III bij de EG-richtlijn milieuaansprakelijkheid” (art. 17.7 onder a Wm)) en b) schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats (art. 17.7 onder b Wm). Voor de a-categorie geldt een risicoaansprakelijkheid, voor aansprakelijkheid voor schade in de b-categorie moet sprake zijn van schuld (art. 17.7 Wm). Voor wat betreft de aanwijzing van het bevoegde gezag en coördinatie tussen verschillende autoriteiten wordt in deze titel aangesloten bij het bestaande systeem van bevoegdheidsverdeling in de Wabo en de Wet milieubeheer (art. 17.9 Wm). Voor schade door stoffen, mengsels of genetisch gemodificeerde organismen is de minister van I&M bevoegd, als die naar zijn oordeel “onduldbaar gevaar” opleveren (art. 17.19 Wm). Het bevoegd gezag heeft bijzondere bevoegdheden en verplichtingen bij (dreigende) milieuschade: het vorderen van inlichtingen, het voorschrijven van (herstel) maatregelen en het geven van instructies met betrekking tot de uitvoering van die maatregelen (art. 17.10 Wm). De beschikkingen waarin van deze bevoegdheden gebruik wordt gemaakt moeten schriftelijk worden gegeven of bevestigd (art. 17 lid 3 Wm). Het bevoegd gezag is ook bevoegd om zelf op te treden (art. 17.10 lid 2 Wm). Derden zijn verplicht de uitvoering van deze maatregelen te dulden (art. 17.11 Wm). Wie een activiteit verricht (dat is dus ruimer dan: de drijver van een inrichting) die schade dreigt te veroorzaken is verplicht maatregelen te nemen om het intreden van die schade te voorkomen en de autoriteiten te waarschuwen (art. 17.12 Wm). Treedt de schade in, dan moet alles worden gedaan deze zo beperkt mogelijk te houden en betrokkenen te waarschuwen. Het bevoegd gezag mag ook maatregelen voorschrijven (art. 17.13 Wm). Het bevoegd gezag dient te onderzoeken en vast te stellen wie voor de milieuschade verantwoordelijk is (art. 17.14 Wm). Lukt dat niet, dan moet het bevoegd gezag – met inachtneming van aard, omvang en ernst van de milieuschade, de mogelijkheid van gevaar voor de menselijke gezondheid en van natuurlijk herstel – beslissen of het zelf de nodige maatregelen neemt (art. 17.14 lid 2 Wm). Belanghebbende overheden en burgers hebben, indien zich (de dreiging van) milieuschade voordoet, uitdrukkelijk de mogelijkheid gekregen om van het bevoegd gezag te vorderen dat het optreedt (art. 17.15 Wm). De veroorzaker van de milieuschade draagt de kosten, tenzij hij aantoont dat de schade;

ondanks door hem getroffen passende veiligheidsmaatregelen door een derde is veroorzaakt; of

het gevolg is van de opvolging van een dwingende opdracht of instructie van een bestuursorgaan (art 17.16 Wm).

Het bevoegd gezag is verplicht de kosten op de veroorzaker te verhalen, tenzij de kosten van verhaal in hoogte de te verhalen kosten overtreffen of het bevoegd gezag niet kan vaststellen wie de veroorzaker is. Voor wat betreft de kosten van een herstelmaatregel krijgt het bevoegd gezag iets meer ruimte om af te zien van verhaal. In dat geval mag kostenverhaal achterwege blijven indien de veroorzaker niet in gebreke of nalatig is geweest én de schade het gevolg is van een activiteit die uitdrukkelijk was toegestaan en/of die op grond van de stand van de wetenschappelijke en technologische kennis niet als schadelijk werd beschouwd (art. 17.16 Wm). De bevoegdheid tot verhaal van kosten verjaart na vijf jaar (art. 17.17 Wm). Een recent geval van een omvangrijke milieuschade (Chemie-Pack Nederland B.V., Moerdijk) leerde, dat de kosten van een omvangrijk milieuprobleem de draagkracht van een niet al te grote onderneming al snel te boven gaat. De zaak liep daardoor uit op een schikking voor een bedrag dat veel kleiner was dan de gestelde omvang van de kosten

zie onder meer: ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:90.

.

Verhouding van de regeling tot andere wetten

Ook in het Burgerlijk Wetboek bestaan bepalingen ter zake van de (risico-)aansprakelijkheid van de veroorzaker van schade (of dit nu is de drijver van een inrichting of hij die een activiteit ontplooit). Van algemene aard is art. 6:162 BW (de onrechtmatige daad), specifiek voor schade die verwant is aan de “milieuschade” van hoofdstuk 17 Wm zijn de art. 6:174 BW (risicoaansprakelijkheid voor schade door gebouwen, installaties (“opstallen” en “ondergrondse werken”)), art. 6:175 BW (risico aansprakelijkheid voor stoffen en producten), 6:176 BW (risicoaansprakelijkheid voor milieuschade door stortplaatsen) en art. 6:177 BW (risicoaansprakelijkheid ter zake van de gevolgen van “uitstroming van delfstoffen” en bodembeweging waarvan de oorzaak in de exploitatie van een mijnbouwwerk ligt). De bestuursrechtelijke bevoegdheden van de autoriteiten in hoofdstuk 17 zijn zeer uitdrukkelijk geformuleerd(zie ook par. 42.4.6), maar het meeste van wat daar te vinden is, bestond ook al in hoofdstuk 5 van de Awb (handhaving: toezicht,(onderzoek), herstelsancties (maatregelen opleggen) en bestuurlijke boete) en vloeit voor uit de rechtspraakontwikkeling onder art. 6:162 BW (zorgvuldigheidsnorm) en de voorgangers van die bepaling. De Awb geeft overheden de bevoegdheid om de kosten gemaakt bij het uitoefenen van bestuursdwang op de overtreder te verhalen (art. 5:25 Awb).

Het verhaal door de overheid van kosten gemaakt om milieuproblemen op te lossen met betrekking tot bodemverontreiniging is uitdrukkelijk in de wet opgenomen (art. 75 Wet bodembescherming). De praktijk heeft daar geleerd dat het verhaal van kosten voor oudere schadegevallen moeilijk is door verjaring en de vraag of ook al sprake was van normovertreding (onzorgvuldigheid) ten tijde van de veroorzaking van de schade. Ook heeft het iets willekeurigs, dat in de praktijk alleen bedrijven die nog bestaan en te traceren zijn aansprakelijk zouden zijn in zulke oude gevallen. Daarom is voor die oude schadegevallen uiteindelijk gekozen voor een systeem van subsidies en het leggen van de verantwoordelijkheid bij de eigenaar (en niet zozeer bij de veroorzaker, zie hoofdstuk 29).

Tegenhanger van de in de wet uitdrukkelijk geformuleerde plicht voor het bevoegd gezag om het instrumentarium van hoofdstuk 17 Wm in te zetten (met name: voorschrijven van maatregels en kostenverhaal) is de door de Afdeling met betrekking tot hoofdstuk 5 Awb – in vaste rechtspraak gevonden – beginselplicht voor het verantwoordelijke bestuursorgaan om de naleving van vergunningen en algemene regels zo nodig af te dwingen (beginselplicht tot handhaving). Bij deze (beginsel)plicht tot verhaal zijn twee belangen betrokken: dat van het voorkomen van de aanwending van publiek geld voor het oplossen van milieuproblemen die het bedrijfsleven veroorzaakt en het belang van eerlijke concurrentie (“level playing field”).