Kostenverhaalsbeschikking

Uitgangspunt: de overtreder betaalt

Bestuursdwang en kostenverhaal horen bij elkaar. De toepassing van bestuursdwang houdt namelijk ook in, dat de kosten daarvan verhaald zullen worden op de overtreder (artikel 5:25 Awb). De twee essentialia van het kostenverhaal zijn:

Het kostenverhaal moet aangezegd zijn in de last onder bestuursdwang

Kosten van bestuursdwang kunnen uitsluitend op de overtreder verhaald worden.

Volledig kostenverhaal is in beginsel redelijk, tenzij:

geen verwijt aan overtreder kan worden gemaakt, terwijl het beëindigen van de overtreding zodanig in het algemene belang is, dat het niet redelijk is om de kosten (geheel) op appellante te verhalen, of

bij andere bijzondere omstandigheden

Is een last onder bestuursdwang opgelegd en wil de aangeschrevene kostenverhaal voorkómen? Dan moet deze of aan de last voldoen of de last tijdig en afdoende bestrijden, bijvoorbeeld door gemotiveerd te stellen dat en waarom de aangeschrevene niet te kwalificeren is als overtreder. Gebeurt dat niet, dan moeten er wel heel bijzondere omstandigheden zijn voor het bestuursorgaan om pas na uitvoering van de bestuursdwang alsnog af te zien van kostenverhaal (evenredigheidstoetsing).

Elementen evenredigheidstoetsing (‘bijzondere omstandigheid’) bij kostenverhaal

– zwaarte/omvang van algemeen belang bij invordering
– verwijtbaarheid van de overtreding
– ernst van de overtreding
– draagkracht van de overtreder (casuïstisch, dus soms niet en soms wel relevant: ABRS 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2321 en ABRS 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3416)

Van verwijtbaarheid en beperkte draagkracht van de overtreder zal niet snel sprake zijn.

Kort gezegd: de overtreder moet in beginsel de kosten betalen die het bestuursorgaan heeft gemaakt vanwege de toepassing van bestuursdwang. In beginsel, want soms kan het niet, soms mag het niet en soms ziet het bestuursorgaan er vrijwillig van af. In het laatste geval moet het dan wel alert zijn op de eis, dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden.

Als de (toepassing van) reguliere óf spoedeisende bestuursdwang rechtmatig was, dan kan het bestuursorgaan alle noodzakelijk, redelijk en daadwerkelijk gemaakte kosten voor de toepassing van bestuursdwang op de overtreder verhalen. De aard van de kosten is niet belangrijk, als ze maar noodzakelijk waren, redelijk én echt gemaakt. Zelfs de kosten van vernietiging van de meegevoerde en opgeslagen zaak (artikel 5:30 lid 5 Awb) kunnen worden verhaald (voorbeeld: ABRS 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3110).

Als de overtreder wordt opgevolgd door een ander (rechtsopvolging), dan kunnen de kosten op die rechtsopvolger alleen nog verhaald worden voor zover deze zelf ook overtreder is. Dat moet en kan alleen bepaald worden aan de hand van de feitelijke situatie.

Als er meer dan één overtreder is aangeschreven, dan moet ieder van hen een besluit krijgen. Daarin staat wel dat er kosten zullen worden verhaald, maar (nog) niet welk deel op welke overtreder (voorbeeld: ABRS 24 maart 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO6056).

Kostenverhaal: benodigdheden

– Er is een overtreding die het bestuursorgaan noodzaakte tot handhavend optreden via bestuursdwang en er is dus een last onder bestuursdwang (artikel 5:9 Awb)
– Er is een overtreder aan te wijzen (artikel 5:25 lid 1 Awb)
– Er is een aanzegging kostenverhaal gedaan in de last (artikel 5:25 lid 2 Awb)
– De kosten zijn gemaakt ter uitvoering van de bestuursdwangbevoegdheid (vgl. artikel 5:30 Awb)
– De kosten zijn daadwerkelijk gemaakt (aantoonbaar)
– De gemaakte kosten zijn noodzakelijk
– De gemaakte kosten zijn redelijk

De inhoud van de kostenverhaalsbeschikking is als volgt:

Constatering dat bestuursdwang is toegepast of dat bestuursdwang niet is toegepast maar na het verstrijken van de begunstigingstermijn kosten zijn gemaakt

Constatering dat kostenverhaal is aangezegd in de last onder bestuursdwang

Identificatie van de overtreder (eventueel onder verwijzing naar de last onder bestuursdwang)

Vaststelling van de hoogte van de kosten (voldoende gespecificeerd)

Rechtsmiddelenclausule

Bekendmaking aan overtreder en andere belanghebbenden

Uitzondering: het bestuursorgaan betaalt (gedeeltelijk)

Het verhalen van de kosten van bestuursdwang op de overtreder is en blijft een bevoegdheid. Dat houdt in dat de beslissing om dat al dan niet te doen altijd het resultaat is van een belangenafweging. Wettelijk is bovendien bepaald, dat kostenverhaal niet mogelijk is, als de kosten ‘redelijkerwijs’ niet of niet geheel ten laste van de overtreder mogen komen.

Het afzien van kostenverhaal na bestuursdwang blijft in ieder geval het resultaat van ‘bijzondere omstandigheden’ (Conclusie Wattel d.d. 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152). Alleen in uitzonderingsgevallen kan het bestuursorgaan dus besluiten om de kosten van bestuursdwang niet terug te halen (oftewel om de kosten dus niet te verhalen op de overtreder). Géén bijzondere omstandigheden zijn in ieder geval de situatie dat de overtreder nooit eerder in de fout was gegaan (ABRS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2036), de leeftijd van de overtreder (ABRS 19 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6748) en het belang van de volksgezondheid (ABRS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1661).

De toepassing van (zeer) spoedeisende bestuursdwang vergt niet alleen fysiek, maar ook administratief en juridisch veel van het bestuursorgaan. Juist in de snelkookpan van het moment gaat dat niet altijd goed. Fouten kosten het bestuursorgaan eigenlijk altijd geld.

Voorbeelden van situaties waarin géén kostenverhaal (meer) mogelijk is

In alle situaties

– Als de overtreder niet aan te wijzen valt (artikel 5:25 lid 1 Awb)
– Als de aanzegging kostenverhaal ontbreekt in de last, anders gezegd: als in de beschikking niet wordt vermeld dat toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder zal plaatsvinden (artikel 5:25 lid 2 Awb)
– Als het bestuursorgaan geen of nog maar beperkt kosten heeft gemaakt: dus in het geval dat de overtreder de overtreding zélf beëindigt, weliswaar ná het verstrijken van de begunstigingstermijn, maar vóórdat het bestuursorgaan feitelijk optreedt.
– Meestal niet maar soms wel: geen of onvoldoende draagkracht van de overtreder
(ABRS 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3416).
– Als voor een belangrijk deel aan het gemeentebestuur te wijten was dat er een gespannen toestand was die extra veiligheidsmaatregelen en daarmee extra kosten noodzakelijk maakte (Rb Limburg 12 april 2014, ECLI:NL:RBLIM:2014:3866).
– Als de overtreder geen of in ieder geval een minder groot verwijt valt te maken voor het ontstaan van de overtreding (gelet op haar ziekelijke verzamelwoede), generaliserend geformuleerd: niet-verwijtbaarheid als gevolg van een objectief vastgestelde psychische stoornis van de overtreder (ABRS 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1062).
– Onduidelijkheid of bestuursdwang te herleiden is tot de last, leidt tot vermindering van kostenverhaal (ABRS 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1392)
– In het algemeen bij schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur (bijvoorbeeld als fundamentele rechten van de overtreder zijn geschonden of als het niet voldoen aan de last mede aan de overheid ligt of als het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden)

Reguliere bestuursdwang

– Begunstigingstermijn is te kort (ABRS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2804)
– Te ver gaan in de feitelijke uitvoering van bestuursdwang (ABRS 18 oktober 2017,
ECLI:NL:RVS:2017:2804).
– Geen of onvoldoende machtiging tot binnentreden van een woning (ABRS 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1691)

Spoedeisende bestuursdwang

– De situatie is niet spoedeisend (ABRS 13 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3034)
– Er is geen spoedeisend belang bij het treffen van de gekozen maatregel (ABRS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2804)
– Het bestuursorgaan wacht te lang met het op schrift stellen van de last (ABRS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2804)
– Het bestuursorgaan brengt voorbereidingskosten in rekening, terwijl daar per definitie geen tijd voor is in een spoedeisende situatie (ABRS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2804)