Advocaat-generaal concludeert tot correctie relativiteitsvereiste

Op 2 december 2015 heeft staatsraad advocaat-generaal mr. Widdershoven de Afdeling geadviseerd om de toepassing van het relativiteitsvereiste te corrigeren. Onderstaand zal nader worden ingegaan op deze correctie. Er wordt afgesloten met de conclusie van de advocaat-generaal.

Casus

De kwestie die in deze zaak speelde was de navolgende. Een bestemmingsplan maakt een bouwmarkt met een tuincentrum mogelijk voor de Hornbach. Praxis, die op een afstand van ongeveer 5 kilometer van de planlocatie een bouwmarkt exploiteert, heeft verschillende beroepsgronden ingediend. De Raad van de gemeente Zwolle heeft zich op het standpunt gesteld dat enkele beroepsgronden vanwege het relativiteitsvereiste niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan. Praxis heeft in reactie daarop gesteld dat het relativiteitsvereiste haar niet kan worden tegengeworpen omdat zij aan het rechtszekerheids-, het zorgvuldigheids-, en het gelijkheidsbeginsel de concrete verwachting mocht ontlenen dat het bevoegd gezag in overeenstemming handelt met het recht.

Verzoek conclusie

De voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, mr. J.E.M. Polak, heeft advocaat-generaal mr. Widdershoven verzocht om een conclusie te nemen om te beoordelen of de zogeheten “correctie Langemeijer” uit het civiele recht of een op die correctie geïnspireerde redenering in het kader van relativiteitsvereiste van toepassing is. De reden hiervoor is dat de vraag naar de toepasselijkheid van de correctie Langemeijer in het kader van artikel 8:69a Awb geregeld een rol speelt in zaken waarbij een concurrent tegen een besluit opkomt. Ten behoeve van de rechtsontwikkeling is aan de advocaat-generaal verzocht om hierover een conclusie te nemen.

Correctie Langemeijer

De correctie Langemeijer is een correctie in het kader van het relativiteitsvereiste zoals opgenomen in artikel 6:163 BW. De correctie houdt kort gezegd in dat een handeling die in strijd is met een geschreven rechtsregel die niet de belangen van eiser beschermd, tevens in strijd kan zijn met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die wel de belangen van eiser beschermd.

Beoordeling

Uitspraken

De advocaat-generaal is na een analyse van civiele en bestuursrechtelijke uitspraken van oordeel dat er wat betreft het karakter en de rechterlijke toepassing tussen de civiele relativiteit en de bestuursrechtelijke relativiteit aanzienlijke verschillen bestaan (zie r.o. 3.21).

Parlementaire geschiedenis

Uit de parlementaire geschiedenis blijkt volgens de advocaat-generaal dat de opvatting van de wetgever over de toepassing van een correctie Langemeijer in het kader van artikel 8:69a Awb een ja is, maar met mate en in elk geval niet mag leiden tot een algemene rechtszekerheidscorrectie op het relativiteitsvereiste.

Literatuur

Uit de conclusie blijkt voorts dat in de literatuur vanuit het belang van de eenheid tussen privaat- en bestuursrecht pleidooien zijn gehouden voor meer of volledige afstemming of congruentie tussen beide relativiteitsvereisten van artikel 6:163 BW en artikel 8:69a Awb.

Eigen opvatting advocaat-generaal

De advocaat-generaal is van oordeel dat een concurrent op grond van een door de civiele correctie Langemeijer geïnspireerde correctie op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb met een beroep op een materieel beginsel van behoorlijk bestuur moet kunnen bereiken dat de rechter een besluit toetst aan een wettelijke regel die strikt genomen niet ter bescherming van zijn belangen strekt.
Het besluit wordt dan primair getoetst aan de materiële beginselen, waarbij de invulling daarvan wel mede wordt bepaald door het feit dat de geschreven wettelijke norm overtreden is (reflexwerking). De rechter beoordeelt in dat geval dus of de wettelijke norm, die niet strekt tot bescherming van de belangen van de concurrent, is geschonden, maar die schending is slechts een factor om te bepalen of over het materiële beginsel is geschonden.
De schending van de wettelijke norm is een noodzakelijke eis, maar geen voldoende voorwaarde voor vernietiging. Alleen de schending van het beginsel zelf kan tot vernietiging leiden.

De advocaat-generaal gaat ook nog in op de unierechtelijke eisen waarbij het nationale procesrecht en dus ook de toepassing van artikel 8:69a Awb niet alleen dient te voldoen aan specifieke dwingende EU-rechtelijke voorschriften, maar ook aan de unierechtelijke beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve of doeltreffende rechtsbescherming. Als het EU-recht rechten toekent, mag deze toegang niet worden belemmerd door een relativiteitsvereiste.

De advocaat-generaal beoordeelt dan of een concurrent als Praxis valt binnen de beschermingsomvang van richtlijn 2011/92 (verdrag van Aarhus artikel 9, tweede lid inmiddels opnieuw gecodificeerd in artikel 11, eerste t/m derde lid van richtlijn 2001/92)) en richtlijn 96/82 (unierechtelijk beginsel van effectieve rechtsbescherming) en/of deze richtlijnen gelet op hun doelstelling aan een bedrijf rechten toekennen.

De conclusie is dat Praxis als concurrent niet valt onder de beschermingsomvang van richtlijn 2011/92. Ook valt Praxis gelet op het doel van richtlijn 96/82 niet valt onder de beschermingsomvang van die richtlijn. Het beginsel van effectieve rechtsbescherming staat in zoverre niet in de weg aan de toepassing van het relativiteitsvereiste jegens Praxis. Voorts  kan Praxis aan artikel 2 juncto 13 EVRM en aan artikel 8 (juncto 13) EVRM geen recht op toegang tot de rechter ontlenen.

Conclusie advocaat-generaal

De conclusie van de advocaat-generaal is dat de rechter de toepassing van artikel 8:69a Awb in die zin dient te corrigeren dat de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en dus op zichzelf genomen niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden, beginselen die wel de bescherming van de belangen van de belanghebbenden kunnen beogen. Die schending is een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor het honoreren van het beroep, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden.

Vertrouwensbeginsel

Bij het vertrouwensbeginsel betreft het bijvoorbeeld dat het vertrouwen is gewekt door een bevoegde persoon, dat sprake is van concrete verwachtingen bij de betrokkene dat hij door het geschonden voorschrift zou worden beschermd en dat de betrokkene door de niet-honorering in een slechtere positie zou komen te verkeren (dispositie).

Gelijkheidsbeginsel

Een beroep op het gelijkheidsbeginsel kan bijvoorbeeld worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit. Het eerste bedrijf moet dan wel daadwerkelijk zijn benadeeld doordat het in een situatie is gekomen die voor wat betreft de geldende wettelijke voorschriften in feite voldoende vergelijkbaar is en er verplichtingen zijn opgelegd waaraan de concurrent als gevolg van de schending van het wettelijke voorschrift, niet hoeft te voldoen. Dat beide bedrijven te maken hebben met verschillende bestuursorganen hoeft op zichzelf niet tot afwijzing van het beroep te leiden.

Bewijslast

De bewijslast om een beroep op bovengenoemde beginselen aannemelijk te maken ligt bij degenen die een beroep op de beginselen doet.

Geen strijd internationale rechten

Voorts wordt door de advocaat-generaal overwogen dat de toepassing van het relativiteitsvereiste op een concurrent als Praxis niet in strijd is met het verdrag van Aarhus en niet in strijd is met het unierechtelijk beginsel van effectieve rechtsbescherming. Ook is de toepassing van het relativiteitsvereiste ten aanzien van een bedrijf niet in strijd met het EVRM.

Slot

De conclusie van de advocaat-generaal wordt aan partijen toegezonden met de mogelijkheid om binnen twee weken daarop te reageren. Daarna zal de Afdeling Bestuursrechtspraak binnen enkele maanden uitspraak doen in de zaak. De conclusie van de advocaat-generaal geeft voorlichting aan de Afdeling Bestuursrechtspraak, maar bindt haar niet.