Conclusie AG over correctie Langemeijer

In de conclusie van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3680 beantwoordt staatsraad advocaat-generaal Widdershoven de vragen van de Afdeling of in het bestemmingsplan ‘Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)’ van de gemeente Zwolle ruimte is voor een correctie van de relativiteit, vergelijkbaar aan de correctie Langemeijer in het civiele recht. Het bestemmingsplan maakt een nieuwe bouwmarkt mogelijk in Zwolle waartegen een concurrerende bouwmarkt in beroep is gekomen bij de AbRvS. Volgens de concurrerende bouwmarkt, Praxis, kan de nieuwe bouwmarkt niet voldoen aan diverse veiligheidsnormen. Praxis heeft gesteld dat het relativiteitsvereiste haar niet kan worden tegengeworpen omdat zij aan het rechtszekerheids-, het zorgvuldigheids- en het gelijkheidsbeginsel de concrete verwachting mocht ontlenen dat het bevoegd gezag in overeenstemming handelt met het recht. De vraag is of de concurrent een beroep kan doen op deze normen of dat het relativiteitsvereiste zich daartegen verzet.

De advocaat-generaal is gevraagd of een concurrent met een beroep op bijvoorbeeld het gelijkheids- of het rechtzekerheidsbeginsel kan bereiken dat de bestuursrechter een besluit toch toetst aan een norm die strikt genomen niet zijn belangen beoogt te beschermen. Ook vraagt de Afdeling wat een concurrent in zo’n geval zou moeten aanvoeren om te bereiken dat de bestuursrechter een besluit toch aan die norm toetst. Gelet op het belang van de conclusie voor de praktijk is er voor gekozen om een wat uitgebreidere samenvatting op te nemen.

Kern van de conclusie

De advocaat-generaal begint met het bepalen voor welke beginselen de correctie zou moeten gelden. Volgens de advocaat-generaal is onomstreden dat de correctie dit niet geldt voor formele beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het formele zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Dat geldt ook voor de beginselen die zijn gecodificeerd in artikel 3:4 Awb, namelijk het gebod van belangenafweging en specialiteit, het materiële zorgvuldigheidsbeginsel (ofwel het beginsel van de minste pijn) en het evenredigheidsbeginsel. Derhalve resteren twee beginselen waarbij de correctie Langemeijer zou kunnen worden toegepast, namelijk het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Beide beginselen spelen ook een rol bij de toepassing van de ‘echte’ correctie Langemeijer in het kader van artikel 6:163 BW.

Vervolgens komt de advocaat-generaal tot de conclusie dat de rechter de toepassing van artikel 8:69a Awb in die zin dient te corrigeren dat de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden. Dat zijn beginselen die wel de belangen van de belanghebbende kunnen beschermen. Deze correctie kan worden beschouwd als een bestuursrechtelijke vertaling van de in het kader van artikel 6:163 BW – toegepaste correctie Langemeijer. De schending is aldus een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor het honoreren van het beroep, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden, deze zijn:

– Beroep op het vertrouwensbeginsel kan zowel worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit als door omwonenden. Voor honorering is het noodzakelijk dat het vertrouwen is gewekt door een bevoegde ‘persoon’ en dat ten opzichte van degene die beroep doet op het beginsel concrete verwachtingen zijn gewekt dat hij door het geschonden voorschrift zou worden beschermd. Bovendien is het als regel nodig dat betrokkene door de niet-honorering in een slechtere positie zou komen te verkeren (dispositie).

– Beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit. Voor een succesvol beroep is het nodig dat het eerste bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat het in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van het wettelijke voorschrift niet hoeft te voldoen. Dat beide bedrijven te maken hebben met verschillende bestuursorganen hoeft op zichzelf niet tot afwijzing van het beroep te leiden.

De bewijslast om het beroep op (een van) beide beginselen voldoende aannemelijk te maken ligt bij degene die op deze beginselen beroep doet. Wat hij daartoe concreet aannemelijk moet maken wordt ook door de advocaat-generaal uitgeschreven in rechtsoverweging 4.10 en 4.11.

Verder concludeert de advocaat-generaal dat het relativiteitsvereiste niet in strijd is met het Verdrag van Aarhus, Unierecht, richtlijn 96/82 en richtlijn 2011/92, en in dit geval, gelet op het belang van Praxis als concurrent, ook niet in strijd met als artikel 2 juncto 13 EVRM en artikel 8 (juncto 13) EVRM.

Ik eindig deze samenvatting met een laatste belangrijke relativering. De advocaat-generaal merkt op dat hij zich er van bewust is dat hij hoge eisen stelt aan het met succes inroepen van het vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel ter correctie van artikel 8:69a Awb. Een beroep op deze beginselen zal volgens hem niet snel kunnen worden gehonoreerd. Dit is echter geheel in overeenstemming met de ‘echte’ correctie Langemeijer, die immers ook maar zelden succesvol wordt ingeroepen.

De kern van deze conclusie kunt u terugvinden in rechtsoverweging 4.8 tot en met 4.13 van de uitspraak.