Conclusie advocaat-generaal over correctie op relativiteitsvereiste

Met deze nieuwsbrief maken wij u attent op de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal mr. Widdershoven van 2 december 2015, waarin hij ingaat op de reikwijdte van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht als bedoeld in art. 8:69a Algemene wet bestuursrecht (hierna: “Awb”) (ECLI:NL:RVS:2015:3680).

Essentie

De staatsraad advocaat-generaal betoogt dat de Afdeling de toepassing van het in art. 8:69a Awb neergelegde relativiteitsvereiste zou moeten corrigeren in die zin dat de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden. Voor het honoreren van een beroep moet wel worden voldaan aan de vereisten die voor die beginselen gelden.

Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan zowel worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit, als door omwonenden. Voor honorering is het noodzakelijk dat het vertrouwen is gewekt door een bevoegde ‘persoon’ en dat ten opzichte van degene die beroep doet op het beginsel concrete verwachtingen zijn gewekt, dat hij door het geschonden voorschrift zou worden beschermd. Bovendien is het als regel nodig dat de betrokkene door de niet-honorering in een slechtere positie zou komen te verkeren. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit. Voor een succesvol beroep is nodig dat het eerste bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat het in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van het wettelijke voorschrift niet hoeft te voldoen.

De toepassing van het relativiteitsvereiste op een concurrent is niet in strijd met het Verdrag van Aarhus, met het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming (zoals inmiddels gecodificeerd in art. 47 Handvest van de grondrechten van de EU), met art. 2 jo. art. 13 Europees Verdrag van de Rechten voor de Mens (hierna: “EVRM”) of met art. 8 jo. art. 13 EVRM.

Nader bekeken

Praxis stelt beroep in tegen de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)’, waarin een bouwmarkt met een tuincentrum mogelijk wordt gemaakt voor een concurrent van Praxis, te weten Hornbach. Praxis heeft verschillende beroepsgronden tegen het bestemmingsplan ingediend. De gemeenteraad is van mening dat de beroepsgronden met betrekking tot de m.e.r.-regelgeving en externe veiligheid niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan vanwege het relativiteitsvereiste als bedoeld in art. 8:69a Awb. Praxis wijst echter op de memorie van toelichting bij art. 8:69a Awb, waaruit volgt dat de wetgever niet uitsluit dat een handeling die in strijd is met een geschreven rechtsregel die niet de belangen beschermt van degene die zich daarop beroept, tevens in strijd kan zijn met een ongeschreven rechtsregel en/of zorgvuldigheidsnorm, die wel de belangen beschermt van degene die zich daarop beroept. Praxis stelt dan ook aan de normen van zorgvuldigheid en rechtszekerheid concrete verwachtingen te ontlenen, waarbij het gaat om de verwachting dat het bevoegd gezag in elke vergunning- of bestemmingsplanprocedure handelt conform de normen uit het Besluit externe veiligheid inrichtingen.

Het betoog van Praxis heeft bij de Afdeling de vraag opgeroepen of de zogeheten correctie Langemeijer, of een op die correctie geïnspireerde redenering in het kader van art. 8:69a Awb van toepassing is.

Het civiele recht kent in het kader van het relativiteitsvereiste dat is opgenomen in art. 6:163 Burgerlijk Wetboek (hierna: “BW”) de correctie Langemeijer. Deze correctie houdt in dat een handeling die in strijd is met een geschreven rechtsregel die niet de belangen van eiser (degene die zich erop beroept) beschermt, ook in strijd met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm kan zijn die wel de belangen van eiser beschermt.

De voorzitter van de Afdeling heeft de staatsraad advocaat-generaal verzocht om een conclusie, als bedoeld in art. 8:12a van de Awb, te nemen. Ten behoeve van de rechtsontwikkeling is gevraagd om een conclusie te nemen over de volgende rechtsvragen:

1. Kan een concurrent met een beroep op een materieel beginsel van behoorlijk bestuur, zoals het gelijkheids-, zorgvuldigheids, of rechtszekerheidsbeginsel, bereiken dat de rechter een besluit toetst aan een wettelijke regel die strikt genomen niet ter bescherming van zijn belangen strekt?

2. Indien het antwoord op vraag 1 bevestigend luidt, wat moet een concurrent over de gestelde schending van die materiele beginselen in relatie tot zijn belangen dan aanvoeren en aannemelijk maken om te bereiken dat de rechter het besluit alsnog aan die wettelijke regel toetst?

De door Praxis gesuggereerde vragen zijn in de conclusie meegenomen.

1. Kan het niet in acht nemen van essentiële wet- en regelgeving ertoe leiden dat art. 8:69a Awb buiten toepassing moet worden gelaten, gelet op art. 2 en art. 13 EVRM?

2. Kan een op de correctie Langemeijer geïnspireerde redenering inhouden dat een materieel beginsel van behoorlijk bestuur met zich brengt dat elke belanghebbende zich op die schending van wet- en regelgeving kan beroepen, omdat schending ervan zozeer in strijd is met het recht dat de besluiten redelijkerwijze niet in stand kunnen blijven?

De staatsraad advocaat-generaal concludeert in zijn conclusie als volgt:

“De rechter dient de toepassing van artikel 8:69a Awb in die zin te corrigeren dat de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden, beginselen die wel de bescherming van de belangen van de belanghebbende kunnen beogen. Die schending is een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor het honoreren van het beroep, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden.

– Beroep op het vertrouwensbeginsel kan zowel worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit als door omwonenden. Voor honorering is het noodzakelijk dat het vertrouwen is gewekt door een bevoegde ‘persoon’ en dat ten opzichte van degene die beroep doet op het beginsel concrete verwachtingen zijn gewekt dat hij door het geschonden voorschrift zou worden beschermd. Bovendien is het als regel nodig dat betrokkene door de niet-honorering in een slechtere positie zou komen te verkeren (dispositie).

– Beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit. Voor een succesvol beroep is nodig dat het eerste bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat het in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van het wettelijke voorschrift niet hoeft te voldoen. Dat beide bedrijven te maken hebben met verschillende bestuursorganen hoeft op zichzelf niet tot afwijzing van het beroep te leiden.

De bewijslast om het beroep op (een van) beide beginselen voldoende aannemelijk te maken ligt bij degene die op deze beginselen beroep doet.

De toepassing van het relativiteitsvereiste op een concurrent als Praxis is niet in strijd met (de Unierechtelijke implementatie van) het Verdrag van Aarhus, omdat deze eis toelaatbaar is binnen de beperkingsmogelijkheid van het ‘hebben van een voldoende belang’. Deze toepassing is evenmin in strijd met het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming, zoals inmiddels gecodificeerd in artikel 47 Handvest, omdat Praxis als concurrent niet valt onder de beschermingsomvang van de richtlijnen waarop het bedrijf (indirect) beroep doet, richtlijn 96/82 en richtlijn 2011/92.

De toepassing van het relativiteitsvereiste op een concurrent als Praxis is niet in strijd met artikel 2 juncto 13 EVRM of met artikel 8 (juncto 13) EVRM, omdat het bedrijf niet valt onder de beschermingsomvang van artikel 2 of 8 EVRM.”

Op grond van art. 8:12a, achtste lid, van de Awb geeft de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal voorlichting aan de Afdeling, maar is deze niet bindend. De Afdeling zal uitspraak doen in deze zaak en zelf oordelen over het bovenstaande.