AG Widdershoven concludeert tot correctie Langemeijer in het bestuursrecht

In zijn conclusie van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3680, heeft staatsraad advocaat-generaal mr. Widdershoven de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geadviseerd om de toepassing van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Algemene wet bestuursrecht (Awb)te corrigeren. Een concurrent zou zijn inziens met een beroep op het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel moeten kunnen bewerkstelligen dat de bestuursrechter alsnog een besluit toetst aan een norm die strikt genomen niet zijn belangen beoogt te beschermen.

Casus

Een bestemmingsplan maakt de vestiging van een Hornbachbouwmarkt met een tuincentrum in Zwolle mogelijk. Concurrent Praxis komt daar tegen op. Volgens Praxis voldoet de nieuwe bouwmarkt niet aan het externe veiligheidsbeleid van de gemeente. De vraag is of Praxis zich kan beroepen op externe veiligheidsnormen of dat het relativiteitsvereiste zich daartegen verzet.

De Afdeling heeft staatsraad advocaat-generaal Widdershoven gevraagd of – niet net als in het civiele recht – een zogenaamde correctie Langemeijer moet worden ingevoerd.

Het relativiteitsvereiste

Op grond van artikel 8:69a Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het besluit in strijd is met een rechtsregel of rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Dit relativiteitsvereiste staat vaak aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van concurrenten (supermarkten, bouwmarkten) in de weg. Veelal bestaat geen causaliteit tussen de geschonden norm en het belang waaraan het concurrerend bedrijf zijn beroepsrecht ontleent.

Het relativiteitsvereiste heeft in concurrentiegeschillen al tot veel jurisprudentie geleid. Ik noem hier ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2855 en ABRvS 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585 (relativiteit bij de ladder van duurzame verstedelijking),  ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648 (relativiteit bij geluid- en parkeernormen).

Correctie Langemeijer

De correctie Langemeijer is een correctie in het kader van het relativiteitsvereiste zoals opgenomen in artikel 6:163 Burgerlijk Wetboek (BW). De correctie houdt in dat een handeling die in strijd is met een geschreven rechtsregel die niet de belangen van eiser beschermd, tevens in strijd kan zijn met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die wel de belangen van eiser beschermd.

Conclusie

Na een uitvoerige bespreking van rechtspraak, wetsgeschiedenis en literatuur concludeert AG Widdershoven dat de rechter de toepassing van artikel 8:69a Awb dient te corrigeren in die zin dat een concurrent met een beroep op een materieel beginsel van behoorlijk bestuur (vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel) moet kunnen bereiken dat de rechter een besluit toetst aan een wettelijke regel die strikt genomen niet ter bescherming van zijn belangen strekt. De rechter dient in dat geval te beoordelen of de wettelijke norm, die niet strekt tot bescherming van de belangen van de concurrent, is geschonden, om vervolgens te bepalen of ook het materiële beginsel is geschonden. De schending van de wettelijke norm is een noodzakelijke eis, maar geen voldoende voorwaarde voor vernietiging. Alleen de schending van het beginsel zelf kan tot vernietiging leiden.

Beroep op vertrouwensbeginsel

Beroep op het vertrouwensbeginsel kan zowel worden gedaan door een concurrent als door omwonenden. Voor een geslaagd beroep is volgens Widdershoven vereist dat het vertrouwen is gewekt door een bevoegde persoon en dat het bevoegde orgaan ten opzichte van degene die beroep doet op het beginsel de concrete verwachting heeft gewekt dat hij door het geschonden voorschrift zou worden beschermd (bijv. bij concrete en ondubbelzinnige toezeggingen, een gesloten  bevoegdhedenovereenkomst). Bovendien is het nodig dat betrokkene op grond van het gewekte vertrouwen handelingen heeft verricht die hij anders achterwege zou hebben gelaten waardoor hij in een slechtere positie is komen te verkeren (dispositieverseiste), aldus Widdershoven.

Beroep op gelijkheidsbeginsel

Beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit. Voor een succesvol beroep is volgens Widdershoven nodig dat het eerste bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van het wettelijke voorschrift niet hoeft te voldoen. Dat beide bedrijven te maken hebben met verschillende bestuursorganen hoeft op zich niet tot afwijzing van het beroep te leiden.

De bewijslast om het beroep op een van beide beginselen voldoende aannemelijk te maken ligt bij degene die op deze beginselen een beroep doet.

Tot slot

AG Widdershoven sluit af met de opmerking dat hij zich ervan bewust is hoge eisen te stellen aan het met succes inroepen van het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel ter correctie van artikel 8:69a Awb. Hij verwacht dan ook niet dat het beroep vaak zal worden gehonoreerd.

Thans is het afwachten of de Afdeling de conclusie volgt. Zij is daartoe niet verplicht.

Lees hier de volledige tekst van de conclusie