ECLI:NL:RVS:2016:1065

Uitspraak

201500935/1/A4.

Datum uitspraak: 20 april 2016

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Edelchemie Panheel B.V. (hierna: Edelchemie Panheel), de rechtspersoon naar buitenlands recht Edelchemie Benelux bvba (hierna: Edelchemie Benelux), de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Phoenica B.V. (hierna: Phoenica), [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D], allen wonend te Heel,

2. het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: de provincie), en

3. het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw (hierna: de gemeente)

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 december 2014 in zaken nrs. 14/363 en verder in het geding tussen:

Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux, Phoenica, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D],

en

de provincie en de gemeente.

Procesverloop

Bij gelijkluidende besluiten van 16 april 2013 hebben de provincie en de gemeente Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux, Phoenica, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] lasten onder bestuursdwang opgelegd.

Bij besluit van 24 september 2013 heeft de provincie, en bij besluit van 30 september 2013 heeft de gemeente, een verzoek om verlenging van de bij die lasten gegeven begunstigingstermijn afgewezen.

Bij brieven van 18 november 2013 hebben de provincie en de gemeente meegedeeld dat na twee weken na verzending van deze brieven zal worden overgegaan tot het uitvoeren van de bestuursdwang.

Bij besluiten van 17 december 2013 hebben de provincie en de gemeente de bezwaren tegen de besluiten van 16 april 2013 tot het opleggen van de lasten ongegrond verklaard.

Bij besluit van 23 december 2013 heeft de gemeente haar besluit op bezwaar van 17 december 2013 gewijzigd.

Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux, Phoenica, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] hebben tegen de besluiten van 17 december 2013 beroep ingesteld bij de rechtbank.

Bij besluiten van 18 maart 2014 hebben de provincie en de gemeente de bezwaren tegen hun besluiten van 24 en 30 september 2013 tot het afwijzen van het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn ongegrond verklaard.

Bij besluit van 26 maart 2014 heeft de provincie haar besluit op bezwaar van 17 december 2013 gewijzigd.

Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux, Phoenica, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] hebben tegen de besluiten van 18 maart 2014 beroep ingesteld bij de rechtbank.

Bij besluiten van 13 en 19 mei 2014 hebben de provincie en de gemeente de tegen de brieven van 18 november 2013 gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.

Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux, Phoenica, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld bij de rechtbank.

Op 22 december 2014 heeft de rechtbank uitspraak gedaan op alle beroepen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben Edelchemie Panheel, Phoenica, Edelchemie Benelux, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] en de gemeente en de provincie hoger beroep ingesteld.

Bij besluiten van 10 februari 2015 hebben de provincie en de gemeente de hoogte van de voor toepassing van de bestuursdwang verschuldigde kosten vastgesteld.

De provincie en de gemeente hebben verweerschriften ingediend.

Alle appellanten hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2015, waar [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D] en Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux en Phoenica, vertegenwoordigd door mr. Th.J.H.M. Linssen en mr. W.P.N. Remie, beiden advocaat te Tilburg, en de provincie en de gemeente, vertegenwoordigd door mr. D. van Tilborg, advocaat te Breda, mr. E.T. Sillevis Smitt en mr. E. Dans, beiden advocaat te Rotterdam, en verder door F. Langers, mr. M.P.T. Rongen, ing. T.N. Flapper, ing. A.J.F. van de Poel en J.K. Huisman, zijn verschenen.

Overwegingen

Bevoegdheid rechtbank

1. De gelijkluidende lasten onder bestuursdwang van de provincie en de gemeente houden, kort weergegeven, in dat op het bedrijfsterrein aan de Sint Antoniusstraat 15 te Heel aanwezige afvalstoffen moeten worden verwijderd. De provincie heeft aan haar last overtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en de Wet bodembescherming ten grondslag gelegd. De gemeente heeft aan haar last overtreding van de Wabo, de Woningwet en de Wet milieubeheer ten grondslag gelegd.

1.1. De rechtbank is bevoegd kennis te nemen van beroepen tegen besluiten tot handhaving van de Wabo en de Woningwet, maar niet van beroepen tegen besluiten tot handhaving van de Wet bodembescherming en de Wet milieubeheer. Ingevolge artikel 8:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in verbinding met artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, is de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd kennis te nemen van beroepen tegen de laatstgenoemde besluiten.

1.2. Zowel de provincie als de gemeente hebben één ondeelbare last onder bestuursdwang opgelegd waaraan niet alleen overtredingen ten grondslag zijn gelegd waarover de rechtbank in eerste aanleg, en de Afdeling in hoger beroep, rechtsmacht heeft (overtreding van de Wabo en de Woningwet), maar ook overtredingen waarover uitsluitend de Afdeling in eerste en enige aanleg rechtsmacht heeft (overtredingen van de Wet milieubeheer en de Wet bodembescherming). Zoals de Afdeling eerder in een vergelijkbaar geval heeft geoordeeld (uitspraak van 6 mei 2015 in zaak nr. 201407673/1/A4), is de Afdeling in een dergelijke situatie bevoegd in eerste en enige aanleg kennis te nemen van de ingestelde beroepen.

De rechtbank was gelet hierop niet bevoegd uitspraak te doen op de beroepen. De hoger beroepen zijn gegrond, en de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd.

1.3. Hierna gaat de Afdeling over tot een behandeling van de oorspronkelijk bij de rechtbank ingediende beroepschriften van Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux, Phoenica, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D]. Daarbij worden tevens de beroepsgronden die zij in hun hoger beroep hebben aangevoerd betrokken. Zij worden in het navolgende aangeduid als appellanten.

Aanleiding

2. Het geding heeft betrekking op een bedrijfsterrein aan de Sint Antoniusstraat 15 te Heel. Op dit bedrijfsterrein werden in het verleden afvalstoffen verwerkt. De voor deze verwerking krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning is in 2004 vervallen. Daarna zijn de verwerkingsactiviteiten gestaakt. In een deel van de gebouwen op het bedrijfsterrein verricht Phoenica activiteiten die, kort weergegeven, kunnen worden aangemerkt als handel in verf.

De provincie en de gemeente hebben geconstateerd dat op het bedrijfsterrein en in de bedrijfsgebouwen nog steeds een grote hoeveelheid afvalstoffen aanwezig is. Deze afvalstoffen zijn geïnventariseerd in het rapport “Actualisatie van de afvalinventarisatie op de locatie van Edelchemie B.V. en Phoenica B.V. te Panheel” van 20 december 2012 van Dusseldorp Inzameling en Recycling B.V. (hierna: de afvalinventarisatie).

De situatie op het bedrijfsterrein is volgens de provincie en de gemeente in strijd met verscheidene, later in deze uitspraak nog specifiek te bespreken, wettelijke bepalingen. Bij de besluiten van 16 april 2013 hebben zij, kort weergegeven, gelast de in de afvalinventarisatie genoemde afvalstoffen af te voeren. Voor het uitvoeren van deze lasten hebben zij een termijn van 22 weken na bekendmaking van de besluiten gegeven (hierna: de begunstigingstermijn).

Binnen de begunstigingstermijn is slechts gedeeltelijk aan de last voldaan. Voor de nog overgebleven afvalstoffen is na afloop van de begunstigingstermijn overgegaan tot het toepassen van bestuursdwang.

Duiding besluiten en brieven en volgorde behandeling beroepen

3. De lasten onder bestuursdwang zijn opgelegd bij twee gelijkluidende besluiten. In de besluiten is uitgebreid uiteengezet welke overtredingen door welk bestuursorgaan aan de last ten grondslag worden gelegd, en welke personen bij die overtreding worden aangemerkt als overtreder op wie de kosten van het toepassen van de bestuursdwang zullen kunnen worden verhaald.

Materieel gaat het om twee afzonderlijke lasten, die zijn opgelegd door afzonderlijke bestuursorganen en die zijn gebaseerd op twee verschillende verzamelingen van overtredingen met de daarbij behorende overtreders.

3.1. De lasten luiden als volgt:

“U dient de binnen de inrichting (…) aangetroffen (gevaarlijke) (afval)stoffen, gevaarlijk afvalwater, slibben en chemicaliën te verwijderen en verwijderd te houden. (…) Meer in het bijzonder gaat het daarbij om het verwijderen en verwijderd houden van de binnen deze inrichting en in het rapport van Dusseldorp “Actualisatie van de afvalinventarisatie op de locatie Edelchemie B.V. en Phoenica B.V. te Panheel” van 20 december 2012 geïnventariseerde en volgende aangetroffen afvalstoffen:

(a) (gevaarlijke) (afval)stoffen op het buitenterrein (…) en de laboratorium chemicaliën aangetroffen in de gebouwen (…), waarvoor wij verwijzen naar het bijgesloten rapport van Dusseldorp (…);

(b) De overige op pag 12 bovenaan in het rapport van Dusseldorp genoemde afvalstoffen: restafval, b-hout, c-hout/ bielzen, veegvuil/zand, groenafval en oud ijzer (…).”

3.2. De afvalinventarisatie waarnaar in de lasten wordt verwezen bevat op blz. 8 tot en met 11 een tabel met 85 soorten aangetroffen (afval)stoffen, een schatting van de hoeveelheid van die stoffen en een overzicht van de locaties waar deze stoffen zijn aangetroffen. Verder bevat de inventarisatie op blz. 11 en in bijlage 2 een overzicht van de aangetroffen chemicaliën in het laboratorium. Op blz. 12 is in een tabel weergegeven waar, en in welke geschatte hoeveelheden, restafval, b-hout, c-hout/bielzen, veegvuil/zand, groenafval en oud ijzer zijn aangetroffen.

De opgelegde lasten moeten naar het oordeel van de Afdeling, gezien de specifieke verwijzing naar deze zeer concrete en uitgebreide afvalinventarisatie, aldus worden begrepen dat is gelast om de in de afvalinventarisatie aangeduide afvalstoffen te verwijderen en verwijderd te houden.

3.3. In deze uitspraak zal de Afdeling allereerst de beroepsgronden met een meer algemene strekking bespreken, en daarna beoordelen of de gemeente en de provincie terecht hebben geconcludeerd dat overtredingen plaatsvonden, en of zij daarbij de juiste (rechts)personen als overtreder hebben aangemerkt. Daarbij betrekt de Afdeling mede het besluit van 23 december 2013 waarbij de gemeente zijn besluit op bezwaar over de opgelegde last heeft gewijzigd.

3.4. Vervolgens komt aan de orde of de provincie en de gemeente in redelijkheid hebben kunnen besluiten tot het opleggen van de lasten wegens de geconstateerde overtredingen en of de gestelde begunstigingstermijn rechtmatig is. Bij die bespreking komen ook de besluiten van 24 en 30 september 2013 tot afwijzing van een verlenging van de begunstigingstermijn aan de orde.

3.5. Wat de brieven van 18 november 2013 betreft, waarbij is meegedeeld dat na twee weken zal worden overgegaan tot uitvoering van de bestuursdwang, constateert de Afdeling dat deze brieven feitelijke mededelingen behelzen. Zoals in de brieven ook expliciet is vermeld, is met deze brieven niet beoogd een besluit over verlenging van de begunstigingstermijn te nemen.

Dit brengt mee dat de tegen deze brieven gemaakte bezwaren terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard. De tegen deze besluiten op bezwaar van 13 en 19 mei 2014 ingestelde beroepen zijn reeds hierom ongegrond.

3.6. Tot slot komen de besluiten van 10 februari 2015 waarbij is besloten tot vaststelling van de kosten van de bestuursdwang aan de orde. De beroepen hebben ingevolge artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking op deze besluiten.

Algemene gronden over de lasten

4. Appellanten betogen dat, nu de provincie en de gemeente een gelijkluidende last hebben opgelegd, sprake is van een onrechtmatige cumulatie van herstelsancties.

4.1. Ingevolge artikel 5:6 van de Awb mag een bestuursorgaan geen herstelsanctie opleggen zo lang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is.

4.2. De opgelegde lasten zijn weliswaar gelijkluidend, maar aan deze lasten zijn door de provincie en de gemeente verschillende overtredingen ten grondslag gelegd. Van een ingevolge artikel 5:6 verboden cumulatie van herstelsancties wegens dezelfde overtreding, is dan ook geen sprake.

Het betoog faalt.

5. Appellanten betogen verder dat de lasten niet duidelijk zijn, omdat deze volgens hen impliciet beogen voor te schrijven dat de afvalstoffen moeten worden verwerkt op de in de afvalinventarisatie genoemde wijze.

5.1. Dit betoog faalt. De lasten houden uitsluitend in dat de afvalstoffen van het terrein moeten worden afgevoerd. Anders dan appellanten veronderstellen is in de lasten niet bepaald op welke wijze de afvalstoffen na deze afvoer moeten worden verwerkt.

Overtreding artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo

Standpunten partijen

6. De provincie en de gemeente staan op het standpunt dat vanwege de grote hoeveelheid afvalstoffen op het bedrijfsterrein en in de bedrijfsgebouwen sprake is van een inrichting waarvoor ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo een vergunning is vereist. Deze inrichting omvat het gehele bedrijfsterrein met gebouwen, inclusief delen van de bedrijfsgebouwen die door Phoenica worden gebruikt. Nu voor het in werking hebben van deze inrichting geen vergunning geldt, is er sprake van een overtreding. Deze overtreding wordt volgens de provincie en de gemeente begaan door Edelchemie Panheel en haar bestuurder [appellant sub 1A], Phoenica en haar bestuurder [appellant sub 1B], en [appellant sub 1C] die werkzaam is bij Phoenica.

Bij de oorspronkelijke primaire besluiten is deze overtreding ten grondslag gelegd aan de door de provincie opgelegde last. Bij de gewijzigde besluiten op bezwaar van de gemeente (besluit van 23 december 2013) en de provincie (besluit van 26 maart 2014) heeft de gemeente deze overtreding vanaf 1 januari 2014 mede aan de door haar opgelegde last ten grondslag gelegd, en heeft de provincie deze overtreding met ingang van die datum niet langer aan de door haar opgelegde last ten grondslag gelegd.

7. Appellanten bestrijden in beroep allereerst dat de gemeente bij haar gewijzigde besluit op bezwaar alsnog mede een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo aan zijn last ten grondslag mocht leggen.

Verder is volgens hen geen inrichting in werking, omdat slechts sprake zou zijn van opslag van een beperkt aantal afvalstoffen. Daarom zou overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, niet aan de orde zijn.

Met name van het zogenoemde obsidiaan dat op het bedrijfsterrein aanwezig was bestrijden appellanten dat dit als afvalstof moet worden aangemerkt, en betogen zij dat in België de Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij toelaat dat obsidiaan als bouwstof wordt gebruikt.

Appellanten betogen verder dat een aantal van de aanwezige stoffen niet gevaarlijk is, nuttig kan worden toegepast en, indien deze stoffen op de door appellanten gewenste wijze zouden kunnen worden afgezet, een positieve opbrengst opleveren.

Over het in bassins op het bedrijfsterrein aanwezige afvalwater betogen appellanten dat de opslag van dit afvalwater als zodanig niet als vergunningplichtige inrichting kan worden aangemerkt. Volgens hen gaat het om het opslaan van ten hoogste 10.000 ton water als bedoeld in categorie 28.10, onder 2, van bijlage I, onderdeel C, bij het Besluit omgevingsrecht. Daarvoor geldt een uitzondering op de vergunningplicht. Ook als sprake zou zijn van het zonder vergunning in werking hebben van een inrichting, was het voor het beëindigen van die overtreding volgens appellanten niet noodzakelijk de afvoer van dit afvalwater te gelasten.

Appellanten betogen verder dat de activiteiten van Edelchemie Panheel en van Phoenica niet samen één inrichting vormen. Zij stellen in dit verband, kort weergegeven, dat Phoenica zich bezighoudt met verkoop van verf, het mengen van basisverf met pigment, en het geven van adviezen over vochtproblemen. Deze activiteiten staan geheel los van de aanwezige afvalstoffen en/of de (voorheen) gedreven afvalstoffeninrichting op het bedrijfsterrein. Als er al sprake zou zijn van een inrichting, dan wordt deze volgens hen uitsluitend gedreven door Edelchemie Panheel en niet door Phoenica, noch door [appellant sub 1B] als bestuurder van Phoenica of [appellant sub 1C] als werknemer van Phoenica. Zij betwisten in beroep ook dat, zoals de gemeente en de provincie hebben overwogen, op het bedrijfsterrein fabricage van verf plaatsvindt. Verder betogen zij dat, voor zover de gemeente en provincie van belang achten dat er gebruik is gemaakt van laboratoria, dit gebruik uitsluitend verband houdt met het beheer van het terrein en het afvoeren van stoffen.

Beoordeling

8. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is een vergunning vereist voor het in werking hebben van een inrichting.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht samen met bijlage I, onderdeel C, categorie 28.1, kort weergegeven, is het opslaan en het storten van afvalstoffen een inrichting.

Ingevolge artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht samen met bijlage I, onderdeel C, categorie 28.10, aanhef en onder 2, zijn deze inrichtingen vergunningplichtig tenzij het gaat om het opslaan van ten hoogste 10.000 ton hemelwater, grondwater, huishoudelijk afvalwater, afvalwater dat wat biologische afbreekbaarheid betreft met huishoudelijk afvalwater overeen komt en de inhoud van chemische toiletten, het lozen, en het in werking hebben van voorzieningen voor het beheer van afvalwater.

Ingevolge artikel 1.1 van de Wet milieubeheer wordt onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

Ingevolge artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.

9. De Afdeling stelt vast dat op het bedrijfsterrein en in de gebouwen, nadat in 2004 de vergunning voor het verwerken van afvalstoffen is vervallen en deze activiteit is gestaakt, grote hoeveelheden in het kader van die afvalverwerking aangevoerde, gebruikte en ontstane stoffen zijn achtergebleven. Daarnaast zijn diverse bij de afvalverwerking gebruikte bassins met slib en water achtergebleven. Gedurende de ongeveer acht jaren die zijn verstreken tussen het beëindigen van de afvalverwerking en het opleggen van de lasten is slechts een deel van deze stoffen afgevoerd. Dat de stoffen nog niet geheel zijn afgevoerd houdt er volgens appellanten, kort weergegeven, verband mee dat het veel tijd kost om deze tegen zo laag mogelijke kosten dan wel met een positief saldo af te voeren.

9.1. De achtergebleven stoffen zijn in deze context zonder twijfel aan te merken als stoffen waarvan de houders voornemens waren zich te ontdoen dan wel zich moesten ontdoen, en zijn dus afvalstoffen. Dit geldt ook voor het zogenoemde obsidiaan. Dit is een bij de afvalverwerking vrijgekomen stroom verglaasde afvalstoffen. Dat dit obsidiaan mogelijk zou kunnen worden toegepast als bouwstof, betekent niet dat het geen afvalstof is. Zo is in Nederland toepassing van afvalstoffen als bouwstof onder bepaalde omstandigheden toegestaan ingevolge het Besluit bodemkwaliteit. Afgezien hiervan is dit obsidiaan vele jaren blijven liggen, kennelijk zonder dat de houders er een bestemming voor hebben kunnen vinden. Dit obsidiaan kan dan ook niet als een product worden beschouwd, maar is aan te merken als een last waarvan de houders zich wilden of moesten ontdoen.

Ook staat buiten twijfel dat het aanwezig hebben van afvalstoffen in de hoeveelheden waarover het hier gaat – in de afvalinventarisatie is een schatting gemaakt van 12.500 ton – moet worden beschouwd als het in werking hebben van een vergunningplichtige afvalstoffeninrichting voor hetzij het opslaan van afvalstoffen hetzij het storten ervan. Nu geen vergunning aanwezig is, staat vast dat artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo wordt overtreden.

10. Vervolgens is de vraag aan de orde of – zoals de provincie en de gemeente betogen – de inrichting het gehele bedrijfsterrein omvat of – zoals appellanten betogen – de delen van het bedrijfsterrein waar Phoenica activiteiten ontplooit niet bij de inrichting horen.

10.1. Niet in geschil is dat het overgrote deel van het bedrijfsterrein en de daarop aanwezige gebouwen primair in beheer zijn bij Edelchemie Panheel. Een aantal ruimtes in die gebouwen wordt door Phoenica gebruikt. Het bedrijfsterrein en het gebruik van delen van de daar aanwezige gebouwen door Phoenica kunnen niet goed los van elkaar worden gezien, alleen al omdat de ruimtes van Phoenica uitsluitend te bereiken zijn via het bedrijfsterrein en de toegangsweg tot dit bedrijfsterrein. In zoverre bestaan in ieder geval technische en functionele bindingen in de zin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Verder hebben de gemeente en de provincie aannemelijk gemaakt dat het beheer van het bedrijfsterrein als geheel niet uitsluitend wordt uitgevoerd door Edelchemie Panheel, maar ook door Phoenica. Ook als het zo is dat, zoals appellanten betogen, Phoenica een deel van het beheer van het buitenterrein in opdracht van Edelchemie Panheel heeft uitgevoerd, laat dat onverlet dat beide vennootschappen feitelijk betrokken zijn bij dit beheer. Verder is bij een controle door toezichthouders van de provincie op 8 augustus 2012 blijkens het daarvan gemaakte verslag van 14 augustus 2012, geconstateerd dat een heftruck werd gebruikt voor zowel de activiteiten van Phoenica als voor Edelchemie Panheel. Er is geen aanleiding deze constatering onjuist te achten. Verder heeft op 4 oktober 2012 door toezichthouders van de provincie een controle plaatsgevonden waarbij blijkens het daarvan gemaakte verslag onder meer is geconstateerd dat in de delen van de gebouwen waar primair Phoenica haar activiteiten ontplooide, het van de voormalige afvalverwerking afkomstige obsidiaan is aangetroffen. Ook wat dit betreft is er geen aanleiding deze constatering onjuist te achten.

Onder de hiervoor weergegeven omstandigheden hebben de provincie en de gemeente terecht geconstateerd dat de activiteiten op het gehele bedrijfsterrein kunnen worden beschouwd als activiteiten die zodanig technisch, organisatorisch dan wel functioneel verbonden zijn, dat zij ingevolge artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer als één inrichting moeten worden aangemerkt. Deze inrichting wordt in ieder geval gedreven door Phoenica en Edelchemie Panheel. Beide rechtspersonen zijn terecht als overtreder aangemerkt.

10.2. Vervolgens is de vraag aan de orde of [appellant sub 1A], aandeelhouder en bestuurder van Edelchemie Panheel, [appellant sub 1B], aandeelhouder en bestuurder van Phoenica, en [appellant sub 1C], werknemer bij Phoenica, eveneens terecht als overtreder zijn aangemerkt.

10.3. Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.

Ingevolge het derde lid is onder meer het tweede lid van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht van overeenkomstige toepassing.

Ingevolge het tweede lid van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht kan, indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, de strafvervolging worden ingesteld en kunnen de in de wet voorziene straffen en maatregelen, indien zij daarvoor in aanmerking komen, worden uitgesproken:

1°. tegen die rechtspersoon, dan wel

2°. tegen hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede tegen hen die feitelijke leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging, dan wel

3°. tegen de onder 1° en 2° genoemden tezamen.

10.4. [appellant sub 1A] geeft – zo is op zichzelf ook niet in geschil – niet alleen juridisch (als bestuurder) maar ook feitelijk leiding aan de activiteiten van Edelchemie Panheel. Hij is terecht aangemerkt als overtreder.

10.5. Wat [appellant sub 1B] betreft hebben appellanten betoogd, kort weergegeven, dat zij feitelijk geen bemoeienis heeft met de activiteiten op het bedrijfsterrein. Hiermee willen appellanten naar moet worden aangenomen betogen dat [appellant sub 1B] ten onrechte als overtreder is aangemerkt, omdat zij zich feitelijk niet met de activiteiten van Phoenica heeft bemoeid. Dit betoog faalt.

In zijn arrest van 16 december 1986, nr. 1894, Slavenburg II (NJ 1987, 321), heeft de Hoge Raad geoordeeld dat van feitelijk leiding geven aan een verboden gedraging in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht sprake kan zijn indien de desbetreffende functionaris, hoewel daartoe bevoegd en redelijkerwijs gehouden, maatregelen ter voorkoming van deze gedragingen achterwege laat en bewust de aanmerkelijke kans aanvaardt dat de verboden gedragingen zich zullen voordoen.

De Afdeling gaat ervan uit dat [appellant sub 1B] zich in dit geval bewust niet heeft bemoeid met de activiteiten van de door haar bestuurde Phoenica. Phoenica heeft lange tijd ter plaatse activiteiten verricht. Het is niet aannemelijk dat [appellant sub 1B], echtgenote van [appellant sub 1A] en blijkens de stukken tevens eigenares van een deel van het bedrijfsterrein en aansluitende gronden, niet op de hoogte is geweest van deze activiteiten of van de feitelijke context waarbinnen deze werden verricht. Door als enig bestuurder van Phoenica desondanks een passieve rol aan te nemen heeft [appellant sub 1B] bewust de aanmerkelijke kans aanvaard dat de overtreding zich zal voordoen als bedoeld in het arrest van de Hoge Raad. Daarmee is zij met overeenkomstige toepassing van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht als feitelijk leidinggevende terecht als overtreder aangemerkt.

10.6. Wat [appellant sub 1C] betreft, overweegt de Afdeling als volgt. [appellant sub 1C] heeft uitsluitend een arbeidsovereenkomst met Phoenica en geen (bestuurs)functie bij deze rechtspersoon. Dat hij, zoals de provincie en de gemeente opmerken, jaarstukken van Phoenica heeft ondertekend maakt hem niet een bestuurder van Phoenica. Niet in geschil is dat [appellant sub 1C] als werknemer van Phoenica werkzaamheden ter plekke heeft uitgevoerd. Als uitsluitend werknemer kan hem echter niet zonder meer de overtreding van Edelchemie Panheel en Phoenica worden toegerekend. De Afdeling vindt ook voor het overige geen aanleiding voor het oordeel dat [appellant sub 1C] als overtreder kan worden aangemerkt.

11. Gezien het voorgaande hebben de provincie en de gemeente terecht geconcludeerd dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is overtreden. Zij hebben terecht Edelchemie Panheel, Phoenica, [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] aangemerkt als overtreders. [appellant sub 1C] is ten onrechte aangemerkt als overtreder.

12. Per 1 januari 2014 is artikel 6.7 van het Besluit omgevingsrecht vervallen. Als gevolg daarvan is de provincie per die datum niet langer aangewezen als bestuursorgaan dat met betrekking tot de inrichting een verklaring van geen bedenkingen kan verlenen. Dit heeft tot gevolg dat de provincie per die datum niet langer ingevolge artikel 5.2, vierde lid, van de Wabo is aangewezen als bestuursorgaan dat – naast de gemeente – mede tot taak heeft op dit punt handhavend op te treden.

Bij het gewijzigde besluit op bezwaar van 26 maart 2014 heeft de provincie in deze wetswijziging aanleiding gezien te besluiten dat de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo vanaf 1 januari 2014 niet langer aan de door haar opgelegde last ten grondslag ligt. Appellanten hebben dit voor hen gunstige besluit niet bestreden.

Bij het gewijzigde besluit op bezwaar van 23 december 2013 heeft de gemeente besloten dat deze overtreding vanaf 1 januari 2014 mede aan de door haar opgelegde last ten grondslag ligt. Ingevolge artikel 6:19 van de Awb hebben de beroepen tegen het besluit op bezwaar mede betrekking op dit wijzigingsbesluit. De Afdeling acht dit besluit niet onrechtmatig. Dit besluit wijzigt op zichzelf niets aan de opgelegde last als zodanig (kort gezegd: het afvoeren van de afvalstoffen).

13. Over het betoog dat het voor beëindiging van de overtreding niet noodzakelijk is de aanwezige slib-waterbassins te verwijderen, overweegt de Afdeling als volgt.

Inrichtingen voor het uitsluitend opslaan van ten hoogste 10.000 ton hemelwater, grondwater, huishoudelijk afvalwater, afvalwater dat wat biologische afbreekbaarheid betreft met huishoudelijk afvalwater overeen komt en de inhoud van chemische toiletten, zijn in bijlage I, onderdeel C, categorie 28.10, aanhef en onder 2, van het Besluit omgevingsrecht uitgezonderd van de vergunningplicht. Het standpunt dat gelet op deze bepaling de op het bedrijfsterrein aanwezige slib-waterbassins als zodanig geen vergunningplichtige inrichting zouden vormen, deelt de Afdeling niet. In de bassins wordt, naast water, bij de vroegere afvalverwerking vrijgekomen slib opgeslagen. De vraag of de waterfractie in deze bassins vergelijkbaar zou zijn met het (afval)water waarop categorie 28.10, aanhef en onder 2, betrekking heeft, kan in het midden blijven. Reeds omdat in de bassins niet uitsluitend water wordt opgeslagen, maar ook slib, is deze uitzondering op de vergunningplicht niet van toepassing.

Voor de provincie en de gemeente bestond dan ook reeds hierom geen aanleiding de last tot beëindiging van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo te beperken tot het afvoeren van alle afvalstoffen met uitzondering van de in de slib-waterbassins aanwezige afvalstoffen.

14. De beroepsgronden, voor zover deze betrekking hebben op de opgelegde lasten, voor zover gegrond op overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, slagen gelet op het voorgaande uitsluitend voor zover de provincie en de gemeente [appellant sub 1C] als overtreder hebben aangemerkt.

Overtreding artikel 13 Wet bodembescherming

Standpunten partijen

15. De provincie staat op het standpunt dat de afvalstoffen op een zodanige wijze zijn opgeslagen, dat de in artikel 13 van de Wet bodembescherming opgenomen zorgplicht wordt overtreden. De provincie wijst op de rapporten van de uitgevoerde inspecties: door afvalstoffen in zodanige slechte, kapotte, lekkende, gecorrodeerde, open en niet tegen inregenen beschermde verpakkingen op te slaan zonder adequate bodembeschermende voorzieningen, is er volgens de provincie een zeer gerede kans aanwezig dat zowel de bodem als het grondwater onnodig worden belast. Dit geldt volgens de provincie te meer nu de, deels gevaarlijke, afvalstoffen zodanige verontreinigingen bevatten – onder meer hoge gehalten aan zware metalen – dat ze de bodem en het grondwater kunnen aantasten en verontreinigen. Bij een specifiek met het oog op de bodemsituatie uitgevoerde controle, waarvan op 1 april 2013 verslag is gedaan, is gebleken dat de vereiste bodembeschermende voorzieningen niet aanwezig zijn, dat sprake is van ernstig achterstallig onderhoud en dat de folie van de slib-waterbassins scheuren vertonen. Ook is bij deze inspectie geconstateerd dat mogelijk de onder het gehele bedrijfsterrein aanwezige folie niet is geseald, zodanig is aangelegd dat water aan de randen van het terrein in de bodem kan dringen en bovendien dat plassen op de klinkerverharding van het buitenterrein na een regenbui zodanig snel verdwijnen, dat er gerede twijfel is aan de vloeistofdichte werking van die folie.

Deze overtreding wordt volgens de provincie begaan door Edelchemie Panheel en haar bestuurder [appellant sub 1A], Phoenica en haar bestuurder [appellant sub 1B], en [appellant sub 1C] die werkzaam is bij Phoenica.

16. Appellanten betogen dat de provincie voor de schending van deze zorgplicht niet het tot handhaving bevoegde gezag is. Ook zou het standpunt van de provincie dat een overtreding zou kunnen ontstaan onvoldoende zijn om de last op te baseren. Verder zou een overtreding ook niet uit de door de provincie aangehaalde rapporten kunnen worden afgeleid. Die rapporten dragen volgens appellanten ook niet de conclusie dat sprake zou zijn van sterk verontreinigd afvalwater. In dit verband betogen zij dat uit de wijze waarop het afvalwater uiteindelijk is verwerkt zou blijken dat het niet gaat om gevaarlijk afval. Ook zien appellanten, zo begrijpt de Afdeling hun betoog, in de omstandigheid dat niet op een eerder moment een last is opgelegd wegens overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming, een aanwijzing dat de provincie er ten onrechte van is uitgegaan dat deze bepaling is overtreden.

Beoordeling

17. Ingevolge artikel 13 van de Wet bodembescherming, voor zover hier van belang, moet een ieder die op of in de bodem handelingen verricht en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, alle maatregelen nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen.

17.1. De Afdeling merkt allereerst op dat ingevolge artikel 95, derde lid, van de Wet bodembescherming onder meer het college van gedeputeerde staten de taak heeft zorg te dragen voor handhaving van artikel 13 van de Wet bodembescherming. Anders dan appellanten betogen, is de provincie bij overtreding van artikel 13 dus bevoegd tot toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen.

17.2. De Afdeling merkt verder op dat, anders dan appellanten lijken te willen betogen, het voor een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming niet noodzakelijk is dat zich daadwerkelijk een verontreiniging of aantasting van de bodem heeft voorgedaan. Een overtreding doet zich voor indien, kort weergegeven, redelijkerwijs kan worden vermoed dat een verontreiniging of aantasting zich kan voordoen.

De provincie heeft bij het opleggen van de last, mede aan de hand van de daarbij gevoegde inspectierapporten, uitvoerig uiteengezet om welke redenen de op het bedrijfsterrein aanwezige afvalstoffen, waaronder het afvalwater in de bassins, zodanig worden opgeslagen dat redelijkerwijs kon worden vermoed dat zich een aantasting of verontreiniging van de bodem kon voordoen. De Afdeling acht in dit verband niet doorslaggevend of, zoals appellanten ter sprake brengen, het afvalwater wegens de gehalten van daarin aanwezige andere stoffen al dan niet als gevaarlijk afval zou moeten worden aangemerkt. Niet in geschil is dat het in de bassins aanwezige afvalwater verontreinigende, bodemvreemde, stoffen bevat en dat wanneer dit afvalwater in de bodem zou geraken de bodem zou worden verontreinigd. In het feit dat, zoals appellanten opmerken, niet eerder is opgetreden wegens overtreding van de zorgplicht ziet de Afdeling evenmin een aanwijzing dat de provincie niet terecht heeft geconcludeerd dat de situatie zoals die ten tijde van het opleggen van de last aanwezig was strijd met de zorgplicht opleverde. Ook voor het overige geeft hetgeen zij hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de provincie ten onrechte tot die conclusie is gekomen, of dat de opgelegde last niet mede strekt tot het ongedaan maken van deze overtreding.

18. De provincie heeft bij deze overtreding dezelfde (rechts)personen als overtreder aangemerkt als bij de overtreding van artikel 2.1 van de Wabo, en in grote lijnen om dezelfde redenen. Om dezelfde redenen als onder 10 tot en met 10.6 zijn genoemd, is de Afdeling van oordeel dat Edelchemie Panheel, Phoenica en hun bestuurders [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] als overtreder van artikel 13 van de Wet bodembescherming op het terrein van de door hen gedreven inrichting moeten worden beschouwd, en dat deze overtreding niet aan [appellant sub 1C] als werknemer van Phoenica kan worden toegerekend.

Overtreding zorgplichten Wet milieubeheer en Woningwet

Standpunt partijen

19. De gemeente is van oordeel dat de afvalstoffen werden opgeslagen op zowel het buitenterrein als in de bedrijfsgebouwen op een zodanige wijze, dat onaanvaardbare nadelige gevolgen voor het milieu werden veroorzaakt. Dit heeft de gemeente in het bestreden besluit uitvoerig en met verwijzing naar een groot aantal (controle)rapporten onderbouwd. De geconstateerde situatie is volgens de gemeente in strijd met zowel de in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer opgenomen zorgplicht, als de in artikel 10.1 van deze wet specifiek voor handelingen met afvalstoffen geformuleerde zorgplicht. Deze overtreding wordt volgens de gemeente begaan door Edelchemie Panheel en haar bestuurder [appellant sub 1A], Phoenica en haar bestuurder [appellant sub 1B], en [appellant sub 1C] die werkzaam is bij Phoenica. Verder merkt de gemeente [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] aan als overtreder voor zover het gaat om de overtredingen die zijn geconstateerd in bedrijfsgebouwen waarop zij een recht van opstal hebben.

De gemeente is verder van oordeel dat om in grote lijnen dezelfde redenen – en met dezelfde toerekening aan de (rechts)personen – in strijd is gehandeld met in de artikelen 1a en 1b van de Woningwet opgenomen zorgplichten.

20. Appellanten hebben in de eerste plaats aangevoerd dat de overtredingen, voor zover deze in de bedrijfsgebouwen zouden zijn begaan, voor het einde van de begunstigingstermijn zijn beëindigd door het verwijderen van de betrokken stoffen. Bovendien zou het recht van opstal dat [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] hebben op een deel van de bedrijfsgebouwen, onvoldoende zijn om de daar geconstateerde overtredingen aan hen toe te rekenen. Ook bestrijden zij op de al eerder besproken gronden dat Edelchemie Panheel en haar bestuurder [appellant sub 1A], Phoenica en haar bestuurder [appellant sub 1B], en [appellant sub 1C] als werknemer als overtreders kunnen worden aangemerkt. Ook betogen zij dat de gemeente een aantal (afval)stoffen ten onrechte als gevaarlijke afvalstoffen heeft aangemerkt.

Beoordeling

21. De gemeente heeft onder verwijzing naar een groot aantal controlerapporten uiteengezet waarom de door haar ingeroepen bepalingen zijn overtreden. Dat, zoals appellanten hebben betoogd, een deel van deze gestelde overtredingen binnen de begunstigingstermijn zijn beëindigd, betekent niet dat de gemeente ten onrechte heeft geconstateerd dat deze bepalingen ten tijde van het opleggen van de last werden overtreden. Ook voor het overige hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente ten onrechte heeft geconcludeerd dat zowel de situatie in de bedrijfsgebouwen als die op het terrein van de inrichting zodanig was, dat de door de gemeente genoemde bepalingen zijn overtreden.

21.1. De gemeente heeft terecht geconcludeerd dat Edelchemie Panheel en haar bestuurder [appellant sub 1A] en Phoenica en haar bestuurder [appellant sub 1B], kunnen worden aangemerkt als overtreders. Zij zijn verantwoordelijk voor het in werking zijn van de inrichting ter plaatse, en daarmee ook voor de overtredingen van andere wetgeving zoals de hier aan de orde zijnde zorgplichten die daaruit rechtstreeks voortvloeien. Zoals eerder, onder 10.6, is geoordeeld kan [appellant sub 1C] niet op dezelfde wijze verantwoordelijk worden gehouden voor deze overtredingen, louter omdat hij werknemer is van Phoenica.

21.2. [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] hebben, naar niet in geschil is, een recht van opstal op bedrijfsgebouwen op het terrein van de inrichting. In ieder geval de artikelen 1a, tweede lid, en 1b, tweede lid, van de Woningwet hebben mede betrekking op het in strijd met deze bepalingen laten gebruiken dan wel het in een staat houden van gebouwen. Nu [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] de bedrijfsgebouwen waarvoor zij een recht van opstal hebben laten gebruiken in strijd met de in deze artikelen gestelde eisen, zijn zij in zoverre op goede gronden als (mede) overtreders aangemerkt. Reeds hierom is de last terecht mede aan hen gericht. De vraag of deze last daarnaast ook aan hen kon worden opgelegd wegens overtreding van de zorgplichten uit de Wet milieubeheer, kan in het midden blijven.

22. De beroepsgronden, voor zover deze betrekking hebben op de opgelegde lasten, voor zover gegrond op overtreding van de in de Woningwet en de Wet milieubeheer opgenomen zorgplichten, slagen gelet op het voorgaande uitsluitend voor zover de gemeente [appellant sub 1C] als overtreder heeft aangemerkt met betrekking tot de op het bedrijfsterrein opgeslagen afvalstoffen.

Gestelde opslag obsidiaan door Edelchemie Benelux en [appellant sub 1D]

23. Volgens de provincie en de gemeente zijn Edelchemie Benelux en haar bestuurder [appellant sub 1D] door de opslag van obsidiaan op het bedrijfsterrein mede overtreder van de eerder besproken zorgplichten van de Wet bodembescherming en de Wet milieubeheer. Daartoe voeren de provincie en de gemeente aan dat bij Edelchemie Panheel opgeslagen obsidiaan is gekocht door Edelchemie Benelux.

23.1. Zoals de provincie en de gemeente in hun beschikkingen tot vaststelling van de voor toepassing van de bestuursdwang gemaakte kosten terecht hebben geconstateerd, brengt het enkele feit dat Edelchemie Benelux mogelijk obsidiaan heeft gekocht van Edelchemie Panheel, niet mee dat Edelchemie Benelux of haar bestuurder [appellant sub 1D] mede verantwoordelijk zijn voor op het terrein van Edelchemie Panheel begane overtredingen. In dit opzicht zijn Edelchemie Benelux en [appellant sub 1D] ten onrechte als overtreder aangemerkt.

Afzien van handhaving wegens bijzondere omstandigheden?

24. Gezien het voorgaande worden de door zowel de provincie als de gemeente opgelegde lasten gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde overtredingen, zij het dat niet alle aangeschreven personen voor al die overtredingen verantwoordelijk kunnen worden gehouden.

24.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

24.2. Appellanten betogen dat gedeeltelijk had behoren te worden afgezien van handhaving, omdat gedeeltelijk zicht op legalisatie zou bestaan. In dat verband wijzen zij erop dat in december 2012 een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de opslag van een aantal afvalstoffen (gestolde latex, gips en zwavelslib) is ingediend. Ook menen zij dat, zo begrijpt de Afdeling het betoog, ten onrechte slechts tot handhaving is overgegaan omdat onderhandelingen over een overdracht van het terrein aan een projectontwikkelaar niet tot een overeenkomst hebben geleid.

Wat het laatste betreft hebben de provincie en de gemeente terecht geconcludeerd dat de situatie op het bedrijfsterrein een overtreding van diverse bepalingen oplevert. Ook als het waar is dat niet direct tot handhavend optreden is overgegaan omdat een overeenkomst met een projectontwikkelaar mogelijk zou hebben kunnen bijdragen aan een beëindiging van die overtredingen, valt niet in te zien dat bij het uitblijven van zo’n overeenkomst niet alsnog tot handhaving zou kunnen worden overgegaan.

De gemeente en de provincie hebben verder in de bestreden besluiten op bezwaar van 17 december 2013 overwogen dat de door appellanten genoemde aanvraag om een omgevingsvergunning zal worden afgewezen, zodat deze geen concreet zicht op legalisatie biedt. De provincie en de gemeente hebben zich terecht op het standpunt gesteld dat geen concreet zicht op legalisatie bestond. Overigens is de aanvraag nadien ook daadwerkelijk afgewezen en is deze afwijzing inmiddels ook onherroepelijk geworden. In zoverre bestond voor hen geen grond om af te zien van handhavend optreden.

Ook hetgeen appellanten voor het overige aanvoeren geeft geen grond voor het oordeel dat de provincie en de gemeente van handhavend optreden hadden moeten afzien.

Begunstigingstermijn

25. Bij het opleggen van de lasten is een begunstigingstermijn van 22 weken gesteld om door uitvoering van de last toepassing van de bestuursdwang te voorkomen. Bij de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 18 maart 2014 hebben de provincie en de gemeente geweigerd deze termijn te verlengen.

25.1. Appellanten betogen in de kern weergegeven dat een veel langere begunstigingstermijn zou moeten worden geboden, omdat zij verwachten dat dit de mogelijkheid biedt om de afvalstoffen tegen lagere kosten af te voeren. De extra tijd is nodig om te zoeken naar partijen die om niet of zelfs tegen vergoeding de afvalstoffen zouden willen overnemen. Afvoer via deze partijen vergt ook, aldus appellanten, meer tijd omdat deze partijen een beperkte verwerkingscapaciteit hebben. Volgens hen hebben de provincie en de gemeente een te groot gewicht toegekend aan het zo snel mogelijk afvoeren van de afvalstoffen. Zij wijzen er verder op dat voor en tijdens de begunstigingstermijn afvalstoffen zijn afgevoerd.

25.2. Dit betoog faalt. De voor uitvoering van de last gegeven begunstigingstermijn moet voldoende te zijn om daadwerkelijk aan de last te voldoen. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het objectief gezien niet mogelijk was om binnen deze termijn daadwerkelijk tot afvoer van de afvalstoffen over te gaan. Dat mogelijk minder kosten zouden hoeven te worden gemaakt indien, zoals appellanten in feite wensen, de illegale afvalopslag nog lange tijd zou worden gedoogd om te zoeken naar goedkope afzetmogelijkheden voor het afval, behoefde voor de provincie en de gemeente geen aanleiding te vormen een langere termijn te gunnen dan toereikend is om aan de last te voldoen.

Conclusie ten aanzien van de beroepen inzake de lasten

26. Gezien het voorgaande hebben de provincie en de gemeente terecht geconcludeerd dat de aanwezigheid van de afvalstoffen op het bedrijfsterrein en in de gebouwen in strijd is met de in de Wabo geregelde vergunningplicht en met de zorgplichten uit de Wet bodembescherming, de Wet milieubeheer en de Woningwet. Zij hebben terecht lasten onder bestuursdwang opgelegd om deze overtredingen te beëindigen. De daarbij gegeven begunstigingstermijnen konden zij in redelijkheid vaststellen en handhaven op 22 weken.

Echter, bij het opleggen van de lasten hebben de gemeente en de provincie een aantal personen bij een aantal overtredingen ten onrechte aangemerkt als overtreder op wie de kosten van het toepassen van bestuursdwang kunnen worden verhaald. Het gaat, wat de overtredingen als gevolg van aanwezigheid van afvalstoffen op het buitenterrein betreft, om [appellant sub 1C], [appellant sub 1D] en Edelchemie Benelux. In zoverre hadden de gemeente en provincie bij de bestreden besluiten op bezwaar van 17 december 2013 de besluiten tot oplegging van die lasten moeten herroepen.

Kostenverhaal

27. Nadat de opgelegde lasten binnen de begunstigingstermijn niet volledig waren uitgevoerd, zijn met toepassing van bestuursdwang de nog aanwezige afvalstoffen afgevoerd. Deze bestuursdwang heeft uitsluitend betrekking gehad op afvalstoffen op het buitenterrein; de in de bedrijfsgebouwen aanwezige afvalstoffen waren eerder al afgevoerd. Het grootste deel van de werkzaamheden is, nadat een aanbestedingsprocedure is doorlopen, gegund aan Sita.

27.1. Bij gelijkluidende besluiten van 10 februari 2015 hebben de provincie en de gemeente krachtens artikel 5:25, zesde lid, van de Awb de hoogte van de voor de toepassing van bestuursdwang verschuldigde kosten vastgesteld. In de besluiten is bepaald dat Edelchemie Panheel, [appellant sub 1A], Phoenica en [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] hoofdelijk € 991.185,85 verschuldigd zijn en dat Edelchemie Benelux en [appellant sub 1D] hoofdelijk € 402.883,66 verschuldigd zijn.

27.2. De tegen de opgelegde lasten onder bestuursdwang ingestelde beroepen hebben ingevolge artikel 5:31c van de Awb mede betrekking op deze besluiten.

Kostenverhaal door de gemeente

28. Vaststelling van de voor toepassing van bestuursdwang verschuldigde kosten is uit de aard der zaak alleen mogelijk wanneer de kosten ook daadwerkelijk zijn gemaakt. Ter zitting is gebleken dat de provincie de kosten voor de toepassing van bestuursdwang heeft gemaakt en niet de gemeente. Reeds hierom is het besluit tot vaststelling van de kosten van de gemeente in strijd met artikel 5:25, eerste lid, van de Awb genomen. De beroepen tegen dit besluit zijn gegrond en het besluit moet worden vernietigd.

Kostenverhaal door de provincie

Kostenverhaal [appellant sub 1C]

29. Zoals uit hetgeen onder 10.6 en 18 is geoordeeld volgt, is [appellant sub 1C] wat de door de provincie opgelegde last betreft ten onrechte aangemerkt als overtreder. Reeds hierom is ten onrechte vastgesteld dat hij kosten verschuldigd is.

Kostenverhaal Edelchemie Benelux en [appellant sub 1D]

30. Edelchemie Benelux en [appellant sub 1D] zijn, wat de door de provincie opgelegde last betreft, uitsluitend als overtreder aangemerkt voor zover het de opslag van obsidiaan betreft. Zoals onder 23.1 is overwogen is dat ten onrechte gebeurd.

31. De provincie heeft bij het vaststellen van de kosten echter het standpunt ingenomen dat achteraf gezien Edelchemie Benelux en [appellant sub 1D] kunnen worden beschouwd als overtreders voor zover het de aanwezigheid van de slib-waterbassins betreft.

De Afdeling merkt hierover op dat aan Edelchemie Benelux en [appellant sub 1D] uitsluitend een last onder bestuursdwang is opgelegd wegens de aanwezigheid van een partij obsidiaan op het bedrijfsterrein. De vermelding in het dictum van het bestuursdwangbesluit dat de kosten zullen worden verhaald, kan in samenhang met de uitgebreide beschouwingen in dit besluit over welke personen voor welke situaties als overtreder worden beschouwd, niet anders worden begrepen dan dat – voor zover hier van belang – de kosten van bestuursdwang ten laste van Edelchemie Benelux en [appellant sub 1D] zullen worden gebracht voor zover het obsidiaan betreft. Het staat de provincie niet vrij om in weerwil hiervan andere kosten van toepassing van de bestuursdwang, te weten de kosten van het opruimen van slib-waterbassins, ten laste van deze personen te brengen.

32. Gezien het voorgaande is in de kostenbeschikking ten onrechte vastgesteld dat Edelchemie Benelux en [appellant sub 1D] kosten verschuldigd zijn.

Kostenverhaal Edelchemie Panheel, [appellant sub 1A], Phoenica en [appellant sub 1B]

33. Zoals eerder is geoordeeld is aan Edelchemie Panheel, [appellant sub 1A], Phoenica en [appellant sub 1B] terecht een last onder bestuursdwang opgelegd om de afvalstoffen te verwijderen. Nu zij binnen de gegeven begunstigingstermijn niet geheel aan de last hebben voldaan, heeft het college op goede gronden bestuursdwang toegepast. Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb komen de kosten hiervan voor rekening van deze overtreders, tenzij deze kosten redelijkerwijs niet of niet geheel te hunnen laste behoren te komen.

34. Appellanten hebben betoogd dat zij zijn belemmerd in het uitvoeren van de last omdat in de afvalinventarisatie voor een aantal stoffen ten onrechte zou zijn aangenomen dat het gevaarlijke afvalstoffen betreft. Wat die stoffen betreft zouden daarom ook ten onrechte kosten van toepassing van bestuursdwang in rekening zijn gebracht.

Dit betoog, dat in vergelijkbare vorm is aangevoerd ter bestrijding van de opgelegde lasten, faalt. Zoals onder 3.2 en 5.1 is geoordeeld, is de betekenis van de inventarisatie voor de opgelegde last uitsluitend om aan te duiden welke stoffen moesten worden afgevoerd. Daarover bestaat geen onduidelijkheid. Indien, zoals appellanten betogen, een aantal van die stoffen hadden kunnen worden afgevoerd als niet-gevaarlijk afval was er geen belemmering voor hen om voor die afvoer zorg te dragen.

35. Verder betogen appellanten dat een aantal werkzaamheden zijn uitgevoerd waarop de last geen betrekking had. Het gaat hier om het verwijderen van twee methanoltanks, het verwijderen van folie van de slib-waterbassins, het opvegen van restanten obsidiaan, het in kaart brengen en legen van de bedrijfsriolering, het plaatsen van hekken en het houden van toezicht.

35.1. Zoals hiervoor, onder 3.2 is geoordeeld, moet de opgelegde last, gezien de specifieke verwijzing naar de afvalinventarisatie, aldus worden begrepen dat is gelast om de in de afvalinventarisatie aangeduide afvalstoffen te verwijderen en verwijderd te houden.

In deze afvalinventarisatie zijn, zoals de provincie ook erkent, de twee verwijderde methanoltanks niet genoemd. De kosten voor het verwijderen hiervan (€ 2.117,50) zijn door de provincie ten onrechte aangemerkt als kosten van uitvoering van de bestuursdwang waarvoor de last was opgelegd. Dit betoog slaagt.

35.2. Wat de folies van de leeggemaakte bassins betreft, heeft de provincie betoogd dat de folies van vier van de vijf bassins dermate verontreinigd waren, dat de kans bestond van verontreiniging van instromend hemelwater en vervolgens ook van de bodem. De kosten hiervan zijn volgens de provincie terecht in rekening gebracht.

De Afdeling is van oordeel dat, mede gezien deze door de provincie gegeven motivering, het verwijderen van de folies onlosmakelijk verbonden is met de gelaste verwijdering van de slib-afvalwateropslagen. Deze kosten zijn terecht aangemerkt als kosten van de bestuursdwang waarvoor de last was opgelegd.

Dit betoog faalt.

35.3. De last zag onder meer op het afvoeren van het aanwezige obsidiaan. Het opvegen en afvoeren van restanten obsidiaan is naar het oordeel van de Afdeling onderdeel van de gelaste werkzaamheden. De kosten hiervoor zijn terecht aangemerkt als kosten van de bestuursdwang waarvoor de last was opgelegd.

Dit betoog faalt.

35.4. Wat de kosten in verband met de riolering betreft, heeft de provincie erop gewezen dat de slib-afvalwateropslagen met elkaar verbonden waren via deze riolering. Het in kaart brengen van deze riolering en het vervolgens legen ervan is naar het oordeel van de Afdeling onlosmakelijk verbonden met de gelaste verwijdering van de slib-afvalwateropslagen. De kosten hiervan zijn terecht aangemerkt als kosten van de bestuursdwang waarvoor de last was opgelegd.

Dit betoog faalt.

35.5. Wat de hekken betreft betogen appellanten in de eerste plaats dat de plaatsing ervan niet in verband staat met de last tot, kort weergegeven, het afvoeren van afvalstoffen en in de tweede plaats dat mogelijk niet alle voor het plaatsen van de hekken in rekening gebrachte kosten daadwerkelijk zijn gemaakt in het kader van het uitvoeren van de bestuursdwang.

De provincie betoogt dat de in rekening gebrachte kosten betrekking hebben op hekwerken die op het bedrijfsterrein zijn geplaatst, bijvoorbeeld rond de voormalige ovens, de smelterij en de diverse bassins. Deze plaatsing was volgens de provincie nodig om de werkzaamheden voor de toepassing van bestuursdwang veilig te kunnen uitvoeren. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt onjuist is. De kosten voor het plaatsen van de hekken houden gelet hierop verband met de toepassing van de bestuursdwang en zijn terecht betrokken bij de kostenbeschikking.

De provincie heeft verder in de stukken en ter zitting aannemelijk gemaakt dat de in rekening gebrachte kosten voor hekwerk alle zijn te relateren aan de (periode van de) toepassing van de bestuursdwang.

Dit betoog faalt.

35.6. Appellanten betogen dat ten onrechte kosten voor de aanwezigheid van een vertegenwoordiger van de provincie in rekening zijn gebracht. Nu de werkzaamheden door een professionele partij (Sita) zijn uitgevoerd, valt volgens hen niet in te zien dat de aanwezigheid van deze vertegenwoordiger noodzakelijk was. Volgens hen moeten deze kosten worden beschouwd als kosten van normale werkzaamheden van toezichthouders en hebben zij geen directe relatie met de bestuursdwangtoepassing.

De provincie heeft betoogd dat de vertegenwoordiger de dagelijkse werkzaamheden samen met de vertegenwoordigers van Sita besprak, toezag op de juiste uitvoering van de werkzaamheden en ook de noodzakelijke transportbonnen ondertekende. Het aantal dagen en uren dat deze vertegenwoordiger aanwezig is geweest is zorgvuldig onderbouwd, waarbij onder meer pauzes niet in rekening zijn gebracht.

Het lijdt naar het oordeel van de Afdeling geen twijfel dat de aanwezigheid van de vertegenwoordiger tijdens de uitvoering van de werkzaamheden niet kan worden beschouwd als een normale uitoefening van toezichtsbevoegdheden, maar verband hield met de toepassing van de bestuursdwang. De provincie heeft naar het oordeel van de Afdeling ook aannemelijk gemaakt dat de inzet van de genoemde vertegenwoordiger daarvoor in redelijkheid noodzakelijk kon worden geacht gelet op de complexiteit van de werkzaamheden. Er is ook geen aanleiding om aan te nemen dat ter zake meer of andere uren in rekening zijn gebracht dan daadwerkelijk gemaakte uren, en evenmin dat niet het juiste uurtarief is gehanteerd.

Dit betoog faalt.

36. Appellanten hebben vervolgens betoogd dat de kosten voor het afvoeren van water en slib ten onrechte zijn gemaakt, omdat deze stoffen niet in alle gevallen als gevaarlijk afval konden worden aangemerkt. Daarom zou de afvoer niet noodzakelijk zijn geweest om een einde te maken aan enige overtreding. Bovendien is het volgens appellanten niet duidelijk waarom hun de kans is ontnomen om afvalwater zelf op een riool te lozen, dan wel waarom een deel van het afvalwater niet door Sita op die wijze is geloosd.

36.1. De opgelegde last onder bestuursdwang houdt in dat onder meer het afvalwater en het slib moeten worden afgevoerd. De vraag of dit water en slib wel of niet gevaarlijk afval is, is daarbij niet relevant. Het is de Afdeling dan ook niet duidelijk geworden waarom volgens appellanten de kosten van het afvoer van het water en slib niet kunnen worden gerekend tot kosten van toepassing van de bestuursdwang.

De provincie heeft erop gewezen dat bij afvoer van het afvalwater onderscheid is gemaakt tussen de diverse samenstellingen ervan, waarbij verschillende tarieven zijn gehanteerd. Zo is voor het afvoeren van het heldere deel van het afvalwater een tarief van € 33,93 per ton gehanteerd, voor het troebele deel van het afvalwater en de slibben een tarief van € 103,00 per ton, en voor gaswasvloeistof een tarief van € 45,53 per ton. Door deze werkwijze zijn volgens de provincie niet onnodig hoge kosten gemaakt voor afvoer van met name het minder verontreinigde deel van het afvalwater. Verder was volgens de provincie een directe lozing op het riool van afvalwater niet mogelijk, omdat die lozing pas kon plaatsvinden nadat bij de ontvangende afvalverwerker een aantal zuiveringsstappen waren doorlopen.

Appellanten hebben geen argumenten aangevoerd die de Afdeling aanleiding geven om aan de juistheid van het betoog van de provincie te twijfelen.

Appellanten is overigens ook niet de kans ontnomen om het afvalwater te lozen op het riool. Indien zij meenden dat dit een reële mogelijkheid was, stond het hun vrij op deze wijze binnen de gestelde begunstigingstermijn zelf op deze wijze voor afvoer van het afvalwater zorg te dragen. Dit hebben zij echter nagelaten.

Deze betogen falen.

37. Vervolgens betogen appellanten dat de bij de kostenbeschikking gevoegde facturen onvoldoende duidelijk zijn, onder meer omdat niet is gespecificeerd welk deel van de kosten is gemaakt bij het afvoeren van het afval, en welk deel bij de verwerking ervan. Verder is volgens hen ten onrechte een bedrag van € 25.000,00 in rekening gebracht voor handling, coördinatie en projectondersteuning door Sita. Ook menen zij dat de hoeveelheden afvalstoffen die zijn afgevoerd niet controleerbaar zijn.

37.1. Naar aanleiding van dit betoog heeft de provincie zich terecht op het standpunt gesteld dat de nota’s voor de uitgevoerde werkzaamheden voldoende informatie bevatten over de voor afvoer van de diverse afvalstoffen gemaakte kosten (transportdocument, afvoerdatum, omschrijving, locatiecode, gewicht, kosten van afvoer en verwerking en totaalbedrag).

Appellanten hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat het bij een complexe operatie als hier aan de orde niet reëel is dat kosten voor handling, coördinatie en projectondersteuning worden gemaakt. Evenmin hebben zij aannemelijk gemaakt dat de hiervoor in rekening gebrachte kosten niet overeenkomen met de daadwerkelijk gemaakte kosten.

Voor zover appellanten erover klagen dat zij geen inzicht hebben in de hoeveelheid daadwerkelijk afgevoerde afvalstoffen, heeft de provincie erop gewezen dat alle afvoerbonnen aan hen ter beschikking zijn gesteld. Appellanten hebben de juistheid van de in de afvoerbonnen vastgelegde hoeveelheid afgevoerde afvalstoffen niet betwist.

Ook deze betogen falen.

38. Tot slot betogen appellanten dat te hoge kosten in rekening zijn gebracht, omdat een deel van de afgevoerde afvalstoffen volgens hen tegen lagere kosten of zelfs met een positief rendement zouden hebben kunnen worden afgevoerd.

38.1. Ook aan dit betoog ligt de veronderstelling van appellanten ten grondslag dat indien maar genoeg tijd wordt genomen, het wellicht mogelijk zou kunnen zijn om afnemers te vinden die tegen een lagere dan gebruikelijke vergoeding bereid zijn om de afgevoerde afvalstoffen te verwerken. Dit betoog gaat eraan voorbij dat de provincie – zoals eerder onder punt 25.2 is geoordeeld – terecht heeft gekozen voor het toepassen van bestuursdwang en dus om de ontstane illegale situatie niet nog langer te gedogen. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de in rekening gebrachte kosten niet overeenkomen met de kosten die moesten worden gemaakt bij een binnen een afzienbare termijn en onder gebruikelijke voorwaarden uitgevoerde afvoer van de afvalstoffen.

Ook dit betoog faalt.

Conclusie

39. De hoger beroepen zijn gegrond, omdat de rechtbank niet bevoegd was uitspraak te doen op de beroepen. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling doet alsnog uitspraak op de beroepen.

40. De beroepen die zijn ingediend tegen de besluiten op bezwaar van 17 december 2013 inzake de opgelegde lasten zijn gedeeltelijk gegrond. Deze besluiten worden vernietigd voor zover [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] als overtreder zijn aangemerkt anders dan wegens de aanwezigheid van afvalstoffen in de bedrijfsgebouwen, en voor zover Edelchemie Benelux als overtreder is aangemerkt.

De beroepen die zijn ingesteld tegen de besluiten op bezwaar van 18 maart 2014 inzake de weigering om de begunstigingstermijn te verlengen, en de besluiten op bezwaar van 13 en 19 mei 2014 inzake de brieven waarbij is meegedeeld dat zal worden overgegaan tot bestuursdwang, zijn ongegrond.

De tegen de kostenbeschikking van de gemeente ingestelde beroepen zijn geheel gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd. De tegen de kostenbeschikking van de provincie ingestelde beroepen zijn gegrond voor zover is vastgesteld dat [appellant sub 1C], Edelchemie Benelux en [appellant sub 1D] kosten verschuldigd zijn, en voor zover kosten in rekening zijn gebracht voor het afvoeren van twee methanoltanks. Dit besluit wordt vernietigd voor zover het betrekking heeft op deze kosten.

De Afdeling zal op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien.

41. De provincie en de gemeente dienen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij merkt de Afdeling de zaken voor de toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrechtspraak aan als zwaar (wegingsfactor 1,5) en als samenhangend (eveneens een wegingsfactor 1,5, nu sprake is van meer dan 4 zaken).

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart de hoger beroepen gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 december 2014 in zaken nrs. 14/363 en verder;

III. verklaart de beroepen tegen de besluiten van 17 december 2013 van de colleges van gedeputeerde staten van Limburg en burgemeester en wethouders van Maasgouw gedeeltelijk gegrond;

verklaart het beroep tegen het besluit van 10 februari 2015 van het college van gedeputeerde staten van Limburg gedeeltelijk, en het beroep tegen het besluit van 10 februari 2015 van het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw geheel, gegrond;

IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 17 december 2013 voor zover daarbij het besluit van 16 april 2013 is gehandhaafd voor zover daarbij [appellant sub 1C] is aangemerkt als overtreder;

vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw van 17 december 2013 voor zover daarbij het besluit van 16 april 2013 is gehandhaafd voor zover daarbij [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D], anders dan voor de aanwezigheid van afvalstoffen in de bedrijfsgebouwen, en Edelchemie Benelux bvba zijn aangemerkt als overtreders;

V. herroept de besluiten van 16 april 2013 voor zover het de onder IV aangeduide onderdelen betreft;

VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de besluiten van 17 december 2013 voor zover die zijn vernietigd;

VII. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw van 10 februari 2015:

vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 10 februari 2015 voor zover daarbij is vastgesteld dat [appellant sub 1D], [appellant sub 1C] en Edelchemie Benelux bvba kosten van toepassing van bestuursdwang verschuldigd zijn, en voor zover daarbij is vastgesteld dat Edelchemie Panheel B.V., Phoenica B.V., [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] kosten voor het afvoeren van twee methanoltanks (€ 2.117,50) verschuldigd zijn;

VIII. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;

IX. veroordeelt de colleges van gedeputeerde staten van Limburg en burgemeester en wethouders van Maasgouw gezamenlijk tot vergoeding van de bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Edelchemie Panheel B.V., de rechtspersoon naar buitenlands recht Edelchemie Benelux bvba, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Phoenica B.V., [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], en [appellant sub 1D], in verband met de behandeling van hun bezwaren, beroepen en hoger beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 8.370,00 (zegge: achtduizend driehonderdzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

X. gelast dat de colleges van gedeputeerde staten van Limburg en burgemeester en wethouders van Maasgouw gezamenlijk aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Edelchemie Panheel B.V., de rechtspersoon naar buitenlands recht Edelchemie Benelux bvba, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Phoenica B.V., [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], en [appellant sub 1D] het door hen voor de behandeling van de beroepen en hoger beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 2.107,00 (zegge: tweeduizend honderdzeven euro) vergoeden, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.

w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Zijpp

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2016

262.