De gemeenteraad mag niet klakkeloos afwijken van een collegevoorstel (deel 2)

De gemeenteraad beslist doorgaans op voorstel van het college over een bestemmingsplan. Wat nu als de raad het er helemaal niet mee eens is dat het betreffende bouwplan wordt gerealiseerd? In mijn vorige

blog

heb ik naar voren gebracht dat vanwege rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de raad niet zomaar tegen kan stemmen en goed moet nadenken op welke manier hij het bestemmingsplan afwijst. Dit is onlangs met een nieuwe Afdelingsuitspraak weer bevestigd.

Raadsbesluit moet gebaseerd zijn op feiten, niet op gevoel

Het gaat om een uitspraak ​van 10 augustus 2016 waarin een besluit centraal staat van de raad van Eersel om te weigeren een plan voor de uitbreiding van een composteerbedrijf vast te stellen. Blijkens raadsstukken was de uitbreiding al veel eerder in een commissievergadering besproken met de conclusie dat het onderwerp niet rijp was voor behandeling in de raad omdat er onduidelijkheid was over te verwachten geur-, stof en geluidsoverlast, verkeersoverlast alsmede over de wijze van landschappelijke inpassing. Bovendien was het de commissie gebleken dat geen dialoog met de omgeving had plaatsgevonden en er evenmin inzicht was in de mogelijke hinder van vogels op het vliegverkeer van Eindhoven Airport.

Uiteindelijk is het plan aangepast en is besloten het voor een raadsvergadering te agenderen. Daarin is besloten het bestemmingsplan niet vast te stellen. Ondanks de tussenliggende periode met overleg met omwonenden en de aanpassingen van het plan, was de raad van oordeel dat de uitbreiding ervaren hinder en overlast zou vergroten. Bovendien heeft hij gewezen op de verdere aantasting van het agrarisch gebied.

De Afdeling vernietigt het raadsbesluit onder verwijzing naar de toelichting van het ontwerpplan waarin is onderbouwd dat voor onaanvaardbare geur-, geluid- en verkeershinder niet hoeft te worden gevreesd. Zij overweegt onder meer dat de raad niet heeft onderbouwd waarom dit onjuist zou zijn. Ook de stelling dat de overlast vanwege cumulerende effecten van de nabijgelegen hondenkennel, een herriesportterrein en Eindhoven Airport buitensporig zou zijn, heeft de raad volgens de Afdeling niet onderbouwd. Zij overweegt verder:

“Wat betreft de door de raad aan het besluit ten grondslag gelegde stelling dat hij veel waarde hecht aan het behoud van groen en ingrepen in het agrarisch gebied volgens hem een zorgvuldige afweging verlangen, dat de uitbreiding leidt tot een verdere aantasting van het agrarisch gebied, dat voor de aanleg van industrieterreinen al veel groen verloren is gegaan in het buitengebied en dat naar zijn huidige opvattingen de bedrijfsactiviteiten met het oog waarop
Hanic
de vaststelling van het bestemmingsplan heeft gevraagd thuishoren op een industrieterrein, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft daarmee slechts belangen genoemd waaraan hij bij het nemen van het besluit tot weigering van het plan waarde heeft toegekend, maar niet is gebleken dat hij heeft onderzocht of en in hoeverre de desbetreffende belangen in dit geval door de vaststelling van het plan worden geraakt. Voorts is niet gebleken dat de raad de nodige kennis heeft vergaard omtrent de belangen van
Hanic
bij vaststelling van het plan en is evenmin gebleken dat en op welke wijze deze belangen zijn gewogen ten opzichte van de voormelde door de raad in het besluit vermelde belangen” (r.o. 4.1.).

Het besluit is alles bij elkaar in strijd is met artikel 3:2 Awb, dat voorschrijft dat de bestuursorganen de noodzakelijke kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen moet worden ingewonnen voordat een inhoudelijke beoordeling wordt gemaakt. Ondanks dat de raad(scommissie) een periode voor extra huiswerk had ingelast en zijn motivering op papier had gezet, is niet voldaan aan de verplichting om een inhoudelijk oordeel op toereikende informatie te baseren. Uiteindelijk was het toch meer het gevoel dan de feiten waardoor de raad zich – naar het oordeel van de Afdeling – had laten leiden om het voorstel niet over te nemen. Op zijn beurt had het college zijn stelling dat voor onaanvaardbare hinder niet gevreesd hoeft te worden, wel onderbouwd.

Zo nodig extra onderzoek laten doen

Al met al is duidelijk dat het volksvertegenwoordigende karakter van de raad niet wegneemt dat het een “gewoon” bestuursorgaan is dat gebonden is aan de Awb. De consequenties daarvan hebben mr. Eric Moesker, concernjurist van Delft, en ondergetekende onlangs besproken met een groep van gemeentejuristen en griffiers, mede met het oog op een publicatie die snel zal verschijnen. Daarbij is onder meer de conclusie getrokken dat de raad een plan soms niet​ zonder meer kan afwijzen, maar het college moet vragen nogmaals aan de slag te gaan om vervolgens met een beter voorstel terug te komen. De hiervoor besproken uitspraak bevestigt dit. In dit verband is relevant dat het VNG-model van het reglement van orde ervan uitgaat dat de raad kan beslissen een collegevoorstel terug te sturen voor nader onderzoek en daarbij kan bepalen binnen welke termijn het voorstel opnieuw geagendeerd wordt. De raad moet dan wel bereid zijn de regie over de invulling – opnieuw – uit handen te geven. Anders zou hij zelf extra onderzoek moeten laten uitvoeren.

In mijn vorige bijdrage wees ik er daarnaast op dat de raad soms op z’n minst een eigen (door de griffie voorbereide) schriftelijke motivering aan het afwijkende besluit (mede) ten grondslag moet leggen. Verder zou het college zo veel mogelijk moeten proberen de raad in een vroeg stadium bij de besluitvorming te betrekken. Hoe dan ook vergt dit alles een wat groter juridisch besef bij (ook) raadsleden.

Door Hugo Doornhof