Legalisering Minicrossbaan Prikkedam met beheersverordening

In haar uitspraak van 14 september 2016 neemt de Afdeling bestuursrechtspraak het standpunt in dat het mogelijk is bestaand gebruik dat in strijd is met het voorheen geldende planologisch regime te legaliseren met een beheersverordening als bedoeld in art. 3.38 lid 1 Wro. In het onderhavige geval is de beheersverordening desalniettemin onverbindend, omdat aan de legalisering van de minicrossbaan geen kennelijke (en dus ook geen deugdelijke) planologische afweging ten grondslag ligt.

Aan de orde is een weigering van het college van B&W van een verzoek om handhavend op te treden tegen een minicrossbaan. Een gedeelte van die minicrossbaan was in strijd met de bestemming ‘Natuurgebied’ die was toegekend in het voorheen geldende bestemmingsplan ‘Prikkedam’. Volgens het college is handhavend optreden niet nodig, omdat het gebruik inmiddels mag worden voortgezet onder het overgangsrecht van de beheersverordening ‘Motocrossterrein Prikkedam’ die de gemeenteraad inmiddels heeft vastgesteld. De rechtbank heeft de weigering vernietigd en B&W opgedragen een nieuw besluit te nemen. Daartegen heeft het college hoger beroep aangetekend, de verzoeker om handhaving treedt op als wederpartij. Vooruitlopend op dat beroep is een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarin het verzoek om handhaving opnieuw geweigerd is.

Bij de Afdeling bestuursrechtspraak richt de wederpartij zijn pijlen op de beheersverordening. Die zou onverbindend zijn, omdat daarin bestaand gebruik dat in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, is gelegaliseerd. Bovendien worden in de verordening mogelijkheden geopend voor nieuw ruimtegebruik, in de vorm van recreatieve nevenactiviteiten. Met het oog op deze bezwaren gaat de Afdeling over tot een exceptieve toetsing van de beheersverordening.

De Afdeling overweegt eerst dat de toetsing van de beheersverordening zich dient te beperken tot de bepalingen die voorzien in het gebruik zoals dat feitelijk plaatsvond. Het aan de orde zijnde verzoek om handhaving was immers daartegen gericht. Exceptieve toetsing van de verordening is niet aan de orde voor zover daarin wordt voorzien in recreatieve nevenactiviteiten die niet zijn vergund of bestemd en die (in de toekomst) voor overlast kunnen zorgen.

Vervolgens neemt de Afdeling het standpunt in dat noch de tekst van de wet, noch de parlementaire stukken leiden tot het oordeel dat het niet mogelijk moet worden geacht dat met een beheersverordening feitelijk bestaand gebruik, dat in strijd is met het op dat moment geldende planologische regime (r.o. 4.2 en 4.3). De Afdeling voegt daar aan toe dat aan een dergelijke legalisering wel een deugdelijke planologische afweging ten grondslag moet liggen (r.o. 5). De gemeenteraad heeft een dergelijke afweging achterwege gelaten, omdat de minicrossbaan niet positief bestemd is, maar onder het overgangsrecht van de beheersverordening is gebracht. Van een legalisering was volgens de raad daarom geen sprake. De Afdeling volgt dit (nogal formele) standpunt niet en stelt dat ook een planologische afweging moet worden verricht als voortzetting van bestaand (illegaal) gebruik wordt mogelijk gemaakt door dit gebruik onder het overgangsrecht te plaatsen. Nu geen afweging heeft plaatsgevonden, moet worden geoordeeld dat de beheersverordening in zoverre onverbindend is.

Dit alles brengt de verzoeker om handhaving echter niet veel verder. De Afdeling buigt zich namelijk ook over het nieuwe besluit op bezwaar en concludeert dat het college op basis van een belangenafweging heeft kunnen weigeren handhavend op te treden tegen het motorcrossterrein. Daarbij speelt een rol dat de wederpartij ter zitting heeft aangegeven dat het hem niet zonder meer gaat om beëindiging van het gebruik van de minicrossbaan, maar veeleer om een gedegen beoordeling van de planologische aanvaardbaarheid daarvan en van de rest van het motorcrossterrein in een bestemmingsplanprocedure. Bovendien is inmiddels een nieuwe bestmmingsplanprocedure in gang gezet (r.o. 7-9).

Opvallend is nog dat de Afdeling voorbij gaat aan de stelling van de wederpartij dat de geldende geluidsnormen door de minicrossbaan worden overschreden. Het (geweigerde) handhavingsbesluit heeft volgens de Afdeling slechts betrekking op vermeende strijdigheid met het planologisch regime en dus niet op de geluidsnormen die zijn terug te vinden in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dat is strikt genomen waar, maar voor de wederpartij nogal onbevredigend, aangezien de beheersverordening nu juist onverbindend is omdat de geluidoverlast die door de minicrossbaan veroorzaakt wordt niet is meegenomen in de daaraan ten grondslag liggende belangenafweging.