Toepassing correctie Langemeijer in het bestuursrecht, Afdeling volgt A-G Widdershoven

De Afdeling heeft bij uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:732) geoordeeld dat een concurrent met een beroep op het gelijkheids- of vertrouwensbeginsel kan bewerkstelligen dat de bestuursrechter alsnog een besluit toetst aan een norm die niet zijn belangen beoogt te beschermen. De Afdeling volgt hiermee de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 2 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3680) om de toepassing van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht te corrigeren.

Casus

Een bestemmingsplan maakt de vestiging van een Hornbachbouwmarkt met een tuincentrum in Zwolle mogelijk. Concurrent Praxis, gevestigd op circa 5 km afstand van de voorziene bouwmarkt, komt daar tegen op. Volgens Praxis voldoet de nieuwe bouwmarkt onder andere niet aan het externe veiligheidsbeleid van de gemeente , gelden ten onrechte geen maximale parkeernormen en is geen goed woon- en leefklimaat geborgd. De vraag is of Praxis zich kan beroepen op deze normen of dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb daaraan in de weg staat.

Relativiteitsvereiste

Het relativiteitsvereiste houdt in dat een bestuursrechter een overheidsbesluit niet mag toetsen aan een norm, als die norm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die daarop een beroep doet. Het relativiteitsvereiste heeft in concurrentiegeschillen al tot veel jurisprudentie geleid. Genoemd kunnen worden ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2855 en ABRvS 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585 (relativiteit bij de ladder van duurzame verstedelijking), ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648 (relativiteit bij geluid- en parkeernormen).

Correctie Langemeijer

De correctie Langemeijer is een correctie in het kader van het relativiteitsvereiste zoals opgenomen in artikel 6:163 Burgerlijk Wetboek (BW). De correctie houdt in dat een handeling die in strijd is met een geschreven rechtsregel die niet de belangen van eiser beschermd, tevens in strijd kan zijn met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die wel de belangen van eiser beschermd.

Correctie Widdershoven

De staatsraad advocaat-generaal adviseert het relativiteitsvereiste ook in het bestuursrecht te corrigeren, in die zin dat “de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden”. Deze beginselen beogen uiteraard wel de belangen van belanghebbenden te beschermen.

De uitspraak van de Afdeling

De Afdeling stelt eerst vast dat de ingeroepen normen niet strekken ter bescherming van de belangen van Praxis. De Afdeling volgt vervolgens de conclusie van Widdershoven en aanvaardt voor het bestuursrecht een correctie op het relativiteitsvereiste, voor zover het gaat om schending van het gelijkheids- en vertrouwensbeginsel (materiele beginselen). De Afdeling kent hierbij betekenis toe aan de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) waarin de wetgever toepassing van de correctie Langemeijer niet heeft uitgesloten.

De bewijslast ligt bij degene die zich op het vertrouwens- of het gelijkheidsbeginsel beroept.

Vertrouwensbeginsel

Het beroep van Praxis op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Praxis heeft niet aannemelijk gemaakt dat bij haar concrete verwachtingen zijn gewekt dat zij zou worden beschermd door de normen waarop zij een beroep doet. Praxis heeft volstaan met de stelling dat zij mag verwachten dat het bevoegd gezag in overeenstemming handelt met bij bestemmingsplannen geldende normen. Dat is onvoldoende. Teleurstelling in de verwachting dat een bestuursorgaan altijd op dezelfde wijze wettelijke normen naleeft en handhaaft ,is onvoldoende. Een algemene rechtszekerheidscorrectie op het relativiteitsvereiste zou te ver voeren en zich niet verdragen met de bedoeling van de wetgever met artikel 8:69a van de Awb, aldus de Afdeling.

Reeds daarom faalt het beroep op het vertrouwensbeginsel en behoeft niet te worden ingegaan op het betoog van Praxis dat verwachtingen niet alleen kunnen worden gewekt door het bevoegde bestuursorgaan, maar ook door andere bestuursorganen of onder het bevoegde bestuursorgaan werkzame personen(r.o. 18.2).

Gelijkheidsbeginsel

Praxis heeft evenmin gesteld dat zij in vergelijkbare gevallen aan normen is gehouden die vergelijkbaar zijn aan de normen waarop zij in deze procedure een beroep doet. Reeds daarom faalt ook haar beroep op het gelijkheidsbeginsel (r.o. 18.3).

De Afdeling komt daarom niet toe aan beoordeling van de vraag of de betreffende normen die de belangen van Praxis niet beschermen in deze zaak geschonden zijn en past het relativiteitsvereiste onverkort toe.

Tot slot

De Afdeling stelt strenge eisen aan het met succes inroepen van het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel ter correctie van artikel 8:69a Awb. Alleen indien sprake is van concrete verwachtingen en van aantoonbaar nadeel (dispositievereiste) zal een correctie van het relativiteitsvereiste op zijn plaats kunnen zijn.  Het is dan ook de vraag of concurrenten veel opschieten met de nu toegepaste correctie.

Voor de volledige uitspraak, zie hier