Correctie bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste

De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt in de uitspraak van 16 maart 2016 dat de toepassing van het relativiteitsvereiste gecorrigeerd moet worden bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel. In een dergelijk geval kan een concurrent bereiken dat toch wordt beoordeeld of een norm is geschonden, ondanks dat die norm er niet toe strekt om zijn belangen te beschermen.

Casus

Het ging in casu om een zaak over het bestemmingsplan ‘Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)’ van de gemeente Zwolle. Dit bestemmingsplan ziet op de vestiging van een bouwmarkt van Hornbach in Zwolle. Praxis heeft in haar beroep tegen het bestemmingsplan aangevoerd dat het bestemmingsplan niet voldoet aan de veiligheids- en milieunormen. Daarop kwam de vraag aan de orde of Praxis een beroep kon doen op deze normen, of dat het relativiteitsvereiste zich daartegen verzette. Het relativiteitsvereiste houdt in dat een bestuursrechter een overheidsbesluit niet mag toetsen aan een norm, als die norm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die daarop een beroep doet.

Correctie bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste (‘correctie Widdershoven’)

De Afdeling heeft de staatsraad advocaat-generaal op 14 juli 2015 om een conclusie gevraagd. Op 2 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3680) heeft de staatsraad advocaat-generaal een conclusie uitgebracht (zie ook het persbericht). De staatsraad advocaat-generaal adviseert het relativiteitsvereiste te corrigeren, in die zin dat “de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden”. Deze beginselen beogen immers wel de belangen van belanghebbende te beschermen. De staatsraad advocaat-generaal heeft daarbij vastgesteld dat de schending van die norm een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde is voor toepassing van de correctie, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden. De correctie op het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht is geïnspireerd op de correctie Langemeijer uit het civiele recht.

Voor wat betreft het vertrouwensbeginsel geldt dat een bedrijf of omwonende een geslaagd beroep kan doen op dit beginsel, als aannemelijk gemaakt kan worden dat een bevoegd persoon concrete verwachtingen heeft gewekt dat dit bedrijf of de omwonende zou worden beschermd door de wettelijke norm. Men kan zich niet in algemene zin beroepen op het vertrouwen dat wettelijke regels worden nageleefd.

Voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel moet een bedrijf aannemelijk maken dat het zich in een vergelijkbare situatie bevindt als een concurrerend bedrijf wat wettelijke voorschriften en feiten betreft. Ook moet het daadwerkelijk benadeeld zijn doordat zijn concurrent niet aan dezelfde verplichtingen hoeft te voldoen doordat de wettelijke norm wordt geschonden.

Geen geslaagd beroep op vertrouwensbeginsel

In de uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:732) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak, in navolging van de staatsraad advocaat-generaal, dat Praxis niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij haar concrete verwachtingen zijn gewekt dat zij zou worden beschermd door de normen waarop zij een beroep doet. Praxis stelde aan de normen van zorgvuldigheid en rechtszekerheid concrete verwachtingen te ontlenen, waarbij het gaat om de verwachting dat het bevoegd gezag in elke vergunning- of bestemmingsplanprocedure handelt overeenkomstig de normen (r.o. 18).

Geen geslaagd beroep op gelijkheidsbeginsel

Praxis heeft evenmin gesteld dat zij in vergelijkbare gevallen aan normen moet voldoen die vergelijkbaar zijn aan de normen waarop zij in deze procedure een beroep doet. Praxis heeft er in de beroepsprocedure op gewezen  dat in een markt waar diverse bedrijven zoeken naar een gunstige positie ten opzichte van concurrenten, het van groot belang is dat de voorwaarden voor toetreding tot de markt gelijk zijn. Een van de belangrijkste voorwaarden voor het creëren van gelijkheid is volgens Praxis dat het bevoegd gezag elke beoogde ontwikkeling op eenzelfde wijze en op basis van gedegen onderzoek toetst. Wat betreft de normen in het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) is daarbij volgens Praxis van belang dat deze gebaseerd zijn op Richtlijn 96/82/EG. Het gaat om strenge eisen die in het kader van de bescherming van het milieu, volksgezondheid en veiligheid uit het Bevi voortvloeien en slechts bedrijven die aan die normen voldoen mogen hun bedrijf uitoefenen. Indien die strenge eisen niet aan Hornbach worden gesteld, wordt Hornbach oneerlijk bevoordeeld.

Praxis heeft echter niet gesteld dat zij in vergelijkbare gevallen aan normen is gehouden die vergelijkbaar zijn met de normen waarop zij een beroep doet. Reeds daarom faalt het beroep van Praxis op het gelijkheidsbeginsel (r.o. 18.3).

Geen beoordeling normen die concurrent niet beschermen

Praxis kan dus geen geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Dit betekent dat de Afdeling niet heeft hoeven beoordelen of de normen die de belangen van Praxis niet beschermen, in deze zaak geschonden zijn.