De correctie Widdershoven: de vereisten voor succes

Op 16 maart 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) aanvaard dat een correctie kan plaatsvinden op het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste (de zogenoemde correctie Widdershoven) (ECLI:NL:RVS:2016:732). Sinds de aanvaarding van deze correctie heeft de Afdeling over de toepassing daarvan, bij mijn weten, negen keer een uitspraak gewezen. Met uitzondering van drie uitspraken van 28 december 2016 oordeelt de Afdeling telkens dat de correctie Widdershoven niet met succes kan worden toegepast. Zo ook in haar uitspraak van 29 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:832). Aanleiding om stil te staan bij de werking van de correctie Widdershoven en bij de vereisten voor een succesvol beroep daarop.

Het relativiteitsvereiste en de correctie Widdershoven

Om inzicht te hebben in de werking van de correctie Widdershoven is de hoofdregel, het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Algemene wet bestuursrecht, van belang. Het relativiteitsvereiste houdt in dat het daadwerkelijke, eigen belang van een appellant moet vallen onder het beschermingsbereik van de ingeroepen norm, wil het beroep van de appellant tot vernietiging kunnen leiden.

Uit de jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat met name concurrentiebelangen bij veel normen niet onder het beschermingsbereik vallen. Mede in dat kader heeft de Afdeling staatsraad advocaat-generaal Widdershoven (de A-G) om een conclusie gevraagd over de vraag of een correctie op het relativiteitsvereiste mogelijk zou moeten zijn en onder welke voorwaarden. In de uitspraak van 16 maart 2016 heeft de Afdeling de positieve conclusie van de A-G (ECLI:NL:RVS:2015:3680) overgenomen en daarmee de correctie Widdershoven aanvaard. De correctie Widdershoven houdt het volgende in:

de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende,

die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden,

kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden.

Vereisten voor de toepassing van de correctie Widdershoven

Uit de opzet van de correctie Widdershoven blijkt dat ten eerste is vereist dat sprake is van de schending van een norm. Vervolgens wordt de correctie Widdershoven zo toegepast dat mede die schending tot het oordeel leidt dat het gelijkheids- of vertrouwensbeginsel is geschonden. Voor een schending van (een van) deze beginselen is volgens de Afdeling (en de A-G) in ieder geval vereist dat aan de voorwaarden voor een geslaagd beroep op (een van) deze beginselen is voldaan. De Afdeling verwoordt dat, in navolging van de A-G, als volgt: “de schending van die norm [is] een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde (…) voor toepassing van de correctie, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden“.

Uit de uitspraken van 28 december 2016, waarin de correctie Widdershoven succesvol wordt toegepast, blijkt dat naast de voorwaarden voor een geslaagd beroep op deze beginselen, geen aanvullende vereisten gelden voor de succesvolle toepassing voor de correctie Widdershoven (bijvoorbeeld een bepaalde (grove) mate van schending van een norm).

Het gelijkheids- en vertrouwensbeginsel nemen dus een centrale rol in bij de correctie Widdershoven. Het is voor een appellant van belang om in een beroepschrift in te gaan op deze beginselen en te motiveren waarom deze zijn geschonden. Uit de jurisprudentie van de Afdeling lijkt te volgen dat appellanten enkel volstaan met een beroep op de correctie Widdershoven, zonder dit beroep te onderbouwen, maar dit is niet voldoende. In een dergelijk geval komt de Afdeling – zo blijkt uit de uitspraak van 29 maart 2017 – eenvoudig tot de conclusie dat de correctie Widdershoven niet met succes kan worden toegepast.

Aan welke concrete voorwaarden dient dan te worden voldaan? De conclusie van de A-G bevat hierover een duidelijke uiteenzetting, die grotendeels lijkt te zijn gebaseerd op bestaande jurisprudentie over de toepassing van het gelijkheids- en vertrouwensbeginsel.

Gelijkheidsbeginsel

Voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel geldt volgens de A-G dat het bedrijf dat daarop een beroep doet daadwerkelijk moet zijn benadeeld, doordat aan hem verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van een wettelijke voorschrift niet hoeft te voldoen, in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is. Deze beschrijving wordt vervolgens toegelicht door verschillende onderdelen te onderscheiden.

Daadwerkelijke benadeling – Dit houdt bijvoorbeeld in dat het bedrijf bepaalde investeringen heeft moeten doen om te voldoen aan wettelijke voorschriften, waaraan zijn concurrent niet wordt gehouden.

Wettelijke voorschriften voldoende vergelijkbaar – Van vergelijkbare wettelijke voorschriften zal snel sprake zijn bij de toepassing van landelijke of provinciale voorschriften, maar volgens de A-G kan dit ook het geval zijn bij bestemmingsplannen. Volgens de A-G maakt het daarbij niet uit of die (zelfde) verplichting in het verleden in een andere wet was opgenomen (bijvoorbeeld voorheen de Wet milieubeheer, deels opgegaan in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en straks de Omgevingswet). Ook is volgens de A-G niet van belang of in het verleden een strengere of minder strenge norm gold – dit doet niet af aan de vergelijkbaarheid, het gaat om het feit dát de betreffende norm gold en geldt. Als een vergelijkbare wettelijke norm geldt, maar bij de toepassing daarvan beleidsvrijheid bestaat die verschillend wordt ingevuld, is van voldoende vergelijkbare wettelijke voorschriften evenwel geen sprake meer.

Feitelijke situatie voldoende vergelijkbaar – Dit betekent dat de feiten in (i) de huidige situatie van een concurrent qua feiten en omstandigheden, (voldoende) gelijk moeten zijn aan (ii) de situatie van het bedrijf dat een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel ten tijde van het moment dat zijn situatie wordt getoetst aan de norm. Als voorbeeld wordt gegeven de situatie dat een bedrijf stelt dat een concurrent zich vestigt bij een gevaarlijke inrichting in strijd met de regels over externe veiligheid. Om te spreken van een voldoende vergelijkbare situatie zal het bedrijf dat een beroep doet op de gelijke situatie van de concurrent op het moment van de beoordeling van zijn situatie ook moeten zijn gevestigd in de buurt van een gevaarlijke inrichting.

Anders gezegd: een vergelijking wordt gemaakt tussen (i) de feitelijke situatie van een concurrent die ter beoordeling voorligt, en de daarbij geldende normen, en (ii) de feitelijke situatie van het bedrijf dat een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel ten tijde van het moment dat deze situatie wordt beoordeeld, en de op dat moment geldende normen. Beide – de feitelijke situatie en de geldende normen – moeten voldoende vergelijkbaar zijn. Daarnaast geldt het vereiste van daadwerkelijke benadeling zoals hiervoor beschreven.

In aanvulling op voorgaande vereisten vermeldt de A-G dat het niet is vereist dat het bedrijf dat een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel en zijn concurrent te maken hebben met dezelfde bestuursorganen. Daarbij dient men wel alert te blijven dat ook in het geval van verschillende bestuursorganen de verplichting blijft bestaan dat de wettelijke voorschriften voldoende vergelijkbaar moet zijn. Dat zal bij bijvoorbeeld bestemmingsplan minder eenvoudig zijn, maar ook daarvoor sluit de A-G een correctie van het relativiteitsvereiste niet uit, als de verplichtingen in verschillende bestemmingsplan maar voldoende vergelijkbaar zijn.

De bewijslast, om voldoende aannemelijk te maken dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, ligt in beginsel bij het bedrijf dat daarop een beroep doet. Bij het gelijkheidsbeginsel zijn het met name de (voldoende) vergelijkbaarheid van de wettelijke voorschriften en de feitelijke situatie die het voor een bedrijf moeilijk maken om een schending aannemelijk te maken.

Vertrouwensbeginsel

Een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is alleen mogelijk indien een bedrijf voldoende aannemelijk maakt dat het bevoegd gezag jegens hem concrete verwachtingen heeft gewekt dat de overtreden norm ten aanzien van zijn concurrent zou worden gehandhaafd, en dat het bedrijf in een nadeliger positie is gekomen door daarop te vertrouwen. Ook hier kunnen weer verschillende onderdelen worden onderscheiden.

Het vertrouwen moet zijn gewekt door een “bevoegd persoon”. Dit is in veel gevallen het bevoegde bestuursorgaan zelf. Onder omstandigheden kan vertrouwen dat is gewekt door een lid van een collegiaal bestuur of een ambtenaar volgens de A-G ook aan dat bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend. Hiervoor gelden echter strenge eisen.

Er moet concreet vertrouwen zijn gewekt jegens het bedrijf dat een beroep doet op het vertrouwensbeginsel. Hiervoor zal in ieder geval sprake moeten zijn van een concrete en ondubbelzinnige toezegging. Meer kans van slagen bestaat volgens de A-G als bijvoorbeeld sprake is van een tussen het bestuur en het bedrijf gesloten bevoegdhedenovereenkomst.

Geen algemene rechtszekerheidscorrectie – Mede in samenhang met het vorige vereiste is van belang dat een bedrijf niet zal kunnen aanvoeren dat zijn vertrouwen voortkomt uit een algemene formele handeling, zoals een wettelijk voorschrift of een algemene beleidsregel. Als dat wel mogelijk zou zijn dan zou het relativiteitsvereiste geheel zijn werking verliezen. Dan zou eenieder zich immers op elke wettelijke norm kunnen beroepen, met het betoog dat hij erop vertrouwt dat het bevoegd gezag deze in algemene zin toepast.

Dispositievereiste – Het bedrijf moet op grond van het gewekte vertrouwen – dat een norm jegens zijn concurrent zou worden gehandhaafd – handelingen hebben verricht als gevolg waarvan hij in een nadeliger positie terecht komt. Dit wordt ook wel het dispositievereiste genoemd. Net als bij het gelijkheidsbeginsel betekent dit dat het bedrijf op basis van dat vertrouwen bijvoorbeeld bepaalde investeringen heeft gedaan om te voldoen aan de geldende wettelijke voorschriften.

Naast deze onderdelen vermeldt de A-G dat de bewijslast in beginsel ligt bij het bedrijf dat een beroep doet op het vertrouwensbeginsel.

Bij ieder beroep op de correctie Widdershoven zullen het gelijkheids- of vertrouwensbeginsel centraal (moeten) staan. Hoewel de voorwaarden voor een schending van deze beginselen strikt zijn, is een geslaagd beroep niet onmogelijk. De bewijslast ligt grotendeels op degene die een beroep doet op deze beginselen, dus een goede onderbouwing is van wezenlijk belang.

Over het relativiteitsvereiste bestaat veel jurisprudentie van de Afdeling. Voor een bespreking van deze jurisprudentie sinds de inwerkingtreding van het relativiteitsvereiste verwijs ik naar mijn artikelen daarover, gepubliceerd in het Tijdschrift voor Bouwrecht (TBR 2015/140 en TBR 2016/129).

http://www.houthoff.com/uploads/tx_hhpublications/Artikel_B_J_P__Stramrood_in_TBR__Overzicht_vijf_jaar_Afdelingsjurisprudentie_over_het_bestuursrechte.pdf