Correctie op het relativiteitsvereiste

In de uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:732) bevestigt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal mr. Widdershoven van 2 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3680) en aanvaardt een correctie op het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht.

Essentie

Het relativiteitsvereiste als bedoeld in art. 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: “Awb”) moet gecorrigeerd worden, in die zin dat schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel is geschonden. Een belanghebbende kan nu met een beroep op het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel bereiken dat een norm die niet ter bescherming van zijn belangen strekt toch door de rechter inhoudelijk wordt beoordeeld. Een beroep op deze beginselen kan slechts gehonoreerd worden wanneer aan de vereisten die voor de beginselen gelden, wordt voldaan.

De toepassing van het relativiteitsvereiste op een concurrent is niet in strijd met art. 2 jo. 13 van het Verdrag van de Rechten voor de Mens (hierna: “EVRM”), met de Unierechtelijke implementatie van het Verdrag van Aarhus of met het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming.

Nader bekeken

Praxis stelt beroep in tegen de vaststelling van het bestemmingsplan “Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)”, waarin een bouwmarkt met een tuincentrum ten behoeve van een vestiging van Hornbach mogelijk wordt maakt. Praxis heeft verschillende beroepsgronden ingediend tegen het bestemmingsplan. De Afdeling oordeelt dat een aantal beroepsgronden niet tot vernietiging van het bestemmingsplan kunnen leiden vanwege het relativiteitsvereiste. Deze ingeroepen normen strekken niet tot bescherming van concurrentiebelangen. Praxis betoogt dat voor zover de normen waarop zij zich beroept niet ter bescherming van haar belangen strekken, de zogenoemde correctie Langemeijer dient te worden toegepast. Deze correctie wordt in het burgerlijk recht toegepast in het kader van art. 6:163 van het Burgerlijk Wetboek. De correctie houdt in dat de schending van een wettelijke norm die niet strekt ter bescherming van de belangen van een belanghebbende kan bijdragen tot het oordeel dat een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die wel strekt tot bescherming van de belangen van de belanghebbende is geschonden. Volgens Praxis moet deze correctie ook in het kader van het relativiteitsvereiste als bedoeld in art. 8:69a Awb toegepast worden bij een beroep op het formele of materiële zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Praxis doet in dit geval een beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel.

De Afdeling grijpt terug op de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal:

“18.1. Het betoog van Praxis roept de vraag op of in het kader van het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb een concurrent met een beroep op een materieel beginsel van behoorlijk bestuur kan bereiken dat de rechter beoordeelt of een norm die niet ter bescherming van zijn belangen strekt is geschonden. Deze vraag is voorgelegd aan de staatsraad advocaat-generaal. De staatsraad advocaat-generaal heeft de vraag bevestigend beantwoord. De rechter dient volgens hem de toepassing van artikel 8:69a van de Awb in die zin te corrigeren dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden. De staatsraad advocaat-generaal heeft daarbij vastgesteld dat de schending van die norm een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde is voor toepassing van de correctie, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden.”

De Afdeling oordeelt als volgt:

“De Afdeling deelt deze conclusie van de staatsraad advocaat-generaal. Daarbij is ook van belang dat blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 8:69a van de Awb de wetgever toepassing van de correctie Langemeijer niet heeft uitgesloten (Handelingen I 2012/2013, nr. 11, item 9, pag. 74).

18.2. De Afdeling zal nagaan of het beroep van Praxis op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel slaagt, gelet op het oordeel dat een geslaagd beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel tot een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste kan leiden. Praxis heeft niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij haar concrete verwachtingen zijn gewekt dat zij zou worden beschermd door de normen waarop zij een beroep doet. Zij heeft volstaan met de stelling dat zij mag verwachten dat het bevoegd gezag in overeenstemming handelt met de geldende normen. Verwachtingen ontleend aan een algemene formele handeling, zoals een wettelijk voorschrift of een beleidsregel, kunnen niet als concrete verwachtingen worden aangemerkt. Dit zou immers leiden tot een algemene rechtszekerheidscorrectie op het relativiteitsvereiste wat blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 8:69a van de Awb niet de bedoeling van de wetgever is geweest (Kamerstukken II, 2010/2011, 32 450, nr. 7, p. 28). Reeds daarom faalt het beroep van Praxis op het vertrouwensbeginsel. Gelet hierop behoeft niet te worden ingegaan op het betoog van Praxis in haar reactie op de conclusie dat in het kader van de correctie Langemeijer gerechtvaardigde verwachtingen niet alleen kunnen worden gewekt door het bevoegde bestuursorgaan, maar ook door andere bestuursorganen of onder het bevoegde bestuursorgaan werkzame personen.

18.3. Praxis heeft niet gesteld dat zij in vergelijkbare gevallen aan normen is gehouden die vergelijkbaar zijn met de normen waarop zij een beroep doet. Reeds daarom faalt het beroep van Praxis op het gelijkheidsbeginsel. Gelet hierop behoeft niet te worden ingegaan op het betoog van Praxis in haar reactie op de conclusie dat een appellant niet per se een vergunning behoeft te overleggen om aan zijn bewijsvoeringslast te voldoen.

18.4. Nu het beroep van Praxis op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel niet slaagt, behoeft in het kader van haar beroep op deze beginselen niet te worden beoordeeld of de normen die niet ter bescherming van haar belangen strekken, zijn geschonden.”

Verder oordeelt de Afdeling, in navolging van de staatsraad advocaat-generaal, dat art. 8:69a Awb niet buiten toepassing behoeft te worden gelaten vanwege strijd met art. 2 gelezen in samenhang met art. 13 van het EVRM. Hieraan wijdt de Afdeling de volgende overweging:

“19.2. Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt dat artikel 13 van het EVRM niet zo ver strekt dat een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie is vereist voor elke klacht van een persoon over schending van het EVRM, maar alleen voor een verdedigbare klacht (zie bijvoorbeeld overwegingen 100 en 101 van het arrest Ivan Atanasov tegen Bulgarije van 2 december 2010, nr. 12853/03; www.echr.coe.int). Een klacht van een persoon die niet inhoudt dat hij slachtoffer is van een vermeende schending van het EVRM is geen verdedigbare klacht, gelet op de bewoordingen van artikel 13 en de jurisprudentie van het EHRM dat het EVRM niet voorziet in een zogenoemde actio popularis voor personen om bij hem een klacht in te dienen over een vermeende schending van het EVRM zonder dat zij zelf daardoor zijn geraakt (zie bijvoorbeeld overweging 33 van het arrest Burden tegen het Verenigd Koninkrijk van 29 april 2008, nr. 13378/05). Praxis heeft geen verdedigbare klacht nu het voor haar onmogelijk is slachtoffer te zijn van schending van artikel 2. Het in artikel 2 gegarandeerde recht op leven komt alleen toe aan natuurlijke personen en niet aan rechtspersonen zoals Praxis. Rechtspersonen hebben immers geen leven als bedoeld in artikel 2. Gelet hierop komt aan Praxis geen recht toe op grond van artikel 13 op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie om naleving van artikel 2 af te dwingen. Dit betekent dat artikel 8:69a van de Awb niet buiten toepassing behoeft te worden gelaten vanwege strijd met artikel 2 gelezen in samenhang met artikel 13 van het EVRM.”

De toepassing van het relativiteitsvereiste is volgens de Afdeling ook niet in strijd met de Unierechtelijke regeling ter implementatie van het Verdrag van Aarhus en het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming.

“20.2. Volgens de staatsraad advocaat-generaal is de toepassing van het relativiteitsvereiste in dit geval niet in strijd is met de Unierechtelijke implementatie van het Verdrag van Aarhus, omdat deze eis toelaatbaar is binnen de beperkingsmogelijkheid van het ‘hebben van een voldoende belang’. Daarbij heeft hij overweging 32 van het arrest van het Hof van Justitie 15 oktober 2015, C-137/14, ECLI:EU:C:2015:683, Commissie tegen Duitsland (www.curia.europa.eu) van belang geacht. In dat arrest stond een Duitse regeling ter discussie waarin zowel voor de ontvankelijkheid van een beroep van een particulier als voor de nietigverklaring van een overheidsbesluit door de rechter wordt vereist dat jegens de appellant een subjectief recht is geschonden. Het Hof van Justitie was van oordeel dat een lidstaat op grond van artikel 11 van de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling zowel voor de ontvankelijkheid van een beroep van een particulier als voor de nietigverklaring van een overheidsbesluit door de rechter voorwaarden kan stellen, zoals het vereiste dat inbreuk is gemaakt op een subjectief recht.

Wat betreft het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming heeft de staatsraad advocaat-generaal vastgesteld dat dit beginsel inhoudt dat een particulier de bescherming van zijn door het Unierecht toegekende rechten bij de rechter moet kunnen afdwingen. De staatraad advocaat-generaal heeft vastgesteld dat de groep van personen die op grond van het Unierechtelijk beginsel van effectieve rechtsbescherming toegang dienen te hebben tot de rechter afhankelijk is van de personele beschermingsomvang van de EU-rechtelijke regeling in kwestie en dus van de vraag aan wie die regeling rechten toekent. Praxis valt volgens hem als concurrent niet onder de beschermingsomvang van de EU-richtlijnen waarop zij indirect een beroep doet.

De Afdeling deelt deze conclusies van de staatsraad advocaat-generaal.”

Gelet op het voorgaande heeft de Afdeling de beroepsgronden met betrekking tot externe veiligheid, vormvrije m.e.r.-beoordeling, woon- en leefklimaat, parkeren, afdeling 3.4 van de Awb, financiële uitvoerbaarheid en art. 3:11 van de Awb niet inhoudelijk beoordeeld.