Meer mogelijkheden voor concurrenten in het omgevingsrecht?

De strijd om de consument wordt niet alleen gestreden met reclame-uitingen die een hoog service- en laag prijsniveau beloven. Bedrijven gebruiken ook het middel van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming om te proberen te voorkomen dat een concurrent zich in hetzelfde verzorgingsgebied kan vestigen. Sinds de introductie van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht (artikel 8:69a van de Algemene Wet bestuursrecht (hierna: Awb)) in 2010 is die mogelijkheid sterk ingeperkt. Sinds dat moment kunnen besluiten namelijk niet meer door de bestuursrechter worden vernietigd vanwege strijdigheid met een regel die kennelijk niet strekt tot bescherming van degene die zich daarop beroept. Met andere woorden, er moet verband bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke reden om een besluit in rechte aan te vechten. De bestuursrechter kan een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad (zie o.a. ABRvS 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:72).

Een van de gevolgen van de introductie van het relativiteitsvereiste is dat besluiten overeind kunnen blijven, ook al staat vast dat ze in strijd zijn met het recht. Het is daardoor mogelijk dat bepaalde partijen worden bevoordeeld, omdat ze bijvoorbeeld niet aan bepaalde milieu- of veiligheidsvereisten hoeven te voldoen, terwijl die vereisten wel gelden voor hun concurrenten. Een partij die daardoor in haar (concurrentie)belangen zou worden geschaad, zou dan geen rechtsbescherming genieten voor zover de bevoordeling zou bestaan uit de onjuiste toepassing van rechtsregels die (afzonderlijk) niet strekken tot de bescherming van die partij.

Dit probleem kwam aan de orde in de zaak die leidde tot de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:732). Praxis had verschillende klachten geformuleerd tegen de vaststelling van een bestemmingsplan dat de komst van een vestiging van Hornbach mogelijk maakte. Een groot deel van die klachten stuitte af op het relativiteitsvereiste. Praxis betoogde echter dat bij de toepassing van het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste rekening moest worden gehouden met de zogeheten “correctie Langemeijer”, die wordt toegepast bij het civielrechtelijke relativiteitsvereiste. De correctie Langemeijer houdt in dat de schending van een norm die niet strekt tot bescherming van de belangen van een belanghebbende kan bijdragen tot het oordeel dat een zorgvuldigheidsnorm is geschonden die wel strekt tot diens bescherming. Praxis deed een beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel, door te stellen dat erop moet kunnen worden vertrouwd dat het bevoegd gezag handelt overeenkomstig de normen en dat het bevoegd gezag een gelijk speelveld waarborgt door elke ruimtelijke ontwikkeling op dezelfde wijze en op basis van gedegen onderzoek te toetsen.

Voor de Afdeling was dit betoog aanleiding om met toepassing van art. 8:12a Awb een conclusie te vragen van de staatsraad advocaat-generaal. Deze concludeerde op 2 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3680) dat de rechter de toepassing van het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb in die zin zou moeten corrigeren dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden. Daarvoor is dan wel vereist dat ook is voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden (klik hier voor een uitgebreidere beschouwing over de conclusie).

In haar uitspraak van 16 maart 2016 heeft de Afdeling deze conclusie overgenomen. Deze op zichzelf belangrijke ontwikkeling in het bestuursprocesrecht mocht Praxis echter niet baten. Uit de uitspraak van de Afdeling blijkt namelijk dat voor de toepassing van de correctie op art. 8:69a Awb aan strenge vereisten moet worden voldaan. Voor een beroep op het vertrouwensbeginsel geldt dat een partij aannemelijk zal moeten maken dat bij haar concrete verwachtingen zijn gewekt dat zij zou worden beschermd door de normen waarop zij een beroep doet. De enkele stelling dat mag worden verwacht dat het bevoegd gezag in overeenstemming handelt met geldende normen, is te algemeen. Bovendien zou die stelling ertoe leiden dat het relativiteitsvereiste volledig wordt ondermijnd, omdat elke normschending dan zou leiden tot een correctie van het relativiteitsvereiste. Praxis kwam daardoor geen beroep op het vertrouwensbeginsel toe.

Voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel moet blijkens de uitspraak ten minste worden gesteld dat de partij die zich erop beroept in vergelijkbare gevallen aan normen is gehouden die vergelijkbaar zijn met de normen waarop zij een beroep doet. Aangezien Praxis dat niet had gesteld, kwam haar reeds daarom geen beroep toe op het gelijkheidsbeginsel. Het blijft daardoor onduidelijk of de Afdeling ook zal toetsen aan de overige in de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal genoemde vereisten.

Of de correctie Langemeijer concurrenten daadwerkelijk zal helpen de voor hen negatieve gevolgen van het relativiteitsvereiste te dempen, is nog onduidelijk. Het startschot voor een nieuwe lijn aan Afdelingsjurisprudentie is in ieder geval gegeven.

Dit bericht is gepubliceerd in de Sdu Nieuwsbrief Omgevingsrecht.

Door Drieuwes de Jongh