Afdeling herformuleert eisen over feitenvaststelling bij invorderingsbesluiten

Op 3 mei jl. heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een interessante uitspraak gewezen over de eisen ten aanzien van de feitenvaststelling bij invorderingsbesluiten en wat van een bedrijf gevraagd kan worden om te voldoen aan een opgelegde last onder dwangsom.

Wat was er aan de hand?

In 2013 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (college) aan het bedrijf Abengoa een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van een geurvoorschrift dat was verbonden aan een aan dat bedrijf verleende vergunning. Het college gelastte dat uiterlijk binnen dertien dagen (blijvend) zou worden voldaan aan dit geurvoorschrift. Doordat Abengoa niet tijdig uitvoerig gaf aan de last verbeurde het bedrijf dwangsommen. Daarop besloten GS bij diverse invorderingsbesluiten over te gaan tot invordering van de dwangsommen.

Abengoa tekende bij de rechtbank beroep aan tegen de opgelegde last en de verschillende invorderingsbesluiten. De rechtbank verklaarde het beroep tegen de last ongegrond. Een deel van de invorderingsbesluiten werd echter geheel of gedeeltelijk vernietigd. Vervolgens stelde Abengoa hoger beroep in. Tijdens de hogerberoepsprocedure werd Abengoa failliet verklaard en werd het hoger beroep door de curator overgenomen.

In hoger beroep betoogt de curator onder meer het volgende:
1. De geboden begunstigingstermijn in de last onder dwangsom is te kort omdat het college geen rekening heeft gehouden met de tijd die Abengoa nodig had om een naverbrander in te bouwen en in te regelen. Daarnaast zou de rechtbank ten onrechte het stilleggen van de productie in de inrichting hebben aangemerkt als een mogelijke maatregel om binnen de gestelde begunstigingstermijn aan de last te kunnen voldoen. Het stilleggen van de productie kon redelijkerwijs niet van Abengoa worden gevergd.

2. Aan de invorderingsbesluiten ligt een feitenvaststelling ten grondslag die niet voldoet aan de daarvoor op grond van de Afdelingsjurisprudentie gestelde eisen.

Uitspraak Afdeling

De Afdeling gaat niet mee in deze betogen van de curator en overweegt het volgende:

Begunstigingstermijn

De Afdeling overweegt dat voor de vraag of een begunstigingstermijn als redelijk moet worden aangemerkt slechts van belang is of binnen de gestelde termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen. Hierbij verwijst de Afdeling naar een eerdere uitspraak (nr. 201604200/1/A1).

Bij het bepalen van de begunstigingstermijn was het dan ook niet noodzakelijk rekening te houden met de wens van Abengoa om een naverbrander in te bouwen en in te regelen en in de tussentijd het geurvoorschrift te mogen blijven overtreden. Naar oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank het geheel of gedeeltelijk stilleggen van de productie in de inrichting, totdat geurreducerende maatregelen inzetbaar zouden zijn, terecht als een mogelijke maatregel aangemerkt om aan de last te voldoen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat die maatregel redelijkerwijs niet van Abengoa gevergd kon worden, aldus de Afdeling. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het bedrijf al geruime tijd de gelegenheid had gehad om zodanige geurreducerende maatregelen te treffen dat voor het einde van de begunstigingstermijn aan de last zou worden voldaan.

Feitenvaststelling invorderingsbesluit

De Afdeling is in een aantal eerdere uitspraken al ingegaan op eisen met betrekking tot de feitenvaststelling bij invorderingsbesluiten (nrs. 201102842/1/A4, 201111954/1/A1, 201204385/1/A4 en 201401551/1/A4). Omwille van de duidelijkheid ziet de Afdeling echter aanleiding om deze eisen als volgt te herformuleren:

“Aan een invorderingsbesluit dient een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.”

Na deze algemene uiteenzetting oordeelt de Afdeling dat in dit geval aan deze eisen is voldaan.

In dat kader overweegt de Afdeling dat het feit dat de medewerkers van DCMR – wiens verslagen ten grondslag zijn gelegd aan de invorderingsbesluiten – niet zijn aangesteld als toezichthouder met betrekking tot provinciale handhavingsaangelegenheden, niet betekent dat hun verslagen niet gebruikt konden worden. Voldoende is dat de betrokkene medewerker is van het bevoegd gezag, hij werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van dat gezag en deskundig kan worden geacht. Vaststaat dat alle medewerkers van DMCR wier verslagen ten grondslag liggen aan de invorderingsbesluiten, een opleiding en training hebben gevolgd om vaardigheid in het herkennen van geuren te verkrijgen. De curator heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze opleiding en training niet toereikend zijn voor het kunnen herkennen van de voor Abengoa karakteristieke geur, aldus de Afdeling.

Het betoog van de curator dat de verslagen die ten grondslag liggen aan de invorderingsbesluiten niet voldoen aan het vereiste van ondertekening treft evenmin doel. De verslagen zijn blijkens de bewoordingen daarvan steeds opgesteld door de medewerker van DCMR die het in het verslag beschreven onderzoek heeft verricht. De verslagen vermelden de naam van die medewerker en de dag waarop het verslag is opgesteld. Hoewel de verslagen niet zijn voorzien van een fysieke handtekening, heeft het college in hoger beroep ondertekende verklaringen van de betrokken medewerkers overgelegd, waarin is verklaard dat de verslagen toen door hen zijn opgesteld. Er zijn geen aanwijzingen dat de verslagen na het opstellen daarvan inhoudelijk zijn gewijzigd. Voorts overweegt de Afdeling dat de enkele omstandigheid dat, zoals de curator stelt, het digitale systeem dat wordt gebruikt voor het opmaken en bewaren van de verslagen, de mogelijkheid van inhoudelijke wijzigingen niet uitsluit, onvoldoende is om aan de verslagen bewijskracht te ontzeggen.

Omdat de overige beroepsgronden eveneens falen verklaart de Afdeling het hoger beroep ongegrond.

Bron: AbRvS 3 mei 2017, nr. 201509187/1/A1.