Stap 1: invorderingsbeschikking

Invordering van een verbeurde dwangsom is uitgangspunt; het (deels) afzien daarvan is uitzondering. Dit geldt in het bijzonder voor lasten onder dwangsom: een verbeurde dwangsom is immers het directe gevolg van overtreding van de last. Het afzien van invordering ervan zou dan neerkomen op het alsnog afzien van handhavend optreden als geheel. Anders gezegd: invordering is de essentie van de last onder dwangsom en precies dat waar het bestuursorgaan mee dreigt. Al vóórdat de dwangsombeschikking onherroepelijk is, kan de invordering starten (ABRS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:256). De eventuele bezwaren tegen de invorderingsbeschikking lopen dan mee in de procedures die tegen de dwangsombeschikking zijn gestart (artikel 5:39 lid 1 Awb). Zie ook paragraaf 6.1.5.

De inhoud van de invorderingsbeschikking is als volgt:

constatering dat en in hoeverre dwangsom wel of niet is verbeurd (dus motiveren dat overtreding is begaan, herhaald of voortgezet; op basis van de vastgestelde feiten)

vermelden hoogte in te vorderen dwangsom (kan ook deel zijn)

vermelden waarom al dan niet deels wordt afgezien van invorderen en op grond van welke bijzondere omstandigheden OF

expliciete en duidelijke vermelding dat wordt overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom onder verwijzing naar artikel 5:37 Awb en onder vermelding van dwangbevel (ABRS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1487)

eventueel betalingsregeling met overtreder

rechtsmiddelenclausule

bekendmaking aan overtreder en aanvrager van de invorderingsbeschikking

De reden van het bestaan van een aparte invorderingsbeschikking is, dat een belanghebbende bij de bestuursrechter moet kunnen discussiëren over het bestaan en de omvang van de geldschuld.

Het bestuursorgaan moet via dit besluit bewijzen dat de last niet, niet volledig of niet tijdig is opgevolgd binnen de begunstigingstermijn, dat daarom een dwangsom is verbeurd, in welke mate dat is gebeurd en dat het om die reden tot invordering wil overgaan (artikel 5:37 Awb).

Het bestuursorgaan kan op eigen initiatief een invorderingsbeschikking vaststellen. Ook een belanghebbende kan daarom verzoeken, in dat geval moet het bestuursorgaan binnen vier weken beslissen. Ook de overtreder zelf kan om een invorderingsbeschikking vragen; dat kan nuttig zijn als er snel duidelijkheid moet komen over het wel of niet verbeurd zijn van de dwangsom(men). Vooral bij hoge dwangsommen kan dat van groot belang zijn in verband met mogelijk oplopende rente. In zekere zin is de invorderingsbeschikking enigszins te vergelijken met de toepassingsbeschikking bij bestuursdwang (zie paragraaf 5.2.2).

De invorderingsbeschikking is bedoeld om de overtreder duidelijkheid te geven over wat hem precies wordt verweten en in welke mate de dwangsom verbeurd is c.q. zal worden ingevorderd. Wordt hem dus niets verweten en/of is er geen dwangsom verbeurd? Dan kan toch een beschikking volgen, waarin dat gemeld wordt, bijvoorbeeld als reactie op een verzoek van een belanghebbende.

De kern van de invorderingsbeschikking is de beslissing om over te gaan tot invordering van een bepaald bedrag aan dwangsommen, vermeerderd met de tot dat moment opgelopen rente. Bij die beslissing hoort natuurlijk een deugdelijke motivering (artikel 3:46 Awb), namelijk de reden waarom de dwangsommen zijn verbeurd (dus dat de eerder opgelegde last is overtreden) en tot welk bedrag, én een controleerbare vaststelling van feiten en omstandigheden. Als belanghebbende betwist dat de dwangsom verbeurd is, dan moet het bestuursorgaan verbeurte bewijzen. De beslissing tot invordering zélf hoeft niet uitgebreid gemotiveerd te worden: de hoofdregel is immers dat opgelegde sancties moeten worden uitgevoerd. De constatering dat er geen reden is om van invordering af te zien, is daarom meestal voldoende voor de bestuursrechter.

Eisen aan het leveren van bewijs van verbeurte in de invorderingsfase

Essentieel: feiten vaststellen
De ter zake deskundig medewerker moet de feiten en omstandigheden waarnemen en de constateringen als volgt op schrift stellen:

– Plaats, datum en tijdstip van waarneming
– Inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze
– Inzichtelijke beschrijving van de waarnemingen
– Ondertekening van de opsteller
– Dagtekening (in rapportage of anderszins af te leiden uit het systeem)

De toezichthouder moet de essentie van de overtreding zeer goed in het hoofd hebben en precies die feiten vaststellen, die leiden tot de conclusie dat de overtreding daadwerkelijk is begaan. Anders gezegd: de overtreding moet in zijn geheel zijn vastgesteld en niet kunnen worden ontkend of bestreden. Als dat niet lukt, concludeert de bestuursrechter dat er geen sprake is van een overtreding en dat dus ook niets kan worden ingevorderd (ABRS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2018:2849 en ABRS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1747). In de praktijk blijkt ook dat bijvoorbeeld verslagen een doorslaggevende rol kunnen spelen bij het bewijzen van de feiten (ABRS 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2872). In de rapportages van toezichthouders moet voldoende concrete informatie staan (ABRS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:256). Een mogelijk taalprobleem hoeft bij de vaststelling van de feiten en omstandigheden geen probleem te zijn, als en voor zover het bevoegd gezag daar maar rekening mee houdt (ABRS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1567).

Albengoa Rotterdam, ABRS 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179
In de jurisprudentie zijn bewijseisen ontwikkeld voor de fase nádat de herstelsanctie is opgelegd. Het gaat om het bewijzen van feiten op basis waarvan het bestuursorgaan de verbeurde dwangsom(men) invordert. De essentie ervan is dat de toezichthouder zorgvuldig en controleerbaar werkt:

– De waarnemingen moeten worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker of persoon die werkt onder de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag en als deskundig kan worden gezien; deze persoon hoeft niet per se officieel als toezichthouder te zijn aangesteld;
– De waarnemingen zijn op een duidelijke manier vastgelegd in een schriftelijke rapportage of in een foto of ander bewijsmateriaal;
– Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd;
– In een schriftelijke rapportage (met ondertekening en datum) moet ook een inzichtelijke beschrijving staan van wat er is waargenomen;
– Ondertekening, dagtekening en bevestiging moeten in de rapportage staan, maar mogen ook later in de beroepsprocedure nog volgen, als maar duidelijk is wie dat wanneer heeft opgesteld en hoe er is gewerkt.

De kern van wat bewezen moet worden, moet al wel kunnen worden afgeleid uit de primaire waarnemingen die in de rapportage zijn opgenomen.

Montfoortse paardenhouderij, ABRS 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:105
Eigen waarnemingen van bijvoorbeeld een omwonende kunnen niet de basis vormen voor de vaststelling of de opgelegde last is overtreden. De waarnemingen moeten immers worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker of persoon, een omwonende is dat niet.

De procedure voor het vaststellen van een invorderingsbeschikking moet voldoen aan de basiseisen uit de Algemene wet bestuursrecht (hoofdstuk 4 Awb). Het bestuursorgaan moet de belanghebbende in ieder geval horen voordat het over kan gaan tot invorderen (hoorplicht, artikel 4:8 lid 1 Awb), omdat deze in staat moet worden gesteld om bijzondere omstandigheden naar voren te kunnen brengen, waarvan het bestuursorgaan niet al op de hoogte is of had moeten zijn (ABRS 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2956). Is belanghebbende niet gehoord voordat de invorderingsbeschikking genomen is? Dan is die fout te herstellen in de bezwarenprocedure (ABRS 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3806). Kern is dat belanghebbende voldoende gelegenheid moet hebben gekregen om bijzondere omstandigheden aan te voeren die ervoor zouden kunnen zorgen dat het bevoegd gezag alsnog van invordering zou moeten afzien.

Daarnaast moet de invorderingsbeschikking op de juiste wijze bekendgemaakt worden: als dat namelijk niet gebeurt, is deze niet in werking getreden en kan er dus ook géén aanmaning verzonden worden (ABRS 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3279).

In de wetstekst is al opgenomen dat de invorderingsbeschikking moet zijn genomen, vóórdat de aanmaning kan volgen (artikel 5:37 lid 1 Awb). Het is een besluit, waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter.

Is er geen invorderingsbeschikking gegeven? Dan kunnen de volgende stappen, aanmaning en dwangbevel, niet volgen.