De ladder duurzame verstedelijking. Een overzichtsuitspraak van de Afdeling en de wijziging per 1 juli 2017

De ladder tot juli 2017

Een zorgvuldige benutting van de beschikbare ruimte voor verschillende functies vraagt om een “goede onderbouwing van nut en noodzaak van een nieuwe stedelijke ruimtevraag en een zorgvuldige ruimtelijke inpassing van de nieuwe ontwikkeling”. Dit vormde de reden om in 2012 artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (‘Bro’) te wijzigen en de zgn. ladder voor duurzame verstedelijking in te voeren. Overheden moesten voortaan, wanneer zij een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wilden maken, standaard een drietal stappen zetten die borgen dat tot een zorgvuldige ruimtelijke afweging en inpassing van die nieuwe ontwikkeling wordt gekomen (de drie treden van de ladder). Zo verplichtte artikel 3.1.6, tweede lid Bro (oud) gemeenten ertoe om in de toelichting bij een bestemmingsplan te beschrijven dat een voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte en – voor zover aan de orde – daarnaast te onderbouwen waarom die ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de regio kan worden gerealiseerd. Verder moest worden aangetoond dat een buiten bestaand stedelijk gebied geplande stedelijke ontwikkeling passend ontsloten wordt (of zal worden).

Jurisprudentie over de ladder: een overzichtsuitspraak

De introductie van de ladder leidde tot veel vragen. In de omvangrijke jurisprudentie zijn veel van die vragen inmiddels, soms in algemene zin en soms voor een specifieke situatie, beantwoord. Wanneer is sprake van een ‘nieuwe stedelijke ontwikkeling’ zoals gedefinieerd in artikel 1.1.1 Bro? Wanneer wordt voldaan aan het criterium ‘voorziet in een actuele regionale behoefte’? En wanneer is sprake van ‘bestaand stedelijk gebied’?

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een recente overzichtsuitspraak d.d. 28 juni 2017 de hoofdlijnen van haar jurisprudentie uiteengezet. De Afdeling werkt gestructureerd een aantal thema’s uit en doet dat aan de hand van jurisprudentie. Zo benadrukt de Afdeling dat een voorziene ontwikkeling voldoende substantieel moet zijn om aangemerkt te kunnen worden als een stedelijke ontwikkeling. Als het plan voorziet in niet meer dan 11 woningen die gelet op hun onderlinge afstand als één woningbouwlocatie kunnen worden aangemerkt, is die ontwikkeling in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling aan te merken. Een andere stedelijke voorziening in de vorm van een terrein met een ruimtebeslag van minder dan 500 m² kan evenmin als stedelijke ontwikkeling worden beschouwd. Datzelfde geldt voor een gebouw met een bruto-vloeroppervlakte kleiner dan 500 m². Verder beschrijft de Afdeling onder andere uitvoerig wanneer een stedelijke ontwikkeling ‘nieuw’ is, hoe het ‘bestaand stedelijk gebied’ moet worden geduid en hoe moet worden omgegaan met wijzigingsbevoegdheden, afwijkingsmogelijkheden en uitwerkingsplichten in het voorgaande en nieuwe planologische regime.

De gewijzigde ladder per 1 juli 2017

In de overzichtsuitspraak besteedt de Afdeling ook al aandacht aan de (toen nog) op handen zijnde wijziging van de ladder. Per 1 juli 2017 is een gewijzigd artikel 3.1.6 Bro in werking getreden. Hoewel de wijzigingen beperkt zijn, hebben ze wel belangrijke gevolgen voor de motiveringseisen die gelden voor plannen. Hierna worden de wijzigingen kort aangestipt.

Allereerst: de definities in artikel 3.1.6 Bro zijn níet gewijzigd. De definitie van begrippen als ‘bestaand stedelijk gebied’ en ‘nieuwe stedelijke ontwikkeling’ (zie artikel 1.1.1, eerste lid aanhef en onder h en i Bro) verandert dus niet. De uitleg die de Afdeling aan deze begrippen heeft gegeven en die zij in de overzichtsuitspraak nog eens helder op een rijtje heeft gezet, blijft dus ook in de toekomst relevant.

‘behoefte’ in plaats van ‘actuele regionale behoefte’

Het nieuwe artikel 3.1.6, tweede lid Bro omvat twee (in plaats van drie) treden die zijn samengevoegd in één artikellid. Dat artikellid luidt nu als volgt:

“De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.”

Het begrip ‘actuele regionale behoefte’ is vervallen. Daarvoor in de plaats komt nu enkel de term ‘behoefte’. De onduidelijkheid die bestond over de vraag wat onder het begrip ‘regionale behoefte’ moest worden verstaan, is hiermee weggenomen. Het is primair aan het gemeentebestuur om op basis van het ruimtelijke verzorgingsgebied van de geplande ontwikkeling te bepalen tot welk gebied de onderbouwing van de behoefte zich uitstrekt. Volgens de toelichting zijn “de aard en omvang van de ontwikkeling bepalend (..) voor de reikwijdte van de beschrijving van en het overleg over de behoefte, waarvan de resultaten ook zijn opgenomen in de beschrijving.”

De reden voor het weglaten van de term ‘actuele’ is dat dit woord geen toegevoegde waarde heeft. Het is vanzelfsprekend dat een behoefte-onderzoek actueel zal moeten zijn, aldus de nota van toelichting.

Overeind blijft de verplichting voor gemeenten om de behoefte van nieuwe stedelijke ontwikkelingen – zowel binnen als buiten bestaand stedelijk gebied – te onderbouwen. Ook een nadere motivering waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien, blijft verplichte kost.

Doorschuiven bij uitwerkingsplicht en wijzigingsbevoegdheid

Het nieuwe derde lid van artikel 3.1.6 Bro maakt het mogelijk om de toepassing van de ladder ‘door te schuiven’ naar de fase van uitwerkings- of wijzigingsplan. Als in een bestemmingsplan een uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid is opgenomen, dan kan bij dat bestemmingsplan worden bepaald dat de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling en de motivering wordt opgenomen in de toelichting bij het wijzigings- of het uitwerkingsplan. Dit betekent ook dat de met de uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid bestemde locatie, tot het moment van vaststelling van het wijzigings- of uitwerkingsplan, géén onderdeel zal uitmaken van het aanbod/planologische voorraad die wordt beschouwd bij een laddertoets voor andere locaties in de omgeving. Ofwel: daarmee hoeft bij planvorming elders vooralsnog geen rekening te worden gehouden.

Geen overgangsrecht

Tot slot: de wijziging voorziet niet in overgangsrecht en is dus direct van toepassing op te nemen besluiten. Verder besteedt de nota van toelichting aandacht aan de situatie waarin een procedure aanhangig is tegen een voor 1 juli 2017 genomen besluit; dat besluit zal – ex tunc toetsend – moeten voldoen aan de eisen van voor 1 juli 2017. De bestuursrechter kan in zo’n situatie het besluit vernietigen en de rechtgevolgen in stand laten, wanneer hij meent dat onveranderde vaststelling van het ruimtelijk besluit onder het nieuwe recht wel zou voldoen aan de motiveringseis uit artikel 3.1.6, tweede lid Bro (nieuw).