De uitstoot van ammoniak regelen in het bestemmingplan

In de uitspraak van

13 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3433)

van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) komen twee aspecten aan bod die spelen bij de vaststelling van het bestemmingsplan in samenhang met het Programma Aanpak Stikstof (PAS).

Referentiesituatie Natura-2000 toets

Het eerste aspect betreft de toets die moet worden gedaan door de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan met betrekking tot de gevolgen voor Natura-2000 gebieden. Als het plangebied bij een natuurgebied ligt dat is aangewezen als Natura-2000 gebied, moet worden beoordeeld in hoeverre het bestemmingsplan nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakt ten opzichte van het vorige bestemmingsplan en wat de gevolgen van deze ontwikkelingen zijn voor de natuurdoelstellingen van het natuurgebied. Het was al jurisprudentie van de Afdeling dat daarvoor moet worden gekeken naar de feitelijke en planologisch legale bestaande situatie (de referentiesituatie) ten opzichte van de maximale mogelijkheden van het nieuwe plan. De uitstoot van ammoniak door veehouderijen kan gevolgen hebben voor de natuurdoelstellingen van natuurgebieden. Daarom zijn naar aanleiding van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) regels omtrent stikstof- en ammoniakemissie gesteld. De appellant in deze zaak had betoogd dat de gemeenteraad bij de beoordeling van de referentiesituatie had moeten meewegen dat hij een zogenaamde PAS-melding had gedaan en aan de hand daarvan de maximaal toegestane ammoniakemissie in de oude situatie had moeten beoordelen. De Afdeling beslist echter dat de gemeenteraad niet heeft hoeven uitgaan van de ammoniakemissie op basis van de PAS-melding, maar van de feitelijke en planologisch legale situatie. De gemeenteraad had aangevoerd dat de PAS-melding niet moet worden beoordeeld bij de referentiesituatie, omdat een PAS-melding geen vergunning is. Dit zegt de Afdeling niet expliciet, maar dit lijkt wel van belang te zijn.

Koppeling in bestemmingsplan met PAS

Het tweede aspect betreft de koppeling die in de regels van het bestemmingsplan was gemaakt met het PAS. De gemeenteraad had in de regels bij het bestemmingsplan een verbinding gelegd met de op grond van het PAS en de Natuurbeschermingswet 1998 (nu: Wet natuurbescherming) beschikbare ontwikkelingsruimte, waarvoor niet de vergunningplicht geldt. De planregels schreven voor dat de oppervlakte van gebouwen per agrarisch bedrijf ten hoogste bestaande oppervlakte bedraagt, met dien verstande dat een grotere oppervlakte is toegestaan als er geen sprake is van een toename van de ammoniakemissie van het bedrijf ten opzichte van de bestaande situatie. Onder een toename van ammoniakemissie wordt niet iedere toename begrepen, daarvan is namelijk volgens de regels (kort gezegd) geen sprake indien een project niet vergunningplichtig is op grond van de Natuurbeschermingswet 1998, omdat het project blijft onder de grenswaarde of drempelwaarde voor ammoniakemissie uit het PAS. De appellant had betoogd dat deze laatste verduidelijking ten onrechte alleen bij de regels met betrekking tot bouwen was opgenomen, maar bij de planregels met betrekking tot de afwijkingsbevoegdheid en de wijzigingsbevoegdheid ook had moeten worden genoemd. De gemeenteraad stelde zich op het standpunt dat vanuit de algemene bouwregels kon worden afgeleid dat deze bepaling ook daarop van toepassing is. De Afdeling oordeelt dat dit voldoende duidelijk is en dat de gemeenteraad dit niet nogmaals in bijzondere bepalingen had hoeven opnemen.

Het is jammer dat de Afdeling zich niet uitlaat over de inhoud van de bepaling zelf. Volgens vaste jurisprudentie mag in de planregels worden verwezen naar andere regelgeving, mits dit voldoende duidelijk is geformuleerd. Met een verwijzing naar het PAS zou wellicht rechtsonzekerheid kunnen ontstaan, omdat de drempel- en grenswaarden van het PAS kunnen verschillen door de hoeveelheid ontwikkelingsruimte die in het gebied is benut. De ruimte voor de ontwikkelingen in het bestemmingsplan is daarmee afhankelijk van andere ontwikkelingen in het gebied. Het is dus nog wachten op jurisprudentie van de Afdeling op dit punt.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.