Flexibiliteit vs. rechtszekerheid: verwijzing naar parkeerbeleid in bestemmingsplannen toegestaan. Het nieuwe denken in de Omgevingswet werpt zijn schaduw al vooruit

In haar uitspraak van 8 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:607) acht de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) een planregel die een dynamische verwijzing bevat door middel van beleidsregels aanvaardbaar. Dit biedt een handreiking voor bestemmingsplannen die nog voor 1 juli 2018 moeten worden aangepast.

De casus

De gemeenteraad van de gemeente Groningen (“de raad”) heeft bij besluit van 8 juni 2016 het bestemmingsplan “Facetherziening parkeren” vastgesteld (het facetbestemmingsplan”). Het facetbestemmingsplan wijzigt de regels voor parkeren van 86 bestemmingsplannen in de gemeente Groningen door aan alle bestemmingsplannen binnen de gemeente de volgende planregel toe te voegen:

Artikel 4 Bouwregels:

4.1 Parkeren

Een omgevingsvergunning voor het bouwen van gebouwen wordt slechts verleend indien bij de aanvraag om een omgevingsvergunning wordt aangetoond dat gelet op de omvang of de bestemming van het gebouw in voldoende mate wordt voorzien in ruimte voor het parkeren of stallen van auto’s in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.

(…)

4.4 Beleidsregels

Burgemeester en wethouders passen deze bouwregels toe met inachtneming van de door hen vastgestelde beleidsregels met betrekking tot het parkeren, zoals die gelden op het tijdstip van indiening van de aanvraag om een omgevingsvergunning”

De grondslag

Voorheen waren regels omtrent parkeercapaciteit standaard opgenomen in de gemeentelijke bouwverordening (artikel 2.5.30). De grondslag hiervoor was tot 29 november 2014 gelegen in artikel 8, vijfde lid, Woningwet. Dit artikel voorzag in de mogelijkheid om stedenbouwkundige voorschriften op te nemen in de gemeentelijke bouwverordening. Met de inwerkingtreding van de Reparatiewet Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties 2014 (“Reparatiewet BZK 2014”, Stb. 2014, nr. 458) per 29 november 2014, is voorzien in het vervallen van stedenbouwkundige bepalingen uit de bouwverordening.

Om buiten twijfel te stellen dat vanaf 29 november 2014 bestemmingsplannen een regeling voor parkeercapaciteit kunnen bevatten die verwijst naar beleidsregels, is artikel 3.1.2, tweede lid, Besluit ruimtelijke ordening (“Bro”) aangepast (Stb. 2014, 333). Dit artikel bepaalt sinds 1 november 2014 dat een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels kan bevatten waarvan de uitleg bij uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. Hoewel dit een keuze en geen verplichting betreft, hebben de meeste gemeenten in de praktijk een regeling voor parkeercapaciteit in de bouwverordening die naar bestemmingsplannen zal moeten worden overgeheveld.

De wetgever heeft in artikel 133 Woningwet bepaald dat op bestemmingsplannen die voor 29 november 2014 zijn vastgesteld de oude regeling van toepassing blijft tot uiterlijk 1 juli 2018. Willen gemeenten dus dat ook voor de gebieden waar die bestemmingsplannen op zien een regeling inzake parkeercapaciteit blijft gelden, dan dienen deze plannen uiterlijk op 1 juli 2018 te zijn aangepast. Zie hierover ook de Stibbe blog bij een uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1580). De gemeente Groningen heeft in een dergelijke aanpassing voorzien met het facetbestemmingsplan dat in de hier besproken uitspraak aan de orde is.

Oordeel Afdeling

Onder verwijzing naar een eerdere uitspraak van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2837), overweegt de Afdeling dat met gebruikmaking van artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro in het bestemmingsplan de regel kan worden opgenomen dat bij de uitoefening van de bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen moet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid voor auto’s. Voldoende houdt in dat wordt voldaan aan de normen die in beleidsregels voor parkeren zijn opgenomen. Wel moet naar het oordeel van de Afdeling duidelijk zijn naar welke beleidsregels wordt verwezen. In het facetbestemmingsplan is dat volgens de Afdeling het geval. Daarbij oordeelt de Afdeling dat er in redelijkheid geen onduidelijkheid over kan bestaan dat ten tijde van de vaststelling van het plan de “Beleidsregels Parkeernormen 2012” van de gemeente Groningen werden bedoeld aangezien er geen andere beleidsregels met betrekking tot parkeren zijn in de gemeente Groningen. Om onduidelijkheden te voorkomen raden wij aan om de naam van de beleidsregels wel uitdrukkelijk in de planvoorschriften op te nemen.

Voorts gaat de Afdeling in op de strekking van de desbetreffende beleidsregels. Appellanten voeren aan dat de in de planregels opgenomen afwijkingsbevoegdheid te algemeen is geformuleerd en in strijd is met de rechtszekerheid. De Afdeling oordeelt dat, hoewel artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, Bro betrekking heeft op beleidsregels over de uitleg van planregels, dit betekent niet dat deze bepaling zich verzet tegen het hanteren van beleidsregels omtrent de afweging van belangen. Hoewel de Nota van Toelichting bij artikel 3.1.2, tweede lid, verduidelijkte dat beleidsregels die een interpretatie aan planregels geven wetsinterpreterende beleidsregels zouden zijn, leidt de Afdeling uit de Nota van Toelichting bij de bepaling af dat niet is bedoeld een beperking aan te brengen in de bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels over de afweging van belangen, welke bevoegdheid is geregeld in de artikelen 4:81 en 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”). Dat betekent dat naast een interpretatie bij beleidsregels hoe een planregel luidt, ook bij de beleidsregel kan worden bepaald kan worden wanneer van de norm kan worden afgeweken in geval van bijzondere omstandigheden. Die bijzondere omstandigheden kunnen ook in een planregel worden neergelegd. De Afdeling achtte daarbij aanvaardbaar dat afwijken mogelijk is indien geen “onevenredige aantasting” plaatsvindt van de parkeersituatie. De flexibiliteit die de planregels het college biedt is naar het oordeel van de Afdeling niet zo ruim dat deze in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel.

Observaties

De uitspraak is interessant omdat deze de in het kader van bestemmingsplannen veelvoorkomende discussie van flexibiliteit versus rechtszekerheid raakt. Enerzijds moet een bestemmingsplan voldoende rechtszekerheid bieden zodat burgers weten welke regels gelden voor een bepaald gebied. Anderzijds is het goed dat een bestemmingsplan ruimte biedt voor flexibiliteit om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken. De dynamische verwijzing komt aan beide uitersten van het speelveld tegemoet. Het gemeentelijk parkeerbeleid kan worden gewijzigd om in te spelen op bijvoorbeeld schaarser wordende ruimte of toename dan wel afname van autobezit, zonder dat daarvoor alle afzonderlijke bestemmingsplannen behoeven te worden gewijzigd. Een dynamische verwijzing naar beleidsregels voorziet daarmee in flexibiliteit.

Ook acht de Afdeling afwijken van de planregels mogelijk indien geen ‘onevenredige aantasting’ van de omgeving plaatsvindt. Enerzijds bevordert dit flexibiliteit, anderzijds gaat het ten koste van de rechtszekerheid want hoe kan op voorhand worden ingeschat wanneer al dan niet sprake is van een onevenredige aantasting?

De Omgevingswet, die naar verwachting in 2019 in werking treedt, streeft naar meer flexibiliteit in bestemmingsplannen, waarbij ook gedacht wordt aan uitwerking van planregels bij beleidsregels. De vraag is natuurlijk wel hoe ver de spanning tussen rechtszekerheid en flexibiliteit wordt opgerekt. Wordt een planvoorschrift denkbaar waarbij de bestemming woondoeleinden verder wordt ingevuld aan de hand van beleidsregels? Wordt een bouwregel die bepaalt dat de bouwhoogte niet onevenredig hoog mag zijn in verhouding tot de omgeving aanvaardbaar? Met het oog op die ontwikkeling geeft deze uitspraak vast een voorproefje in hoe de Afdeling met dat speelveld zal omgaan.

Afsluiting

Vanaf 1 juli 2018 kan niet meer in de gemeentelijke bouwverordening worden voorzien in een regeling voor stedenbouwkundige onderwerpen zoals parkeercapaciteit. De uitspraak van 8 maart 2017 geeft gemeenten een handreiking voor het opnemen van een regeling voor parkeercapaciteit in hun bestemmingsplannen door middel van een dynamische verwijzing naar beleidsregels. Daarnaast geeft het al blijk van het nieuwe denken over de verhouding flexibiliteit en rechtszekerheid dat onder de Omgevingswet zal worden voortgezet.