Bijzondere omstandigheden bij dwangsominvordering en verhaal van bestuursdwangkosten. Conclusie staatsraad A-G verzacht formele rechtskracht

Een bestuursorgaan moet bij de invordering van een verbeurde dwangsom of het verhaal van de kosten van bestuursdwang rekening houden met alle relevante omstandigheden. Dat kunnen ook omstandigheden zijn die zien op het oorspronkelijke handhavingsbesluit waarbij de last is opgelegd. Onder andere moet rekening worden gehouden met bijzondere omstandigheden, zoals de financiële positie van de belanghebbende en de samenloop van herstelsancties. Dit blijkt uit een conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152.

Achtergrond

De zaak gaat over handhaving vanwege onregelmatig vervoer en opslag van afval. Door zowel de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu als de gemeente is een last onder dwangsom opgelegd. Uiteindelijk is het afval door bestuursdwang verwijderd en verbrand. Vervolgens is de staatssecretaris overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom en verhaal van kosten van de bestuursdwang. Appellant voert aan dat de staatssecretaris rekening had moeten houden met de omstandigheid dat betaling van de geldelijke lasten zal leiden tot faillissement of tot levenslange afbetaling. Daarnaast acht hij het disproportioneel dat geen rekening wordt gehouden met de samenloop van de twee dwangsommen.

Centrale vraag

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de staatsraad A-G kort gezegd verzocht om de vraag te beantwoorden in welke omstandigheden invordering van een verbeurde dwangsom of verhaal van kosten van bestuursdwang gematigd of achterwege gelaten moet worden.

Conclusie staatsraad A-G op hoofdlijnen

Als hoofdregel geldt dat kosten van bestuursdwang moeten worden verhaald en dat verbeurde dwangsommen ingevorderd moeten worden.

Het bestuursorgaan moet bij invordering en verhaal rekening houden met alle relevante omstandigheden, dus ook bijzondere omstandigheden.

Er is minder aanleiding om van kostenverhaal af te zien dan van dwangsominvordering. Beide verschillen namelijk in karakter en effect. Invordering van een ineffectief gebleken dwangsom, met name als de kosten al verhaald zijn of kunnen worden verhaald, dient feitelijk geen herstel meer, maar (generale) preventie en geloofwaardigheid van overheidshandhaving. Kostenverhaal daarentegen is altijd onderdeel van concreet herstel; het is wezenlijk schadevergoeding van schade uit onrechtmatige daad.

Kostenverhaal moet onder meer en onder omstandigheden gematigd of achterwege gelaten worden (i) bij ontbreken van of geringe verwijtbaarheid, (ii) bij onredelijk hoge of duidelijk onnodige kosten, (iii) als de overtreder ten onrechte geen of onvoldoende kans heeft gehad om zelf de overtreding te beëindigen, (iv) als bij de bestuursdwang fundamentele rechten van de overtreder zijn geschonden, (v) als het niet voldaan zijn aan de last (mede) aan de overheid ligt, (vi) als het bestuursorgaan heeft toegezegd dat (deels) niet zal worden verhaald of een beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt, (vii) als het verdedigingsbeginsel is geschonden , (viii) bij duurzaam financieel onvermogen op of onder het bestaansminimum, of (ix) bij temporele cumulatie van herstelsancties.

Dwangsominvordering moet onder meer en onder omstandigheden gematigd of achterwege gelaten worden als (i) sprake is van overmacht, (ii) het niet (geheel) aan de last voldaan zijn mede aan de overheid ligt, (iii) het bestuursorgaan heeft toegezegd dat (deels) niet zal worden ingevorderd of een beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt, (iv) invordering misbruik van bevoegdheid zou zijn of (v) materieel wel aan de last voldaan is en het bestuursorgaan zich op een procedureel punt excessief formalistisch opstelt, (vi) sprake is van duurzaam financieel onvermogen op of onder het bestaansminimum, of (vii) twee herstelsancties temporeel cumuleren.

Het is aan de belanghebbende om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen.

De bestuursrechter moet intensief op proportionaliteit toetsen.

Relativering van de formele rechtskracht

Het komt dikwijls voor dat de overtreder niet opkomt tegen de oplegging van de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang, maar eerst bij invordering en verhaal zijn bezwaren naar voren brengt. Uit de conclusie volgt dat wanneer in de invorderingsfase gerede twijfel rijst over de rechtmatigheid van de lastoplegging, kwesties over de oplegging van de last aan de orde kunnen worden gesteld met het oog op de beoordeling van de redelijkheid van invordering en verhaal. Dit vormt in wezen een relativering van de formele rechtskracht van het besluit waarbij de last is opgelegd. Daarin staat deze conclusie niet alleen. We zien dat de Afdeling de laatste tijd vaker genegen is om op grond van het evenredigheidsbeginsel de uitwerking van de formele rechtskracht te verzachten (ABRvS 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2547; ABRvS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2768, JG 2018/2, m.nt. T. Barkhuysen & A. Span). Daarmee lijkt de Afdeling een nieuwe koers te varen.

Betekenis voor de praktijk

Wanneer de Afdeling de conclusie van de staatsraad A-G volgt, brengt dat voor de praktijk met zich dat stilzitten in de fase van lastoplegging niet betekent dat de kansen tegen de invordering en verhaal zonder meer verkeken zijn. De conclusie geeft een catalogus aan argumenten die tegen invordering en verhaal kunnen worden ingebracht. Dit kunnen dus zelfs argumenten zijn die zien op de lastoplegging en we zullen in de praktijk waarschijnlijk vaker gaan zien dat zulke argumenten worden ingeroepen. Hierbij moet overigens wederom een onderscheid worden gemaakt tussen dwangsominvordering en kostenverhaal. Er zal zelden aanleiding zijn om kostenverhaal te beperken naarmate het laten lopen van een procedure tegen de lastoplegging minder verschoonbaar was. Maar nu invordering van ineffectief gebleken dwangsommen vooral afschrikking (en geen schadevergoeding) dient en tot voordeel voor het bestuursorgaan leidt met de geur van ongerechtvaardigde verrijking als de onherroepelijk geworden last materieel niet deugde (en de kosten al verhaald zijn of kunnen worden), kan invordering van een dwangsom die materieel misplaatst geacht kan worden eerder disproportioneel zijn, aldus de staatraad A-G.

Uitkomst zaak

Voor de onderhavige zaak concludeert de staatsraad A-G dat de invordering van de dwangsom moet worden gematigd, omdat die enige tijd heeft samengelopen met de door de gemeente opgelegde dwangsom. Tot een uitspraak van de Afdeling zal het echter niet meer komen, omdat het beroep is ingetrokken.

Door Tom Barkhuysen en Niels Jak op Stibbeblog