Aanmaning en stuiting volgens de Awb

Wanneer is sprake van een rechtsgeldige aanmaning die de verjaringstermijn voor invordering van dwangsommen stuit? Die vraag kwam onlangs weer aan de orde bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2018:1210).

Wat was er aan de hand?

Een inwoner van Bergen op Zoom verhuurt twee appartementen op het perceel waar hij kantoor houdt en ook zelf woont. Het college van burgemeester en wethouders merkt dit aan als een overtreding: het perceel mag volgens het bestemmingsplan gebruikt worden voor één woning, bedoeld voor één huishouden. Een last onder dwangsom volgt. Nadat in totaal € 10.000,- aan dwangsommen is verbeurd, neemt het college twee invorderingsbesluiten.

De overtreder laat het er niet bij zitten en komt in het geweer tegen de last onder dwangsom en de invorderingsbesluiten. In hoger beroep komt onder andere de vraag aan de orde of het college nog wel bevoegd is om tot invordering over te gaan. Omdat het college niet tijdig stuitingshandelingen heeft verricht, is de bevoegdheid tot invordering verjaard, aldus appellant.

De uitspraak in hoger beroep

Na het nemen van de invorderingsbesluiten in september en oktober 2015 zijn namens het college verschillende brieven verzonden aan appellant: in februari, juni, november en december van 2016. Het college stelt zich op het standpunt dat al deze brieven, met uitzondering van de brief uit december, aanmaningen zijn als bedoeld in artikel 4:112 van de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’). De Afdeling beperkt zich tot één brief (die uit februari 2016) en laat de kwalificatie van de overige brieven in het midden.

De brief valt aan te merken als een aanmaning in de zin van artikel 4:112 Awb, aldus de Afdeling, omdat deze “onmiskenbaar een herinnering is om te betalen, waarin appellant in gebreke wordt gesteld en hem een korte termijn wordt geboden om alsnog te betalen.” Relevant acht de Afdeling verder dat appellant in de brief wordt verzocht om het schriftelijk binnen vijf dagen te laten weten als hij het niet eens is met de vordering en dat de brief waarschuwt voor rechtsmaatregelen indien appellant niet betaalt of reageert. Dat het woord ‘aanmaning’ in de brief niet voorkomt, leidt niet tot een ander oordeel. De brief maakt namelijk wel melding van een dringend verzoek tot betaling en vermeldt dat bij gebreke van betaling rechtsmiddelen zullen volgen. Dat die rechtsmaatregelen niet worden gespecificeerd, acht de Afdeling verder niet relevant omdat die rechtsmaatregelen uit de wet voortvloeien.

Omdat het college de verjaringstermijn met de brief heeft gestuit en vervolgens in december van 2016 een dwangbevel heeft laten uitvaardigen, is het college bevoegd tot invordering, aldus de Afdeling.

Hoe zit het ook alweer?

Artikel 5:35Awb bevat een van artikel 4:104 Awb afwijkende verjaringstermijn voor de rechtsvordering tot betaling van een geldsom. De bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van één jaar na de dag waarop zij is verbeurd. De verjaring kan door het bestuursorgaan op verschillende manieren worden gestuit:

door een daad van rechtsvervolging (artikel 4:105);

door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel (artikel 4:106).

Artikel 4:107 Awb biedt daarnaast de schuldeiser van een bestuursorgaan de mogelijkheid om de verjaring te stuiten door de mededeling dat hij zich ondubbelzinnnig zijn recht op nakoming voorbehoudt. Artikel 4:107 Awb is echter niet van toepassing als de schuldeiser een bestuursorgaan is.

Een geldige aanmaning waarmee de verjaringstermijn wordt gestuit, moet voldoen aan de eisen van artikel 4:112 Awb. Zo moet de aanmaning vermelden dat deze bij niet tijdige betaling kan worden afgedwongen door op kosten van de schuldenaar uit te voeren invorderingsmaatregelen (derde lid).

Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de aanmaning een herinnering is om te betalen: indien niet tijdig is betaald en de schuldenaar dus in verzuim is, laat het bestuursorgaan alvorens over te gaan tot het uitvaardigen van een dwangbevel een schriftelijke aanmaning volgen waarin wordt verzocht om op korte termijn alsnog te betalen (TK 29 702, nr. 3, blz. 58-60). De schuldenaar wordt in de aanmaning gewaarschuwd voor mogelijke invorderingsmaatregelen. Hij krijgt nog twee weken om zijn schuld te voldoen en na het verstrijken van de aanmaningstermijn heeft het bestuursorgaan de bevoegdheid om tot dwanginvordering over te gaan, aldus de memorie van toelichting.

Jurisprudentie over aanmaningen en stuiting van de verjaringstermijn

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in de afgelopen jaren meerdere belangwekkende uitspraken gedaan over de vraag of sprake is van een aanmaning in de zin van de Awb en over de vraag of een handeling van een bestuursorgaan de verjaringstermijn voor invordering van dwangsommen heeft gestuit.

Ten aanzien van de aanmaning is de Afdeling kort gezegd van oordeel dat “uit het oogpunt van rechtszekerheid voor de aangeschrevene uit een aanmaning onmiskenbaar (dient) te blijken dat ingeval niet wordt betaald na afloop van de daarin vermelde betalingstermijn dwanginvordering zal volgen.” (ECLI:NL:RVS:2015:2301). Een waarschuwing is een constitutief vereiste voor een rechtsgeldige aanmaning (ECLI:NL:RVS:2016:1142).

Indien de schuldenaar in een brief met het onderwerp ‘Aanmaning’ niet wordt gewaarschuwd voor het feit dat na afloop van de betalingstermijn dwanginvordering zal volgen, is geen sprake van een geldige stuitingshandeling (ECLI:NL:RVS:2015:2301). In zo’n geval voldoet de aanmaning immers niet aan artikel 4:112, derde lid Awb. Datzelfde geldt voor een brief met de aanhef ‘Herinnering’ waarin een overzicht van facturen met verstreken betalingstermijn wordt gegeven, gevolgd door het vriendelijke verzoek om de nog openstaande bedragen binnen acht dagen over te maken (ECLI:NL:RVS:2016:1142).

Een invorderingsbeschikking wordt door de Afdeling niet als aanmaning aangemerkt (ECLI:NL:RVS:2016:114). Uit de beschikking bleek niet uitdrukkelijk dat die ook een aanmaning bevatte, de bedoeling van de brief was ook overigens niet (geheel) eenduidig en de kosten van de aanmaning werden niet genoemd. Ook in andere uitspraken kwam de Afdeling tot de conclusie dat een invorderingsbeschikking de verjaringstermijn niet stuit (ECLI:NL:RVS:2016:1203 en ECLI:NL:RVS:2017:1229).

Geen rechtsregel staat er aan in de weg dat een bestuursorgaan meermaals rechtsgeldig aanmaant en daarmee steeds opnieuw de verjaringstermijn stuit (ECLI:NL:RVS:2015:1412 en ECLI:NL:RVS:2017:667). Dat geldt overigens ook voor meerdere dwangbevelen (ECLI:NL:RVS:2017:1068).

De mededeling dat de invordering van dwangsommen wordt opgeschort is niet aan te merken als een stuiting van de verjaring in de zin van de artikelen 4:105 en 4:106 Awb (ECLI:NL:RVS:2015:3521). Evenmin is bij opschorting van de invordering sprake van een verlenging van de verjaringstermijn door het verlenen van uitstel van betaling (zie de artikelen 4:94 en 4:111 Awb). Uitstel van betaling verlengt de verjaringstermijn alleen als dit uitstel bij besluit is verleend (ECLI:NL:RVS:2017:1229).

De Afdeling gaat soms soepel om met de vraag of een handeling van het bestuursorgaan als stuitingshandeling kan worden aangemerkt. Zo stelde zij een uitgebracht exploot gelijk met een stuitingshandeling als bedoeld in de artikelen 4:105 en 4:106 Awb (ECLI:NL:RVS:2016:2087). In die zaak had een gemeente bij exploot aangezegd dat zij onverkort aanspraak maakt op de daarin genoemde sommen en dat hiermee de verjaring van deze dwangsommen was gestuit. De Afdeling stelt het exploot gelijk met een stuitingshandeling omdat betrokkene over de tijd meerdere (rechtsgeldige) aanmaningen heeft ontvangen, dwangbevelen zijn betekend, beslag is gelegd op een pand van betrokkene en uit de aanzegging onmiskenbaar blijkt dat het college niet berust in het niet betalen van de schuld. Dat een termijn om te betalen ontbreekt, evenals een waarschuwing over het treffen van invorderingsmaatregelen, leidt in dit geval volgens de Afdeling dan ook niet tot strijd met de rechtszekerheid.

De onderhavige uitspraak in het licht van jurisprudentie

De uitspraak past in de huidige jurisprudentielijn van de Afdeling bestuursrechtspraak: er is onmiskenbaar sprake van een herinnering om te betalen en de schuldenaar wordt gewaarschuwd voor rechtsmaatregelen als hij dat niet (tijdig) doet. Verder blijkt uit de uitspraak dat het bestuursorgaan de eventueel te nemen rechtsmaatregelen (zoals het uitvaardigen en tenuitvoerleggen van een dwangbevel) niet expliciet hoeft te noemen.