Concreet zicht op legalisatie en de aanzet tot een agrarisch bedrijf

Concreet zicht op legalisatie is één van de twee situatie waarin het bestuur mag afzien van handhaving. In beginsel is het bestuur namelijk verplicht te handhaven bij overtreding van een wettelijke bepaling. In een recentelijk verschenen uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is het begrip concreet zicht op legalisatie weer verder ingekleurd en uitgelegd. In dit artikel wordt aan de hand van deze uitspraak nader ingegaan op de beginselplicht tot handhaving en de uitzonderingen hierop, waarbij duidelijk wordt dat de uitkomst van een handhavingsprocedure voor betrokkenen soms lastig te voorspellen is.

Waar gaat het over?

De zaak (201703362/1/A1, ECLI:NL:RVS:2018:1314) gaat over een tweetal bouwwerken op een perceel in Hoogblokland, bestaande uit een schuur die voor jongvee in gebruik was en een daaronder gelegen mestkelder. De buren van het naastgelegen perceel geven aan hinder te ondervinden van de bouwwerken.  Niet in geding is dat de schuur in 1988 is vernieuwd zonder een daarvoor vereiste (bouw)vergunning. Volgens het college van burgemeesters en wethouders van de gemeente Griessenlanden (verder: college)  worden beide bouwwerken in strijd met artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verder: Wabo) in stand gelaten omdat de hiervoor vereiste bouwvergunning (nu omgevingsvergunning bouwen) niet is verleend.

Het procesverloop

Bezwaar

Het college besluit op 17 juli 2014 tot handhaving over te gaan waarbij het college de eigenaar van het perceel sommeert om beide bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden onder verbeurte van een dwangsom. Volgens het college worden beide bouwwerken in stand gelaten zonder vergunning. De eigenaar van het perceel kan zich niet met dit besluit verenigen en gaat in bezwaar. Daarnaast vraagt hij ook een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen voor de schuur aan. Deze vergunning  wordt  verleend. Het college besluit vervolgens in de beslissing op bezwaar van handhaving af te zien. Het college ziet geen reden om handhavend op te treden omdat inmiddels een omgevingsvergunning voor de schuur is verleend.

Beroep

Tegen de beslissing op bezwaar van het college gaan de buren in beroep bij de rechtbank Rotterdam (verder: rechtbank) omdat zij zich niet kunnen verenigen met het besluit om af te zien van handhaving. De rechtbank bevestigt het standpunt van het college dat de verleende omgevingsvergunning wat betreft de schuur rechtsgeldig is verleend. Het college mocht daarom afzien van handhaving. De rechtbank oordeelt echter ook dat de verleende omgevingsvergunning alleen ziet op de schuur en niet op de daaronder gesitueerde mestkelder, die daarmee nog steeds in strijd met artikel 2.3a van de Wabo in stand wordt gelaten. Het college heeft volgens de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom ook met betrekking tot de mestkelder is afgezien van handhaving. De rechtbank draagt het college op om het besluit, waarbij is afgezien van handhaving, nader te motiveren.

Hoger beroep

Tegen voorgaande uitspraak van de rechtbank gaan zowel de buren als de perceeleigenaar in beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling). Tevens geeft het college gehoor aan de uitspraak van de rechtbank en motiveert het besluit waarbij is afgezien van handhaving wat betreft de mestkelder, nader. Voordat de uitspraak van de Afdeling wordt besproken, geef ik een uiteenzetting van het juridisch kader.

Juridisch kader

Omgevingsvergunning activiteit bouwen

Het stelsel van artikel 2.10 van de Wabo brengt met zich mee dat een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen alleen geweigerd mag worden wanneer deze weigering gebaseerd is op één van de in dat artikel genoemde weigeringsgronden. Aan de andere kant betekent dit stelsel dat wanneer er geen weigeringsgrond aanwezig is, de vergunning in beginsel zal worden verleend. Dit wordt het limitatief-imperatieve stelsel genoemd. Het bevoegd gezag komt geen beoordelingsvrijheid toe bij aanvragen voor omgevingsvergunningen, maar toetst aan de weigeringsgronden. Eén van de weigeringsgronden voor het niet verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is dat de activiteit in strijd is met het geldende bestemmingsplan.

Beginselplicht tot handhaving

In vaste jurisprudentie van de Afdeling is bepaald dat het bevoegd gezag in beginsel verplicht is tegen strijdigheden met wettelijke bepalingen op te treden. Hier kan, zoals wij al in een eerder blog besproken hebben, van worden afgeweken in twee situaties, namelijk; wanneer de overtreding van geringe aard is en handhaving in verband daarmee onevenredig zou zijn of wanneer er concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestaat. In de hier besproken zaak is alleen een omgevingsvergunning bouwen verleend voor wat betreft de schuur en niet voor de mestkelder. Het in stand houden van de mestkelder is dus illegaal en dat moet in beginsel gehandhaafd worden, tenzij één van de twee uitzonderingsgronden zich voordoen.

Concreet zicht op legalisatie

Zoals hierboven beschreven is concreet zicht op legalisatie één van de twee uitzonderingsgronden van de beginselplicht tot handhaving. Er wordt bijvoorbeeld gekeken of er alsnog een ontvankelijke aanvraag voor een vergunning wordt gedaan of dat de huidige illegale situatie door middel van een toekomstig (ontwerp)bestemmingsplan wel toegestaan wordt. Het zou immers rechtseconomisch uiterst ineffectief zijn wanneer tot handhaving over wordt gegaan en een bouwwerk verwijderd wordt, terwijl bijvoorbeeld kort daarna vast komt te staan dat het (nieuwe) bestemmingsplan het bouwwerk wel toestaat en aldus legaliseert. In dit soort gevallen kan het college afzien van handhaving.

Hoe gaat het verder?

Zoals aangegeven heeft de rechtbank het college opgedragen het besluit tot afzien van handhaving wat betreft de mestkelder nader te motiveren. Het college geeft hier gehoor aan en stelt zich in hoger beroep op het standpunt dat wanneer de eigenaar van het perceel ook een omgevingsvergunning met betrekking tot de mestkelder zou aanvragen, dit verzoek waarschijnlijk gehonoreerd zou worden. Zodoende bestaat er concreet zicht op legalisatie en mag er worden afgezien van handhaving, aldus het college. De Afdeling kan zich hier in vinden. Het oordeel van de rechtbank dat er nog geen daadwerkelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning ontvangen is door het college doet hier volgens de Afdeling niet aan af. Het enkele feit dat de eigenaar van het perceel bereid is om een aanvraag in te dienen is hiervoor voldoende, mits er met voldoende zekerheid gesteld kan worden dat de omgevingsvergunning verleend zal worden. De Afdeling overweegt het volgende:

“Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 juli 2006,

ECLI:NL:RVS:2006:AY4229

) dient de vraag of legalisatie mogelijk is van een zonder vergunning gebouwd bouwwerk zelfstandig te worden beantwoord, ook als nog geen concrete daarop gerichte aanvraag is ingediend. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is het enkele feit dat [appellante sub 2] nog geen aanvraag om verlening van een vergunning had ingediend, onvoldoende om aan te nemen dat geen concreet zicht op legalisering bestond. Bij de beantwoording van de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat, dient het college te bezien of, als een aanvraag zou worden ingediend, een vergunning voor de gerealiseerde mestkelder moet worden verleend.”

Voorgaande betekent dat het college in een handhavingsprocedure zal moeten beoordelen of een omgevingsvergunning, zonder dat hier een concrete aanvraag aan ten grondslag ligt, verleend zou kunnen worden. Wanneer de (hypothetische) aanvraag omgevingsvergunning namelijk niet strijdig is met een weigeringsgrond uit het gesloten stelsel van weigeringsgronden van artikel 2.10 van de Wabo, zou de omgevingsvergunning verleend moeten worden waarmee de overtreding ongedaan is gemaakt.

Strijd met het bestemmingsplan

Tot zover lijkt er geen enkel probleem te bestaan om concreet zicht op legalisatie aan te nemen waarmee, met betrekking tot de mestkelder, het college van handhaving af kan zien. In deze zaak is namelijk gebleken dat bereidheid is gevonden bij de eigenaar van het perceel om alsnog een aanvraag omgevingsvergunning in te dienen. Wanneer deze vergunning verleend zou worden wordt daarmee de overtreding ongedaan gemaakt. Voor die vergunningverlening is echter wel van belang dat de activiteit niet strijdig is met het bestemmingsplan.

Het perceel waar het in deze zaak om draait heeft een agrarische bestemming. Dat heeft tot gevolg dat er in beginsel uitsluitend ten behoeve van een reëel agrarisch bedrijf gebouwd mag worden. Het college bevestigt dat er hier geen sprake is van een reëel agrarisch bedrijf, omdat er (nog) geen agrarische activiteiten plaatsvinden. Dat impliceert in beginsel strijd met het bestemmingsplan, dat immers het perceel als agrarisch bestemt. Gevolg is dat er geen omgevingsvergunning verleend zal worden en het concrete zicht op legalisatie daarmee vervalt.

Toch geen handhaving

Toch ziet het college af van handhaving op grond van concreet zicht op legalisatie. In deze zaak heeft de perceeleigenaar volgens het college voldoende aannemelijk kunnen maken dat er wel een aanzet tot een reëel agrarisch bedrijf aanwezig is, door een uitgebreid bedrijfsplan en een waardering van de intentie waarmee de agrarische activiteiten worden ondernomen aan te leveren. Dat kan in sommige gevallen doorslaggevend zijn. De beoordeling van dit standpunt door de Afdeling luidt als volgt:

“Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 mei 2012,

ECLI:NL:RVS:2012:BW4549

), kan ook indien er nog niet daadwerkelijk een agrarisch bedrijf wordt uitgeoefend, maar er een aanzet is tot het exploiteren van een agrarisch bedrijf, bouwvergunning worden verleend wanneer in voldoende mate aannemelijk is dat een agrarisch bedrijf tot stand zal komen.”

Op korte termijn zal het perceel overeenkomstig het bestemmingplan worden gebruikt, waarmee voldoende grond bestaat om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen voor de mestkelder te verlenen. Het feit dat de omgevingsvergunning in beginsel verleend zal worden wanneer hiervoor een aanvraag ingediend zal worden resulteert op haar beurt weer in het feit dat het college van handhaving kan afzien omdat er concreet zicht op legalisatie bestaat. De Afdeling bevestigt dit standpunt. De mestkelder mag daarom blijven staan.

Tot slot

De hierboven beschreven keten van gebeurtenissen leidt er uiteindelijk toe dat het college niet handhavend op hoeft te treden, terwijl het college daar in beginsel toe verplicht is. Zo leidt de veronderstelde aanzet tot het voeren van een reëel agrarisch bedrijf er toe dat er geen strijd met het bestemmingsplan bestaat. Daaropvolgend leidt het niet strijdig met het bestemmingsplan zijn van de eventueel te verlenen omgevingsvergunning er toe dat er een concreet zicht op legalisatie aangenomen wordt, dat op haar beurt weer resulteert in het feit dat er een uitzonderingsgrond bestaat op de beginselplicht tot handhaving.

De Afdeling is in deze zaak met de redenering van het college in zee gegaan, ondanks het feit dat het voor de buren waarschijnlijk een uitgemaakte zaak was. Er mag tenslotte niet gebouwd worden zonder omgevingsvergunning, dus lijkt handhavend optreden op de weg van het college te liggen. Toch prevaleert in deze situatie het algehele rechtseconomische belang boven de hinder die de buren ondervinden. Zoals eerder aangegeven zou het erg inefficiënt zijn om het bouwwerk af te breken, zonder dat er gekeken wordt of het bouwwerk in de toekomst gelegaliseerd kan worden. De perceeleigenaar wordt daarom in de gelegenheid gesteld om via de juiste procedure het bouwwerk alsnog te legaliseren, waardoor de buren waarschijnlijk nog lang tegen de schuur aan moeten kijken.

Door Michèl Kaptein