Afdeling doet uitspraak over de bestuurlijke waarschuwing

Op 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:249) heeft staatsraad advocaat-generaal Widdershoven op verzoek van de Afdeling een conclusie genomen over het rechtskarakter van de bestuurlijke waarschuwing. De Afdeling volgt in onderhavige uitspraak van 2 mei 2018 de conclusie van de advocaat-generaal voor zover deze betrekking heeft op het rechtskarakter van een waarschuwing die is gebaseerd op een wettelijk voorschrift (ABRvS 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449).

De waarschuwing is onder voorwaarden een besluit

Naar het oordeel van de Afdeling is een bestuurlijke waarschuwing een besluit als er aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Zo moet de waarschuwing op een wettelijk voorschrift zijn gebaseerd. Voorts moet de waarschuwing een voorwaarde zijn om bij een volgende overtreding een andere sanctie te kunnen opleggen. Zij is dan een ‘essentieel en onlosmakelijk onderdeel’ van een sanctieregime. De waarschuwing heeft daarmee rechtsgevolg en is daarom een besluit.

Gevolgen van een onaantastbare waarschuwing

Als tegen zo’n waarschuwing geen bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld, dan krijgt die waarschuwing ‘formele rechtskracht’; in een procedure over een sanctie die op de waarschuwing volgt, zoals bijvoorbeeld een boetebesluit, dan kan het niet meer gaan over de rechtmatigheid van de waarschuwing.

De Afdeling preciseert vervolgens de gevolgen van het in rechte onaantastbaar zijn van zo‘n op de wet gebaseerde waarschuwing. Als het bestaan van een waarschuwing een wettelijke toepassingsvoorwaarde is voor de uitoefening van een andere bevoegdheid, dan kan in bezwaar en beroep tegen het vervolgbesluit het bestaan van de – in rechte onaantastbaar geworden – waarschuwing niet meer aan de orde worden gesteld.

De systematiek van de regelgeving kan volgens de Afdeling wel zodanig zijn dat de aan de waarschuwing ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden van belang zijn bij de beoordeling van een vervolgbesluit. In dat geval kunnen de feiten en omstandigheden die aan de waarschuwing ten grondslag zijn gelegd niet zonder meer als vaststaand worden aangenomen.

Tot besluit

In zijn conclusie van 24 januari 2018 heeft de advocaat-generaal ook een uiteenzetting gegeven over het rechtskarakter van een waarschuwing die is gebaseerd op beleid. In onderhavige kwestie was van een dergelijke waarschuwing geen sprake. Of de Afdeling de conclusie over de bestuurlijke waarschuwing ook op dit punt volgt, zal moeten blijken uit toekomstige rechtspraak.