Bestuurlijke waarschuwing als onderdeel van een wettelijk sanctieregime is een besluit

De waarschuwing die de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 2014 heeft gegeven aan een bedrijf uit Hengelo (Gelderland) vanwege het overtreden van het Arbeidsomstandighedenbesluit is een besluit. Dit kan worden aangevochten bij de bestuursrechter, zo blijkt uit een uitspraak van de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 mei 2018.

Waarschuwing in dit geval een besluit

Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak is een bestuurlijke waarschuwing een besluit als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Zo moet de waarschuwing zijn gebaseerd op een wettelijk voorschrift. Ook moet de waarschuwing een voorwaarde zijn om bij een volgende overtreding een andere sanctie te kunnen opleggen. Zij is dan een ‘essentieel en onlosmakelijk onderdeel’ van een sanctieregime. De waarschuwing heeft daarmee rechtsgevolg en is daarom een besluit.

In het geval van het bedrijf uit Hengelo heeft de minister de waarschuwing gebaseerd op de Arbeidsomstandighedenwet. Daarnaast is de waarschuwing onderdeel van het sanctieregime, omdat die een voorwaarde is om een bevel tot stillegging te kunnen geven bij een volgende overtreding. De Afdeling bestuursrechtspraak komt daarom tot de conclusie dat de waarschuwing aan het Hengelose bedrijf een besluit is in de zin van de Awb.

Vervolgbesluiten

Wat als tegen zo’n waarschuwing geen bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld, maar er vervolgens een rechterlijke procedure wordt opgestart tegen een vervolgbesluit zoals een boete of bevel tot stillegging? Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak kan het dan niet meer gaan over de rechtmatigheid van de waarschuwing zelf. Wel kan het zo zijn dat de feiten en omstandigheden die bij het geven van de waarschuwing een rol speelden, alsnog aan de orde komen bij de beoordeling van vervolgbesluiten.

De Afdeling ziet aanleiding om de gevolgen van het in rechte onaantastbaar zijn van een op de wet gebaseerde waarschuwing te preciseren. Indien, zoals in het voorliggende geval aan de orde is, het bestaan van een waarschuwing een wettelijke toepassingsvoorwaarde is voor de uitoefening van een andere bevoegdheid, kan in bezwaar en beroep tegen het vervolgbesluit het bestaan van de – in rechte onaantastbaar geworden – waarschuwing niet meer aan de orde worden gesteld. De systematiek van de regelgeving kan zodanig zijn dat de aan de waarschuwing ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden van belang zijn bij de beoordeling van een vervolgbesluit (bijvoorbeeld een boetebesluit).

In die situatie kan niet aan de enkele omstandigheid dat de waarschuwing in rechte onaantastbaar is geworden de gevolgtrekking worden verbonden dat de feiten en omstandigheden die aan de waarschuwing ten grondslag zijn gelegd als vaststaand moeten worden aangenomen (r.o. 6.3).

Conclusie staatsraad advocaat-generaal

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft eerder in deze procedure staatsraad advocaat-generaal Widdershoven verzocht om een conclusie te nemen. Daarbij heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak iedereen de mogelijkheid geboden te reageren op de vragen die aan de staatsraad advocaat-generaal zijn gesteld, dus ook anderen dan partijen die direct bij deze zaak zijn betrokken. De staatsraad advocaat-generaal heeft bij het nemen van zijn conclusie rekening gehouden met de 25 schriftelijke reacties die hij van ‘meedenkers’ (de “amici curiae”) heeft ontvangen en heeft vervolgens op 24 januari 2018 een conclusie uitgebracht.