Een gewaarschuwd mens telt voor twee (en juridisch mee)

In de bestuursrechtelijke praktijk worden regelmatig waarschuwingen gegeven voordat het met handhaving belaste bestuursorgaan overgaat tot het opleggen van een handhavingsbesluit of een bestuurlijke sanctie. Een waarschuwing is in feite een laatste kans, die aan een belanghebbende wordt geboden voordat het bestuursorgaan overgaat tot het handhavings- of sanctiebesluit. Te denken valt bijvoorbeeld een een bouwer, die zonder vergunning en in strijd met het bestemmingsplan een bouwwerk heeft opgericht, waarbij het college van burgemeester en wethouders niet bereid is om aan legalisering van dat bouwwerk mee te werken. Het college kan in zo’n geval de bouwer in de gelegenheid stellen het bouwwerk binnen een bepaalde termijn af te breken en met de waarschuwing dat de volgende stap in het handhavingstraject een op te leggen last onder dwangsom of bestuursdwang zal zijn.

Wel of geen besluit?

Tegen het handhavingsbesluit of sanctiebesluit kan bezwaar worden gemaakt en indien dat niet tot het gewenste resultaat leidt kan vervolgens beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Ofschoon degene die gewaarschuwd is het vaak niet met de waarschuwing eens is, wordt in de praktijk meestal gewacht tot het handhavingsbesluit of het sanctiebesluit is genomen. Dat komt omdat een waarschuwing over het algemeen niet wordt gezien als een zogenaamd appellabel besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Daarmee wordt bedoeld dat alleen een rechtsmiddel tegen een besluit kan worden aangewend als het besluit afkomstig is van een bestuursorgaan, schriftelijk is en een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. Wil een besluit appellabel zijn, dan moet dat besluit zijn gericht op rechtsgevolg. Daarmee wordt bedoeld dat de beslissing gericht moet zijn op de rechtsgevolgen die ontstaan in de verhouding van het bestuursorgaan tot een of meer anderen. Uit de rechtspraak blijkt bijvoorbeeld dat een waarschuwing, gericht van het bevoegde gezag aan een ambtenaar, op zichzelf geen wijziging brengt in diens rechtspositie. Gelet op de aard van de waarschuwing en het feit dat de waarschuwing de betrokken ambtenaar niet in enig rechtspositioneel belang treft, dient de waarschuwing als een normaal sturingsmiddel in de interne verhouding te worden aangemerkt. Dat sturingsmiddel, in dit geval een waarschuwing, is dan ook geen besluit.

Ofschoon een waarschuwing in het algemeen dus niet is gericht op rechtsgevolg, liet een bedrijf uit Hengelo het er niet bij zitten toen de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 2014 het bedrijf een waarschuwing gaf vanwege het overtreden van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Dit bedrijf heeft hierom bezwaar gemaakt tegen de aan hem opgelegde maatregel en de waarschuwing bij de bestuursrechter aangevochten. Met succes. Dat blijkt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 mei 2018.

Wanneer is een waarschuwing een besluit?

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft geoordeeld dat een bestuurlijke waarschuwing een besluit is als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Zo moet de waarschuwing allereerst zijn gebaseerd op een wettelijk voorschrift. Daarnaast moet de waarschuwing een voorwaarde zijn om bij een volgende overtreding een andere sanctie te kunnen opleggen. De waarschuwing is dan een ‘essentieel en onlosmakelijk onderdeel’ van een sanctieregime. Is aan deze voorwaarden voldaan, dan heeft de waarschuwing daarmee rechtsgevolg en is de waarschuwing een besluit.

In het geval van het bedrijf uit Hengelo was de waarschuwing gebaseerd op de Arbeidsomstandighedenwet. Daarnaast vormde de waarschuwing een onderdeel van het sanctieregime, omdat die waarschuwing een voorwaarde is om een bevel tot stillegging te kunnen geven bij een volgende overtreding. De Afdeling bestuursrechtspraak komt hierom tot de conclusie dat de waarschuwing aan het bedrijf uit Hengelo een (appellabel) besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De waarschuwing kan dus aan de bestuursrechter worden voorgelegd en getoetst indien aan genoemde voorwaarden is voldaan.

Hoe zit het met vervolgbesluiten?

Wat is de situatie indien tegen een waarschuwing geen bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld, maar er vervolgens wel een rechterlijke procedure wordt gevoerd tegen een vervolgbesluit zoals een boete of bevel tot stillegging? Het achterwege laten van het maken van bezwaar kan er in zo’n geval volgens de Afdeling niet toe leiden dat de rechtmatigheid van de waarschuwing zelf wordt beoordeeld. De rechtmatigheid van de waarschuwing staat door het achterwege laten van het aanwenden van rechtsmiddelen tegen de waarschuwing in rechte vast. Wel kan het zo zijn dat de feiten en omstandigheden die bij het geven van de waarschuwing een rol speelden, toch nog aan de orde komen bij de beoordeling van vervolgbesluiten. De volledige uitspraak kan hier worden gelezen.

Uit deze uitspraak blijkt dat het bestuursrecht nog steeds in ontwikkeling is. Onder omstandigheden kan het dan ook zinvol zijn om een rechtsmiddel aan te wenden tegen een besluit of handeling van een bestuursorgaan, ook als dat op het eerste gezicht juridisch gezien wellicht weinig kans van slagen lijkt te hebben. In elk geval dient een belanghebbende extra alert te zijn bij een waarschuwing; een gewaarschuwd mens telt immers voor twee en soms wel degelijk juridisch mee.