Wanneer is een bestuurlijke waarschuwing een besluit?

Op 2 mei 2018 heeft de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State antwoord gegeven op de vraag wanneer een bestuurlijke waarschuwing in ieder geval aangemerkt kan worden als besluit (ECLI:NL:RVS:2018:1449). Dit is van belang omdat alleen tegen een besluit bezwaar en beroep open staat.

Voordat de Afdeling deze uitspraak heeft gedaan, is door de advocaat-generaal op 24 januari 2018 een conclusie genomen over deze vraag (ECLI:NL:RVS:2018:249), waarbij ook de inbreng van meedenkers naar aanleiding van een internetconsultatie is betrokken.

De Afdeling vindt (net als de advocaat-generaal) dat een bestuurlijke waarschuwing aangemerkt moet worden als besluit als deze waarschuwing op de wet is gebaseerd én een essentiële voorwaarde vormt voor het uitoefenen van de bevoegdheid om een sanctie op te leggen. In de casus, aan de orde in deze uitspraak, was door de minister een in de Arbeidsomstandighedenwet voorgeschreven waarschuwing gegeven. In diezelfde wet is opgenomen dat alleen een sanctie – in dit geval een bevel tot staking van de werkzaamheden – kan worden opgelegd als eerst de waarschuwing is gegeven. Het bestaan van de waarschuwing is daarmee een toepassingsvoorwaarde voor de sanctie-bevoegdheid. De Afdeling oordeelt dat er in dat geval sprake is van een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt.

Wordt er geen bezwaar en / of beroep ingesteld tegen de wettelijk voorgeschreven waarschuwing, maar wel tegen de daaropvolgende sanctie? De Afdeling oordeelt dat je in dat geval de rechtmatigheid van de waarschuwing niet meer ter discussie kunt stellen. Die is onherroepelijk en heeft formele rechtskracht. Wel kunnen de feiten en omstandigheden, die een rol speelden bij het geven van de waarschuwing, nog van belang zijn bij de vraag of de sanctie rechtmatig is opgelegd.

In deze Hengelose casus was gevraagd om intrekking van de waarschuwing. De minister weigerde dat. Het verzoek zou bijna nooit voorkomen en werd daarom per definitie geweigerd. Is de waarschuwing een besluit, dan is de weigering deze in te trekken ook een besluit. Ook daar staat dus bezwaar te-gen open. In de slotoverwegingen geeft de Afdeling nog mee het sporadisch voorkomen van een verzoek om intrekking er niet toe mag leiden dat een der-gelijk verzoek per definitie wordt geweigerd. De Afdeling zegt dat een dergelijke vaste gedragslijn (dus zonder geschreven beleid) niet aanvaardbaar is.

In deze uitspraak is de Afdeling niet ingegaan op de vraag of niet-wettelijke waarschuwingen, waarschuwingen gebaseerd op beleid of interne richtsnoeren, in bepaalde gevallen ook kunnen worden aangemerkt als besluit. Daar zal ongetwijfeld jurisprudentie over volgen.