Bestuurlijke boetes voor medeplegen in het bestuursrecht

Niet alleen in het strafrecht maar ook in het bestuursrecht kunnen medeplegers, naast plegers, worden geconfronteerd met een bestuurlijke boete. Een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling“) van 29 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2845) is daarvan een goed voorbeeld. Net als in het strafrecht geldt in het bestuursrecht dat voor medeplegen een bewuste en nauwe samenwerking vereist is van de overtreders. Niet nodig is dat de rollen van de verschillende overtreder verwisselbaar zijn. Een overtreder kan beboet worden als medepleger wanneer zijn intellectuele en materiële bijdrage aan het feit van voldoende gewicht is, hetgeen onder meer kan blijken uit de onderlinge taakverdeling. Zoals blijkt uit de hieronder besproken zaak kunnen ondersteunende activiteiten al voldoende zijn om tot medeplegen te concluderen.

De zaak

De zaak had betrekking op een bestuurlijke boete van € 12.000 opgelegd aan de medepleger wegens overtreding van artikel 30, eerste lid, onder a van de Huisvestingswet (oud, nu artikel 21 van de Huisvestingswet 2014). De verhuur van de woning via het internet leidde tot het onttrekken van de woning aan de woningvoorraad, hetgeen een beboetbare overtreding oplevert. De boete werd opgelegd aan de ‘medepleger’, namelijk de feitelijk beheerder van de woning. In opdracht van de eigenaar van de woning zorgde de beheerder voor het contact met de huurders (onder andere het afgeven en in ontvangst nemen van de sleutel) en hij maakte daarnaast de woning schoon.

In hoger beroep bij de Afdeling stelde de beheerder (appellant) dat de boete ten onrechte aan hem was opgelegd. Hij voerde onder meer aan dat hij ten onrechte als medepleger in de zin van artikel 5:1, tweede lid, Awb was aangemerkt. Appellant stelde dat het niet in zijn macht lag om de overtreding te beëindigen.

Kern uitspraak Afdeling

In reactie op het argument van appellant dat hij niet als medepleger kon worden aangemerkt, verwijst de Afdeling allereerst naar haar eerdere jurisprudentie over medeplegen. Medeplegen doet zich volgens de Afdeling voor “bij een nauwe en bewuste samenwerking met een ander of anderen.” Iemand kwalificeert slechts als ‘medepleger’ als de intellectuele en/of materiële bijdrage van de betrokkene van voldoende gewicht is. Voor het oordeel of hiervan sprake is, kunnen volgens de Afdeling onder meer de intensiteit van de samenwerking, de onderlinge taakverdeling, de rol in de voorbereiding, de uitvoering of de afhandeling van het feit en het belang van de rol van de betrokkene van belang zijn.

Na dit juridisch kader te hebben geschetst, concludeert de Afdeling dat de intellectuele en materiële bijdrage van appellant van voldoende gewicht was om als medepleger te worden aangemerkt. Na te hebben opgesomd op welke wijze appellant betrokken was bij de verhuur – kort gezegd: hij was contactpersoon voor de huurders, hij gaf de sleutel af en nam deze weer in en hij stond vermeld op de informatie die in de woning en op de deur voor de huurders werd achtergelaten – concludeert de Afdeling dat sprake was van een taakverdeling tussen appellant en de eigenaren van de woning (familieleden) en dat sprake was van een bewuste en nauwe samenwerking.

Over de hoogte van de boete oordeelt de Afdeling dat de boete gematigd dient te worden gelet op “de essentiële, maar relatief beperkte rol” van appellant in de overtreding. De Afdeling achtte onder meer relevant dat het ging om ondersteunende werkzaamheden (o.a. schoonmaak en sleuteloverdracht) en niet om het innen van huur en het beheren van het internetaccount waarmee de woning werd verhuurd. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om de hoogte van de boete te matigen met 75% tot € 3.000.

Medeplegen in het strafrecht

Aan appellant werd zoals gezegd een boete opgelegd omdat hij als “medepleger” in de zin van artikel 5:1, tweede lid Awb kwalificeert. In deze bepaling wordt echter niet uitgewerkt wanneer sprake is van “medeplegen”. Belangrijk hierbij is dat de term “medeplegen” afkomstig is uit het strafrecht (zie artikel 47 Wetboek van Strafrecht). Voor de uitleg van dit begrip zijn we dan ook met name aangewezen op de jurisprudentie van de Hoge Raad.

In 2014 heeft de Hoge Raad een overzichtsarrest gewezen, waarin hij uitgebreid aandacht besteedt aan de vraag wanneer sprake is van (strafrechtelijk) medeplegen (ECLI:NL:HR:2014:3474). De Hoge Raad stelt voorop dat sprake moet zijn van een “voldoende nauwe en bewuste samenwerking met een ander of anderen“. Dit criterium kan, zo kan worden afgeleid uit eerdere arresten van de Hoge Raad, in twee elementen worden opgesplitst: bewuste samenwerking en gezamenlijke uitvoering. Daarbij is het zo dat de eis van een gezamenlijke uitvoering door de jaren heen van minder gewicht is geworden. Zoals de Hoge Raad het verwoordt: het accent ligt op de samenwerking en minder op wie welke feitelijke handelingen verricht.

Wanneer een samenwerking voldoende nauw en bewust is, is volgens de Hoge Raad een feitelijke vraag die zich niet in algemene zin laat beantwoorden. Bij de vorming van zijn oordeel dat sprake is van medeplegen, kan de rechter volgens de Hoge Raad rekening houden met onder meer de intensiteit van de samenwerking, de onderlinge taakverdeling, de rol in de voorbereiding, de uitvoering of de afhandeling van het delict, het belang van de rol van de verdachte, diens aanwezigheid op belangrijke momenten en het zich niet terugtrekken op een daartoe geëigend tijdstip. Belangrijk is voorts dat ook sprake kan zijn van een stilzwijgende, bewuste samenwerking.

Kortom: of sprake is van medeplegen, dient door de strafrechter aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval te worden beoordeeld. Als ondergrens geldt daarbij volgens de Hoge Raad dat de “intellectuele en/of materiële bijdrage van de verdachte van voldoende gewicht is“.

Observaties bij uitspraak Afdeling

Het eerste dat opvalt aan de uitspraak van de Afdeling, is dat zij in haar uitspraak voor wat betreft het juridisch kader alleen naar haar eerdere jurisprudentie verwijst. De Afdeling doet het voorkomen alsof zij een eigen opvatting heeft over wat als “medeplegen” wordt aangemerkt, terwijl haar jurisprudentie volledig aansluit bij de lijn die de Hoge Raad heeft uitgezet. In dit verband verwijzen wij tevens naar het recente preadvies van de Jonge VAR over feitelijk leidinggeven en medeplegen. In dit preadvies wordt eveneens geconcludeerd dat bij de invulling van de term “medeplegen” in de zin van artikel 5:1, tweede lid Awb, aansluiting wordt gezocht bij de strafrechtelijke jurisprudentie. De Afdeling onderkent dit zoals gezegd niet in haar uitspraak. In de uitkomst van de zaak kunnen wij ons overigens vinden. Uit de feiten en omstandigheid blijkt dat sprake is van een materiële bijdrage aan de overtreding.

In de tweede plaats is deze uitspraak ook interessant vanwege de toets van de hoogte van de boete aan het evenredigheidscriterium. De Afdeling oordeelt dat de rol van de medepleger, hoewel essentieel genoeg om als medepleger te kwalificeren, toch beperkt is geweest. Vandaar dat de boete is gematigd. Het aandeel van de medepleger in de overtreding wordt gering geacht, onder meer omdat de beheerder niet de huur ontving en niet degene was die het internetaccount beheerde waarmee de woning werd verhuurd.

Door Christien Saris en Phinney Disseldorp op Stibbeblog