Handhavend optreden kan onevenredig zijn

In deze uitspraak (ABRvS 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:34) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) dat moet worden afgezien van handhavend optreden, omdat het handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Dit komt in de praktijk heel weinig voor. Om die reden is het interessant om deze uitspraak te bespreken.

Beginselplicht tot handhaving

Indien sprake is van een overtreding, dan dient het bestuursorgaan daartegen in beginsel op te treden. Wordt een besluit tot toepassing van bestuursdwang of een besluit waarbij een last onder dwangsom is opgelegd aangevochten, dan luidt sedert medio 2004 een standaardoverweging: gelet op het algemeen belang dat is gediend met de handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts in bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Handhavend optreden onevenredig

In handhavingsprocedures wordt veelvuldig gesteld dat handhavend optreden onevenredig is. Een geslaagd beroep op deze uitzondering op de beginselplicht tot handhaving doet zich zelden voor. De in de rechtspraak aangenomen gevallen waarin wordt geconcludeerd dat handhaving onevenredig is, betreffen gevallen waarin een overtreding een (te) incidenteel karakter had, het om overtredingen van geringe ernst ging en/of belangen van derden niet of nauwelijks werden geschaad. Ter illustratie wijs ik op ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1288 inzake De Ringsloot.

Het ging in die zaak om een fout in het bestemmingsplan waardoor de sloot op de plankaart 0,8 meter groter was ingetekend dan feitelijk het geval was. Een deel van gronden die in gebruik waren als tuinen en die naast de sloot waren gelegen, had daardoor de – bij vergissing – bestemming water gekregen. Een bewoner had een te brede boot gekocht, kon daarmee niet door de sloot varen en vroeg om handhaving van het bestemmingsplan. Handhavend optreden was volgens de Afdeling in strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat:

De overtreding beperkt was;

De doorvaart door de overtreding niet wordt belemmerd (dus geen reële hinder);

Handhavend optreden onevenredig is voor de eigenaren van de tuinen, omdat zij de beschoeiingen achter hun woningen moeten verwijderen, grond moeten afgraven, eventuele bouwwerken ter plaatse moeten verwijderen en nieuwe beschoeiingen moeten plaatsen;

De overtreding desnoods zal worden gelegaliseerd;

De eigenaar van de boot bij aankoop van zijn perceel wist wat de beschikbare ruimte voor het aanmeren van boten in de Ringsloot was en dat ook zo was afgesproken bij de aankoop.

De uitspraak van 10 januari 2018

Uit de uitspraak van 10 januari 2018 volgt dat handhavend optreden ook onevenredig kan zijn als het belang dat met het handhavend optreden wordt nagestreefd niet kan worden bereikt met de maatregel die met het handhavingsbesluit is opgelegd.

De Vereniging Stop Awacs Overlast (‘de Vereniging’) procedeert al jaren tegen de (geluids)overlast die wordt ervaren van de NAVO-vliegbasis in Geilenkirchen. Voor de bespreking van de onderhavige uitspraak is relevant dat de minister van Defensie in januari 2006 kapwerkzaamheden heeft verricht (althans opdracht daartoe heeft gegeven) voor de aanleg en instandhouding van een met de NAVO-vliegveiligheidsvoorschriften overeenstemmende obstakelvrije vliegfunnel ten westen van de start- en landingsbaan van de NAVO-vliegbasis Geilenkirchen. Met de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM0231) is de publiekrechtelijke titel voor die kapwerkzaamheden komen te vervallen. Daarmee waren de kapwerkzaamheden onrechtmatig geworden. De Vereniging heeft het college van Onderbanken in 2011 daarom verzocht om handhavend op te treden. Eerst op 7 juli 2015 volgt een last onder dwangsom. De minister werd onder meer gelast tot het planten van 20 zomereiken.

Uit de uitspraak blijkt dat het college bij het opleggen van deze maatregel ten onrechte geen rekening had gehouden met het feit dat de gemeenteraad binnen enkele jaren een nieuw bestemmingsplan moest vaststellen dat – op grond van artikel 2.6.4, derde en vierde lid, van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: het Barro), in samenhang met artikel 16, eerste lid, van het Besluit militaire luchthavens (hierna: het Bml) – regels diende te bevatten waarmee een obstakelvrije vliegfunnel ten behoeve van vliegbasis Geilenkirchen gewaarborgd zou zijn. De Afdeling oordeelt dat plek en hoogte van de te plaatsen zomereiken hoogstwaarschijnlijk niet met deze obstakelvrije vliegfunnel te verenigen zijn. De opgelegde verplichting tot het planten van de 20 zomereiken dient, gelet hierop, volgens de Afdeling geen redelijk doel, nu er ten tijde van het nemen van het besluit van 7 juli 2015 redelijkerwijs van moest worden uitgegaan dat deze bomen binnen afzienbare termijn weer gekapt of afgezaagd zouden moeten worden op grond van de regels van het vast te stellen nieuwe bestemmingsplan. De Afdeling betrekt daarbij dat de last tot doel had om binnen een tijdsbestek van 10 tot 15 jaar een situatie te laten ontstaan die qua natuurwaarden zo veel mogelijk de situatie benadert, zoals die bestond voorafgaand aan de bomenkap in 2006. Dat doel wordt niet gediend met een maatregel die naar grote waarschijnlijkheid binnen enkele jaren weer ongedaan gemaakt moet worden. Uit het slot van de uitspraak blijkt dat als het college direct in 2010 handhavend had opgetreden, de last wellicht wel had kunnen worden opgelegd.

Slot

Het komt in de praktijk heel weinig voor dat van handhavend optreden moet worden afgezien omdat handhaving onevenredig is. Tot de uitspraak van 10 januari 2018 betroffen het gevallen waarin een overtreding een (te) incidenteel karakter had, het om overtredingen van geringe ernst ging en/of belangen van derden niet of nauwelijks werden geschaad. Met de uitspraak van 10 januari 2018 wordt duidelijk dat handhavend optreden ook onevenredig kan zijn als het belang dat met het handhavend optreden wordt nagestreefd niet kan worden bereikt met de maatregel die met het handhavingsbesluit is opgelegd.