Wateroverlastnormering en verplichting tot vaststellen projectplan

Inleiding

De gevolgen van klimaatverandering stellen waterschappen voor interessante uitdagingen voor het te voeren waterbeheer, nu en in de toekomst. De uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:582, is in dit verband interessant. Een appellant betoogt dat het waterschap een waterstaatkundig besluit moet nemen, omdat het waterschap ervoor moet zorgen dat zijn gronden nooit overstromen. In dit blog wordt antwoord gegeven op de vraag of het waterschap daar inderdaad toe gehouden is. Verder bespreek ik in hoeverre in strijd met het bestemmingsplan zou kunnen worden gehandeld als gronden overstromen. Tot slot leent deze uitspraak zich om het juridisch instrumentarium voor (actief) regionaal waterbeheer om wateroverlast te voorkomen, uitgebreider onder de loep te nemen.

Casus

Een appellant wenst dat het dagelijks bestuur van het Waterschap Vechtstromen een projectplan vaststelt in de zin van artikel 5.4 lid 1 Waterwet. De reden van dit verzoek is dat het dagelijks bestuur voor gronden elders in het beheergebied een projectplan heeft vastgesteld. Daarin zijn maatregelen vastgelegd om te voldoen aan de voor die locatie in het waterbeheerplan opgenomen normen voor de gemiddelde overstromingskans. Het dagelijks bestuur heeft het verzoek van appellant om een projectplan vast te stellen afgewezen. Een tegen dit besluit ingediend bezwaarschrift wordt ongegrond verklaard, omdat ter plaatse van zijn gronden wordt voldaan aan de normen voor wateroverlast. Ook in beroep krijgt hij nul op het rekest. Vervolgens gaat hij in hoger beroep bij de Afdeling.

In hoger beroep ligt de vraag voor of het waterschap ervoor zorg moet dragen dat de gronden van appellant nooit overstromen. Bij overstroming zou volgens hem in strijd met het bestemmingsplan worden gehandeld. Bovendien zou een overstroming betekenen dat zijn gronden worden gebruikt als waterbergingsgebied. Dit zou weer meebrengen dat op hem de in artikel 5.26 Waterwet geregelde duldplicht voor bergingsgebieden komt te rusten.

Oordeel Afdeling

Onder verwijzing naar een eerdere uitspraak overweegt de Afdeling dat het waterschap probeert waterberging in situaties van wateroverlast op een bepaalde wijze te reguleren. Daarmee is niet beoogd om de bestaande gebruiksfuncties van de gronden te wijzigen in waterberging. Het gaat er volgens de Afdeling slechts om dat er een bepaalde kans is dat de gronden feitelijk onder water lopen als gevolg van overvloedige regenval en een gebrek aan afvoercapaciteit in de beken en sloten. Dit levert volgens de Afdeling in algemene zin geen gebruik op dat in strijd is met een bestemming en er is om die reden geen sprake van overtreding van een bestemmingsplan. De appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat niet aan de voor zijn gronden geldende normen voor wateroverlast wordt voldaan. Voor het vaststellen van een projectplan om aan deze normen te voldoen bestaat dan ook geen aanleiding.

Achtergrond normen voor wateroverlast

De waterschappen hebben zich op grond van het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) verplicht om de regionale watersystemen te toetsen aan de werknormen die in het NBW zijn opgenomen. Het gaat hierbij om de normering van regionale wateroverlast als gevolg van te grote hoeveelheden af te voeren neerslag. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Waterwet op 22 december 2009 bestond er geen wettelijke normering. Wel kon men de normering van regionale overlast aantreffen als onderdeel van de (provinciale) plannen voor de waterhuishouding op grond van de (in de voor de inwerkingtreding van de Waterwet geldende) Wet op de waterhuishouding. In de zaak die centraal staat in dit blog waren de betreffende werknormen opgenomen in het waterbeheerplan (van het Waterschap Regge en Dinkel, inmiddels Vechtstromen). Naar aanleiding van het NBW is er een wettelijke grondslag voor de normering van regionale wateroverlast opgenomen in artikel 2.8 Waterwet. Op grond van artikel 2.8 Waterwet worden, met het oog op de bergings- en afvoercapaciteit waarop regionale wateren moeten zijn ingericht, bij provinciale verordening normen gesteld met betrekking tot de gemiddelde overstromingskans per jaar van daarbij aan te wijzen gebieden. Voor de provincie Overijssel zijn de werknormen opgenomen in artikel 4.2.4 van de Omgevingsverordening Overijssel. De regionale wateren zijn watersystemen of onderdelen daarvan die niet in beheer zijn bij het Rijk (in dit geval waterschappen). Het gaat hierbij bijvoorbeeld om beken en sloten.

Normen voor regionale wateroverlast, in de vorm van werknormen, zijn volgens de wetgever goed bruikbaar als referentiekader om te toetsen of regionale watersystemen op orde zijn onder (zeer) natte omstandigheden (zie Kamerstukken II 2006/07, 30 81, nr. 3, p. 93-94). Deze normen voor regionale wateroverlast vanuit oppervlaktewater gelden voor verschillende te onderscheiden gebieden. De kans op overstroming is gerelateerd aan de economische waarde van landgebruik en de te verwachten schade bij overstroming. De normen drukken de voor de onderscheiden vormen van landgebruik hoogst toelaatbaar geachte kans op overstroming uit, ofwel het wenselijke geachte beschermingsniveau. De vormen van landgebruik die worden onderscheiden zijn grasland en weidebouw, akkerbouw, hoogwaardige land- en tuinbouw en glasbouw en bebouwd gebied.

Juridisch instrumentarium

Om aan de normen te (kunnen) voldoen, moeten er soms maatregelen worden genomen. De te nemen maatregelen kunnen technisch van aard zijn. Dan gaat het bijvoorbeeld om de inzet van extra bemalingscapaciteit, maar ook om het creëren van extra bergingscapaciteit. Hiervoor kan het nodig zijn dat waterstaatswerken worden aangelegd of gewijzigd. Op grond van artikel 5.4 lid 1 Waterwet geschiedt de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk (waaronder oppervlaktewaterlichamen, zie artikel 1.1 Waterwet) door of vanwege de beheerder overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan. Het projectplan bevat een beschrijving van het betrokken werk, de wijze waarop dat zal worden uitgevoerd en een beschrijving van de voorzieningen die worden getroffen om de nadelige gevolgen van het werk ongedaan te maken of te beperken. De projectplanverplichting bestaat uitsluitend als voorgenomen werken of werkzaamheden in of bij een waterstaatswerk tot gevolg hebben dat wijziging wordt gebracht in de normatieve toestand (richting, vorm, afmeting of constructie) zoals is vastgelegd in de legger. In de legger die wordt vastgesteld op grond van artikel 5.1 Waterwet, wordt de ligging van waterstaatswerken aangegeven. Tevens wordt in de legger omschreven waaraan waterstaatswerken naar vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Voor onderhoud- en herstelwerkzaamheden behoeft geen projectplan te worden opgesteld (zie Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 111). De legger is onder meer van belang om te kunnen toetsen of aan de normen voor wateroverlast wordt voldaan en daarmee of de afvoer- en bergingscapaciteit van het watersysteem op orde is.

Niet voldoen aan overlastnormen, wat dan?

Een interessante vraag is hoe de bestuursrechter omgaat met gevallen waarin een verzoek wordt gedaan tot het vaststellen van een projectplan, als er ter plaatse van bepaalde gronden niet aan de overlastnormen wordt voldaan. In haar oordeelsvorming dat er voor het vaststellen van een projectplan om aan deze normen te voldoen geen aanleiding bestaat, betrekt de Afdeling immers dat niet aannemelijk is gemaakt dat niet aan de voor zijn gronden geldende normen voor wateroverlast wordt voldaan. Voor zover mij bekend, is deze situatie nog niet in de jurisprudentie aan de orde gekomen.

De Afdeling overweegt regelmatig dat bij het vaststellen van een projectplan aan de waterbeheerder beleidsvrijheid toekomt. Het is daarbij aan de waterbeheerder om alle verschillende bij het projectplan betrokken belangen tegen elkaar af te wegen en inzicht te geven in de wijze waarop eventuele nadelige gevolgen ongedaan worden gemaakt of worden beperkt. De rechter dient zich bij de beoordeling van het projectplan terughoudend op te stellen (zie bijvoorbeeld ABRvS 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4349, ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2046 en ABRvS 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1311). Daarbij wordt ook vaak voorop gesteld dat het waterschap deskundig is bij de uitoefening van zijn publiekrechtelijke taak op waterstaatkundig gebied (zie Rb. Oost-Brabant 7 oktober 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:5982, Rb. Oost-Brabant 16 juli 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2978, Rb. Oost-Brabant 14 maart 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:BZ4677 en ABRvS 10 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4602). Gelet hierop verwacht ik dat de bestuursrechter zal toetsen of alle relevante belangen zijn onderzocht, afgewogen en het besluit om een projectplan al dan niet vast te stellen voldoende is gemotiveerd. Met andere woorden, het enkele feit dat niet wordt voldaan aan de normen voor wateroverlast betekent mijns inziens nog niet dat het waterschap daarmee ook direct gehouden is tot het vaststellen van een projectplan.

Wat betekent dit voor de praktijk?

Als uitgangspunt heeft te gelden dat wanneer het waterstaatwerk aan de normen voldoet, het waterschap zijn zorgplicht om wateroverlast te voorkomen in beginsel voldoende is nagekomen. Artikel 5.3 Waterwet verplicht het waterschap, met inachtneming van de bij of krachtens hoofdstuk 2 gestelde regels (waaronder artikel 2.8 Waterwet), ten aanzien van de waterstaatswerken onder zijn beheer de nodige maatregelen voor het veilig en doelmatig gebruik gelet op de met hoofdstuk 4 aan die waterstaatswerken toegekende functies. Het waterschap heeft als beheerder beleidsvrijheid ten aanzien van de wijze waarop hij zijn zorgplicht invult. Stel, dat de feitelijke situatie van een watergang niet voldoet aan de vastgestelde normatieve situatie in de legger, is het naar mijn mening zaak voor waterschappen om per geval naar aanleiding van bijvoorbeeld klachten te onderzoeken of overlastnormen, vereiste zorgvuldigheid of vastgesteld beleid ingrijpen vereisen. Een verplichting tot vaststelling van een projectplan bestaat daarmee niet per definitie. Een eventueel besluit tot vaststelling of weigering tot vaststelling van een projectplan kan op die manier adequaat worden voorzien van de vereiste motivering.