Raadsleden moeten wonen in de gemeente waar ze raadslid zijn

Een raadslid moet ingezetene zijn van de gemeente waarin hij raadslid is. Een gemeenteraad mag niet lichtvoetig aannemen dat een raadslid niet woonachtig is in zijn gemeente. Als een raadslid is ingeschreven in de gemeentelijke basisregistratie, wordt dat raadslid geacht in die gemeente te wonen. Aan het tegenbewijs worden dan strenge eisen gesteld. Dat blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 21 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:601).

Het ingezetene-vereiste

Voor het lidmaatschap van de gemeenteraad is vereist dat iemand ingezetene van de gemeente is (artikel 10, lid 1 van de Gemeentewet). Artikel 2 van de Gemeentewet merkt als ‘ingezetene’ aan “zij die hun werkelijke woonplaats in de gemeente hebben”. Personen die met een adres in een gemeente zijn ingeschreven in de basisregistratie personen (‘BRP’), worden geacht werkelijke woonplaats te hebben in die gemeente, tenzij het tegendeel bewezen wordt (artikel 3 Gemeentewet).

De feiten en de uitspraak Pijnacker-Nootdorp

Appellant is lid van de raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp. Omdat er signalen zijn dat hij niet meer in de gemeente woont, gaat de voorzitter van de raad met hem in gesprek. Het door de griffier opgestelde verslag vermeldt dat appellant heeft toegelicht dat hij door omstandigheden zijn woning in Nootdorp heeft moeten verkopen en dat hij voor zijn vrouw en zoon een woning heeft gekocht in Voorburg. Om te blijven voldoen aan de eis van ingezetenschap heeft appellant zich vervolgens ingeschreven op het adres van zijn broer in Pijnacker. Hij verblijft daar regelmatig (twee keer per week). Na een tweede gesprek wordt op verzoek van appellant een correctie aangebracht op het eerdere verslag in de zin dat hij niet twee nachten per week in Pijnacker-Nootdorp verblijft, maar vier dagen.

Er volgt een waarschuwing van de burgemeester als voorzitter van de raad aan het adres van appellant dat hij niet voldoet aan het vereiste voor lidmaatschap (artikel X5, lid 2 van de Kieswet). De voorzitter baseert de waarschuwing op de constatering dat appellant – zo blijkt uit de gesprekken – zijn werkelijke woonplaats in Voorburg heeft. Er is geen sprake van een overbruggingssituatie en het ziet er niet naar uit dat appellant de meeste tijd in Pijnacker-Nootdorp zal overnachten. Het raadslid vraagt de gemeenteraad om de waarschuwing te beoordelen (artikel X5, lid 3 van de Kieswet). De raad komt tot dezelfde conclusie: appellant voldoet niet aan de vereisten van het raadslidmaatschap.

Tegen dit besluit stelt appellant beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’). Hij voert allereerst aan dat hij ingezetene is omdat hij is ingeschreven in de BRP op een adres in de gemeente Pijnacker-Nootdorp. Daarnaast stelt hij dat de raad geen bewijs heeft geleverd dat hij zijn werkelijke woonplaats niet in de gemeente Pijnacker-Nootdorp heeft.

De Afdeling geeft het raadslid gelijk: de raad heeft niet aangetoond dat appellant, in weerwil van zijn inschrijving in de BRP, zijn werkelijke woonplaats buiten Pijnacker-Nootdorp heeft. De verslagen van de gesprekken bieden onvoldoende basis voor die conclusie, onder meer omdat daarin uiteenlopende mededelingen staan en het eerste verslag niet geaccordeerd is door appellant. De raad had meer aanknopingspunten moeten hebben voor de conclusie dat het raadslid niet meer aan de ingezetene-eis voldoet. Dat geldt temeer nu geen onregelmatigheden blijken uit een rapport van de toezichthouder BRP naar aanleiding van een huiscontrole op het adres van de broer.

Het leveren van bewijs dat een raadslid – ondanks inschrijving in de gemeentelijke basisregistratie – buiten de gemeente woonachtig is, vergt, zo blijkt weer, een gedegen onderbouwing en zoveel mogelijk duidelijkheid over de feiten. Hierna volgt een aantal voorbeelden waarin de gemeenteraad wel slaagde in het onderbouwen van zijn besluit.

Weesp, Zaanstad, Prins Alexander, Arnhem en Abcoude: raadsleden die niet voldeden aan het vereiste

De raad van Weesp toonde volgens de bestuursrechter overtuigend aan dat een gemeenteraadslid, hoewel ingeschreven in gemeentelijke basisregistratie van Weesp, niet zijn werkelijke woonplaats had in Weesp (ECLi:NL:RVS:2012:BV5541). In die zaak had de raad een rapport van een bedrijfsrecherchebureau aan zijn oordeel ten grondslag gelegd. Daaruit bleek dat betrokkene vaak aanwezig was in een woning op een locatie buiten Weesp, dat die woning zijn eigendom was en dat hij in gemeenschap van goederen was getrouwd met een persoon die ook daar woonde. De woningen in Weesp, waarvan betrokkene zei dat hij daar verbleef, waren door het recherchebureau ook geobserveerd; betrokkene werd daar niet aangetroffen.

Ook de gemeenteraad van Zaanstad had het bij het juiste eind toen hij een waarschuwing gaf aan een Zaans raadslid dat niet in Zaanstad, maar in Bergen woonde (ECLI:NL:RVS:2005:AS8391). Een uittreksel uit het handelsregister, het in een bezwaarschrift van betrokkene zelf vermelde adres in Bergen en een verhuismededeling in een plaatselijk kerkblad leidden in die zaak tot de gerechtvaardigde conclusie dat betrokkene buiten de gemeente woonachtig was. Betrokkene voerde nog aan dat hij in twee gemeenten woonachtig is, maar dat baatte hem niet. De artikelen 2, 3 en 10 van de Gemeentewet verzetten zich ertegen dat iemand gelijktijdig ingezetene van meer dan één gemeente is, aldus de Afdeling.

Verder had het bestuur van de Rotterdamse deelgemeente van Prins Alexander genoegzaam aangetoond dat een deelraadslid – ondanks zijn inschrijving in Prins Alexander – niet aan het ingezetene-vereiste voldeed (ECLI:NL:RVS:2008:BD0770). De waarschuwing werd in die zaak gebaseerd op de constatering dat de woning van het betrokken deelraadslid leeg stond en te huur werd aangeboden. Het betoog van betrokkene dat hij niet de intentie had gehad om blijvend buiten de deelgemeente te gaan wonen en dat het slechts ging om een wat langdurige verhuizing, baatte niet.

En de Arnhemse raad kwam op basis van een rapport tot de terechte conclusie dat een raadslid – ondanks zijn inschrijving in de gemeente Arnhem – geen ingezetene was (ECLI:NL:RVS:2013:1162). Het raadslid verbleef, zo stelde hij, in verband met zijn veiligheid bij vrienden en familie in Arnhem en erkende dat hij niet woonde op het Arnhemse adres waar hij was ingeschreven. De erkenning dat hij niet meer woonde op zijn Arnhemse inschrijvingsadres, leidt er volgende de Afdeling toe dat het op die inschrijving gebaseerde wettelijk vermoeden dat betrokkene Arnhem als zijn woonplaats heeft niet meer geldt. Het bewijs dat het raadslid niet aan de ingezetene-eis voldoet is vervolgens makkelijker te leveren. In het onderzoeksrapport was vermeld dat het raadslid kraakpanden buiten Arnhem huurde. Daarop concludeert de Afdeling dat de raad “tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt” heeft dat betrokkene zijn woonplaats buiten Arnhem had. Het betoog dat hij bij familie en vrienden verbleef had betrokkene overigens niet met feiten onderbouwd.

Als laatste zaak: nadat het Loenense college van burgemeester en wethouders een raadslid van Abcoude ambtshalve had ingeschreven in de Loenense basisregistratie, mocht de raad van Abcoude uitgaan van die inschrijving, ook al was die nog niet onherroepelijk (ECLI:NL:RVS:2009:BK5066). Het is dan aan betrokkene om feiten te stellen waaruit blijkt dat hij niet in Loenen, maar in Abcoude zijn werkelijke woonplaats heeft en daarvan bewijs te leveren.

Tot slot

Het leveren van bewijs dat een raadslid ondanks zijn inschrijving in de gemeentelijke basisregistratie niet aan het ingezetenevereiste voldoet, vergt een zorgvuldig – en daarmee bewerkelijk – onderzoek. Dat is gelet op de verregaande consequenties niet verwonderlijk. Het niet voldoen aan één van de vereisten voor het lidmaatschap, heeft namelijk tot gevolg dat het raadslidmaatschap van rechtswege wordt beëindigd (zie artikel X1, lid 1 van de Kieswet). Dat is een ingrijpend gevolg en het is dan ook niet meer dan logisch dat de lat hoog wordt gelegd voor een besluit over het voldoen aan het ingezetene-vereiste.

Wanneer het raadslid op enigerlei wijze erkent dat hij niet meer op zijn inschrijvingsadres woont, hoeft de raad slechts aannemelijk te maken dat betrokkene buiten de gemeente woonachtig is. Het is dan aan betrokkene om dat onderbouwd te weerleggen.