Commissie m.e.r.

Om de kwaliteit van de inhoud van MER te waarborgen, heeft de wetgever bij wet een onafhankelijke commissie ingesteld. De instelling, samenstelling en werkwijze van deze Commissie voor de milieueffectrapportage (hierna: Commissie m.e.r.) is geregeld onder ‘Adviesorganen en Adviseurs’ in hoofdstuk 17 van de Omgevingswet en in hoofdstuk 12 van het Omgevingsbesluit.

Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet in paragraaf 2.2 van de Wm.

De wetgever heeft gestreefd naar zoveel mogelijk uniformiteit voor alle adviesorganen zoals geregeld in de Kaderwet adviescolleges.

Volgens paragraaf 4.7.2 van de nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit, Stb. 2018, 290, is de Commissie m.e.r. een adviseur in de zin van afd. 3.5 Awb en zijn de bepalingen van afd. 3.3. Awb daarom mede van toepassing.

De Commissie m.e.r. heeft ingevolge artikel 17.5, eerste lid Ow tot taak om advies te geven over MER’en. Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet

Zie voor de verplichte advisering art. 16.39 Ow.

is een advies van de Commissie m.e.r. in de toetsingsfase alleen nog verplicht over het plan-MER bij plannen en programma’s.

Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet gold die verplichting voor de complexe besluiten en voor alle plannen. Zie art. 2.17, tweede lid, Wm.

De overige advisering is vrijwillig.

Voor project-MER is in artikel 16.47 Ow expliciet gewezen op de mogelijkheid van een vrijwillig advies. Een dergelijke ‘kan’-bepaling met betrekking tot de advisering door de Commissie m.e.r. over een project-MER was ook sinds de implementatie van de gewijzigde Mer-richtlijn opgenomen in artikel 1.11, tweede lid, Chw. Een vrijwillig advies kan natuurlijk ook worden gevraagd zonder dat dit in de wet staat, en kan ook op andere momenten worden gevraagd.

Op grond van art. 13.7 Ow moet de Commissie m.e.r. tarieven heffen voor haar adviezen. Die tarieven worden door de minister van Infrastructuur en Waterstaat goedgekeurd.

Naar aanleiding van de Wet tarieven werd in 2014 art. 2.23a Wm ingevoerd. Tot 1 juli 2011 waren alle adviezen kosteloos en werden de kosten voor de Commissie m.e.r. gedragen door de meest betrokken ministeries: IenM, EZ en OCW. Sinds 1 juli 2011 zijn aan vrijwillige advisering kosten verbonden. Afhankelijk van het type plan/project bestaan verschillende tarieven. Kijk voor de actuele kosten op de website van de Commissie m.e.r.: https://commissiemer.nl/onze-diensten/werkwijze/wanneer-advies.

In het jaarverslag van de Commissie m.e.r. kan een beeld worden verkregen van de onderverdeling van de adviezen naar type activiteit, overheidslaag en fase (reikwijdte en detailniveau, toetsing of monitoring).

Op grond van art. 12.3 Ob is de Commissie m.e.r. verplicht vóór 1 april een jaarverslag aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat uit te brengen (voorheen geregeld in art. 2.18 Wm).

Naast de advisering heeft de Commissie m.e.r. tot taak om de opgedane kennis en ervaring over mer

Inmiddels bracht de Commissie m.e.r. meer dan 3700 adviezen uit.

te delen via bijvoorbeeld factsheets, themabijeenkomsten en andere kennisproducten.

Deze zogenoemde kennisfunctie deelt zij met InfoMil. Zie de website van de Commissie mer, www. Commissiemer.nl/publicaties.

Een andere entiteit is de Ecologische Autoriteit. Vanwege de wens om snel te kunnen starten en de eigen werkwijze en scope nog verder te kunnen ontwikkelen, is in de eerste fase ‘ervoor gekozen om de Ecologische Autoriteit te plaatsen bij de Stichting Bureau voor de Commissie m.e.r.

Daarmee kan de Ecologische Autoriteit gebruik maken van ‘de bestaande en beproefde werkwijze van de Commissie m.e.r. en de aanwezige waarborgen voor onafhankelijkheid, transparantie en kwaliteit.’

Zie brief van de minister voor Natuur en Stikstof van 9 september 2022 met kenmerk DGS / 22429569.

Samenstelling

De Commissie m.e.r. bestaat uit een voorzitter en ten hoogste veertien plaatsvervangende voorzitters.

Zie art. 12.1 Ob. Voorheen bestond de Commissie m.e.r. uit leden. De voorzitter en een of meer plaatsvervangende voorzitters werden door de minister van IenW benoemd en ontslagen, na een gezamenlijke voordracht door de ministers van IenW, LNV en OCW. Zie art. 2.19 Wm.

De voorzitter of een plaatsvervangend voorzitter stelt een werkgroep van deskundigen samen als de Commissie m.e.r. in de gelegenheid is gesteld om te adviseren. De Commissie wordt ondersteund door een bureau dat onder leiding staat van de secretaris.

Zie art. 12.2, eerste lid, Ob. Voorheen art. 2.23 Wm.

Soorten adviezen

De Commissie m.e.r. geeft verschillende soorten adviezen. De belangrijkste daarvan zijn het advies over de reikwijdte en het detailniveau en het toetsingsadvies.

Het advies over de reikwijdte en het detailniveau van het op te stellen MER is een vrijwillig advies dat wordt gegeven voordat het MER wordt opgesteld. De Commissie geeft daarin specifiek voor het voorliggende plan/project aan welke milieu-informatie het MER moet bevatten om het milieubelang volwaardig te kunnen meewegen in de plan-/besluitvorming. Daarmee is meteen duidelijk waar de Commissie bij een (eventueel) toetsingsadvies op zal letten. Bij het opstellen van het MER kan hier dus op worden voorgesorteerd. Een ander voordeel van dit advies is dat gebruik wordt gemaakt van de kennis en ervaring van de Commissie m.e.r.

De Commissie ziet natuurlijk veel MER’en langskomen en heeft inzicht in zaken die vaak misgaan. Ook houdt zij de laatste ontwikkelingen in wetenschappelijke inzichten en wet- en regelgeving bij. Tot slot kan het advies voorkomen dat het MER te veel informatie bevat. Een overdaad aan informatie komt de inzichtelijkheid van het MER niet ten goede. Een onnodig hoge onderzoekslast wordt zo vermeden. Het spreekt voor zich dat deze voordelen zich nog meer voordoen in het geval het bevoegd gezag weinig ervaring heeft met mer of dat er sprake is van nieuwe technieken.

Het toetsingsadvies is voor een plan of programma een verplicht advies over het al opgestelde MER, waarin de Commissie beoordeelt of de milieu-informatie in het MER volledig en juist is. Zoals gezegd is het toetsingsadvies over een project-MER sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet vrijwillig.

Volgens het rapport ‘Evaluatie Tarievenwet Commissie m.e.r.’, Oostdijk, Bolkestein, Wolbers en Metz, Berenschot, 20 september 2017, blz. 15/16, zijn voor bevoegde gezagen twee belangrijke redenen om naast de eventuele wettelijke verplichting ook vrijwillig advies van de Commissie te vragen bij een mer-procedure, namelijk dat het advies bijdraagt aan de kwaliteit van besluitvorming en aan de voorspelbaarheid van procedures.

Vanzelfsprekend betrekt de Commissie daarbij, indien van toepassing, een voor dat project afgegeven advies over reikwijdte en detailniveau van het MER. Ook kijkt de Commissie of de juiste conclusies zijn getrokken en of de informatie navolgbaar is. Als het ontwerpplan/-besluit wordt meegestuurd, controleert de Commissie bovendien of het MER past op het vast te stellen plan/ te nemen besluit.

Daarnaast bestaan nog andere vormen van vrijwillig advies:

Tussentijdse toetsing

Bij langlopende, complexe projecten moeten vaak gedurende de looptijd van een mer al keuzes worden gemaakt. Om te voorkomen dat achteraf wordt geconcludeerd dat voor die keuzes onvoldoende informatie beschikbaar was en de procedure vertraging oploopt, kan het wenselijk zijn om tussentijds al advies aan de Commissie m.e.r. te vragen.

Toetsing van een aanvulling

Als de Commissie m.e.r. in een toetsingsadvies concludeert dat in het MER informatie ontbreekt, kan een aanvulling worden gemaakt. Om er zeker van te zijn dat deze aanvulling juist en volledig is, kan aan de Commissie gevraagd worden om deze aanvulling te toetsen (zie verder onder ‘Werkwijze’).

Second opinion over mer-beoordeling

Als het bevoegd gezag twijfelt of het voldoende informatie heeft om uit te sluiten dat een plan of project aanzienlijke milieugevolgen heeft, kan het de Commissie m.e.r. om een second opinion vragen.

Toetsing van monitoring

Als de resultaten van een monitoringsprogramma dat uit een MER voortvloeit moeten worden gevolgd, kan ervoor worden gekozen om deze te laten toetsen door de Commissie m.e.r.

Zie over monitoring paragraaf 5.9.

Dit is bijvoorbeeld gebeurd bij de gaswinning onder de Waddenzee.

Voor de inhoud van de adviezen maakt het overigens niet uit of de advisering vrijwillig of verplicht is. Ook geldt voor ieder advies van de Commissie m.e.r. dat het openbaar wordt gemaakt.

De Commissie m.e.r. maakt in haar adviezen geen keuze uit alternatieven en geeft ook nooit een oordeel over de wenselijkheid van een initiatief.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Tramlijn Vlaanderen-Maastricht, ABRvS 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:353.

Het is in alle gevallen aan het bevoegd gezag om een beslissing te nemen. Daarbij kunnen ook andere belangen dan het milieubelang de doorslag geven. Wel dient in die belangenafweging aangegeven te worden hoe de conclusies uit het MER zijn meegenomen.

Zie bijvoorbeeld Inpassingsplan ‘N345 Rondweg Voorst’, ABRvS 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2794.

Onafhankelijkheid

De Commissie m.e.r. is ingesteld als onafhankelijke en deskundige instantie ter waarborging van de kwaliteit van MER’en. De Commissie m.e.r. is dan ook organisatorisch geen onderdeel van de (rijks)overheid, maar een zelfstandige stichting. Als de betrokken ministers de Commissie m.e.r. om advies (moeten) vragen, krijgen zij ook een onafhankelijk advies. De onafhankelijkheid staat ook bij de Commissie m.e.r. zelf hoog in het vaandel en is bij amendement in de Omgevingswet geregeld.

Zie Protocol onafhankelijkheid op de website van de Commissie m.e.r.

Om de onafhankelijkheid te kunnen garanderen, wordt bij advisering over een plan of project van ieder werkgroeplid, inclusief de voorzitter,

Hierna, onder ‘Werkwijze’, zal blijken dat de Commissie door middel van werkgroepen werkt.

vereist dat deze niet rechtstreeks bij dit plan of project betrokken is geweest.

Art. 17.5, tweede lid, Ow. Voorheen art. 2.21, tweede lid, Wm.

Dit betekent onder andere dat de samenstelling van de werkgroep ter goedkeuring aan het bevoegd gezag wordt gestuurd.

Art. 12.4, tweede lid, Ob. Voorheen art. 2.21, vijfde lid, Wm.

Als het bevoegd gezag met argumenten twijfelt aan de objectiviteit van één van de werkgroepleden, wordt deze vervangen. Dit kan zelfs gedurende de advisering nog gebeuren.

Art. 12.4, vijfde lid, Ob. Voorheen art. 2.21, derde lid, Wm.

In de praktijk wijzen werkgroepleden zelf op eventuele betrokkenheid en worden ze preventief vervangen.

Om iedere schijn van afhankelijkheid te voorkomen, is advisering door de Commissie m.e.r. zeer transparant. Op de website van de Commissie is precies te vinden in welke fase de advisering zich bevindt en worden alle adviezen (inclusief voorlopige adviezen) openbaar gemaakt. Bovendien zijn de stukken waarover de Commissie adviseert openbaar of worden ze zo snel mogelijk, voordat het advies is uitgebracht, openbaar gemaakt. Ondanks deze waarborgen is de schijn van belangenverstrengeling ook bij de rechter aangevoerd. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als een specifieke deskundigheid van één van de werkgroepleden schaars is. Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak is het aannemelijk dat de Commissie m.e.r. onpartijdig en onafhankelijk adviseert als geen sprake is van rechtstreekse betrokkenheid van de leden van de werkgroep bij (alternatieven voor) de activiteit waarover wordt geadviseerd.

Zie Windpark De Drentse Monden, ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616.

Werkwijze

De advisering door de Commissie begint pas als zij de volgende stukken heeft ontvangen:

de formele adviesaanvraag ondertekend door (of namens) het bevoegd gezag;

alle relevante stukken die nodig zijn om advies te kunnen geven;

de betaling.

Het bedrag moet door het bevoegd gezag worden overgemaakt, niet door de initiatiefnemer. Kijk voor actuele informatie over de tarieven, de werkwijze en algemene voorwaarden op de website van de Commissie m.e.r.

De (verplichte) advisering door de Commissie m.e.r. vindt plaats binnen korte termijnen. Het gaat om de termijnen van terinzagelegging van de notitie reikwijdte en detailniveau (NRD) of MER.

Daarvoor is natuurlijk wel vereist dat de hiervoor genoemde stukken niet na aanvang van de termijn bij de Commissie binnenkomen.

Meestal is dat zes weken.

ls in de moederprocedure niets geregeld, geldt immers de termijn van art. 3:16 Awb.

Als het bevoegd gezag de Commissie vraagt om zienswijzen mee te nemen in haar advies, dan wordt de adviestermijn daartoe met drie weken verlengd. Als de Commissie m.e.r. haar adviestermijn overschrijdt, betekent dit overigens niet dat zij geen advies meer mag uitbrengen.

Zie bijvoorbeeld Meerstad-Midden, ABRvS 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8833, en Rijksinpassingsplan Wateringen – Zoetermeer (380kV leiding), ABRvS 29 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO9217.

Een vrijwillig advies kent geen verplichte termijnen. De termijn wordt in overleg tussen het bevoegd gezag en het secretariaat van de Commissie vastgesteld. De projectplanning van het bevoegd gezag, het eventueel meenemen van zienswijzen en de beschikbare capaciteit bij de Commissie zijn factoren die een rol spelen in de adviestermijn. De Commissie streeft ernaar om binnen dezelfde termijn te adviseren als bij een verplicht advies.

Om de korte termijnen waar te kunnen maken, verzoekt de Commissie in verband met de planning om enkele weken van tevoren aan te geven wanneer de adviesaanvraag wordt ingediend. Vervolgens wordt voor ieder plan/project een werkgroep op maat gemaakt. De secretaris fungeert als contactpersoon voor het bevoegd gezag. Bij een toetsing zal de werkgroep zoveel mogelijk hetzelfde zijn als bij een advies over de NRD.

Deze werkgroep begint over het algemeen met een bezoek aan het plan-/projectgebied. Met een locatiebezoek krijgt de Commissie een goed beeld van het initiatief, het plangebied en de milieuaspecten die relevant zijn. Het locatiebezoek dient bij een advies over reikwijdte en detailniveau ook om met de initiatiefnemer en het bevoegd gezag te overleggen over de aanpak van het MER. Het locatiebezoek wordt georganiseerd door de initiatiefnemer en/of het bevoegd gezag, in samenspraak met de werkgroepsecretaris. Het bevoegd gezag kan ook een moment plannen waarop belanghebbenden mondeling hun mening of vragen aan de Commissie kunnen voorleggen, bijvoorbeeld bij het locatiebezoek. Nadat het bevoegd gezag (met de initiatiefnemer) een toelichting op het initiatief heeft gegeven, wordt meestal langs de voor het plan of project relevante plekken gereden. Daarna stelt de werkgroep haar advies op.

Als het locatiebezoek al voor het advies over de NRD heeft plaatsgevonden, hoeft dit in beginsel niet meer bij de toetsing te gebeuren. Toch kan dit soms wenselijk zijn, bijvoorbeeld als er veel tijd tussen advisering over NRD en MER heeft gezeten, het initiatief tussentijds is aangepast of (bij Commissie en/of bevoegd gezag) sprake is van veel personele wisselingen.

Het is niet verplicht de zienswijzen over NRD of het MER aan de Commissie te sturen.

Dit volgt reeds uit de wet, maar kwam ook expliciet aan de orde bij Inpassingsplan Locatie Elhorst-Vloedbelt, ABRvS 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2566.

De Commissie geeft er zelf wel de voorkeur aan om zienswijzen bij haar advies te betrekken. Lokale informatie van betrokkenen en aangedragen alternatieven krijgen zo een objectieve en onafhankelijke beoordeling. Vooral bij omstreden projecten kan dit nuttig zijn.

De Commissie krijgt bij sommige projecten honderden zienswijzen binnen. In haar advies wordt in principe niet naar concrete zienswijzen verwezen, tenzij deze informatie geven over een essentiële tekortkoming, relevant zijn voor besluitvorming of misverstanden kunnen weerleggen.

Aan het meenemen van zienswijzen zijn geen kosten verbonden, maar het betekent wel dat de adviestermijn van de Commissie met drie weken wordt verlengd.

Ongeveer een week voordat het zogenoemde adviesgesprek plaatsvindt, stuurt de werkgroep het conceptadvies aan het bevoegd gezag. In dat adviesgesprek licht de werkgroep aan het bevoegd gezag en eventueel de initiatiefnemer het conceptadvies toe om eventuele onduidelijkheden of misverstanden op te helderen. Indien het conceptadvies geen aanleiding geeft tot vragen, kan het bevoegd gezag hier ook van afzien. De Commissie verwerkt naar eigen inzicht de bevindingen van de bespreking. Na het adviesgesprek wordt het advies uitgebracht en openbaar gemaakt op de website van de Commissie.

In haar advies maakt de Commissie onderscheid tussen informatie die zij essentieel vindt voor het volwaardig meewegen van het milieubelang in de plan-/besluitvorming enerzijds en aanbevelingen voor het vervolg van de plan-/besluitvorming anderzijds. Het is niet verplicht om aanbevelingen over te nemen. Hoe ermee rekening is gehouden, moet wel in het besluit worden aangegeven.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Buitengebied Breda, ABRvS 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:266.

Als de Commissie bij toetsing van een MER constateert dat essentiële informatie voor het vast te stellen plan of te nemen besluit ontbreekt, stuurt zij het bevoegd gezag een voorlopig advies waarin deze conclusie staat. Er zijn dan twee mogelijkheden:

De Commissie brengt dit advies (binnen de gebruikelijke termijn) uit. Dit levert wederom twee mogelijkheden op waaruit het bevoegd gezag kan kiezen:

hij verlangt niet dat de informatie wordt aangevuld;

hij verlangt dat de informatie wordt aangevuld, maar legt de aanvulling niet voor aan de Commissie m.e.r.

Het bevoegd gezag vraagt de Commissie de advisering op te schorten om (de initiatiefnemer de gelegenheid te geven) het MER aan te vullen. De Commissie geeft hiervoor een periode van ca. zes weken na de bespreking van het voorlopige advies. Aanvullingen op het MER hoeven in principe niet aan een (nadere) zienswijzenprocedure te worden onderworpen voordat zij aan de Commissie m.e.r. worden voorgelegd. Het ligt wel in de rede als de aanvullingen zeer omvangrijk zijn of sterk afwijken van het MER zelf.

Zie Bestemmingsplan Halderberge, ABRvS 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2639. Zie ook Oostelijke randweg Doetinchem, ABRvS 10 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX9716.

Om de transparantie te waarborgen, plaatst de Commissie het voorlopige advies gedurende die periode op haar website. Als de aanvulling na de afgesproken periode niet aangeleverd is, brengt de Commissie het voorlopige advies als definitief advies uit.

Belang

Het grote voordeel van een advies van de Commissie m.e.r. is dat het zorgt voor objectivering van de milieu-informatie die ten grondslag ligt aan de plan-/besluitvorming. Dit speelt vooral als:

het bevoegd gezag ook de initiatiefnemer is, vaak wordt dan gedacht dat de aangedragen informatie gekleurd is;

er een conflict is tussen de initiatiefnemer en het bevoegd gezag, in het wantrouwen tussen deze partijen wordt ook de milieu-informatie niet vertrouwd;

er onrust of weinig draagvlak is bij belanghebbenden, door informatie te objectiveren kan met een gedegen onderbouwing onrust worden weggenomen.

Door al in de voorfase te zorgen dat de milieu-informatie geobjectiveerd wordt, voorkomt dit vertraging later in het proces, bijvoorbeeld bij eventuele bezwaar- en beroepsprocedures. Adviezen van de Commissie blijken bij het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak zwaar mee te wegen.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Sluis Eefde, ABRvS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2926, Varkenshouderij Grubbenvorst, ABRvS 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1530, en Inpassingsplan N345 rondweg Voorst, ABRvS 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2794.

Als ten onrechte geen advies is gevraagd aan de Commissie m.e.r., leidt dat tot vernietiging van het besluit.

Zie bijvoorbeeld Rb. Overijssel 16 december 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:4731, JM 2022/35, m.nt. Sillevis Smitt.

Een advies van de Commissie m.e.r. als zodanig staat bij een rechter overigens niet ter discussie. Het advies is alleen van belang voor zover daaruit volgt dat een MER zodanige gebreken vertoont dat het niet aan plan-/besluitvorming ten grondslag kan worden gelegd.

Zie in dit verband ook art. 16.41 Ow (voorheen: art. 7.13 onder b Wm) en art. 16.51, eerste lid, Ow (voorheen: 7.36a, aanhef en sub b, Wm). Zo ook Bestemmingsplan Zilverbaan Veldhoven, ABRvS 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1851.