Wie is belanghebbende bij besluiten inzake de aanleg van een windpark op land?

Een afstand van tien keer de tiphoogte van de voor de appellant dichtstbijzijnde windturbine: dat is de afstand waarbinnen zich volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘de Afdeling’) gevolgen van enige betekenis kunnen voordoen, zodat de appellant als belanghebbende bij besluiten inzake de aanleg van het windpark op land kan worden aangemerkt. Met deze heldere afstandsnorm creëert de Afdeling duidelijkheid in de discussie over het belanghebbende-begrip in beroepen tegen de aanleg van windparken. Zie ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616.

Waar gaat het in deze zaak om?
De uitspraak van 21 februari jongstleden heeft betrekking op het beroep tegen een aantal gecoördineerd voorbereide besluiten die de oprichting van Windpark De Drentse Monden en Oostermoer met bijbehorende voorzieningen mogelijk maken. De besluiten betreffen een provinciaal inpassingsplan, omgevingsvergunningen, een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming. Het windpark ligt grotendeels op het grondgebied van de gemeenten Aa en Hunze en Borger-Odoorn in Drenthe en bestaat uit 45 windturbines met een maximale ashoogte van 145 m en een maximale rotordiameter van 131 m. De windturbines worden geplaatst in 6 lijnopstellingen en hebben samen een vermogen van ongeveer 150 MW.

Met het windpark wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de doelstelling voor de opwekking van duurzame energie uit het Nationaal Energieakkoord en aan de doelstelling uit de Structuurvisie Windenergie op land om voor 2020 in de daarvoor aangewezen gebieden grootschalige windprojecten te realiseren met een vermogen van in totaal 6.000 MW. Het plangebied is een van de locaties die in de Structuurvisie zijn aangewezen.

Appellanten zijn bewoners en ondernemers uit het plangebied of de omgeving daarvan, bewonersorganisaties en rechtspersonen die opkomen voor algemene belangen op het gebied van onder meer natuur, milieu, landschap en cultuurhistorie.

Belanghebbende-begrip
Uit de Algemene wet bestuursrecht volgt dat uitsluitend belanghebbenden beroep kunnen instellen tegen de bestreden besluiten. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Die zijn de wettelijke uitgangspunten om te bepalen of een appellant als belanghebbende bij het door hem bestreden besluit kan worden aangemerkt. Deze uitgangspunten zijn echter in veel gevallen té algemeen om de belanghebbendheid van een appellant te kunnen vaststellen. De rechtspraak moet dan ook de benodigde verfijning aanbrengen. Dat is nu dus gebeurd voor wat betreft de gevolgen die omwonenden kunnen ondervinden van een windpark op land. Vanwege haar betekenis geef ik de cruciale rechtsoverweging uit deze uitspraak hieronder integraal weer:

“Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 23 augustus 2017,

ECLI:NL:RVS:2017:2271, is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit – zoals een bestemmingsplan of een vergunning – toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef-, of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

Voor windparken op land hanteert de Afdeling als uitgangspunt dat gevolgen van enige betekenis aanwezig kunnen worden geacht binnen een afstand van tien keer de tiphoogte van de voor appellanten dichtstbijzijnde windturbine, gemeten vanaf de voet van de windturbine. In veel gevallen bestaat ook buiten deze afstand zicht op het windpark, vooral als het windpark in open landschap ligt. De Afdeling gaat er echter van uit dat de gevolgen van het zicht op het windpark voor het woon- en leefklimaat op een afstand van meer dan tien keer de tiphoogte in beginsel te beperkt zijn om nog te kunnen spreken van gevolgen van enige betekenis. Daarnaast gaat de Afdeling ervan uit dat op een afstand van meer dan tien keer de tiphoogte in beginsel geen andere gevolgen van enige betekenis van het windpark zijn te verwachten, zoals geluid- of slagschaduwhinder van enige betekenis.”

In dit geval lieten het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen de plaatsing van windturbines met een tiphoogte van maximaal 210,5 m toe. Dat betekende dus dat op een afstand van meer dan 2.105 meter geen gevolgen van enige betekenis aanwezig worden geacht. Het beroep van een aantal natuurlijke personen en rechtspersonen van wie de woning of het perceel zich op een afstand van meer dan 2.105 m van de dichtstbijzijnde windturbine bevindt, werd om deze reden niet-ontvankelijk verklaard.

Uit de geciteerde rechtsoverweging volgt dat buiten de genoemde afstand “in beginsel” geen gevolgen van enige betekenis optreden, welke formulering onder omstandigheden ruimte laat voor een uitzondering op de regel. In deze zaak hadden verschillende appellanten – kennelijk: ongeacht de afstand van de woning of het perceel tot de dichtstbijzijnde windturbine – aangevoerd dat hun uitzicht werd aangetast, dat zij hinder zouden ondervinden door onder meer geluid, slagschaduw en licht, als ook dat er externe veiligheidsrisico’s en waardevermindering van onroerend goed zouden optreden, maar de Afdeling achtte de effecten daarvan op een afstand van meer dan 2.105 m niet zodanig, dat gesproken zou moeten worden van gevolgen van enige betekenis.

Belanghebbendheid is meetbaar gemaakt
Met het in deze uitspraak door de Afdeling geformuleerde afstandscriterium is de belanghebbendheid bij een besluit dat de aanleg van een windpark op land mogelijk maakt – want daartoe lijken deze uitspraak en dit heldere criterium zich vooralsnog te beperken – meetbaar gemaakt. Wie op een afstand van meer dan tien keer de tiphoogte van de dichtstbijzijnde windturbine woont of gevestigd is, zal in beginsel geen gevolgen van enige betekenis van zo’n windturbine ondervinden, en is daarmee geen belanghebbende bij het bestreden besluit.

Het is voor zover bekend voor het eerst dat de Afdeling het afstandscriterium op deze wijze invulling geeft.

In een uitspraak van 20 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3504) over het windpark De Veenwieken in de gemeenten Hardenberg en Ommen werd door de Afdeling overwogen dat een afstand van ongeveer 1 km van de woning van een appellant tot het windpark “gelet op de maximale tiphoogte van de windturbines van ongeveer 150 m niet zodanig groot is” dat is uitgesloten dat appellant gevolgen van het totale windpark zou kunnen ondervinden”.

In een uitspraak van 17 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:141) oordeelde de Afdeling in een zaak betreffende het windpark Spui in de gemeente Korendijk over de afstand van windturbines tot woningen, nog als volgt:

“De Afdeling stelt vast dat in het Activiteitenbesluit noch in andere regelgeving specifieke regels zijn opgenomen voor de minimale afstand tussen woningen en windturbines. De minimale afstand vloeit indirect voort uit de in het Activiteitenbesluit opgenomen geluid- en veiligheidsnormen voor windturbines. Provinciale staten hebben zich op het standpunt gesteld dat zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voordoen die ertoe nopen dat een ruimere afstand tussen de windturbines en nabij gesitueerde woningen wordt aangehouden dan op basis van de in het Activiteitenbesluit neergelegde geluid- en veiligheidsnormen is vereist. In de door appellanten ingediende stukken en het verhandelde ter zitting zijn dergelijke bijzondere omstandigheden evenmin naar voren gebracht. De Afdeling ziet gelet hierop geen aanleiding het standpunt van provinciale staten dat er in dit geval geen aanleiding bestaat een ruimere afstand tussen de windturbines en nabij gesitueerde woningen aan te houden dan volgt uit de toepassing van de in het Activiteitenbesluit opgenomen geluid- en veiligheidsnormen, onredelijk te achten. De enkele omstandigheid dat bij andere windenergieprojecten in Nederland en het buitenland mogelijk ruimere afstanden zijn aangehouden, betekent naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf nog niet dat provinciale staten in dit geval ook gehouden waren dergelijke afstanden aan te houden.”

Nu, een maand na laatstgenoemde uitspraak, heeft de Afdeling kennelijk gemeend dat er toch aanleiding is om een eenduidig afstandscriterium te formuleren, dat houvast biedt bij de beoordeling van de belanghebbendheid van appellanten in dit soort zaken.