Exploitatieplan: verhaal van echte kosten of fictieve kosten van grondaankopen?

​In een uitspraak van 14 maart 2018 gaat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in op de vraag op welke manier de kosten van grond in een exploitatieplan opgenomen moeten worden. Is dat tegen de werkelijke aankoopkosten of tegen de getaxeerde waarde? De Afdeling ‘kiest’ voor het laatste.

De exploitatieopzet en de rekening

Bij het opstellen van een exploitatieplan wordt uitgegaan van een fictie; de gedachte als zou de gemeente alle gronden aankopen en alle kosten maken. Dat hoeft in de werkelijkheid niet zo te zijn, maar het is wel de manier om de kosten te berekenen en de grondslag voor afrekening.

De kosten

Bij de exploitatieopzet worden onder meer de (geraamde) gemeentelijke plan- en apparaatskosten, de kosten van de aankoop van gronden in het exploitatiegebied, de kosten van bouw- en woonrijp maken, de kosten van afkoop van milieucirkels en bovenwijkse kosten (waaronder de kosten van de aankoop van gronden buiten het exploitatiebied) bij elkaar opgeteld. Deze worden vervolgens op grond van een verdeelsleutel gebaseerd op profijt en draagkracht omgeslagen over de uitgeefbare meters in het exploitatiegebied. De kosten die omgeslagen kunnen worden zijn gemaximeerd op de opbrengst van de gronden in het exploitatiegebied. De berekening wordt jaarlijks herzien. In dat kader worden – indien van toepassing – geraamde kosten vervangen door gerealiseerde kosten.

De rekening

Men krijgt bij een omgevingsvergunning een rekening gebaseerd op de raming van de kosten verminderd met de inbrengwaarde van de eigen gronden, omdat die aan de kostenkant ook is meegeteld, en de zelf gemaakte kosten.

Hoe om te gaan met de inbrengwaarde?

In de door de Afdeling behandelde zaak stelde een partij die bezwaar (appellant) had tegen de exploitatieopzet dat er te veel kosten waren opgenomen. Er was namelijk al bekend wat er voor bepaalde (buiten het plangebied gelegen) gronden was betaald, maar in de kostenopzet was uitgegaan van een hogere (getaxeerde) waarde. Aan de appellant zou daardoor bij afrekening teveel in rekening gebracht worden. Appellant stelde daarom dat het exploitatieplan niet juist was vastgesteld.

Terecht gewerkt met getaxeerde waarde

De Afdeling geeft appellant geen gelijk. De gemeente had terecht gewerkt met de getaxeerde waarde. De redenen die de Afdeling daarvoor aanvoert zijn de navolgende:

De verwijzing in de Wro naar de artikelen uit de Onteigeningswet wijzen op een taxatiebenadering.

Met een taxatie wordt geborgd dat er niet meer kosten worden verhaald dan nodig is om de ontwikkeling tot stand te brengen.

Bij een andere benadering ontstaan bewijsproblemen met betrekking tot de marktconformiteit van de aankoop. Daarbij is van belang dat bij gerealiseerde kosten sprake kan zijn van een niet-marktconforme waarde omdat daarin ook oneigenlijke elementen verdisconteerd kunnen zijn, denk aan een bouwclaim of ruilgronden.

De taxatiewaarde is niet alleen een kostenpost bij het opstellen van de exploitatieopzet, maar is ook een aftrekpost bij het opstellen van de berekening en daarvoor is het – gezien het voorgaande – niet per se logisch om deze bij aftrek te stellen op de werkelijke kosten.

Salomonsoordeel

De afweging van de Afdeling heeft iets weg van een salomonsoordeel. Er is iets voor te zeggen om te werken met werkelijke gerealiseerde aankoopkosten (zo wordt baatafroming voorkomen), maar er is meer te zeggen voor de taxatiebenadering want daarmee is de rechtszekerheid gediend.

Les voor de praktijk

Het voorgaande toont aan dat een anterieure overeenkomst veelal de voorkeur verdient boven een exploitatieplan. Immers bij het sluiten overeenkomst hoeft men niet te werken met inbrengwaarden en kan men uitgaan van de daadwerkelijk gemaakte kosten. Daarop is na deze uitspraak mogelijk één belangrijke uitzondering denkbaar: als de gemeente in het verleden veel te veel heeft betaald voor de gronden.