Kostenraming bij grondexploitatie: taxatiebenadering

De Afdeling heeft op 16 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:903) een uitspraak gedaan in een zaak over een exploitatieplan. In een exploitatieplan staan de kosten die grondeigenaren aan de gemeente moeten betalen in verband met de ontwikkeling van een gebied binnen een gemeente. In deze uitspraak beantwoordt de Afdeling een aantal vragen over de manier waarop die kosten moeten worden geschat (kostenraming) voor de aankoop van grond voor een zogenoemde ‘bovenwijkse voorziening’.

Taxatiebenadering

In de uitspraak oordeelt de Afdeling dat deze kosten op een taxatierapport moeten worden gebaseerd (de ‘taxatiebenadering’) en niet op de daadwerkelijk betaalde aankoopprijs (de ‘werkelijke kostenbenadering’). Vervolgens legt zij uit dat die taxatiebenadering ook geldt als de gronden zijn aangekocht voordat het exploitatieplan werd vastgesteld.

Exploitatieplan ‘Harselaar Driehoek’

Aanleiding voor de uitspraak is het beroep van twee bedrijven uit Kootwijkerbroek. Zij zijn het niet eens met het exploitatieplan ‘Harselaar-Driehoek 1e herziening’ van de gemeente Barneveld, omdat zij vinden dat zij teveel moeten meebetalen aan de ontwikkeling van het bedrijventerrein ‘Harselaar Driehoek’.

Inlichtingen meedenkers

In deze procedure heeft de Afdeling bestuursrechtspraak inlichtingen gevraagd aan ‘meedenkers’ (amici curiae). Zes specifieke instanties zijn in de gelegenheid gesteld om te reageren, om zo inzicht te krijgen in de maatschappelijke gevolgen van het oordeel dat zij in de uitspraak geeft. Het betreft de minister van Binnenlandse Zaken, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen, het Instituut voor Bouwrecht en de NVB Vereniging voor ontwikkelaars & bouwondernemers. De reacties van deze instanties zijn bij de uitspraak betrokken.

Taxatiebenadering of werkelijke kostenbenadering?

Op grond van artikel 6.13 lid 1 onder c Wro bestaat de van een exploitatieplan deel uitmakende exploitatieopzet onder meer uit, voor zover nodig, een raming van de inbrengwaarden van de gronden en een raming van de andere kosten in verband met de exploitatie. Voor eerstgenoemde categorie bepaalt artikel 6.13, vijfde lid, van de Wro dat indien geen sprake is van onteigening de inbrengwaarde van gronden wordt vastgesteld met overeenkomstige toepassing van de artikelen 40b tot en met 40f Onteigeningswet.

Voor gronden die onteigend zijn of waarvoor een onteigeningsbesluit is genomen, of die op onteigeningsbasis zijn of worden verworven, is de inbrengwaarde gelijk aan de schadeloosstelling ingevolge de Onteigeningswet, zo bepaalt artikel 6.13 lid 5 Wro. Voor laatstgenoemde categorie van andere kosten ontbreekt een dergelijke bepaling. Gelet hierop ziet de Afdeling zich geconfronteerd met de vraag of grondverwervingskosten voor een buiten het exploitatieplangebied gelegen bovenwijkse voorziening, vallen onder de in artikel 6.13 lid 1 onder c Wro vermelde categorie ‘inbrengwaarden’ of de daarin vermelde categorie ‘andere kosten’. In dat verband is van belang dat artikel 6.13 lid 8 Wro bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over onder meer de verhaalbare kostensoorten.

In de artikelen 6.2.3 en 6.2.4 Bro wordt uitgegaan van het onderscheid tussen de verhaalbare kosten, te weten: de ramingen van de inbrengwaarden van de gronden, respectievelijk de ramingen van de andere kosten. In artikel 6.2.4, onder e, Bro zijn de kosten vermeld voor gronden die buiten het exploitatiegebied liggen, daarmee behoren deze kosten tot de categorie ‘andere kosten’. Vervolgens is van belang dat in artikel 6.2.4, onder e, is aangegeven dat de verhaalbare kosten hiervoor gelijk zijn aan de verhaalbare kosten die zijn genoemd voor de inbrengwaarden in artikel 6.2.3.

Daaruit leidde in elk geval de gemeenteraad in het onderhavige geval af dat de grondverwervingskosten tot de categorie ‘inbrengwaarden’ behoren, maar daaruit zou ook slechts kunnen worden afgeleid dat de verhaalbare kosten, oftewel de kostensoorten, van gronden buiten het exploitatiegebied gelijk zijn aan de kosten voor de inbrengwaarden. Nu dit niet geheel duidelijk is en bovendien tot gevolg zou hebben dat in de Wro en het Bro niet is bepaald hoe grondverwervingskosten dienen te worden geraamd, terwijl uit de wetsgeschiedenis uitdrukkelijk volgt dat geen onderscheid moet worden gemaakt tussen gronden binnen en buiten het exploitatiegebied ligt het naar het oordeel van de Afdeling in de rede om de grondverwervingskosten van gronden buiten het exploitatiegebied onder de categorie van ‘inbrengwaarden’ te laten vallen voor zover het betreft de hiervoor vastgelegde wijze van ramen in artikel 6.13 lid 5 Wro. Daar komt bij dat een andere uitleg mogelijk – onwenselijke – discussies in de hand zou werken over de begrenzing van het exploitatiegebied, omdat in dat geval een relevant onderscheid wordt gemaakt tussen gronden binnen en gronden buiten een exploitatiegebied.

Raming waarde

Vervolgens is de vraag hoe de raming van de waarde van deze gronden buiten het exploitatiegebied dient te geschieden, gelet op het feit dat de gemeente de betrokken gronden reeds voorafgaand aan de vaststelling van het eerste exploitatieplan heeft verworven.

Artikel 6.13 lid 5 Wro is van overeenkomstige toepassing. Dit betekent dat, als geen sprake is van onteigening de inbrengwaarde van gronden wordt vastgesteld met overeenkomstige toepassing van de artikelen 40b – 40f Onteigeningswet. Daarbij is de vraag of artikel 6.13 lid 5 Wro zo moet worden uitgelegd dat het alleen geldt voor gronden die nog niet zijn verworven door de gemeente ten tijde van de vaststelling van het eerste exploitatieplan.

De gemeenteraad heeft de grondverwervingskosten in dit geval terecht heeft vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in artikel 6.13 lid 5 Wro, derhalve conform de taxatiebenadering. Dit betekent dat er geen aanleiding bestaat de inbrengwaarden anders te ramen in het geval deze gronden reeds zijn verworven vóór de eerste vaststelling van het exploitatieplan. Dat het hier gaat om niet-uitgeefbare gronden maakt geen verschil.

Waardebepaling

De Afdeling komt tot de slotsom dat bij het bepalen van de waarde wordt uitgegaan van de prijs, tot stand gekomen bij een onderstelde koop in het vrije commerciële verkeer tussen een redelijk handelende verkoper en een redelijk handelende koper. Dit betekent vervolgens dat bij het vaststellen van de inbrengwaarde moet worden uitgegaan van de zogeheten verkeerswaarde van de gronden op de peildatum en niet van de op enig moment werkelijk betaalde prijs voor de gronden. Gelet hierop zijn de voorschriften uit het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten en de eventuele afschrijving en/of een afwaardering die op de grond heeft plaatsgevonden niet bepalend voor de vaststelling van de waarde van de gronden op de peildatum, met overeenkomstige toepassing van de artikelen 40b – 40f Onteigeningswet.

Het persbericht bij deze uitspraak is hier te lezen.