Verhaal van grondverwervingskosten van een bovenwijkse voorziening: werkelijke kosten of taxatiebenadering?

Recent heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) de vraag beantwoord hoe de grondverwervingskosten van een bovenwijkse voorziening in een exploitatieplan moeten worden vastgesteld: aan de hand van de werkelijke kosten of een taxatie? De Afdeling kiest – na ruggenspraak met onder meer VNG en NEPROM – voor de taxatiebenadering. In deze blog licht ik toe hoe de Afdeling tot deze keuze komt.

Werkelijke kosten of taxatiebenadering?

De procedure draait om de herziening van het exploitatieplan “Harselaar-Driehoek” door de gemeenteraad van Barneveld, dat betrekking heeft op een bedrijventerrein. De Verlengde Mercuriusweg is een zogenoemde bovenwijkse voorziening als bedoeld in artikel 6.13 lid 6 Wet ruimtelijke ordening (“Wro”), die buiten het exploitatiegebied is gelegen en al in 2008 is gerealiseerd. Appellanten – eigenaren van een deel van het bedrijventerrein – menen dat de grondverwervingskosten van de Verlengde Mercuriusweg moeten worden gebaseerd op de in 1982 door de gemeente betaalde koopprijs van EUR 1,64 per m² (“de werkelijke kosten benadering”). De gemeenteraad daarentegen meent dat de grondverwervingskosten inbrengwaarden zijn als bedoeld in artikel 6.13 lid 5 Wro, reden waarom hij deze kosten heeft gebaseerd op een taxatierapport, waaruit een inbrengwaarde van (een complexwaarde van) EUR 40,– per m² volgt (“de taxatiebenadering”).

Men dient hierbij in het achterhoofd te houden dat het exploitatieplan is gebaseerd op de fictie dat de gemeente alle gronden verwerft en alle kosten maakt. Veelal bevat het exploitatieplan ramingen van kosten, die gedurende de looptijd van het exploitatieplan bij de jaarlijkse herzieningen worden vervangen door de daadwerkelijke kosten. In het exploitatieplan worden alle verhaalbare kosten opgenomen. Ook de inbrengwaarden worden meegenomen bij de berekening van het kostenverhaal, dit vanwege de fictie dat de gemeente alle gronden verwerft. Verder worden de kosten van de verwerving van gronden voor bovenwijkse voorziening meegenomen, de kosten daarvan worden aan de hand van de PPT-criteria (profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid) “uitgesmeerd” over de uitgeefbare kavels van het exploitatiegebied.

Het antwoord op de vraag of in het voorliggende de werkelijke kostenbenadering of de taxatiebenadering moet worden gevolgd is – zo overweegt ook de Afdeling – van grote invloed op de omvang van de mogelijkheid van verhaal van deze kostenpost en daarmee op de hoogte van de exploitatiebijdrage die ontwikkelaars verschuldigd zijn. Daarom heeft de Afdeling een zestal “amici curiae” gevraagd mee te denken, waaronder dus VNG en NEPROM.

Het antwoord van de Afdeling

1.Eerst beantwoordt de Afdeling de vraag of grondverwervingskosten voor buiten het exploitatiegebied gelegen bovenwijkse voorzieningen vallen onder de categorie “inbrengwaarden” of onder de categorie “andere kosten in verband met de exploitatie”.

Ter toelichting: (de exploitatieopzet bij) het exploitatieplan maakt onderscheid tussen een raming van de inbrengwaarden en een raming van de andere kosten in verband met de exploitatie (zie artikel 6.13 lid 1 sub c Wro). De inbrengwaarden worden bepaald aan de hand van artikel 40b tot en met 40f Onteigeningswet (werkelijke waarde) dan wel, indien (kort gezegd) onteigening aan de orde is, op basis van volledige schadeloosstelling (werkelijke waarde + bijkomende schade), zie artikel 6.13 lid 5 Wro. Voor “andere kosten in verband met de exploitatie” ontbreekt zo’n bepaling. In artikel 6.2.3 en 6.2.4 Besluit ruimtelijke ordening (“Bro”) worden de categorieën “inbrengwaarden” respectievelijk “andere kosten in verband met de exploitatie” nader uitgewerkt.

De Afdeling wijst er op dat in artikel 6.2.4 sub e Bro de kosten zijn vermeld voor gronden die buiten het exploitatiegebied liggen (zoals de onderhavige bovenwijkse voorziening). Daarmee behoren deze kosten tot de categorie “andere kosten in verband met de exploitatie”’. Vervolgens is, aldus de Afdeling, van belang dat in datzelfde artikel 6.2.4 sub e Bro is aangegeven dat onder die verhaalbare kosten ook de inbrengwaarden vallen (dit volgt uit de verwijzing naar artikel 6.2.3 Bro). Naar het oordeel van de Afdeling ligt het dan ook in de rede om de grondverwervingskosten van gronden buiten het exploitatiegebied gelegen bovenwijkse voorzieningen onder de categorie van ”inbrengwaarden” te laten vallen, voor zover het betreft de in artikel 6.13 lid 5 Wro vastgestelde wijze van ramen.

2. Vervolgens is het de vraag hoe de raming van de waarde van deze gronden buiten het exploitatiegebied dient te geschieden, gezien de gemeente de betrokken gronden reeds (ruim) voorafgaand aan de vaststelling van het exploitatieplan heeft verworven.

De Afdeling oordeelt dat er geen aanleiding bestaat de inbrengwaarden anders (lees: aan de hand van de werkelijke kostenbenadering) te ramen indien de gronden zijn verworven voor de vaststelling van het exploitatieplan. De Afdeling baseert dit onder meer op de wetsgescheidenis (Kamerstukken II, 30 218, nr. 3, p. 26), waaruit kan worden afgeleid dat bij de vaststelling van het exploitatieplan van de fictie wordt uitgegaan dat de grondexploitatie eerst op dat moment aanvangt en dat alle kosten op dat moment worden geraamd, ook die kosten die in feiten al zijn gemaakt.

3. Alles overziend beantwoordt de Afdeling de vraag dus als volgt: de grondverwervingskosten van de Verlengde Mercuriusweg moeten worden vastgesteld overeenkomstig artikel 6.13 lid 5 Wro, derhalve de taxatiebenadering, in dit geval conform artikel 40b tot en met 40f Onteigeningswet.

De Afdeling betrekt hier verder bij dat een andere uitleg mogelijk de discussie zou verleggen naar de marktconformiteit van de historische aankoopprijs, hetgeen allerlei bewijsproblemen met zich kan brengen in situaties waarin de gronden reeds lange tijd geleden zijn verworven. Mogelijk was de aankoopprijs immers afhankelijk van niet op geld gewaardeerde tegenprestatie, zoals een bouwclaim.

Tot slot acht de Afdeling van belang dat in de van overeenkomstige toepassing verklaring van de artikelen 40b tot en met 40f Onteigeningswet de garantie ligt besloten dat niet meer kosten worden verhaald dan nodig zijn voor de ontwikkeling van de bouwplannen. De keuze voor de taxatiebenadering vormt daarmee – mede vanuit oogpunt van rechtszekerheid – een wenselijk midden tussen de objectivering van het kostenverhaal en het voorkomen van een te omvangrijk kostenverhaal, aldus de Afdeling.

De betekenis voor de praktijk

De Afdeling is van oordeel dat de verwervingskosten van gronden buiten het exploitatiegebied, benodigd voor een bovenwijkse voorziening, moeten worden vastgesteld aan de hand van de taxatiebenadering. Dit is niet anders indien de gronden reeds voor de vaststelling van het exploitatieplan zijn verworven. Bedacht dient te worden dat het voorgaande alleen geldt bij kostenverhaal op basis van een exploitatieplan, in een anterieure overeenkomst kunnen partijen van deze wijze van ramen afwijken en in principe “afrekenen” tegen werkelijke verwervingskosten.

Ik wijs ten slotte op de kritische kanttekening die de NEPROM bij deze uitspraak heeft geplaatst. De NEPROM wijst er op dat met deze uitspraak de deur open staat voor “baatafroming”; zij wijst er op dat de gemeente kan profiteren van een “waardestijging” van een openbare weg die er al was, is en zal blijven. Het omgekeerde kan zich natuurlijk ook voordoen (de NEPROM onderkent dit ook in haar bericht), namelijk dat de gemeente grond met een (uiteindelijk) openbare bestemming te duur heeft aangekocht.