Raad van State brengt verplichte volgorde aan bij gecombineerde toepassing kruimelgevallen

Het is al langer bekend dat de verschillende onderdelen van de planologische kruimelgevallenregeling (artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht) gecombineerd kunnen worden toegepast. In een eerder blog ‘Combinatie verschillende kruimels in één vergunning mogelijk’ stonden wij stil bij de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op dit punt. Een voorbeeld: het is mogelijk om in dezelfde omgevingsvergunning van het bestemmingsplan af te wijken voor het uitbreiden van een watertoren, en voor het gebruik van deze watertoren als zelfstandig kantoorgebouw.

Deze combinatiemogelijkheid lijkt te worden beperkt door een uitspraak van de Afdeling van vandaag. Het ging in deze zaak om de bouw en uitbreiding van een supermarkt op een perceel waar een bedrijfsgebouw aanwezig was. Doordat het gebruik voor detailhandel niet in het bestemmingsplan past, kan de supermarkt niet als ‘hoofdgebouw’ worden aangemerkt. De consequentie daarvan is dat de uitbreiding van dit gebouw niet kan kwalificeren als een bijbehorend bouwwerk. Hierdoor kan onderdeel 1 van de kruimelgevallenregeling niet worden toegepast. Aan een beoordeling van de toepasbaarheid van onderdeel 9 kan vervolgens niet meer worden toegekomen.

De Afdeling brengt deze volgorde – eerst onderdeel 1, dan onderdeel 9 – aan met een verwijzing naar de systematiek van de kruimelgevallenregeling. Latere jurisprudentie zal moeten uitwijzen of met de uitspraak een nieuwe lijn is ingezet. Dat zou voor de praktijk ingrijpende gevolgen kunnen hebben. Indien voor een bouwplan tevens een gebruikswijziging nodig is, zal in de regel immers geen sprake zijn van een hoofdgebouw.

Gelet op mijn betrokkenheid bij deze uitspraak – als advocaat van de appellanten in kwestie – volsta ik in dit blog met deze signalering en een herhaling van enkele kernoverwegingen.

“De Afdeling ziet, anders dan de rechtbank, gelet op de systematiek van artikel 4 van bijlage II behorende bij het
Bor
, aanleiding om eerst te bezien of omgevingsvergunning kon worden verleend met toepassing van onderdeel 1 van dat artikel. Bij een gecombineerde toepassing van artikel 4, onderdeel 9, ten behoeve van een bepaald gebruik van een bouwwerk, met artikel 4, onderdeel 1, ten behoeve van bouw en gebruik van een bijbehorend bouwwerk, zal immers in ieder geval beoordeeld moeten worden in hoeverre een grondslag aanwezig is voor de realisatie, de bouw, van het aangevraagde bouwwerk. Daartoe dient allereerst te worden nagegaan of artikel 4, onderdeel 1, kan worden toegepast.”

“Omdat de beoogde supermarkt in strijd was met de aan het perceel toegekende bestemming “Bedrijf” kon deze niet bijdragen aan de verwezenlijking ervan, zodat de
supermarkt niet kon worden aangemerkt als hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het
Bor
.”

“Nu artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het
Bor
ziet op het gebruiken van bouwwerken terwijl, gelet op hetgeen hiervoor is geoordeeld, van een bijbehorend bouwwerk geen sprake was, kon evenmin omgevingsvergunning worden verleend met toepassing van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het
Bor
.”