Mogelijkheid snelle vergunning afwijken bestemmingsplan niet onbegrensd

De Wabo biedt ruime mogelijkheden om met een ‘reguliere’ omgevingsvergunning snel (binnen maximaal 8 + 6 weken) af te wijken van het bestemmingsplan. Die mogelijkheden worden in de praktijk vaak ‘de kruimelgevallen’ genoemd, maar er kan meer dan die benaming suggereert. Uit een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (uitspraak van 21 maart 2018; ECLI:NL:RVS:2018:963) blijkt dat de mogelijkheden niet onbegrensd zijn.

Kruimelgeval: wat kan?

Een veel gebruikte mogelijkheid om met een omgevingsvergunning af te wijken van de bouwvoorschriften van het bestemmingsplan is voor de uitbreiding van een hoofdgebouw (artikel 4 onderdeel 1 van bijlage II bij het Bor). Binnen de bebouwde kom gelden voor zo’n uitbreiding geen beperkingen. Deze mogelijkheid kan volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak ook worden gebruikt bij nieuwe bouwwerken. Daarbij hoeft de uitbreiding ook niet functioneel of bouwkundig onderscheiden te zijn van de rest van het gebouw. De uitbreiding kan betrekking hebben op de hoogte en het bouwoppervlak. Met een reguliere omgevingsvergunning kan het college van b. en w. kortom de bouw van een nieuw gebouw mogelijk maken dat aanzienlijk groter is dan het bestemmingsplan toelaat.

Een andere veel gebruikte mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan is voor (het wijzigen van) het gebruik van bouwwerken (artikel 4 onderdeel 9 van bijlage II bij het Bor). Voor die mogelijkheid geldt de beperking dat geen sprake mag zijn van bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume vergroten.

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft al eens overwogen (uitspraak van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:744) dat de verscheidene afwijkingsmogelijkheden in één omgevingsvergunning kunnen worden gecombineerd. Het is dus in beginsel mogelijk om tegelijkertijd een omgevingsvergunning te verlenen voor de wijziging van een bepaald gebruik van een bestaand hoofdgebouw én voor de bouw en het gebruik van een bijbehorend bouwwerk. Een aantal voorbeelden uit de rechtspraak waarbij gelijktijdig één omgevingsvergunning wordt verleend voor wijziging van het gebruik van panden en voor vergroting van die panden:

wijzigen van het gebruik van ‘publieksgerichte dienstverlening’ naar wonen en het realiseren van onder meer een extra bouwlaag (uitspraak van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3590);

wijzigen van een schuur tot een woning met opslagruimte waarbij het achterste gedeelte van de schuur wordt uitgebreid (uitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2639);

splitsen van een pand in een onder- en bovenwoning en uitbreiding van het pand op de begane grond (uitspraak van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:744).

Kruimelgeval: wat kan niet?

In de recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 21 maart 2018 ging het om een project waarbij tegelijk voor zowel gewijzigd gebruik als voor uitbreiding een omgevingsvergunning was verleend. Het project betrof de sloop van bestaande bebouwing en de bouw van een nieuwe supermarkt (deels) buiten het in het bestemmingsplan aangegeven bouwvlak. Het bestemmingsplan liet een supermarkt ter plaatse niet toe.

Om het project mogelijk te maken werd een beroep gedaan op de mogelijkheid om een gecombineerde omgevingsvergunning voor uitbreiding (bouwen buiten bouwvlak) en wijziging gebruik (t.b.v. supermarkt) te verlenen. De Afdeling bestuursrechtspraak staat in dit geval het combineren echter niet toe. Zij stelt voorop dat (eerst) “beoordeeld moeten worden in hoeverre een grondslag aanwezig is voor de realisatie, de bouw, van het aangevraagde bouwwerk”. Dat betekent in dit geval een beoordeling of artikel 4, onderdeel 1, kan worden toegepast, d.w.z. of sprake is van de uitbreiding van een hoofdgebouw.

Een hoofdgebouw is in het Bor gedefinieerd als: “gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.”

De Afdeling oordeelt: “Omdat de beoogde supermarkt in strijd was met de aan het perceel toegekende bestemming “Bedrijf” kon deze niet bijdragen aan de verwezenlijking ervan, zodat de supermarkt niet kon worden aangemerkt als hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor.” Er kan dus ook geen sprake zijn van een uitbreiding van een hoofdgebouw. Aan een toepassing van artikel 4, onderdeel 9, kom je niet meer toe.

Kruimelgeval: wat kan dus wel?

In de praktijk komt dit erop neer dat de combinatie kan worden gebruikt indien sprake is van een bestaand hoofdgebouw dat in overeenstemming met de bestemming wordt gebruikt (bijvoorbeeld een kantoorgebouw) en dat met toepassing van onderdeel 1 wordt uitbreid (bijvoorbeeld met een extra etage) en waarvan de wijziging van het gebruik (bijvoorbeeld van kantoor naar wonen) met toepassing van onderdeel 9 mogelijk wordt gemaakt.

De combinatie kan ook worden gebruikt in het geval een nieuw hoofdgebouw wordt gerealiseerd waarvan het gebruik in overeenstemming is met de bestemming (bijvoorbeeld wonen), maar waarvan de uitbreiding ligt op een perceel met een andere bestemming die de uitbreiding en het gebruik niet toelaat (bijv. een aanbouw bij de woning in de bestemming ‘tuin’).

Let op!

De mogelijkheid om met een ‘snelle’ reguliere omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan kan niet worden gebruikt indien sprake is van een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ (artikel 5, zesde lid, van bijlage II Bor jo. categorie D 11.2, kolom 1, bijlage Besluit milieueffectrapportage). Of sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject hangt af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol spelen. Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 31 januari 2018 die eerder is besproken op ons blog.