Mitigerende en compenserende maatregelen

Als eenmaal duidelijk is wat de gevolgen van het plan of project en de alternatieven zijn, dan moet worden gekeken of er maatregelen zijn die deze gevolgen kunnen voorkomen, beperken of zoveel mogelijk teniet doen. Het kan daarbij gaan om maatregelen aan de bron

Soms zijn mitigerende maatregelen als zodanig niet meer te herkennen, doordat ze al onderdeel van het project zijn, zoals zogenoemde ‘dove gevels’ of ‘stil asfalt’. Ook wordt soms gekozen voor een ‘natuurinclusief ontwerp’ waar maatregelen ten behoeve van de natuur al in het ontwerp worden meegenomen.

zoals het plaatsen van een filter tot aan zogenoemde effectgerichte maatregelen zoals plaggen en maaien in natuurgebieden. Het MER moet deze maatregelen beschrijven.

Zie art. 11.3, eerste lid, onder g, Ob voor plan-MER en art. 11.16, eerste lid, onder g, en tweede lid, Ob voor project-MER. Voorheen: art. 7.7, eerste lid, onder g, Wm voor plan-MER en art. 7.23, eerste lid, onder g, Wm voor project-MER.

Maatregel of alternatief

Er bestaat geen wettelijke bepaling of jurisprudentie die een duidelijk onderscheid maakt tussen maatregelen en alternatieven. Maar naarmate een maatregel ingrijpender wordt en het plan of project wijzigt, kan de vraag worden gesteld of niet eerder sprake is van een redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatief dan van een maatregel. Als de ‘maatregel’ niet bij alle alternatieven kan worden ingezet, kan het ook worden gezien als een variant op een alternatief. Het moge duidelijk zijn dat een alternatief meer uitwerking vergt dan een maatregel: er moet immers een vergelijking plaatsvinden tussen alternatieven onderling en met de referentiesituatie. Dit levert dan wel meer informatie voor een bestuurder op.

In beide gevallen geldt dat de milieueffecten in beeld moeten worden gebracht. Een mitigerende maatregel mag misschien één bepaald milieueffect verminderen, het kan juist een groter effect hebben op andere milieuaspecten. Denk bijvoorbeeld aan de landschappelijke effecten van een geluidsscherm of de verstoring van het bodemarchief bij plaatsing ervan.

Natuurbeschermingsregelgeving

In de regelgeving op grond van de Habitatrichtlijn wordt onderscheid gemaakt tussen mitigerende en compenserende maatregelen. Mitigerende maatregelen zijn maatregelen om gevolgen (deels) te voorkómen. Denk aan het bouwen buiten het broedseizoen om broedvogels niet te verstoren. Compenserende maatregelen voorkomen de gevolgen niet, maar heffen de gevolgen wel zoveel mogelijk op. Dit speelt bijvoorbeeld bij de aanleg van een ecoduct om de gevolgen van een wegverbreding voor de natuur te verminderen. Van sommige maatregelen is niet helemaal duidelijk of het nu mitigerende of compenserende maatregelen zijn. Dit onderscheid is echter wel relevant bij maatregelen die gevolgen voor Natura 2000-gebieden voorkomen/opheffen.

Zie in het kader van de natuurbeschermingsregelgeving de vragen die de Afdeling bestuursrechtspraak hierover aan het Europese Hof van Justitie heeft gesteld in Tracébesluit A2 ’s-Hertogenbosch-Eindhoven, ABRvS 7 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY2504, JM 2012/156, m.nt. Zijlmans en JM 2013/8, m.nt. Hoevenaars. Voor het onderscheid tussen instandhoudingsmaatregelen, mitigerende maatregelen en compenserende maatregelen, zie ook de prejudiciële beslissing van het Europese Hof van Justitie naar aanleiding van vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak inzake het PAS, HvJ EU 25 juli 2018, ECLI:EU:C:2018:882 en de daarop volgende uitspraak van de Afdeling, ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603.

Compenserende maatregelen mogen immers niet in de passende beoordeling worden betrokken, maar kunnen pas aan de orde komen aan het einde van de ADC-toets die een strenger toetsingskader kent dan de passende beoordeling. Dat kan dus betekenen dat een alternatief uit het MER pas kan worden gerealiseerd als de ADC-toets wordt doorlopen.

Uit het feit dat bij project-mer de passende beoordeling en het MER gelijktijdig ter inzage moeten worden gelegd (zie art. 11.15, Ob en voorheen: art. 14.4d, Wm), kan worden afgeleid dat de ADC-toets in principe buiten de reikwijdte van het project-MER-onderzoek valt. Niettemin bevat een MER veel informatie die voor de ADC-toets nodig is. Denk aan een onderbouwing van (de doelstelling) van het plan of project en de redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven ervoor (lijkt beperkter dan de A van ADC). Als bij de opstelling van het MER al duidelijk is dat de ADC-toets moet worden doorlopen, kan ervoor worden gekozen om een analyse van de haalbaarheid van de ADC-toets in het MER op te nemen.

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak dat mitigerende maatregelen kunnen worden meegenomen in een passende beoordeling.

Zie Bestemmingsplan De Zuiderklip, ABRvS 7 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD1090, JM 2008/75, m.nt. Zijlmans en Pieters.

Daarin moet dan worden aangetoond dat de mitigerende maatregelen voor het voorliggende plan of project effectief (kunnen ze de aantasting werkelijk voorkomen?) en realiseerbaar (kunnen de maatregelen werkelijk worden uitgevoerd? Worden ze niet al elders ingezet?) zijn.

Als voor een plan of project tevens een passende beoordeling moet worden opgesteld, maakt de passende beoordeling geen verplicht onderdeel uit van het MER. De informatie over de gevolgen voor Natura 2000-gebieden is echter wél nodig voor het MER, omdat de gevolgen van het plan of project voor de biodiversiteit (met bijzondere aandacht voor de op grond van de Habitatrichtlijn beschermde soorten en habitats) inzichtelijk moet maken.

Noodzakelijke maatregelen

Vergelijkbaar met de beperking van het alternatievenonderzoek tot redelijke alternatieven en de beschrijving van milieueffecten tot de aanzienlijke effecten, hoeven in het MER niet alle mogelijke mitigerende en compenserende maatregelen te worden beschreven. Er is echter geen duidelijke grens die aangeeft welke maatregelen nog beschreven moeten worden in het MER. Wel is een zekere minimumgrens gegeven: het MER moet in ieder geval de noodzakelijke maatregelen voor het voorkeursalternatief beschrijven.

Zie met name Bestemmingsplan Linderveld, ABRvS 22 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV6291, JM 2008/50, m.nt. Pieters en BR 2006, blz. 546 e.v., m.nt. De Vries en Gst. 2006, 74, m.nt. Teunissen, en Woningbouwlocatie Bangert en Oosterpolder-Hoorn, ABRvS 28 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2641, JM 2008/79, m.nt. Pieters, Van Velsen en Slappendel.

Dat zijn maatregelen die nodig zijn om aan wettelijke normen te voldoen, zoals op grond van natuurregelgeving. Als dat namelijk niet het geval is, dan kan het plan/besluit immers niet worden vastgesteld. Het identificeren van noodzakelijke maatregelen heeft belangrijke gevolgen voor de doorwerking in de besluitvorming (waarover meer in paragraaf 5.8).