Einduitspraak vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht: ook de Raad van State kiest voor meer burgerperspectief

Een inwoonster van Amsterdam heeft een geslaagd beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Diverse toezeggingen van gemeenteambtenaren hebben het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat in haar geval niet tot handhaving over zou worden gegaan. Dit volgt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht van 29 mei 2019. De Afdeling beschrijft – in navolging van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel – welke drie stappen worden doorlopen bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel en past deze stappen in de voorliggende zaak toe.

Wat speelde er?

In deze uitspraak staat een conflict over een dakterras met een dakopbouw in Amsterdam-Zuid centraal. Een inwoonster van Amsterdam moet van de gemeente – op straffe van verbeurte van een dwangsom – het dakterras van haar huis verwijderen, omdat zij daar geen omgevingsvergunning voor heeft. Het dakterras met dakopbouw is meer dan 25 jaar geleden aangelegd door de rechtsvoorgangers van de huidige eigenaar van woning. In een schriftelijke verklaring leggen de oud-eigenaren uit welke contactmomenten er zijn geweest met verschillende ambtenaren van Bouw en Toezicht van de gemeente Amsterdam. Op basis van deze contacten zijn de eigenaren van de woning er van uit gegaan dat de gemeente niet zou handhaven vanwege het ontbreken van een omgevingsvergunning.

Toepassing vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht: 3 stappen

De lat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel lag vrij hoog in de rechtspraak. Dit wordt in de rechtspraktijk als onbevredigend ervaren omdat de rechtspraak de burger die op zijn overheid vertrouwt in de meeste procedures uiteindelijk in de kou laat staan. Dit algemeen gevoel van onbehagen over het vertrouwensbeginsel was het vertrekpunt voor staatsraad advocaat-generaal Wattel. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft de staatsraad advocaat-generaal gevraagd in te gaan op de vraag wanneer uitlatingen namens een overheidsorgaan het gerechtvaardigde vertrouwen kunnen wekken dat het overheidsorgaan geen dwangsom of bestuursdwang zal opleggen. Voor een uitgebreide beschrijving van de conclusie verwijzen wij u naar ons blogbericht Conclusie over vertrouwensbeginsel: A-G kiest voor meer burgerperspectief.

In zijn conclusie werkt de staatsraad advocaat-generaal drie stappen uit die de bestuursrechter doorloopt als hij moet beoordelen of door een of namens een overheidsorgaan vertrouwen is gewekt. Deze drie stappen past de Afdeling bestuursrechtspraak toe in haar uitspraak over het dakterras in Amsterdam:

Stap 1: de juridische kwalificatie van de uitlating/gedraging waarop de justitiabele zich beroept: komt die neer op een (toerekenbare schijn van een) toezegging?;

Stap 2: was de uitlater/gedrager daartoe bevoegd of is diens schijn van bevoegdheid toerekenbaar aan de bevoegde persoon/instantie? en

Stap 3: een afweging van belangen van de betreffende burger, derden en de gemeenschap, mede inhoudende de compensatie voor de verliezer.

Verschuiving van bestuurlijk naar burgerperspectief

De Afdeling bestuursrechtspraak gaat nader in op deze drie stappen waarbij zij de staatsraad advocaat-generaal volgt. Die keuze past in de bredere tendens waarin de responsieve bestuursrechter meer aandacht heeft voor het burgerperspectief. Zo onderschrijft de Afdeling de notie van de staatsraad advocaat-generaal dat bij de omschrijving van het begrip ‘ toezegging’ meer de nadruk moet worden gelegd op hoe een uitlating of gedraging bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. Overigens moet degene die een beroep doet op het vertrouwensbeginsel wel te goeder trouw zijn. Welbewuste standpuntbepalingen zullen doorgaans in een schriftelijk stuk zijn opgenomen, maar ook zonder een schriftelijk stuk kan een toezegging aannemelijk zijn. Hierbij kan van belang zijn of het bestuursorgaan de gestelde toezegging niet of onvoldoende betwist. Bij de vraag of een toezegging is gedaan, speelt ook de deskundigheid van de betrokken ambtenaar een rol. Ten slotte moet de toezegging zijn toegesneden op de concrete situatie en mag zij dus niet te algemeen zijn.

Voor de tweede stap geldt dat de Afdeling in gevallen waarin niet uitdrukkelijk is aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan wordt gedaan, in het vervolg minder de nadruk legt op de precieze bevoegdheidsverdeling. Als voorbeeld noemt de Afdeling dat ook inspecteurs van bouw- en woningtoezicht en medewerkers van de afdeling vergunningverlening of de afdeling handhaving toezeggingen kunnen doen over een onderwerp dat hun werkterrein betreft. Dergelijke mededelingen kunnen aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend. Toezeggingen van medewerkers die slechts algemene informatie behoren te verstrekken, zoals een baliemedewerker, kunnen volgens de Afdeling niet aan het bevoegde orgaan worden toegerekend.

Als de eerste twee stappen zijn doorlopen volgt de laatste stap, de afweging van de belangen van alle betrokkenen. De Afdeling bestuursrechtspraak benadrukt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Voorwaarde voor inwilliging van een beroep op het vertrouwensbeginsel is bij de afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Te denken valt hierbij aan strijd met de wet, het algemeen belang en veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden. Als deze zwaarder wegende belangen in de weg staan aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan voor het bestuursorgaan de verplichting bestaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden, als onderdeel van de besluitvorming. In haar uitspraak ziet de Afdeling geen aanleiding om verder in te gaan op verschillende situaties waarbij schadevergoeding in samenhang met schending van het vertrouwensbeginsel aan de orde kan zijn.

Toegepast op het voorliggende geval: de drie stappen en het Amsterdamse dakterras

De Afdeling past het stappenplan toe in de voorliggende zaak over het Amsterdamse dakterras. Op basis van de schriftelijke verklaring van de oud-eigenaren over alle contactmomenten met de inspecteur Bouw- en Woningtoezicht en andere ambtenaren waarmee gesproken is over het dakterras, komt de Afdeling tot de conclusie dat er geen beroep kan worden gedaan dat het vertrouwen is gewekt dat geen vergunning was vereist of dat voor het zonder vergunning gerealiseerde dakterras een vergunning zou worden verleend. Naar het oordeel van de Afdeling is er echter wel sprake van een welbewuste standpuntbepaling dat niet handhavend tegen het dakterras zou worden opgetreden (stap 1).

Verder oordeelt de Afdeling dat de bewoonster op goede gronden mocht veronderstellen dat de ambtenaren die de oud-eigenaren hadden gesproken de opvatting van het college vertolkten over het handhavingsbeleid inzake oude dakterrassen (stap 2). Daarnaast acht de Afdeling van belang dat er vervolgens 25 jaar niet is gehandhaafd. In de belangenafweging is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken van zwaarder wegende belangen dan het belang van de bewoonster bij behoud van het betreffende dakterras (stap 3). De Afdeling concludeert dan ook dat het handhavend optreden in het voorliggende geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in deze situatie door de gemeente Amsterdam behoort te worden afgezien.

Tot slot

Opluchting in Amsterdam-Zuid, het dakterras dat al 25 jaar aanwezig is kan blijven. Met deze uitspraak heeft de Afdeling de kloof tussen het burgerperspectief en de juridische maatstaf wat verkleind. Door de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel te volgen zal de beoordeling door de rechter van beroepen op het vertrouwensbeginsel – ten opzichte van de huidige rechtspraak – verschuiven van de eerste twee stappen bij de beoordeling van het vertrouwensbeginsel (toezegging/ bevoegd) naar de derde stap (de belangenafweging).

Zoals staatsraad advocaat-generaal Wattel al opmerkt in zijn conclusie, hoeft dit niet te betekenen dat vaker dan nu toezeggingen moeten worden nagekomen als gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Wel moeten eerder de betrokken belangen worden afgewogen. Voor overheden is het van belang om zich voor de uitvoeringspraktijk rekenschap te geven van de nieuwe manier van toetsing van beroepen op het vertrouwensbeginsel. De bestuursrechter kan eerder dan onder de oude rechtspraak tot de slotsom komen dat sprake is van toerekenbare gewekte verwachtingen door contacten tussen ambtenaren en belanghebbenden.

Ten slotte is het wachten op de eerste uitspraak waarbij een beroep op gerechtvaardigde verwachtingen zich oplost in een aanspraak op schadevergoeding. In de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel werden al verschillende interessante vragen opgeworpen zoals wat de basis is voor schadevergoeding na belangenafweging en welke rechter de eerst aangewezene is om zich te buigen over deze schadeclaims.

Bronnen

ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 (einduitspraak)

ABRvS 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896 (conclusie)

Door Ingrid Hasker en Jean-Paul Heinrich, Pels Rijcken