Vertrouwensbeginsel: de belangenafweging staat centraal

Vertrouwen op de overheid. Tot nu toe leek dat bijna per definitie onmogelijk te zijn. In de rechtszaal kreeg je dan bijna meewarige blikken van de rechter, de vertegenwoordiger van het bestuursorgaan en/of je collega-advocaten: “och arme… bespaar je de moeite!” Zeker als bijvoorbeeld een wethouder toezegt om géén last onder dwangsom op te leggen, en het later tóch deed, was de appel zuur, want de wethouder was vrijwel nooit aan de toezegging te houden. Op 20 maart 2019 kwam er een

conclusie van de Raad van State

over het vertrouwensbeginsel (ECLI:NL:RVS:2019:896). Zo’n conclusie is een soort advies in het kader van een lopende procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Advocaat-generaal
Wattel
bleek de bestaande praktijk óók niet te waarderen. Hij gaat een stuk verder dan tot nu toe de standaard aanpak is.

Vertrouwensbeginsel: de bestaande praktijk

Het vertrouwensbeginsel is een van de belangrijke (ongeschreven) algemene beginselen van behoorlijk bestuur: wie op goede gronden -bijvoorbeeld na een duidelijke toezegging- erop mag vertrouwen dat de overheid een bepaald besluit neemt, heeft daar ook recht op. In de praktijk blijkt het beginsel bijna tegengesteld te werken. Als je met succes een beroep op het vertrouwensbeginsel wil doen, dan moet aan de volgende drie eisen voldaan zijn:

Er is een concrete, ondubbelzinnige toezegging gedaan;

door een daartoe bevoegd persoon;

waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.

Sprak je een individuele wethouder? Pech gehad, een wethouder is in zijn eentje geen college en dus niet bevoegd. Een ambtenaar dan? Daarvoor geldt ook, dat hij geen bestuursorgaan is en dus niet bevoegd. De enige uitzondering tot nu toe was die uit mijn blog: ook een bestuurder of ambtenaar waarvan de burger mocht verwachten dat die bevoegd was kunnen het bestuursorgaan binden. Kortom…. een beroep op het vertrouwensbeginsel blijkt tot op heden weinig zinvol te zijn.

Vertrouwensbeginsel: de conclusie van AG Wattel

Dat vond Wattel kennelijk ook. Hij bestudeerde 120 zaken uit de afgelopen 12 jaar (omgevingsrecht). Van die 120 waren er maar 5 (!), waarin de burger kennelijk wél mocht vertrouwen op een toezegging. In de andere 115 zaken was het probleem vooral dat er geen ‘concrete en ondubbelzinnige toezegging’ was gedaan of dat de toezegging niet was gedaan door een ‘bevoegd persoon’.

En dan nog ben je er niet. Want dan moeten er nog belangen worden afgewogen. Als aan alle drie de eisen is voldaan, moet de rechter namelijk nog bepalen “of de verwachting rechtens gehonoreerd kan worden”. En daar komt de rechter tot op heden dus maar zelden aan toe.

De rechter zou volgens Wattel soepeler moeten omgaan met de eisen waar het tot nu toe vaak mis gaat (de formulering van de toezegging en de bevoegdheid van de persoon). Het hoort meer te gaan om de indruk die de burger heeft door gedragingen of uitlatingen van bestuurders en ambtenaren: is het redelijk te denken dat een bepaalde overheidsfunctionaris de mening van het bevoegde bestuursorgaan weergeeft? Concreet: had de burger beter moeten weten? Nog weer anders gezegd: had de burger zelf moeten kunnen bedenken dat een bepaalde uitlating niet gedaan had kunnen zijn door die persoon? Dat zou een grote verandering betekenen met de huidige praktijk. In feite wordt het perspectief immers omgedraaid: volgens Wattel moet de overheid vanuit het burgerperspectief gaan denken en niet meer vanuit een bestuurlijk denkraam. Volgens Wattel zouden de eisen als volgt moeten luiden:

Het moet gaan om een toezegging, of een uitlating die de burger mag opvatten als een toezegging.

De toezegging moet zijn gedaan door het bestuursorgaan zelf, of door een persoon van wie de burger redelijkerwijs mocht aannemen dat die de huidige opvattingen van het bevoegde overheidsorgaan weergaf.

Er moet een afweging worden gemaakt tussen de belangen van de persoon aan wie de toezegging is gedaan, de belangen van derden (zoals omwonenden of concurrenten) en de belangen van de samenleving.

Is de conclusie van Wattel nu geldend recht?

Nee. De partijen in de procedure, waarover Wattel adviseerde, krijgen de mogelijkheid om op de conclusie te reageren. Hierna zal de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak doen. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal geeft voorlichting aan de Afdeling bestuursrechtspraak, maar bindt haar niet.

Vertrouwensbeginsel: wat is de toekomst?

Volgens Wattel moeten ambtenaren beter worden ‘geïnstrueerd en gemandateerd’ en moeten ze beter communiceren, bijvoorbeeld over bevoegdheden en procedures. Maar: met een beetje pech slaan alle ambtenaren dicht, uit angst dat ze iets toezeggen wat de overheid bijvoorbeeld geld kan kosten. Dat is natuurlijk niet te hopen. Ik ben daarom benieuwd wat de Afdeling hierover gaat zeggen.

Over een kleine 2 jaar hebben we belangrijke nieuwe wetgeving in het omgevingsrecht, namelijk de Omgevingswet. De Omgevingswet is er onder meer voor bedoeld, dat ambtenaren juist meer met de burger mee gaan denken en mee gaan praten. Maar als ambtenaren ‘serieus genomen’ mogen worden door de burger, zullen zij zich misschien ook minder, onduidelijker of zelfs helemaal niet meer uitlaten over mogelijkheden voor bijvoorbeeld vergunningverlening.