Vertrouwensbeginsel; nieuwe lijn!

In onze Omgevingsflits nr. 216 bespraken we de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel over het vertrouwensbeginsel (ECLI:NL:RVS:2019:896). Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling uitspraak gedaan in de zaak waarin die conclusie was gevraagd (ECLI:NL:RVS:2019:1694). De zaak heeft betrekking op een last onder dwangsom die was opgelegd in verband met een dakterras in Amsterdam. Overtreder deed een beroep op het vertrouwensbeginsel. Overtreder stelde dat uit meerdere contacten die er waren geweest tussen zijn rechtsvoorgangers en inspecteurs van Bouw- en woningtoezicht, erop mocht worden vertrouwd dat er geen vergunning voor het dakterras nodig was en/of dat niet handhavend zou worden opgetreden.

De Afdeling gaat in de uitspraak eerst in op het vertrouwensbeginsel en hoe dat beginsel in het omgevingsrecht dient te worden toegepast. Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten (zoals ook de AG heeft geconcludeerd) drie stappen worden doorlopen.

1) De juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging?

2) Kan die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?

3) Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

De Afdeling gaat vervolgens nader op deze stappen in. Om een te lange samenvatting van de uitspraak te voorkomen, wordt hiervoor verwezen naar rechtsoverweging 11.2 t/m 11.4 van de uitspraak. Het is absoluut aan te bevelen deze overwegingen integraal te lezen. De Afdeling overweegt onder andere (bij stap 1) dat meer de nadruk moet worden gelegd op hoe een uitlating of gedraging bij een redelijk denkende burger overkomt, en minder op wat een bestuursorgaan ermee bedoelde. Bij de tweede stap verwijst de Afdeling naar de uitspraak van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1946) over een zonder vergunning aangelegde paardenbak. In die uitspraak honoreerde de Afdeling een beroep op het vertrouwensbeginsel in verband met uitlatingen van een ambtenaar in het verleden. Betrokkene mocht deze uitlatingen beschouwen als de opvatting van het bestuursorgaan. Die uitspraak was opvallend tegen de achtergrond van de rechtspraak dat geen beroep kan worden gedaan op mededelingen van ambtenaren, maar alleen op die van of namens het bevoegde bestuursorgaan. Nu in de uitspraak van 29 mei 2019 noemt de Afdeling deze uitspraak uit 2017 nadrukkelijk, en overweegt daarbij dat in de lijn van die uitspraak (en de conclusie van de AG) een verschuiving nodig is van het bestuurlijke naar het burgerperspectief. Ook in gevallen waarin niet uitdrukkelijk is aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan is gedaan, zal de Afdeling voortaan minder de nadruk leggen op de precieze bevoegdheidsverdeling. Toezeggingen kunnen daarmee worden gedaan, aldus de Afdeling, door bijvoorbeeld een wethouder, een inspecteur bouw- en woningtoezicht en een medewerker van de afdeling vergunningverlening of handhaving. Over stap 3 tot slot overweegt de Afdeling onder meer dat het algemeen belang dat is gediend bij handhaving in beginsel zwaar weegt, maar niet doorslaggevend hoeft te zijn als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden.

Na deze algemene overwegingen over het vertrouwensbeginsel beoordeelt de Afdeling het beroep dat in deze concrete zaak op dat beginsel is gedaan. Daarbij komt de Afdeling op basis van de feiten en omstandigheden in deze zaak (waarvoor met name wordt verwezen naar rechtsoverweging 12) tot de slotsom dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Onder andere speelt daarbij een rol dat het dakterras er al 25 jaar is, het gemeentebestuur niet eerder tot handhaving overging terwijl het wel van het dakterras wist, er niet is gebleken van klachten van omwonenden en er bovendien ook op de naastgelegen panden dakterrassen aanwezig zijn.

Ook in een andere uitspraak van 29 mei 2019 past de Afdeling het stappenplan over het vertrouwensbeginsel toe (ECLI:NL:RVS:2019:1778). In die uitspraak slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. Een samenvatting van die uitspraak is ook in deze Omgevingsflits opgenomen.