Hoe beoordeelt de bestuursrechter een beroep op het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht?

Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) een belangrijke uitspraak gedaan over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. Het vertrouwensbeginsel betekent dat een partij moet kunnen vertrouwen op concrete toezeggingen die haar door de overheid zijn gedaan. Een beroep op het vertrouwensbeginsel wordt niet snel gehonoreerd. De eisen die de bestuursrechter stelt waren altijd erg streng: een partij kan alleen vertrouwen ontlenen aan een concrete toezegging die is gedaan door het bevoegde bestuursorgaan. Vooral die laatste eis heeft regelmatig tot problemen geleid omdat toezeggingen in de praktijk vaak afkomstig zijn van ambtenaren en niet van het bevoegde bestuursorgaan zelf. Het college van B&W kon daardoor bijvoorbeeld gemakkelijk uitkomen onder de ambtelijke toezegging dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen een illegale situatie.

Deze zaak draaide om de vraag of een inwoonster van Amsterdam op basis van uitlatingen en gedragingen van de gemeente erop mocht vertrouwen dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de aanwezigheid van haar illegale dakterras.

In deze zaak heeft de Afdeling de staatsraad advocaat-generaal om een conclusie gevraagd. Die conclusie is op 20 maart 2019 verschenen.

Introductie Stappenschema

In navolging van de conclusie, oordeelt de Afdeling dat een beroep op het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht moet worden beoordeeld aan de hand van een aantal stappen:

1. Kan een uitlating of gedraging van de overheid worden aangemerkt als een toezegging?

Om te kunnen spreken van een toezegging, moet degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat sprake is van uitlatingen of gedragingen van ambtenaren die bij hem redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval wel of niet van een bevoegdheid gebruik zal worden gemaakt.

De betrokkene kan niet met succes een beroep doen op het vertrouwensbeginsel als hij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag, of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. In dat kader rust op de betrokkene een onderzoeksplicht.

2. Kan die toezegging worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan?

Voortaan zal bij de beoordeling van een toezegging minder de nadruk worden gelegd op de precieze bevoegdheidsverdeling. Als sprake is van een toezegging (zie hiervoor onder 1.) kan die worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan, indien de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging deed de opvatting van het bevoegde bestuursorgaan vertolkte.

Ook een inspecteur bouw- en woningtoezicht en een medewerker van de afdeling vergunningverlening of handhaving, kan een toezegging doen over een onderwerp dat zijn werkgebied betreft, die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.

Als het antwoord bij vraag 1 en 2 ‘ja’ luidt, kan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan en volgt de derde stap.

3. Moet het door de overheid gewekte vertrouwen worden nagekomen en, zo ja, wat is daarvan de betekenis voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid?

Het vertrouwensbeginsel betekent niet dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daarvoor is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Zwaarder wegende belangen kunnen bijvoorbeeld zijn dat er in strijd met de wet, het algemeen belang of belangen van derden zou worden gehandeld als de toezegging wordt nagekomen. In zo’n geval kan het bestuursorgaan verplicht zijn om eventuele schade te vergoeden die er zonder het gewekte vertrouwen niet zou zijn geweest.

Toepassing stappenschema

In de zaak over het Amsterdamse dakterras wordt aan alle drie de stappen voldaan. Bij stap 3 acht de Afdeling in het bijzonder van belang het dakterras er al 25 jaar ligt, het bevoegd gezag daarvan op de hoogte was maar geen reden zag om daartegen handhavend op te treden, er niet is gebleken van klachten van derden, ook op de naastgelegen panden dakterrassen aanwezig zijn en er inmiddels voor het grootste deel van het dakterras een omgevingsvergunning is verleend. Het door de gemeente Amsterdam gewekte vertrouwen brengt dan ook mee dat handhavend optreden in deze zaak zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaving moet worden afgezien. Het dakterras mag dus blijven.

In een uitspraak van gelijke datum over het intrekken van een omgevingsvergunning in Zoetermeer past de Afdeling het stappenschema eveneens toe. In die zaak werd echter niet voldaan aan stap 3. Het door de overheid gewekte vertrouwen stond dan ook niet aan intrekking van de vergunning in de weg.

Tot slot

Het stappenschema betekent dat voortaan sneller zal worden aangenomen dat een toezegging is gedaan waaraan een partijvertrouwen mag ontlenen. Door de overheid gedane toezeggingen hoeven echter niet altijd te worden nagekomen omdat er andere belangen kunnen zijn die zwaarder moeten wegen. In dat geval zal er soms reden zijn de schade van de partij die op een toezegging is afgegaan, te vergoeden.