Goed van vertrouwen

Onlangs heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak gedaan die de kans op een geslaagd beroep op het zogenoemde vertrouwensbeginsel vergroot. Bij het bepalen of er sprake is van een toezegging van de overheid komt vanaf nu meer gewicht toe aan de vraag hoe de uitlating of gedraging bij een redelijk denkende burger overkomt.

Als er sprake is van een overtreding dan dient de overheid in beginsel handhavend op te treden, tenzij er sprake is van een bijzondere omstandigheid die aan handhavend optreden in de weg staat. Vaak beroept de overtreder zich dan op het vertrouwensbeginsel. Bijvoorbeeld omdat door een ambtenaar de toezegging is gedaan dat men niet zou handhaven. Dat beroep faalde meestal omdat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (ECLI:NL:RVS:2017:2675).

Maar recent heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in het belang van de rechtsontwikkeling onderzoek laten doen over de toepassing van het beginsel in het omgevingsrecht. Onder verwijzing naar de conclusie van dat onderzoek (ECLI:NL:RVS:2019:896) heeft de Afdeling op 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) een uitspraak gedaan die de kans op een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vergroot. Wat is er veranderd?

Bij het bepalen of er sprake is van een toezegging komt vanaf nu meer gewicht toe aan de vraag hoe de uitlating of gedraging bij een redelijk denkende burger overkomt. Minder relevant is hoe de overheid het heeft bedoeld. Wel geldt als eis dat de overtreder te goeder trouw kon menen dat er sprake was van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur. Dus het moet gaan om een uitlating, mondeling of schriftelijk, op basis van de juiste feiten en niet wetende dat de bewuste ambtenaar niet bevoegd was. In dat verband speelt ook de deskundigheid van de overtreder een rol. Voorts kan een toezegging alleen zien op een concrete situatie en mag er geen concreet voorbehoud zijn gemaakt.

Vervolgens moet de rechter bepalen of de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Ook dit zal vanaf nu worden bezien vanuit ‘burgerperspectief’. Het gaat erom of de overtreder op goede gronden mocht aannemen dat de ambtenaar de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Dat kan zelfs het geval zijn indien de ambtenaar dat niet uitdrukkelijk aangeeft. Het moet wel gaan om ambtenaren die meer dan alleen algemene informatie verschaffen. Gedacht kan worden aan een bouwinspecteur, vergunningverlener of wethouder op het terrein van zijn portefeuille.

Daarbij haast de Afdeling zich te zeggen dat deze ‘verruiming’ niet hoeft te betekenen dat een beroep op het vertrouwensbeginsel vaker zal slagen. Immers, tot slot dient een belangenafweging te worden gemaakt. Tussen enerzijds het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachting is gewekt en anderzijds de belangen die daaraan in de weg kunnen staan, zoals het algemeen belang en belangen van derden. Handhaving kan immers onevenredig zijn. Natuurlijk, gewekt vertrouwen weegt zwaar, maar hoeft bij een gering belang niet doorslaggevend te zijn, aldus de Afdeling. De uitkomst kan ook zijn dat door de belangenafweging het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, maar dat de overheid alleen mag handhaven onder het gelijktijdig vergoeden van de schade die zonder het gewekte vertrouwen niet zou zijn geleden.

Kortom: de nieuwe benadering maakt dat er eerder sprake zal zijn van een toezegging die aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat juich ik toe. Vooral omdat de juridische uitleg van gewekt vertrouwen verschilde van de in de maatschappij levende opvatting over vertrouwen. Het viel ook niet te verkopen dat – om formele redenen – een op grond van de wet geldend beginsel zelden werd toegepast. Dan is het beginsel een dode letter die ‘schijnbescherming’ biedt, terwijl ook in de verhouding overheid en burgers geldt dat vertrouwen te voet komt, maar te paard vertrekt!