Vertrouwen of wantrouwen: een nieuwe lijn in de jurisprudentie

Vandaag heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een tweetal uitspraken gedaan over het vertrouwensbeginsel toegepast in een handhavingsprocedure en daarmee is een duidelijk gewijzigde koers ingezet. Een van beide uitspraken ging vooraf aan een conclusie van staatsraad-generaal Wattel.

Het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht betreft de vraag of een bedrijf of burger mag vertrouwen op een bericht (mondeling, schriftelijk) of handeling van een ambtenaar en omgekeerd of een ambtenaar het bestuursorgaan waarvoor hij werkt kan binden door zijn uitlatingen.

Er zijn veel situaties denkbaar waarin een ambtenaar een uitlating doet of aan de hand van een gedraging van diezelfde ambtenaar een bedrijf of burger denkt te weten waar hij aan toe is.

Wanneer mag een bedrijf erop vertrouwen dat een uitlating of handeling van een ambtenaar (bijvoorbeeld een inspecteur of handhaver) juridisch bindend is? In de conclusie van staatsraad generaal Wattel werden drie stappen uiteen gezet die doorlopen moeten worden om te beoordelen of door of namens een overheidsorgaan vertrouwen is gewekt en, zo ja, of dan toch een herstelsanctie mag worden opgelegd. Deze drie stappen worden nu toegepast door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het gaat om de volgende drie stappen:

Is er een toezegging gedaan?

Kan de toezegging worden toegerekend aan het bestuursorgaan (het college van B&W van de gemeente, Gedeputeerde Staten van de provincie, de minister etc)?

Wat is de betekenis van het gewekte vertrouwen bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid (bijvoorbeeld oplegging last onder dwangsom)?

Stap 1: Wanneer is nu sprake van een toezegging, zoals hier bedoeld?

Zowel uitspraken, briefjes of emails als gedragingen kunnen als toezegging worden aangemerkt. Het gaat niet om elke uitspraak van een ambtenaar, wethouder of toezichthouder. Zoals de Afdeling het helder beschrijft, in navolging van de staatsraad advocaat-generaal, spelen de volgende deelvragen een rol: Hoe komt de toezegging over op de burger? Degene die zich op een toezegging beroept moet aannemelijk maken dat sprake is van een gedraging of uitlating van bijvoorbeeld ambtenaren die bij betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpunt bepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Degene die zich op de uitlating beroept moet te goeder trouw zijn.

Aannemelijk maken: Degene die zich beroept op de uitlating moet aannemelijk maken dat de uitlating is gedaan.

Voor het bedrijf/de burger: schriftelijke uitlatingen (waaronder ook emails) verdienen dus de voorkeur voor degene die zich op de uitlating wenst te beroepen.

Voor het bestuursorgaan: het zaak om niet te eenvoudig per brief of email zaken of uitspraken te bevestigen die niet worden onderschreven (met zekerheid) door het bestuur.

Redelijkerwijs de indruk wekken: Het gaat niet om de intentie van de ambtenaar of wethouder, etc. Het gaat erom hoe een uitlating of gedraging op een redelijk denkende burger (of bedrijf) overkomt.

Voor het bedrijf/de burger: er rust een onderzoeksplicht op degene die zich beroept op de uitlating. Het kennis en deskundigheid vakdegene die zich op de uitlating beroept is van belang.

Voor het bestuursorgaan:

Welbewust standpunt bepalen: Welbewust houdt onder meer in dat het niet kan gaan om een terloopse opmerking.

Voor het bedrijf/de burger: Een welbewuste standpuntbepaling zal meestal schriftelijk zijn vastgelegd. Maar indien er geen schriftelijke stukken zijn, kan degene die zich op de uitlating beroept ook op een andere manier aannemelijk maken dat er een welbewuste toezegging gedaan is.

Voor het bestuursorgaan:

Het bestuur: de uitlating zal meestal worden gedaan door de ambtenaar, maar kan ook een wethouder zijn of een derde die bijvoorbeeld als zzp-er werkzaam is voor het bestuursorgaan.

Voor het bedrijf/de burger: Let op, hoewel

Voor het bestuursorgaan: Let op, een ambtenaar kan zich dus niet meer zonder meer verschuilen achter het ontbreken van een mandaatsregeling, attributieregeling of delegatie van de bevoegdheid.

In zijn geval: De toezegging moet zijn toegesneden op een specifieke situatie, algemene voorlichting of informatie valt hier niet onder. Ook als er een voorbehoud is gemaakt, kan van een toezegging niet worden gesproken. Algemene disclaimers vallen hier niet onder.

Voor het bedrijf/de burger: Stel geen heel algemene vragen aan het bestuursorgaan, de ambtenaar als u duidelijkheid wilt krijgen, want aan dergelijke algemene toezeggingen heeft u niets.

Voor het bestuursorgaan: Stop met de algemene disclaimers, maar ga serieus in op vragen en opmerkingen zonder daarbij een toezegging te doen, zonder dat het bestuur daar achter staat. Maar neem voor die situatie (een vriendelijk) voorbehoud op. De tekst van een algemene disclaimer geen effect sorteren en de ontvanger zal over het algemeen zelf ook op zijn hoede raken, iets wat de verhoudingen naar mijn idee meestal niet ten goede komt. Ik hoop dat deze uitspraak een einde brengt aan emails als de volgende, die ik onlangs in een automatisch bericht naar aanleiding van een email aan een ambtenaar ontving:

“U heeft zojuist een e-mail gezonden aan de XX.

Degene aan wie de mail gericht was heeft deze ontvangen

.

De door u verzonden mail heeft echter géén juridische status. Daarom zal XX deze mail niet formeel in behandeling nemen. Ingevolge de Verordening X kan het bestuursorgaan X géén verantwoordelijkheid nemen voor de afdoening van deze e-mail. Indien uw bericht toch formeel geregistreerd en afgehandeld dient te worden, richt dan uw bericht aan het e-mailadres XX of stuur een formele brief.”

Te goeder trouw: Zijn alle juiste feiten, gegevens en overige relevante zaken op een correcte wijze gedeeld met degene die de toezegging heeft gedaan? Is er kortom geen sprake van een verdraaiing van feiten of omstandigheden? Wist degene die zich op de uitlating beroept dat de ambtenaar een beslissing nam over een bevoegdheid die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag? Er rust op degene die zich op de uitlating beroept een onderzoeksplicht.

Voor het bedrijf/de burger: Verdraai geen informatie want dan kan niet op toezeggingen worden vertrouwd. Let goed op met wie u overlegd en waarover, want niet elke werknemer van het bestuursorgaan kan natuurlijk iets zeggen wat relevant is.

Voor het bestuursorgaan: Heeft u de indruk dat een burger niet begrijpt dat u als ambtenaar van de gemeente niets kunt zeggen over hoe de provincie er over denkt, maar wilt u best meedenken leg dat dan helder en vriendelijk uit.

Stap 2: Kunnen de toezegging worden toegerekend aan het bestuursorgaan?

Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Voor deze stap moet steeds vanuit het burgerperspectief gekeken worden naar de situatie. Niet zozeer de ideeën en gedachten van de zender van de toezegging zijn dus van belang, maar hoe kon en mocht de toezegging door het bedrijf of de burger worden begrepen. Omdat “het bestuursorgaan” veelal niet zelf in gesprek raakt met bedrijven en burgers zijn het veelal anderen zoals ambtenaren en wethouders (zonder het volledige college en de burgemeester) die het woord voeren en in contact komen met bedrijven en burgers. Voor baliemedewerkers of andere functies met een meer algemene informatievertrekkende functie geldt dit niet.

Voor het bedrijf/de burger: Met wie heeft u contact? Indien u in gesprek bent met een wethouder, mag u er vanuit gaan dat de wethouder (tenzij hij anders uitdrukkelijk aangeeft) de opvatting van het college van B&W weergeeft. Maar let wel, dat geldt niet voor een wethouder van sociale zaken over een onderwerp op het gebied van ruimtelijke ordening. Kortom, wat is de portefeuille van de betreffende wethouder. Van een handhaver, inspecteur of vergunningverlening kunt uitgaan van een bindende toezegging, tenzij uitdrukkelijk voor het specifieke geval anders wordt aangegeven.

Voor het bestuursorgaan: Let op! U komt niet meer weg met een algemene disclaimer. Een toezegging van u als ambtenaar, vergunningverlener, inspecteur of handhaver kan het bestuursorgaan binden. Wees u daarvan bewust.

Stap 3: Wat is de betekenis van het gewekte vertrouwen bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid?

Als de eerste twee stappen positief zijn beantwoord dient er een belangenafweging te worden uitgevoerd. Het belang van handhaving (zoals dit ook voortvloeit uit de beginselplicht tot handhaving) dient minder zwaar te wegen dan een toezegging waarop vertrouwd mocht worden. Het belang van het bedrijf of de burger bij het het vertrouwen gewekt is weegt zwaar, dat is anders als de gewekte verwachting in strijd met de wet, het algemeen belang of belangen van derden in strijd komen.

Voor het bedrijf/de burger: Let op, dit is betekent niet dat elke toezegging ook daadwerkelijk zwaarder weegt. De belangenafweging kan wel degelijk nog in uw nadeel uitvallen. Een eventuele schadeverplichting kan in de plaats worden gesteld indien de toezegging alsnog niet wordt nagekomen. De jurisprudentie hierover dient nog nader uitgewerkt te worden in toekomstige jurisprudentie.

Voor het bestuursorgaan: Let op, het belang van degene aan wie de toezegging is gedaan weegt in beginsel zwaarder dan het belang van het bestuursorgaan. De beginselplicht tot handhaving is dus geen standaardreactie meer, na een toezegging. Er kan een schadeverplichting uit uw toezegging voortvloeien.