Overtreder of niet?

Een rechtspersoon kan als overtreder worden aangemerkt, maar wat is daarvoor nodig? En in hoeverre is de formulering van het wettelijk voorschrift dat is overtreden van belang voor de vraag wie als overtreder valt aan te merken. In dit bericht worden deze twee vragen aan de hand van twee recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) besproken.

Rechtspersoon als overtreder

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is in haar uitspraak van 21 augustus 2019 ingegaan op de vraag wanneer een rechtspersoon (als feitelijk leidinggevende) als overtreder kan worden aangemerkt.

In de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus was onder meer sprake van het opslaan van afvalstoffen op het terrein van een inrichting in strijd met de omgevingsvergunning voor milieu. Eén van de aan de orde zijn vragen is of de bedrijven waaraan de last is opgelegd wel als overtreder aangemerkt kunnen worden. De bedrijven stellen dat er een bedrijfsleider is aangesteld en dat deze bedrijven daarom niet als feitelijk leidinggevende aangemerkt kunnen worden. Ook zijn de bedrijven naar zij stellen geen vergunninghouder van de betreffende omgevingsvergunning voor milieu. Echter de omgevingsvergunning voor milieu geldt wel degelijk voor de bedrijven, want op grond van artikel 2.25 eerste lid Wabo geldt een omgevingsvergunning voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft.

Voor de beoordeling van de vraag of de bedrijven (rechtspersonen) als overtreder aangemerkt kunnen worden in artikel 5:1 lid 3 Awb van belang. In artikel 5:1 lid 3 Awb is bepaald dat overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.

“De Afdeling merkt allereerst op dat ook als (…) (de bedrijven) terecht stellen dat werknemer als bedrijfsleider feitelijke leiding heeft gegeven aan de overtreding, dit niet betekent dat hij dit met uitsluiting van anderen heeft gedaan. Bestuurders van rechtspersonen kunnen onder omstandigheden ook feitelijk leiding geven aan de verboden gedraging. Daarvan kan ook sprake zijn wanneer een bestuurder op de hoogte is van de betrokken gedraging en daaraan – hoewel hij dit had kunnen doen – geen einde heeft gemaakt (vergelijk de arresten van de Hoge raad van 20 november 1984, ECLI:NL:PHR1984:AC8601, NJ 1985/355, en van 16 december 1986, ECLI:NL:PHR:1986:AC9607, NJ 1987/321).”

De Afdeling kijkt vervolgens naar de uittreksels uit het handelsregister van de diverse betrokken (rechts)personen en komt tot de conclusie dat beide vennootschappen middellijk bestuurders van het bedrijf zijn waarbinnen de overtreding heeft plaatsgevonden. de Afdeling overweegt daarom dat er “geen reden (is) om eraan te twijfelen dat zij zich met het daadwerkelijk besturen van het bedrijf bezig” hebben gehouden. Daarnaast acht de Afdeling van belang dat nadat het college op 22 december 2016 het voornemen om handhavend op te treden kenbaar had gemaakt, kan worden aangenomen dat zij als betrokken bestuurders ervan op de hoogte zijn geweest dat de afvalstoffen, in strijd met de vergunning, langer dan één jaar werden opgeslagen. En ten slotte hebben zij hoewel zij er van wisten aan de overtreding geen einde gemaakt. Zij kunnen naar het oordeel van de Afdeling dan ook worden aangemerkt als (rechts)personen die feitelijk leiding hebben gegeven aan de overtreding en op die overtreding worden aangesproken. Een rechtspersoon kan zich niet verschuilen achter vennootschapsstructuren of handelingen uitgevoerd door werknemers of bedrijfsleiders ter plaatse, als de rechtspersonen en bestuurders daarvan op de hoogte waren van de overtreding en deze hadden kunnen beëindigen.

Formulering overtreden voorschrift en overtreder

In een andere uitspraak oordeelde de Afdeling tevens over de vraag of sprake was van een overtreder. De formulering van het overtreden wettelijk voorschrift was daarbij van groot belang. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 14 augustus 2019 geoordeeld over de vraag de vraag of een huurder van kamers als overtreder aangemerkt kon worden van het geldende bestemmingsplan. Deze uitspraak is niet alleen interessant voor de vraag of in dit specifieke geval van een overtreder sprake is, maar laat maar weer eens zien dat het van groot belang is om het vermeend overtreden wettelijk voorschrift goed te lezen alvorens een last onder dwangsom of bestuursdwang op te leggen als bestuursorgaan. Voor de vermeend overtreder geldt hetzelfde, lees goed het wettelijk voorschrift, of vergunningvoorschrift om te kunnen beoordelen wie dit voorschrift kan overtreden, alvorens in te gaan op de vraag of het wettelijk voorschrift is overtreden in het bijzondere geval.

Wat was er aan de hand? Een privé-persoon huurt een woning van de woningbouwstichting. Deze huurder geeft de woning in onderhuur aan verschillende andere gebruikers. De huurder wordt aangesproken en als overtreder van het bestemmingsplan aangemerkt. In dit specifieke geval kon echter de huurder niet als overtreder aangemerkt worden. Het bestemmingsplan staat namelijk ter plaatse een woning toe, een woning zo is gedefinieerd dat hier slechts er slechts 1 huishouden mag wonen. In het bestemmingsplan is een gebruiksverbod opgenomen. Omdat het bestemmingsplan dateert van voor de huidige Wro, geldt het algemene gebruiksverbod niet. (Dit maakte de Afdeling al eerder uit, zie de vindplaatsen van deze eerdere uitspraken in deze uitspraak). In het in het bestemmingsplan opgenomen gebruiksverbod staat staat dat het verboden is de in het plan begrepen gronden en de zich daarop bevindende bebouwing te gebruiken op een wijze of een doel strijdig met de bestemming of de daarbij behorende voorschriften. De onderhuurders handelen daarom in strijd met het geldende bestemmingsplan, maar de huurder niet. Het in gebruik geven is immers niet verboden. Het college was dan ook niet bevoegd ter zake van het gebruik jegens de huurder handhavend op te treden.

Deze uitspraak laat weer eens zien dat het van groot belang is welk voorschrift is overtreden en hoe dat voorschrift is geformuleerd. Bij het opstellen van voorschriften van een bestemmingsplan en vergunningen is het van belang om hier al zo veel mogelijk rekening mee te houden.