Planologische medewerking mag worden geweigerd als initiatiefnemer zich in strijd met gemeentelijk beleid onvoldoende heeft ingespannen voor draagvlak

Daarvoor geldt wel als voorwaarde dat, bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen.

De Afdeling biedt hiermee de mogelijkheid participatie een verplichtend karakter te geven bij planologische besluitvorming. Daarmee neemt de Afdeling een voorschot op de mogelijkheid van verplichte participatie voorafgaand aan de indiening van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit onder de Omgevingswet.

Etriplus / Venlo: weigering vaststelling bestemmingsplan omdat Etriplus zich onvoldoende voor participatie heeft ingespannen

Etriplus wil een windpark in het Klavertje 4-gebied in Venlo realiseren en verzoekt de gemeenteraad van Venlo daarom om een nieuw bestemmingsplan vast te stellen. De gemeenteraad weigert dit onder andere omdat Etriplus omwonenden onvoldoende zou hebben betrokken bij het overleg over de voorbereiding van het initiatief en omdat Etriplus onvoldoende onderzoek zou hebben verricht naar het draagvlak voor het windpark. Dat blijkt volgens de gemeenteraad uit de omstandigheid dat meer dan 100 omwonenden een zienswijze naar voren hebben gebracht tegen de ontwerpplannen.

Draagvlak en planologische besluitvorming

Voor het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan is draagvlak in de gemeenteraad vereist. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) kent geen verplichting om draagvlak onder omwonenden te realiseren. Omwonenden hebben wel het recht om zienswijzen over een ontwerpbesluit en een ontwerpbestemmingsplan naar voren te brengen volgens de zienswijzenprocedure van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling oordeelt steevast dat het bieden van inspraak voorafgaande aan de zienswijzeprocedure geen onderdeel uitmaakt van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure (zie onder meer ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4328). Sommige gemeenten hebben inspraakrechten verruimd in verordeningen, zoals de ‘inspraakverordening’ of de ‘participatieverordening’ op grond van artikel 150 Gemeentewet. Verplichtingen uit die verordening zijn echter ook geen onderdeel van de in de Wro en het Bro geregelde bestemmingsplanprocedure, zodat het schenden van een inspraakverplichting ook geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van het besluit (zie onder meer ABRvS 2 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2792).

In de onderhavige uitspraak bevestigt de Afdeling dat het ontbreken van maatschappelijk draagvlak geen reden kan zijn om planologische medewerking aan een bestemmingsplan te weigeren. Zij overweegt echter wel dat “bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen.” De Afdeling verwijst hierbij naar de uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3580, waarin het bestemmingsplan “Borger, zonnepark Daalkampen”, vastgesteld door de gemeenteraad van Borger-Odoorn, centraal stond. Dit bestemmingsplan voorziet in een zonnepark. Appellant betoogde dat de raad ten onrechte niet met een objectieve beoordeling heeft aangetoond dat het voorziene zonnepark kan rekenen op een breed draagvlak bij omwonenden. De Afdeling betrekt bij deze beroepsgrond het gemeentelijke Beleidsplan Zonneoogst. In het beleidsplan staat dat het inrichten van grootschalige zonneparken maatschappelijke effecten heeft en dat gelet hierop draagvlak bij omwonenden voor het zonnepark essentieel is. Een van de beoordelingsaspecten voor initiatieven is dat er een breed draagvlak moet zijn bij omwonenden. De initiatiefnemer moet aantonen voldoende te hebben geïnvesteerd in het verkrijgen van dit draagvlak. De Afdeling ziet in dit gemeentelijke beleid echter “niet een harde randvoorwaarde neergelegd waaraan de consequentie is verbonden dat het plan niet mag worden vastgesteld als draagvlak of een vorm van participatie ontbreekt. Het beleid brengt de wens tot uitdrukking dat voldoende maatschappelijk draagvlak wordt verkregen alsmede de wens inwoners te laten participeren bij de planvorming, een wens waarvan de realisering primair op de weg van de initiatiefnemer is gelegen. Van de initiatiefnemer wordt verwacht dat hij zich inspanningen getroost om voldoende draagvlak te verwerven en participatie mogelijk te maken.” Bovendien heeft de initiatiefnemer volgens de Afdeling zich wel voldoende ingespannen bij het bevorderen van draagvlak en participatie (onder andere door het organiseren van informatieavonden en door omwonenden aan te bieden tegen een goedkoper tarief van zonnepanelen te worden voorzien), zodat het plan in zoverre niet in strijd met het gemeentelijke beleid, inclusief het Beleidsplan Zonneoogst, is vastgesteld.

De gemeente Venlo blijkt echter geen ‘participatiebeleid’ te hebben en Etriplus heeft weldegelijk inspanningen verricht om het maatschappelijk draagvlak voor het initiatief te peilen en te vergroten. De gemeenteraad heeft het ontbreken van maatschappelijk draagvlak ten onrechte ten grondslag gelegd aan het weigeringsbesluit.

Betekenis Etriplus / Venlo voor verplichte participatie

Wij leiden uit de deze uitspraak en die van 23 oktober 2019 af dat het mogelijk is om in gemeentelijk beleid op te nemen dat van een initiatiefnemer specifieke inspanningen worden verlangd die gericht zijn op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Bovendien kan in dat beleid ook worden bepaald dat als die specifieke inspanningen niet worden verricht, planologische medewerking niet wordt verleend.

De Afdeling slaat dus een nieuwe koers in wat betreft betrokkenheid van omwonenden bij planologische besluitvorming. Het informeren en het bevorderen van draagvlak onder omwonenden kan als vereiste voor planologische medewerking worden opgenomen in gemeentelijk beleid. Dat betekent eveneens dat een vaststellingsbesluit van een bestemmingsplan voor vernietiging in aanmerking kan komen indien het in strijd met dat vereiste wordt vastgesteld, terwijl dat vereiste geen onderdeel uitmaakt van de in de Wro en het Bro geregelde bestemmingsplanprocedure. Daarbij gaan wij ervan uit dat deze lijn niet alleen geldt voor de bestemmingsplanprocedure, maar ook voor de procedure tot verlening van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Participatie in de Omgevingswet

Met deze uitspraken neemt de Afdeling een voorschot op de Omgevingswet, waarin participatie een belangrijke plaats inneemt. De ‘algemene’ participatieverplichting voorafgaand aan de vaststelling van een omgevingsplan geregeld in artikel 10.2 Omgevingsbesluit verschilt inhoudelijk niet van wat nu is geregeld in artikel 3.1.6 lid 1 aanhef en onder e Bro. De Omgevingswet en het Omgevingsbesluit geven voor wat betreft het omgevingsplan geen aanleiding aan te nemen dat de lijn in de in dit bericht besproken uitspraken daarop niet van toepassing is.

Anders is dat mogelijk voor omgevingsvergunningen. Artikel 16.55 lid 2 Omgevingswet bepaalt dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de door de aanvrager van een omgevingsvergunning te verstrekken gegevens en bescheiden. In artikel 16.55 lid 6 Omgevingswet staat dat in die ministeriële regeling in ieder geval regels worden gesteld over het bij de aanvraag verstrekken van gegevens over participatie van en overleg met derden. Hieraan is invulling gegeven via artikel 7.4 Omgevingsregeling. Lid 1 daarvan bepaalt dat bij de aanvraag wordt aangegeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken. Als dat het geval is, dan verstrekt de aanvrager op grond van lid 2 bij de aanvraag gegevens over hoe zij zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Kortom, artikel 7.4 Omgevingsregeling verplicht niet tot participatie.

Bovendien is de regeling in artikel 7.4 Omgevingsregeling volgens de nota van toelichting (Stcrt. 2019, nr. 56288, p. 338) uitputtend:

“De aanvraagvereisten zijn uitputtend geregeld in artikel 7.4. Er mogen geen aanvullende eisen worden gesteld aan de participatie, al dan niet via een aanvraagvereiste. Dit geldt dus ook voor eventuele vormvereisten. Hiermee wordt de vormvrijheid van het participatieproces verzekerd.

Door de uitputtendheid van het aanvraagvereiste mogen decentrale overheden geen aanvullende regels stellen over participatie waaraan een aanvraag voor vergunningplichtige activiteiten zoals opgenomen in een omgevingsplan, omgevingsverordening of waterschapsverordening moet voldoen. Bijvoorbeeld een vereiste dat buren hun instemming moeten hebben verleend voor een activiteiten. Zo een vorm van ‘burenplanologie’ miskent ook de rol van het bevoegd gezag en is niet geoorloofd.”

Artikel 16.55 lid 6 Omgevingswet jo. artikel 7.4 Omgevingsregeling is dus relatief tandeloos. Dat geldt in (iets) mindere mate voor artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet. Die bepaling luidt: “De gemeenteraad kan gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, kan worden ingediend.”

Deze bepaling strekt ertoe dat de raad gevallen kan aanwijzen waarin participatie verplicht is voorafgaand aan de aanvraag van een omgevingsvergunning voor een gemeentelijke buitenplanse omgevingsplanactiviteit. In de nota van toelichting staat hierover:

“Voor die gevallen waarin de participatie is verplicht, moet de aanvrager aantonen dat hij aan participatie heeft gedaan.

Voor deze door de gemeenteraad aan te wijzen gevallen kan de aanvraag buiten behandeling worden gelaten indien niet aan participatie is gedaan. Dit in tegenstelling tot de hierboven beschreven aanvraagvereisten over participatie van artikel 7.4. Doordat de aanvraagvereisten over participatie uitputtend geregeld zijn, mogen ook voor deze door de gemeenteraad aan te wijzen gevallen gedaan aanvullende aanvraagvereisten worden gesteld.” (Stcrt. 2019, nr. 56288, p. 337)

Artikel 7.4 Omgevingsregeling stelt geen inhoudelijke vereisten aan participatie. Daardoor kan onzes inziens een initiatiefnemer aan artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet al voldoen door een bericht te verspreiden met de strekking dat een aanvraag voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit zal worden ingediend en dat omwonenden hun observaties daarover binnen bijvoorbeeld twee weken kenbaar kunnen maken aan de initiatiefnemer. Als omwonenden van die gelegenheid geen gebruik maken, dan is onzes inziens aan artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet voldaan (op een vergelijkbare wijze als aan de vooroverlegverplichting op grond van artikel 3.1.1 Bro kan worden voldaan). Als omwonenden van de gelegenheid wel gebruikmaken, dan kan de initiatiefnemer afhankelijk van de opmerkingen van omwonenden een reactie daarop meesturen met de aanvraag.

Omgevingswet: participatievereiste als aanvraagvereiste tandeloos, maar niet als invulling van een discretionaire bevoegdheid een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit te verlenen

Onzes inziens is het van belang om een onderscheid te maken tussen de rol van participatie als aanvraagvereiste en de rol van participatie bij gebruikmaking van een discretionaire bevoegdheid van een bestuursorgaan bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Participatie heeft als aanvraagvereiste weliswaar een (zeer) beperkte rol, maar via beleid kunnen gemeenten concrete participatievereisten stellen aan een initiatiefnemer die voorwaardelijk zijn voor het bevoegd gezag om gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit te verlenen.

Conclusie

De Afdeling is een nieuwe koers ingeslagen ten aanzien van participatie bij ruimtelijke besluiten. Anders dan voorheen kunnen gemeenten, op basis van gemeentelijk beleid, planologische medewerking aan een ruimtelijk besluit afhankelijk stellen van specifieke inspanningen door de initiatiefnemer die erop gericht zijn om omwonenden te informeren en om maatschappelijk draagvlak te verwerven of te vergroten. De nieuwe koers van de Afdeling is ook van belang voor de Omgevingswet. Hoewel participatie in die wet als tandeloos aanvraagvereiste is geformuleerd, maken de in dit bericht besproken uitspraken het mogelijk dat gemeenten aanvullende ‘participatievereisten’ stellen. Gemeentelijk ‘participatiebeleid’ kan daardoor een grotere betekenis krijgen. Dat vergt meer inspanningen van initiatiefnemers en bestuursorganen en heeft mogelijk ook meer discussie over participatie en betrokkenheid van omwonenden tot gevolg. Ter voorkoming van rechtsonzekerheid vergt het aanbeveling om participatiebeleid helder te formuleren en goed af te wegen of, en zo ja in welke gevallen en in welke vorm burgerparticipatie bij ruimtelijke besluiten vereist is.