Beleidsmatige verplichtingen tot inspanningen gericht op vergroten draagvlak en verzorgen participatie, een voorschot op de Omgevingswet?

Wat speelde er?

Discussies omtrent het al dan niet bestaan van draagvlak komen in juridische procedures veelvuldig voor, bijvoorbeeld bij procedures over windparken. Zo ook in de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019. Centraal stond de weigering van de gemeenteraad van de gemeente Venlo om twee bestemmingsplannen vast te stellen, waarin de realisatie van een windpark mogelijk zou worden gemaakt. Etriplus, initiatiefnemer van het windpark, gaat in beroep tegen dit weigeringsbesluit.

De gemeenteraad van Venlo had aan het weigeringsbesluit onder meer ten grondslag gelegd dat onvoldoende draagvlak zou bestaan voor het windpark, althans dat Etriplus onvoldoende onderzoek had uitgevoerd naar het draagvlak. Het gebrek aan draagvlak zou volgens de raad volgen uit het feit dat meer dan 100 omwonenden een zienswijze tegen het plan hadden ingediend.

Maatschappelijk draagvlak: geen invloed op goede ruimtelijke ordening…

De Afdeling herhaalt in eerste instantie de vaste jurisprudentielijn: de omstandigheid dat geen maatschappelijk draagvlak bestaat, betekent niet dat een bestemmingsplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Voor zover draagvlak zou ontbreken, kan dit dan ook geen dragend argument zijn voor het weigeren van de planologische medewerking.

…maar beleid kan wel inspanningsverplichtingen opleggen!

Vervolgens overweegt de Afdeling dat dit niet wegneemt dat op grond van gemeentelijk beleid van de initiatiefnemer kan worden verwacht dat hij (specifieke) handelingen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan volgens de Afdeling een reden zijn voor het bestuursorgaan om de gewenste planologische medewerking niet te verlenen. In dit geval ontbrak dergelijk beleid. Etriplus heeft daarnaast volgens de Afdeling onweersproken gesteld dat zij wel degelijk inspanningen heeft verricht om het draagvlak voor het windpark te peilen en te vergroten, zoals onder meer het organiseren van informatie- en inspraakavonden.

Verwijzing naar de uitspraak van 23 oktober 2019

De Afdeling verwijst in deze overweging tevens naar de uitspraak van 23 oktober 2019, waarin het bestemmingsplan “Borger, zonnepark Daalkampen” van de gemeente Borger-Odoorn centraal stond. In deze zaak werd door de appellant gesteld dat de raad van Borger-Odoorn onvoldoende had aangetoond dat het beoogde zonnepark kon rekenen op breed draagvlak bij omwonenden. In dit geval was wél sprake van beleid waaraan zonnepark-initiatieven werden getoetst. Een van de beoordelingsaspecten in het beleid houdt in dat sprake moet zijn van een breed draagvlak bij omwonenden. De initiatiefnemer moet volgens dit beleid aantonen voldoende te hebben geïnvesteerd in het verkrijgen van dit draagvlak. Volgens de Afdeling is in het beleid echter geen harde randvoorwaarde neergelegd waaruit volgt dat een plan niet mag worden vastgesteld bij gebrek aan draagvlak of participatie. Volgens de Afdeling brengt het beleid slechts de wens tot uitdrukking dat voldoende maatschappelijk draagvlak wordt verkregen, alsmede de wens inwoners te laten participeren bij de planvorming, een wens waarvan de realisering primair op de weg van de initiatiefnemer is gelegen. Voorts overweegt de Afdeling dat de initiatiefnemer zich wel degelijk voldoende had ingespannen bij het bevorderen van draagvlak en participatie, zodat het plan niet in strijd met het gemeentelijke beleid was. Ook in deze zaak werd door de Afdeling dus waarde gehecht aan de beleidsregels waaruit de verplichting voortkomt inspanningen te verrichten gericht op het vergroten van draagvlak. Anders dan in de uitspraak van 19 december, wordt in de uitspraak van 23 oktober tevens gerefereerd aan inspanningsverplichtingen gericht op het mogelijk maken van participatie.

Welke gevolgen heeft dit voor de praktijk?

Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019 volgt dat het al dan niet bestaan van draagvlak geen relevante omstandigheid voor de beoordeling van de rechtmatigheid van een bestemmingsplan vormt. De mate waarin tijdens de voorbereiding van het bestemmingsplan omwonenden zijn geïnformeerd en handelingen zijn verricht die zijn gericht op het vergroten van draagvlak kan echter, bij het bestaan van beleid dat daarover regels stelt, wel degelijk relevant zijn voor de vraag of in redelijkheid kan worden geweigerd planologische medewerking te verlenen.

De tekst van artikel 10.2 van het Omgevingsbesluit verschilt inhoudelijk niet veel van het huidige artikel 3.1.6 lid 1 onder e van de Wro. Wel lijkt de wetgever participatie onder de Omgevingswet meer op de voorgrond te willen plaatsen ten opzichte van het huidige ruimtelijke ordeningsrecht. Uit eerdere jurisprudentie van de Afdeling volgde dat aan artikel 3.1.6 lid 1 onder e Bro reeds werd voldaan wanneer een zienswijzeprocedure was ingericht en de inhoud van de reacties in een zienswijzenota zijn verwerkt (zie AbRvS 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1793, r.o. 3.1-3.2). Gelet op de uitspraken van 12 december en 23 oktober 2019, lijkt een weg te zijn ingeslagen op basis waarvan het mogelijk is om initiatiefnemers op grond van gemeentelijk beleid te verplichten om bepaalde -inspanningen te verrichten die zijn gericht op het vergroten van draagvlak en het bevorderen van participatie. Worden deze inspanningen niet verricht, dan kan het bevoegd gezag in redelijkheid planologische medewerking weigeren. Wij denken dat deze uitspraken voorsorteren op de gedachte van de Omgevingswetgever dat participatie, en daarmee samenhangend draagvlak, een prominentere rol moet spelen in de ruimtelijke besluitvorming.

In ieder geval is met deze uitspraken duidelijk dat het verrichten van inspanningen om draagvlak te creëren ook onder het huidige recht niet altijd meer kan worden gezien als een vrijblijvendheid voor de initiatiefnemer. Bepalend is echter of binnen een gemeente beleid bestaat waaruit directe inspanningsverplichtingen voor een initiatiefnemer volgen gericht op het creëren van draagvlak en het bevorderen van participatie. Deze uitspraak biedt dus aanknopingspunten voor gemeenten die participatie – vooruitlopend op de Omgevingswet – willen verankeren in hun beleid als onderdeel in het proces van ruimtelijke planvorming.

Door: Daniëlle Roelands-Fransen en Jim Zweers