Gemeente mag kosten opruimen drugsafval niet verhalen op eigenaren weiland

Sinds 2014 neemt het aantal dumpingen van drugsafval in Nederland gestaag toe. Dit is het gevolg van een stijgende productie van het aantal synthetische drugs in combinatie met het verbod op bepaalde grondstoffen. Een groot gedeelte van de geproduceerde drugs gaat naar het buitenland, maar het afval blijft hier en wordt illegaal achtergelaten. Met alle gevolgen van dien. Voor het riool, de bodem en de natuur in de directe omgeving. In september 2016 was een weiland in het buitengebied van Nuenen aan de beurt. Dat de gemeente de kosten van het opruimen van dit afval niet mocht verhalen op de eigenaren van dit weiland, bepaalde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in haar uitspraak van 27 februari 2019.

Waar ging de zaak over?

Op een weiland aan het Achterbos in Nuenen troffen gemeentelijke toezichthouders tot twee keer toe in brand gestoken drugsafval aan. Dat was daar door onbekenden en op een onverwacht moment achtergelaten. Vanwege het gevaar voor milieu en gezondheid ruimde de gemeente het drugsafval in beide gevallen direct op met toepassing van spoedeisende bestuursdwang. Het betreffende weiland behoorde voorheen in eigendom toe aan een in 2014 overleden persoon. Zijn erven hebben de erfenis aanvaard, maar nog niet verdeeld. Het college van burgemeester en wethouders van Nuenen, Gerwen en Nederwetten (het college) merkte deze erven aan als overtreders, ten laste van wie de kosten van het opruimen van het drugsafval moesten worden verhaald.

Daaraan legde het college onder meer ten grondslag dat de eigenaren van het weiland zich niet hebben gehouden aan artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, dat verbiedt om zonder vergunning gronden te gebruiken in strijd met de bestemming van het weiland. Uit een gevoerd telefoongesprek zou blijken dat de toezichthouder op de dag van de eerste dumping aan één van de erven heeft uitgelegd wat er aan de hand was op het perceel. Daarop zijn de eigenaren niet direct tot verwijdering overgegaan. Door op het weiland met bestemming “Agrarisch met natuur- en landschappelijke waarde” afvalstoffen te storten of op te slaan zijn zij volgens het college in overtreding.

Daarnaast regelt artikel 1.1a, eerste en tweede lid van de Wet milieubeheer dat een ieder voldoende zorg voor het milieu in acht dient te nemen en niet door handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu mag veroorzaken. De eigenaren hebben deze bepaling volgens het college bij de tweede afvaldumping overtreden, doordat het weiland niet af te sluiten of minder goed toegankelijk te maken voor criminelen die er drugsafval willen dumpen. Dit ondanks het feit dat zij van dit risico op de hoogte waren door de eerdere dumping.

Nu er een uitgebrand voertuig met drugsafval aanwezig was op een terrein waarvan de erven eigenaren zijn hebben de erven bovendien artikel 1.1a van de Woningwet overtreden, aldus het college. Deze bepaling verplicht immers een eigenaar van een terrein er zorg voor dragen dat als gevolg van de staat van dat terrein geen gevaar voor de gezondheid of de veiligheid ontstaat.

Tot slot zouden de eigenaren volgens het college in strijd hebben gehandeld met artikel 4.13, eerste lid, aanhef en onder d, van de APV, dat verbiedt het “in de open lucht en buiten een daarvoor bedoelde inrichting een mestopslag, gierkelder of andere verzamelplaats van vuil te hebben, evenals een verzameling ingekuild gras, loof of pulp, of ingekuilde landbouwproducten, afbraakmaterialen en oude metalen.”

Oordeel Afdeling

Waar het gaat om artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of de erven op enig moment het weiland in strijd met het bestemmingsplan hebben gebruikt door het drugsafval daar te laten liggen tussen het moment van de dumping en het moment dat het college het afval met spoed heeft laten opruimen. Daarbij overweegt zij dat, nog daargelaten of het zeer kortstondig aanwezig zijn van de afvalstoffen kan worden aangemerkt als ‘gebruik als opslagplaats’ en daarmee als strijdig gebruik in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, slechts kan worden gezegd dat de erven het weiland in strijd met het bestemmingsplan gebruikten als zij wisten of redelijkerwijs konden weten van het strijdig gebruik. En dat is volgend de Afdeling niet het geval. Een gespreksverslag van een telefoongesprek is niet voldoende om te concluderen dat de erven op de hoogte waren van de situatie, of dat redelijkerwijs konden zijn. Het college kon de erven niet aanmerken als overtreders en was om die reden niet bevoegd handhavend op te treden. De kosten van het opruimen van het drugsafval konden dan ook niet voor rekening komen van de eigenaren van het weiland waar het drugsafval werd gevonden, aldus de Afdeling.

Verder benadrukt de Afdeling dat het weiland niet kan worden aangemerkt als een ‘terrein’ zoals bedoeld in artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet. Voor de betekenis van de term terrein moet aansluiting worden gezocht bij de term zoals deze omschreven wordt in het Bouwbesluit 2012. Het bereik van het Bouwbesluit is grotendeels gelijk aan die van de Woningwet. In artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 is de term terrein omschreven als “bij een bouwwerk behorend onbebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, niet zijnde een erf”. Het enige bouwwerk ter plaatse is de omheining van het weiland, waarvan de Afdeling niet inziet dat het weiland daarvan ten dienste staat. Het college heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat deze bepaling is overtreden.

De erven hebben volgens de Afdeling ook artikel 1.1a van de Wet milieubeheer niet overtreden. In lijn met eerdere jurisprudentie bepaalt de Afdeling dat de in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer vervatte zorgplicht in beginsel slechts geldt in gevallen waarin ernstige nadelige gevolgen optreden of acuut dreigen op te treden. De zorgplicht gaat niet zo ver dat van de erven kan worden gevergd dat zij, nadat al eens eerder drugsafval was gedumpt in het weiland, een eventuele herhaling van dat incident waarbij de ernst van de mogelijke nadelige gevolgen voor het milieu op geen enkele manier te voorzien was, actief verhinderen. De zorgplicht gaat ook niet zo ver dat de eigenaar van een perceel al in overtreding is zodra een onbekende derde een milieudelict begaat op dat perceel zonder dat de eigenaar daarvan op de hoogte is.

Wat de gestelde overtreding van artikel 4.13, eerste lid, aanhef en onder d, van de APV betreft, overweegt de Afdeling dat het op het weiland aangetroffen drugsafval niet valt te classificeren als één van de afvalstoffen die in het artikel worden genoemd. Het gaat niet om ingekuild gras, loof of pulp, of ingekuilde landbouwproducten, afbraakmaterialen en oude metalen. Evenmin maakt een enkele illegale storting door onbekende derden niet dat het weiland kan worden aangemerkt als verzamelplaats van vuil. Ook deze bepaling is niet overtreden.