Bijna helemaal goed: brancheringsregel in provinciale verordening Zuid-Holland (Decathlon-zaak)

Op woensdag 27 maart 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) uitspraak gedaan in een langslepende kwestie over de komst van twee Decatlon conceptstores in Schiedam en Den Haag. Hiermee is weer een puzzelstukje op de plaats gevallen hoe overheden detailhandel via brancheringsregels kunnen reguleren.

Het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: ‘college van GS van Zuid-Holland’) blokkeerde de komst van de twee winkels van Decathlon met een beroep op de provinciale Verordening ruimte waarin is opgenomen dat een bestemmingsplan alleen voorziet in nieuwe detailhandel binnen of aansluitend aan (bestaande) winkelconcentraties. Voor bepaalde grootschalige detailhandel was in de regels een uitzondering gemaakt. De winkels van Decathlon konden geen beroep doen op deze uitzondering. Vervolgens zijn in 2014 ontheffingen geweigerd door GS van Zuid-Holland en bestemmingsplannen waarin de winkels werden mogelijk gemaakt, zijn in 2016 getroffen door reactieve aanwijzingen.

Sinds de tussenuitspraak in de zaak Appingedam van 20 juni 2018 is duidelijk dat er een verzwaarde motiveringslast op bestuursorganen rust wanneer men brancheringsregels voor de regulering van detailhandel wil hanteren. De verzwaarde motiveringslast vindt zijn oorsprong in de Europese Dienstenrichtlijn. Op prejudiciële vragen van de Afdeling heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie in een arrest van 30 januari 2018 geoordeeld dat de Dienstenrichtlijn wél van toepassing is op detailhandel in zuiver interne situaties en dat bestemmingsplanvoorschriften waarin voorschriften worden gesteld aan detailhandel moeten voldoen aan de artikelen 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn. In het bijzonder moeten dergelijke voorschriften (1) non-discriminatoir, (2) noodzakelijk en (3) evenredig zijn.

Uit de uitspraak van 27 maart 2019 blijkt dat het college van GS van Zuid-Holland weer een stapje verder komt dan de gemeenteraden van Maastricht en Schijndel (zie de uitspraken van 19 december 2018 Maastricht en Schijndel en mijn eerdere Legal Update). Met een nader rapport heeft het college van GS van Zuid-Holland volgens de Afdeling aangetoond dat de brancheringsregel in de Verordening ruimte in het algemeen aan de evenredigheidstoets voldoet.

Het gaat nu alleen nog mis voor de provincie doordat de Afdeling (voor het eerst!) een richtlijnconforme interpretatie van de algemene ontheffingsbevoegdheid uit de Verordening ruimte geeft. Met deze richtlijnconforme interpretatie komt de Afdeling tot een ruimer toepassingsbereik van de algemene ontheffingsbevoegdheid. Dit is heel interessant omdat dit in afwijking is van de vaste jurisprudentie dat colleges van GS heel terughoudend gebruik moeten maken van de algemene ontheffingsmogelijkheden in provinciale verordeningen. Het college van GS van Zuid-Holland moet nu opnieuw te beslissen op de verzoeken van B&W van Schiedam en Den Haag voor ontheffing van de Verordening ruimte.