Provinciale verordening niet in strijd met Dienstenrichtlijn, maar reactieve aanwijzingen niet deugdelijk gemotiveerd

AbRvS 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:965. In deze zaak liggen 4 besluiten ter beoordeling bij de Afdeling. De zaken spelen zich af in de gemeenten Den Haag en Schiedam. Appellanten hebben overeenkomsten gesloten met deze gemeenten en hebben als doel om in de plangebieden realisering mogelijk te maken van een winkel volgens de Decathlonformule. GS Zuid-Holland weigeren tweemaal ontheffing te verlenen van het bepaalde in artikel 2.1.4 van de provinciale verordening. In dit artikel is bepaald dat nieuwe detailhandel primair gevestigd moet worden binnen of direct aansluitend aan de bestaande winkelgebieden en de centra van steden, dorpen en wijken. Verder hebben GS Zuid-Holland twee reactieve aanwijzingen gegeven die ertoe strekken dat bepaalde planonderdelen geen deel blijven uitmaken van de desbetreffende bestemmingsplannen.

GS Zuid-Holland hebben geweigerd de gevraagde ontheffingen te verlenen omdat de beoogde grootschalige sportdetailhandel niet voldoet aan de criteria voor detailhandel in de provinciale verordening. Verder is volgens GS Zuid-Holland de grootschalige sportdetailhandel die in beide bestemmingsplannen is voorzien, in strijd met artikel 2.1.4 van de provinciale verordening.

De Afdeling stelt voorop dat de bepalingen over “eisen” in de Dienstenrichtlijn van toepassing zijn omdat artikel 2.1.4 van de provinciale verordening doorwerkt in de planregeling.

Appellanten betogen dat de brancheringsregeling in strijd is met artikel 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn. Volgens de Afdeling dient de brancheringsregeling geen economische doelen. De met de provinciale regeling nagestreefde doelen zijn gelegen in het voorkomen van leegstand en behoud van leefbaarheid en daarmee ruimtelijk relevant. Van strijd met artikel 14 van de Dienstenrichtlijn is geen sprake.

Tussen partijen is niet in geschil dat artikel 2.1.4 van de provinciale verordening niet in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 15 lid 3 onder a Dienstenrichtlijn. Verder hebben GS Zuid-Holland zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het streven naar het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in het binnenstedelijk gebied noodzakelijk is voor de bescherming van het stedelijk milieu. Wel hebben GS Zuid-Holland volgens de Afdeling niet inzichtelijk gemaakt waarom in 2.1.4 lid 3 van de provinciale verordening uitsluitend detailhandel in de daar genoemde branches en goederen is uitgezonderd van het verbod tot vestiging van detailhandel buiten de bestaande centra, maar detailhandel in alle overige branches en goederen niet. In de tussentijd is in artikel 2.1.4 lid 3 de opsomming echter aangevuld met “detailhandel in goederen die qua aard of omvang van de aangeboden goederen niet of niet goed inpasbaar is in de centra”, het zogeheten inpasbaarheidscriterium. Van strijd met artikel 15 lid 3 onder c Dienstenrichtlijn is volgens de Afdeling geen sprake meer. Volgens de Afdeling is door middel van onderzoeken inzichtelijk gemaakt dat de brancheringsregeling zoals opgenomen in de provinciale verordening in het algemeen effectief is en daarnaast ook van toepassing is op de specifieke situatie in Zuid-Holland.

Ten aanzien van de reactieve aanwijzingen oordeelt de Afdeling dat GS Zuid-Holland in hun afwegingen hadden moeten betrekken of (alsnog) ontheffing verleend had kunnen worden. Het door een reactieve aanwijzing handhaven van de brancheringsregeling in het concrete geval, zonder de mogelijkheid van een ontheffing daarin te betrekken, kan een beperking opleveren die geen zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met die brancheringsregeling nagestreefde doelen.