Het niet ongedaan maken van verontreiniging als gevolg van toepassing TGG is een overtreding van artikel 13 Wbb

Achtergrond

Het waterschap Vallei en Veluwe (waterschap) heeft in 2016 TGG gebruikt om de Westdijk in Bunschoten te verbreden en verstevigen. Uit verschillende onderzoeken is gebleken dat de bodem en het grondwater ter plaatse zijn verontreinigd. Het college van burgemeester en wethouders van Bunschoten (college) stelt zich op het standpunt dat het waterschap heeft gehandeld in strijd met artikel 13 Wbb. Bij besluit van 14 november 2017 heeft het college het waterschap gelast om op grond van artikel 27 Wbb voor 1 maart 2018 een plan van aanpak aan het college over te leggen, waarin is opgenomen welke maatregelen het waterschap neemt om de overtreding ongedaan te maken, zodat na goedkeuring van het college op 1 april 2018 met de maatregelen gestart kan worden. De uitvoering van de maatregelen dient uiterlijk 1 november 2018 gereed te zijn. Bij het besluit op bezwaar van 19 december 2018 heeft het college de begunstigingstermijnen aangepast in die zin dat 2018 is gewijzigd in 2019. Bij besluit van 5 februari 2019 heeft het college de begunstigingstermijnen wederom met 1 jaar verlengd. Het waterschap dient voor 1 maart 2020 het plan van aanpak te hebben ingediend en voor 1 november 2020 klaar te zijn met het uitvoeren van de maatregelen.

Is artikel 13 Wbb overtreden?

Het waterschap stelt zich in beroep onder meer op het standpunt dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden omdat het waterschap artikel 13 Wbb niet heeft overtreden. Dit omdat het verbreden en verstevigen van de dijk niet onder een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb vallen, maar moet worden aangemerkt als het toepassen van grond als bedoeld in artikel 12a Wbb; de bepaling die grondslag vormt voor het Besluit bodemkwaliteit. Daarnaast wist het waterschap niet dat de TGG verontreinigd was en heeft het waterschap, nadat het waterschap bekend raakte met de aanwezigheid van verontreinigende stoffen in de TGG en de mogelijkheid van uitloging daarvan, alle maatregelen getroffen die nodig zijn om de verontreiniging te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Zo heeft het Waterschap veel onderzoek laten verrichten en bijvoorbeeld verontreinigd oppervlaktewater afgevoerd.

De Afdeling overweegt dat het verbreden en verstevigen van een dijk met grond het toepassen van grond als bedoeld in artikel 12a Wbb betreft, en derhalve dat deze activiteit onder het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) valt. Voor het toepassen van grond zijn specifieke regels opgesteld in het Bbk. In de Nota van Toelichting bij het Bkk staat dat een bestuursorgaan eerst moet onderzoeken of één van de specifieke regels uit het Bbk wordt overtreden. Als dat niet het geval is, dienen verschillende zorgplichtbepalingen, zoals artikel 13 Wbb, als vangnetbepaling. Er is volgens de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het waterschap bij de toepassing van de TGG ten aanzien van de bodem een specifiek voorschrift heeft overtreden.

Om iemand aan te kunnen merken als overtreder van artikel 13 Wbb is vereist dat diegene handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb heeft verricht. Volgens de Afdeling kan in de Nota van Toelichting bij het Bbk steun worden gevonden voor het oordeel dat een activiteit kan worden aangemerkt als verschillende handelingen. Dat in de onderhavige casus sprake is van het toepassen van grond als bedoeld in artikel 12a van de Wbb betekent volgens de Afdeling niet dat niet ook sprake kan zijn van een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. De Afdeling komt tot het oordeel dat het verbreden en verstevigen van de dijk met TGG een handeling is als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb.

Voor beantwoording van de vraag of artikel 13 van de Wbb is overtreden, is verder van belang of degene die de handeling heeft verricht wist of redelijkerwijs kon vermoeden dat de bodem door die handeling kon worden verontreinigd. De Afdeling is van oordeel dat het waterschap niet wist of redelijkerwijs kon vermoeden dat de toepassing van de TGG in de dijk tot bodemverontreiniging kon leiden, omdat voor de TGG een certificaat is afgegeven. Dit betekent volgens de Afdeling dat het waterschap niet op grond van artikel 13 Wbb verplicht was om maatregelen te treffen om de verontreiniging te voorkomen.

Dat het waterschap niet wist of redelijkerwijs kon vermoeden dat de toepassing van de TGG in de dijk tot bodemverontreiniging kon leiden, betekent naar het oordeel van de Afdeling echter niet dat het waterschap artikel 13 Wbb daarom niet heeft overtreden. De Afdeling oordeelt dat artikel 13 Wbb ook kan worden overtreden wanneer, op het moment dat de verontreiniging zich eenmaal voordoet, niet alle maatregelen worden genomen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om de verontreiniging en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken.

Naar het oordeel van de Afdeling mocht het college ten tijde van het primaire besluit van
14 november 2017 tot het oordeel komen dat het waterschap onvoldoende maatregelen had getroffen om de verontreiniging te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Op dat moment had het waterschap alleen nog maar onderzoek laten doen naar de verontreiniging, terwijl inmiddels al meer dan een jaar tijd verstreken was sinds het ontstaan van het vermoeden dat in de TGG aanwezige stoffen leiden tot verontreiniging. Dat het waterschap op 4 juli 2018 heeft besloten om alle TGG te verwijderen en in 2018 in afwachting van die verwijdering is begonnen met een monitoring van de grondwaterverontreiniging, doet naar het oordeel van de Afdeling aan het voorgaande niet af. Deze maatregelen zijn van na het primaire besluit, nog daargelaten of deze maatregelen voldoende zouden zijn geweest voor het oordeel dat aan artikel 13 van de Wbb is voldaan.

Gelet op het voorgaande heeft het college terecht geconcludeerd, aldus de Afdeling, dat het waterschap artikel 13 van de Wbb heeft overtreden.

Les voor de praktijk

Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat degene die op of in de bodem handelingen verricht in de zin van de artikelen 6 tot en met 11 Wbb en niet wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kon worden aangetast of verontreinigd, niet kan worden verplicht om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen.

Wanneer de verontreiniging of aantasting zich echter voordoet, dan kan degene die de betreffende handelingen op of in de bodem heeft verricht – ook als die niet wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kon worden aangetast of verontreinigd – wel worden verplicht de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken.Artikel 13 Wbb was al een belangrijke zorgplichtbepaling. Het blijkt nu ook een belangrijke vangnetbepaling te zijn.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 29 april 2020.

Door Katrien Winterink en Edward Brans