ECLI:NL:RVS:2020:2091

Uitspraak

201809503/1/R2 en 201809503/4/R2.

Datum uitspraak: 2 september 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college),

2. de gemeente Opsterland en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Opsterland (hierna: samen en in enkelvoud: de gemeente),

3. [appellante sub 3], wonend te Nij Beets, gemeente Opsterland,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 oktober 2018 in zaak nr. 17/3983 in het geding tussen:

[appellante sub 3]

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 6 juli 2016 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken het verzoek om handhaving van onder meer [appellante sub 3] afgewezen. Volgens het verzoek moet handhavend worden opgetreden tegen de gemeente Opsterland wegens overtreding van de voorschriften die zijn verbonden aan de bij besluit van 5 april 2013 door de staatssecretaris verleende ontheffing van de in artikel 11 van de Flora- en Faunawet (hierna: Ffw) neergelegde verbodsbepalingen ten behoeve van diverse diersoorten voor de realisatie van het project “Heropening Polderhoofdkanaal”.

Bij besluit van 9 oktober 2017 heeft het college, dat inmiddels het bevoegde gezag was geworden, het door onder meer [appellante sub 3] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 6 juli 2016 in stand gelaten.

Bij uitspraak van 18 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellante sub 3] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 oktober 2017 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben het college, de gemeente en [appellante sub 3] hoger beroep ingesteld.

Het college, de gemeente en [appellante sub 3] hebben schriftelijke uiteenzettingen ingediend over de door de anderen ingestelde hoger beroepen.

[appellante sub 3] heeft bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet-tijdig nemen van een nieuw besluit op haar bezwaar. De rechtbank heeft dit beroep doorgezonden naar de Afdeling.

Het college heeft een verweerschrift ingediend over het door [appellante sub 3] ingestelde beroep tegen het niet-tijdig nemen van een nieuw besluit.

Bij besluit van 4 juni 2019, kenmerk 01673410, heeft het college opnieuw beslist op het mede door [appellante sub 3] gemaakte bezwaar, dat bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 6 juli 2016 in stand gelaten.

Daartoe in gelegenheid gesteld, heeft [appellante sub 3] gronden naar voren gebracht tegen het besluit van 4 juni 2019. Het college heeft daarover een verweerschrift ingediend. De gemeente heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend over het besluit van 4 juni 2019.

Het college, de gemeente en [appellante sub 3] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. I.J. Wind-Middel, advocaat te Groningen, en [gemachtigde], de gemeente, vertegenwoordigd door mr. W. Zwier, advocaat te Breda, en P. Stevens, en [appellante sub 3], bijgestaan door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, [gemachtigden], zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. In de gemeenten Opsterland en Smallingerland ligt het Polderhoofdkanaal (hierna: PHK). Het PHK verbindt de Nieuwe Vaart in het zuiden met de Wijde Ee in het noorden. Het kanaal is ongeveer 7,5 kilometer lang en loopt van De Ulesprong naar Nij Beets en dan met een knik richting De Veenhoop. Het PHK is in het verleden aangelegd en gebruikt om turf af te voeren, maar is sinds 1959 afgesloten voor scheepvaart. De beide gemeenten en de provincie Fryslân wilden graag dat het PHK weer kan worden gebruikt voor recreatievaart. Daarvoor was het verrichten van inrichtingswerkzaamheden als het uitgraven van en het baggeren in het PHK noodzakelijk.

1.1. Met het oog op het aldus weer bevaarbaar maken van het PHK heeft de staatssecretaris bij besluit van 5 april 2013 aan de gemeente Opsterland een ontheffing verleend van de in artikel 11 van Ffw neergelegde verbodsbepalingen ten behoeve van het beschadigen, vernielen of verstoren van nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de waterspitsmuis, grote modderkruiper en gestreepte waterroofkever. Ook is ontheffing verleend voor het verstoren van nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de kleine modderkruiper en groene glazenmaker. De ontheffing is geweigerd voor zover die was aangevraagd voor de bittervoorn, omdat voor die soort volgens de staatssecretaris geen verbodsbepaling van de Ffw wordt overtreden. Aan de ontheffing zijn voorschriften verbonden. Op grond van voorschrift 7 moeten de maatregelen worden getroffen die zijn omschreven in het rapport “Friese meren project Heropening Polderkanaal, Uitwerking compenserende en mitigerende maatregelen Polderhoofdkanaal”, dat op 28 augustus 2009 is uitgebracht door Royal Haskoning (hierna: RH-rapport). In hoofdstuk 4 van het RH-rapport staan maatregelen die in het PHK zelf moeten worden getroffen, zoals het aanleggen van palenrijen. In hoofdstuk 5 staan maatregelen die direct ten zuiden van het PHK moeten worden getroffen en die ook voorzien in de aanleg van het nieuwe Parallelkanaal. In hoofdstuk 6 staan maatregelen voor het gebied Kraanlannen. In hoofdstuk 7 staan maatregelen die moeten worden getroffen in en nabij de rivier het Alddjip. In de ontheffing staat dat deze wordt verleend voor het tijdvak van 5 april 2013 tot en met 20 april 2016.

1.2. In de uitspraak van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:112, heeft de Afdeling de ontheffing weliswaar vernietigd, maar daarbij ook bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Dit betekent dat het PHK in overeenstemming met de ontheffing geschikt mocht worden gemaakt voor recreatievaart. [appellante sub 3] was geen partij in deze procedure.

1.3. Het PHK is vervolgens geschikt gemaakt voor recreatievaart. In het jaar 2015 is het PHK voor het eerst weer daarvoor opengesteld. Het PHK was in 2015 en 2016 van 1 juli tot en met 15 september opengesteld voor vaarverkeer en in 2017 van 15 mei tot en met 15 september. In 2018 is de vaardiepte vergroot van 90 cm naar 100 cm.

1.4. [appellante sub 3] woont aan de [locatie] te Nij Beets. Op haar perceel liggen twee petgaten, die deel uitmaken van het petgatengebied Piershiem. Dat petgatengebied hoort bij het gebied rond de rivier het Alddjip waar maatregelen moeten worden getroffen op grond van voorschrift 7, gelezen in samenhang met hoofdstuk 7 van het RH-rapport.

1.5. In het jaar 2016 heeft onder meer [appellante sub 3] de staatssecretaris verzocht om handhavend op te treden tegen de gemeente Opsterland wegens overtreding van de voorschriften die aan de ontheffing zijn verbonden. Met name zijn volgens [appellante sub 3] de maatregelen die op grond van voorschrift 7 moesten worden uitgevoerd, niet of niet volledig gerealiseerd. Op de zitting heeft [appellante sub 3] toegelicht dat haar is voorgehouden dat het project vanwege de te treffen maatregelen zou leiden tot een verbetering van de waterkwaliteit en de natuurwaarden op haar eigen perceel en die in de omgeving daarvan. Zij kon zich daarin goed vinden en heeft daarom ingestemd met het laten verrichten van werkzaamheden op haar perceel. Volgens haar gaan nu echter door het achterwege blijven van diverse maatregelen de waterkwaliteit en de natuurwaarden op haar eigen perceel en die in de omgeving ervan juist achteruit. Dat blijkt volgens [appellante sub 3] onder meer doordat er nu algenflab zit in de petgaten op haar perceel. [appellante sub 3] wil daarom dat de voorschriften onverkort worden nageleefd.

Besluitvorming

2. De staatssecretaris heeft de gemeente verzocht om een toelichting te geven op het onder meer door [appellante sub 3] ingediende verzoek om handhaving. De gemeente heeft daarop een zienswijze ingediend. De staatssecretaris is op basis van alle overgelegde stukken tot de conclusie gekomen dat de gemeente de Ffw niet overtreedt. De staatssecretaris heeft daarom het verzoek afgewezen.

2.1. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Ffw ingetrokken. Het bezwaar van [appellante sub 3] tegen de beslissing van de staatssecretaris was aanhangig op 1 januari 2017. Artikel 9.10 van de Wnb brengt met zich dat het bezwaar moest worden behandeld overeenkomstig het bepaalde in de Wnb. Dat betekent onder meer dat niet langer de staatssecretaris, maar het college moest beslissen op het bezwaar. Daarnaast is van belang dat op grond van artikel 9.6, eerste lid, van de Wnb ontheffingen die zijn verleend krachtens artikel 75, derde lid, van de Ffw gelden als ontheffingen als bedoeld in de Wnb, onder dezelfde voorschriften, beperkingen en voorwaarden.

2.2. Het college heeft het bezwaar van [appellante sub 3] ongegrond verklaard en het besluit van 6 juli 2016 in stand gelaten. Volgens het college overtreedt de gemeente geen van de aan de ontheffing verbonden voorschriften, geen van de bepalingen uit de Wnb die betrekking hebben op de bescherming van soorten en ook niet de in artikel 1.11 van de Wnb neergelegde bepaling over de in acht te nemen zorgplicht.

Juridisch kader

3. De relevante bepalingen uit de Ffw en de Wnb staan in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

3.1. Aan de ontheffing zijn, voor zover hier van belang, de volgende voorschriften verbonden:

“7. De maatregelen, zoals omschreven op de pagina’s 23 tot en met 48 van het bij de aanvraag gevoegde rapport “Friese meren project Heropening Polderkanaal, Uitwerking compenserende en mitigerende maatregelen Polderhoofdkanaal” van 28 augustus 2009 dient u uit te voeren, met inachtneming van onderstaande voorwaarden. De pagina’s zijn als bijlage bij dit besluit gevoegd.

8. Het voorgestelde pakket van maatregelen vormt een totaalpakket. U dient alle maatregelen dan ook uit te voeren, omdat anders de samenhang verloren gaat en de kans dat de compensatiegebieden zich goed ontwikkelen aanmerkelijk kleiner wordt.

[…]

15. Monitoring naar de effecten van de ingreep dient uitgevoerd te worden conform het bij de aanvraag gevoegde plan “Monitoringsplan openstelling Polderhoofdkanaal, aangepaste versie” van december 2010. U dient gedurende 5 jaar, beginnende 1 jaar vóór de openstelling van het Polderhoofdkanaal, jaarlijks een monitoringsrapport vóór 1 februari ter beoordeling aan Dienst Regelingen voor te leggen. Naar aanleiding van deze rapportage kan Dienst Regelingen eventueel aanvullende maatregelen opleggen.”

Uitspraak van de rechtbank

4. De rechtbank stelt vast dat [appellante sub 3] belanghebbende is, als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), bij de weigering van het college om handhavend op te treden.

4.1. De rechtbank oordeelt dat uit het rapport ‘Functioneren compensatiegebieden PHK’, dat op 15 september 2017 in opdracht van het college is uitgebracht door Witteveen + Bos (hierna: WB 2017-rapport), en uit wat [appellante sub 3] heeft aangevoerd, volgt dat de volgende maatregelen niet of slechts deels zijn uitgevoerd:

“- golfdemping en steigers: niet in geschil is dat 165 meter palenrijen en steigers in het PHK niet zijn aangelegd;

– areaal en oeverlengte: compensatiegebieden: de huidige breedtes en lengtes van de watergangen in de compensatiegebieden vertonen verschillen met de voorwaarden uit de ontheffing. Volgens het [WB 2017-rapport] betreft het kleine verschillen. [appellante sub 3] heeft daarentegen gesteld dat sprake is van forse verschillen; zo is de bypass bij het Alddjip stroomafwaarts volgens eiseres beduidend smaller uitgevoerd, namelijk 8 meter in plaats van de voorgeschreven 15 meter. Verder is volgens [appellante sub 3] de bypass stroomafwaarts korter en op een andere locatie aangelegd, nu in afwijking van het RH-rapport is gekozen voor een verkorte uitvoering over het terrein van een particulier. Volgens [appellante sub 3] bedraagt de lengte van het Parallelkanaal slechts 105 meter, daar waar het [WB 2017-rapport] uitgaat van een lengte van 375 meter. Anders dan het college in het verweerschrift stelt, vallen de bypasses aan het Alddjip naar het oordeel van de rechtbank niet buiten de verplichte maatregelen, nu deze genoemd worden op pagina 48 van het [RH-rapport];

– oeverstructuur: volgens het [WB 2017-rapport] is niet duidelijk of alle oevers die steil of flauw moesten zijn ook zo zijn aangelegd nu niet van alle oevers opmetingen beschikbaar zijn. [appellante sub 3] heeft naar het oordeel van de rechtbank onder verwijzing naar de rapporten van FaunaX 2016 en FaunaX 2017 en Koeman en Bijkerk 2017 echter voldoende onderbouwd dat een groot aantal oevers niet conform de eisen is uitgevoerd;

– waterkwaliteit verbeteren: de langere aanvoerroute voor de zuivering van inlaatwater, te realiseren door het realiseren van één inlaatpunt, is niet gerealiseerd; er is sprake is van drie inlaatpunten;

– visstandbeheer: het visstandbeheer is en de viswerende maatregelen zijn niet uitgevoerd.”

In aanvulling hierop is de rechtbank van oordeel dat niet in alle compensatiegebieden de voorgeschreven waterdiepte van 1,30 meter is gerealiseerd. In dit verband is de rechtbank van oordeel dat het uitdiepen van de petgaten van het petgatengebied Piershiem, waaronder de petgaten op het perceel van [appellante sub 3], onder de verplichte compensatieopgave valt.

4.2. Volgens de rechtbank maakt het door [appellante sub 3] gewenste omleggen van het Zilverkanaal en het Alddjip in de bocht naar het zuiden geen deel uit van de maatregelen die op grond van de aan de ontheffing verbonden voorschriften moeten worden getroffen, omdat deze maatregelen op pagina 49 van het RH-rapport worden genoemd.

4.3. De rechtbank stelt vast dat partijen het erover eens zijn dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie van de geconstateerde overtredingen. Het college stelt zich op het standpunt dat handhavend optreden onevenredig is, maar de rechtbank volgt dat standpunt niet. Nu in de ontheffing expliciet is bepaald dat de gemeente in verband met de onderlinge samenhang van de voorgeschreven maatregelen alle maatregelen moet uitvoeren, is er volgens de rechtbank geen ruimte om af te wijken van de ontheffing, ook al zou dat, wat er ook van zij, geen afbreuk doen aan de gunstige staat van instandhouding van de doelsoorten en de aanwezige natuurwaarden. De rechtbank overweegt nog dat de vraag of sprake is van aantasting van de gunstige staat van instandhouding van soorten, dan wel van de aanwezige natuurwaarden, nu ook nog niet beantwoord kan worden, alleen al omdat in de ontheffing een vijf jaar durende monitoringsplicht is opgenomen. De rechtbank concludeert dat het college in redelijkheid niet heeft kunnen afzien van handhavend optreden.

4.4. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd en het college de opdracht gegeven om binnen zes weken na de verzending van de uitspraak opnieuw met inachtneming van de uitspraak op het bezwaar van [appellante sub 3] te beslissen.

Leeswijzer

5. Er zijn drie hoger beroepen ingesteld tegen deze uitspraak van de rechtbank. Het eerste hoger beroep is dat van het college. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellante sub 3] belanghebbende is. Verder worden de aan de ontheffing verbonden voorschriften volgens het college niet overtreden. Als toch sprake is van overtredingen, dan moet volgens het college worden afgezien van handhaving, omdat dat in dit geval onevenredig is. Het tweede hoger beroep is van de gemeente. De gemeente neemt dezelfde standpunten in als het college. Onder 6 tot en met 15.4 beoordeelt de Afdeling de hoger beroepen van het college en de gemeente. Omdat voor het beantwoorden van de beroepsgronden die gaan over het belang van [appellante sub 3] relevant is waartoe de ontheffing precies verplicht, beoordeelt de Afdeling eerst de beroepsgronden over de duiding van de aan de ontheffing verbonden voorschriften en dan pas de beroepsgronden over het belang van [appellante sub 3].

5.1. Het derde hoger beroep is dat van [appellante sub 3]. Zij is het oneens met de uitspraak van de rechtbank, voor zover daarin staat dat de aan de ontheffing verbonden voorschriften niet verplichten tot het omleggen van het Zilverkanaal en het Alddjip. Volgens haar is dat daarbij wel verplicht en had de rechtbank moeten oordelen dat voorschrift 7 ook in zoverre wordt overtreden. Ook heeft het college volgens [appellante sub 3] gehandeld in strijd met het verbod van vooringenomenheid. Onder 16 tot en met 17.4 beoordeelt de Afdeling het hoger beroep van [appellante sub 3].

De conclusies over de drie hoger beroepen staan onder 18 tot en met 18.2.

5.2. De door de rechtbank gestelde termijn van zes weken is verstreken zonder dat het college een nieuw besluit heeft genomen. [appellante sub 3] heeft daarom beroep ingesteld tegen het niet-tijdig nemen van een nieuw besluit op haar bezwaar. De Afdeling beoordeelt dit beroep van [appellante sub 3] onder 19 tot en met 19.5.

5.3. Het college heeft op 4 juni 2019 alsnog een nieuw besluit genomen op het bezwaar van [appellante sub 3]. [appellante sub 3] is het oneens met dit nieuwe besluit, omdat daarmee opnieuw wordt geweigerd te handhaven. De Afdeling beoordeelt het van rechtswege ontstane beroep van [appellante sub 3] tegen dit nieuwe besluit onder 20 tot en met 20.6.

5.4. Onder 21 tot en met 21.4 staat wat de gevolgen zijn van deze uitspraak.

De hoger beroepen van het college en de gemeente

Goede procesorde

6. Het college en de gemeente stellen dat zij het rapport “Ecologische beoordeling gunstige staat van instandhouding groene glazenmaker in en rondom het Polderhoofdkanaal”, dat op 30 september 2019 is uitgebracht door FaunaX (hierna: FaunaX 2019-rapport), minder dan tien dagen voor de zitting hebben ontvangen. Volgens hen is dit stuk zo laat in de procedure gebracht dat de inhoud daarvan wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet worden gelaten. Het college heeft toegelicht dat in het FaunaX 2019-rapport aspecten aan de orde worden gesteld die vergen dat het college een ecologische deskundige inschakelt, waarvoor onvoldoende tijd resteerde. Het college en de gemeente achten zich belemmerd om goed op het FaunaX 2019-rapport te kunnen reageren.

6.1. [appellante sub 3] heeft toegelicht dat zij het FaunaX 2019-rapport vier weken voor de zitting heeft ingediend. De Afdeling stelt vast dat, zoals ook op de zitting is besproken, dit stuk na de indiening per abuis niet direct is verspreid onder de andere partijen en daardoor minder dan tien dagen voor de zitting is ontvangen door het college en de gemeente. De late ontvangst is dus niet aan het handelen van [appellante sub 3] te wijten. Zoals uit de volgende overwegingen zal blijken, is de inhoud van het FaunaX 2019-rapport niet van belang voor de conclusies van de Afdeling. De reden daarvoor is dat de Afdeling niet toekomt aan een oordeel over de staat van instandhouding van de groene glazenmaker, waarover het FaunaX 2019-rapport gaat. Gelet hierop kan een oordeel over de goede procesorde achterwege blijven. Zoals ook op de zitting is besproken, ziet de Afdeling daarom ook geen aanleiding om het onderzoek te heropenen en het college en de gemeente in de gelegenheid te stellen alsnog een reactie op het FaunaX 2019-rapport in te dienen.

Heeft de rechtbank goed geduid waartoe voorschrift 7 verplicht?

7. Het college en de gemeente betogen dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van een puur kwantitatieve benadering, waarbij de in het RH-rapport beschreven maatregelen exact moeten worden getroffen zoals zij daarin zijn gespecificeerd. Het college stelt dat met de verwijzing in voorschrift 7 naar het RH-rapport een marge is geboden en wijst erop dat het RH-rapport geen juridische tekst is die “naar de letter” kan worden gehandhaafd. Volgens het college is niet de specifieke vorm van de maatregelen relevant, maar de doeltreffendheid daarvan om de gunstige staat van instandhouding van de betrokken diersoorten te verzekeren. Ook de gemeente stelt zich op het standpunt dat moet worden gekeken naar de functie en het doel van de maatregelen. De gemeente brengt naar voren dat het RH-rapport niet los kan worden gezien van het daaraan ten grondslag liggende rapport “Varen in het Polderhoofdkanaal? Verkenning van alternatieven voor mitigatie en compensatie”, dat op 22 februari 2008 is uitgebracht door Altenburg & Wymenga (hierna: A&W 2008-rapport). Uit het A&W 2008-rapport volgt dat de compensatieopgave inhoudt dat 15 kilometer oeverlengte en 12 hectare wateroppervlakte geschikt moeten worden gemaakt voor de betrokken diersoorten. Het college en de gemeente hebben toegelicht dat de initiatiefnemer in de praktijk binnen de randvoorwaarden van de ontheffing, onder begeleiding van ecologen en aan de hand van een ecologisch werkprotocol, een uitvoeringswijze kiest die het meest geschikt is om de compensatieopgave te realiseren. Op de zitting hebben het college en de gemeente verder aangevoerd dat de in voorschrift 15 neergelegde monitoringsplicht en de mogelijkheid om op basis daarvan bij te sturen erop wijzen dat leidend is of de compensatieopgave wordt gehaald.

7.1. [appellante sub 3] stelt zich op het standpunt dat voorschrift 7 helder is en ertoe verplicht om de maatregelen te treffen die in het RH-rapport zijn beschreven. Die maatregelen zijn volgens haar het minimale wat nodig is om de compensatieopgave te halen. Voorschrift 15 biedt volgens [appellante sub 3] een extra waarborg voor het geval onverhoopt toch extra maatregelen nodig blijken om de compensatieopgave te halen. Daaruit volgt volgens haar niet dat onder omstandigheden de in het RH-rapport beschreven maatregelen niet of niet volledig hoeven te worden uitgevoerd.

7.2. De rechtszekerheid brengt doorgaans met zich dat bij de uitleg van een aan een ontheffing verbonden voorschrift als voorschrift 7 zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de letterlijke tekst daarvan. Een uitleg die aansluit bij het doel, de strekking of het systeem van de voorschriften komt veelal pas aan de orde als de tekst van het betrokken voorschrift onduidelijk is. Naar het oordeel van de Afdeling doet deze uitzondering zich in dit geval niet voor. De letterlijke tekst van voorschrift 7 kan naar het oordeel van de Afdeling namelijk niet anders worden gelezen dan dat de maatregelen die in het RH-rapport staan conform de beschrijving in dat rapport moeten worden uitgevoerd. De Afdeling twijfelt er niet aan dat, zoals het college en de gemeente hebben toegelicht, de in het RH-rapport beschreven maatregelen tot doel hebben om de in het A&W-rapport genoemde 15 kilometer oeverlengte en 12 hectare wateroppervlakte aan geschikt habitat voor de betrokken soorten te realiseren (de zogenoemde compensatieopgave), waarmee is beoogd te verzekeren dat het bevaarbaar maken van het PHK geen afbreuk doet aan het streven naar een gunstige staat van instandhouding van deze diersoorten. Het college en de gemeente verbinden hieraan echter een uitleg van voorschrift 7 die erop neer komt dat de in het RH-rapport beschreven maatregelen ook in het geheel niet, of in een andere vorm mogen worden uitgevoerd, als de compensatieopgave maar wordt gerealiseerd en/of de betrokken soorten maar in een goede staat van instandhouding verkeren. Deze uitleg aan de hand van het achterliggende doel van voorschrift 7 kan niet worden gevolgd, omdat die zich niet verdraagt met de letterlijke lezing van dat voorschrift. Dit brengt met zich dat deze doelstelling moet worden verwezenlijkt door het uitvoeren van de in het RH-rapport beschreven maatregelen en niet op een andere manier. De Afdeling volgt ook niet het standpunt van het college en de gemeente dat voorschrift 15 erop wijst dat mag worden afgezien van het uitvoeren van de in het RH-rapport beschreven maatregelen als de compensatieopgave op een andere manier kan worden gerealiseerd of als blijkt dat de betrokken diersoorten in een gunstige staat van instandhouding verkeren. De monitoringsplicht en de mogelijkheid om aanvullende maatregelen op te leggen impliceren naar het oordeel van de Afdeling niet dat, in afwijking van waartoe voorschrift 7 verplicht, kan worden afgezien van het uitvoeren van de in het RH-rapport beschreven maatregelen. Ook de door het college en de gemeente voorgestane uitleg van voorschrift 7 op basis van de systematiek van de aan de ontheffing verbonden voorschriften kan alleen al daarom niet worden gevolgd.

De rechtbank heeft, gelet op het vorenstaande, terecht als uitgangspunt genomen dat voorschrift 7 ertoe verplicht om de in het RK-rapport opgenomen maatregelen conform de beschrijvingen ervan in dat rapport uit te voeren. Het betoog slaagt niet.

8. Het college en de gemeente betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voorschrift 7 onder meer verplicht tot het uitdiepen van de petgaten op het perceel van [appellante sub 3]. Volgens hen volgt deze verplichting niet uit de tekst op p. 42 van het RH-rapport. Daarnaast wijzen zij erop dat alleen de geul in het midden van de petgaten op het perceel van [appellante sub 3] is betrokken bij de berekening van de compensatieopgave. Weliswaar zijn er ook buiten die geul werkzaamheden verricht op het perceel van [appellante sub 3], maar die vinden volgens het college en de gemeente hun grondslag in een tussen de gemeente en [appellante sub 3] gesloten beheerovereenkomst en niet in de voorschriften van de ontheffing. De rechtbank verwart volgens het college en de gemeente het gebied waarvoor de ontheffing is verleend met het gebied waar maatregelen moeten worden getroffen. Verder stellen het college en de gemeente dat het in ecologisch opzicht niet zinvol is om de petgaten op het perceel van [appellante sub 3] uit te diepen. Op de zitting hebben zij toegelicht dat het uitdiepen alleen zinvol was voor de petgaten op de percelen van Staatsbosbeheer omdat die, in tegenstelling tot de petgaten op het perceel van [appellante sub 3], grotendeels waren verland.

8.1. Volgens [appellante sub 3] ligt haar perceel volledig binnen het aangewezen compensatiegebied rond het Alddjip dat is beschreven in het RH-rapport en diverse andere rapportages. Het uitbaggeren van de petgaten op haar perceel maakt volgens [appellante sub 3] deel uit van de compensatieopgave. Zij stelt verder dat buiten de geul in het petgat op haar perceel monitoringspunten zijn aangewezen. Dat wijst er volgens haar op dat ook buiten de geul verplichtingen gelden.

8.2. Hoofdstuk 7 van het RH-rapport loopt van p. 42 tot en met p. 51 en gaat over het compensatiegebied in en rond de rivier het Alddjip. Op p. 42 staat onder meer: “De benodigde compensatie vergt het maken van een verbinding naar het [PHK] en het natuurgebied Piershiem alsmede het aanleggen van steile oevers in het westelijk deel van het Alddjip. In dat kader worden de volgende maatregelen voorgesteld: Het verbreden en baggeren van het Alddjip en na het meanderende deel een ‘Bypass’ aanleggen waardoor er een verbinding ontstaat met Petgatengebied Piershiem. Deze petgaten worden uitgediept en onderling verbonden.”

Vanaf p. 48 staat welke maatregelen precies moeten worden getroffen. Op p. 48 staat: “Voor het compensatiegebied Alddjip zullen er aanpassingen gedaan worden aan het Alddjip en aan het Petgatengebied Piershiem.” Vervolgens worden eerst het baggeren van het Alddjip en vervolgens de aanleg van de zogenoemde bypasses beschreven: “Voor het Alddjip zal er op twee locaties een bypass aangelegd worden. De eerste meanderende bypass is gelegen voor het petgatengebied Piershiem langs het rechte deel van het Alddjip (pagina 39). De tweede bypass is gelegen na het petgatengebied tot na de aanlegsteiger van de rondvaartboot. Hier zal de bypass weer aansluiten op het Alddjip. De bypasses:

– Krijgen een ideale waterdiepte van 1,30 meter diep met een breedte van 15 meter;

[…].”

Op p. 49 staat vervolgens: “Voor de petgaten geldt:

– De oevers zullen een steil (1:1,5) respectievelijk flauw, (1:5 tot 1:15) oplopend talud krijgen. […]

– Er wordt een breedte van maximaal 15 meter nagestreefd. Dit hangt ook af van de gewenste oeverinrichting en de breedte van de rietkragen. De breedte van 15 meter is niet leidend. Als de oevers in goede staat verkeren en het juiste talud hebben, maar de breedte is minder dan 15 meter wordt de watergang niet verbreed.

– De petgaten zullen verdiept worden tot 1,30 meter om algehele verlanding te voorkomen, hoewel lokale verlandingsplekken gunstig zijn voor soorten ais de Grote modderkruiper.

– Door het aansluiten van de bypass op de petgaten zal het water van het Alddjip door het gebied stromen. Dit helpt bij het tegengaan van verlanding en het afvoeren van nutriënten. De stroming moet echter gering zijn (circa 0,1 m/s).

[…]”

8.3. De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank met juistheid heeft vastgesteld dat op p. 42 van het RHK-rapport staat dat de petgaten in Piershiem moeten worden uitgediept. In aanvulling daarop is ook van belang dat de tekst van hoofdstuk 7 van het RH-rapport niet op p. 48 eindigt, maar zonder onderbreking in de opmaak doorloopt tot het einde van p. 49. Op p. 49 staan de specificaties, zoals de te realiseren waterdiepte, voor het op p. 42 als maatregel genoemde uitdiepen van de petgaten in Piershiem. [appellante sub 3] heeft er bovendien terecht op gewezen dat in een eerdere versie het RH-rapport uit mei 2009 de tekst die nu op p. 49 staat nog op p. 46 stond. Naar het oordeel van de Afdeling moet onder deze omstandigheden worden geoordeeld dat in voorschrift 7 weliswaar staat dat de maatregelen die staan op “p. 42 t/m 48” van het RH-rapport moeten worden uitgevoerd, maar dat het laatstgemelde paginanummer een kennelijke verschrijving is en moet worden gelezen als paginanummer 49. Uit het vorenstaande volgt dat voorschrift 7 mede verplicht tot het uitdiepen van de petgaten in Piershiem

De Afdeling ziet voorts onvoldoende reden om aan te nemen dat de verplichting om de petgaten in Piershiem uit te diepen alleen betrekking heeft op de petgaten op de percelen van Staatsbosbeheer, en niet tevens op de petgaten op het perceel van [appellante sub 3]. Daartoe is van belang dat in de afbeeldingen in het RH-rapport van het compensatiegebied rond het Alddjip ook het perceel van [appellante sub 3] wordt uitgelicht. Nergens in het RH-rapport wordt een onderscheid gemaakt tussen de petgaten op het perceel van [appellante sub 3] en die op andere percelen. Dat het met het oog op het tegengaan van verlanding niet zinvol zou zijn om de petgaten op het perceel van [appellante sub 3] uit te diepen, wat daar verder ook van zij, neemt niet weg dat het RH-rapport daartoe aldus wel strekt. Ook de omstandigheid dat alleen de geul die door het midden van de petgaten op het perceel van [appellante sub 3] loopt nodig is om de compensatieopgave te behalen en dat [appellante sub 3] en de gemeente een beheerovereenkomst hebben gesloten met het oog op de werkzaamheden die op [appellante sub 3]’ perceel worden verricht, maken dat niet anders en leiden daarom niet tot een andere conclusie.

De conclusie is dan ook dat de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat voorschrift 7, onder meer, verplicht tot het uitdiepen van de petgaten op het perceel van [appellante sub 3]. Het betoog slaagt niet.

Heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat [appellante sub 3] belanghebbende is?

9. Het college en de gemeente betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellante sub 3] belanghebbende is bij de beslissing op haar verzoek om handhaving. Volgens hen is [appellante sub 3] geen belanghebbende, zodat haar verzoek geen aanvraag is en de reactie daarop geen besluit waartegen bezwaar kon worden gemaakt. De werkzaamheden in het PHK hebben volgens hen geen ruimtelijke uitstraling op de woon- en leefomgeving van [appellante sub 3]. Ook ondervindt [appellante sub 3] hiervan volgens hen geen feitelijke gevolgen. Dat diersoorten waarvan de habitats door de werkzaamheden bij het PHK zijn getroffen ook in de omgeving van [appellante sub 3] voorkomen, is volgens hen onvoldoende om [appellante sub 3] belanghebbende te achten. De rechtbank heeft volgens hen ook ten onrechte aangenomen dat de ontwikkeling van natuurwaarden en beschermde diersoorten op de percelen van [appellante sub 3] wordt beïnvloed door de ontwikkeling van de natuurwaarden en van beschermde diersoorten in het PHK omdat het water van het PHK afstroomt naar de petgaten op het perceel van [appellante sub 3]. Een ecologische onderbouwing van dit oordeel ontbreekt en het water moet van het PHK bijna twee kilometer afleggen naar de percelen van [appellante sub 3], aldus het college en de gemeente. Het college en de gemeente betogen verder dat áls [appellante sub 3] belanghebbende is, zij dat alleen is bij de stroomopwaarts van haar perceel voorziene maatregelen in het compensatiegebied rond het Alddjip.

9.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb staat: “Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.”

In artikel 1:3 staat:

“1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.

3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.

4. […]”

9.2. [appellante sub 3] is eigenaar van het perceel [locatie] te Nij Beets, waar zij ook woont. [appellante sub 3] heeft belang bij een goede kwaliteit van haar woon- en leefomgeving, in het bijzonder die van haar eigen perceel. Zoals hiervoor onder 8.3 is overwogen, verplicht voorschrift 7 van de ontheffing mede tot het uitvoeren van maatregelen op het perceel van [appellante sub 3] en de daaraan grenzende percelen in het gebied Piershiem. Alleen al hierom is [appellante sub 3] belanghebbende bij de beslissing op haar verzoek om handhaving van de aan de ontheffing verbonden voorschriften. De door het college en de gemeente genoemde omstandigheden maken dat niet anders en leiden daarom niet tot een ander oordeel. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat [appellante sub 3] belanghebbende is bij de beslissing op haar verzoek. Het betoog slaagt niet.

9.3. De Afdeling neemt bij het vorenstaande in aanmerking dat een ontheffing die krachtens de Ffw is verleend geen besluitonderdelen kent. Dat betekent dat iemand wel of geen belanghebbende is bij een verleende ontheffing, ook waar het betreft de daaraan verbonden voorschriften en de daarin voorgeschreven maatregelen. Iemand kan niet voor een deel wel en voor aan ander deel geen belanghebbende bij een dergelijke ontheffing zijn. Dat geldt ook bij een beslissing op een verzoek om handhaving van de aan zo’n ontheffing verbonden voorschriften en de daarin voorgeschreven maatregelen, zoals in dit geval aan de orde is.

Omdat voorschrift 7 van de ontheffing mede verplicht tot het uitvoeren van maatregelen op het perceel van [appellante sub 3] en de daaraan grenzende percelen in het gebied Piershiem, is [appellante sub 3] belanghebbende bij de gehele ontheffing en dus bij de beslissing op een verzoek om handhaving van die ontheffing, de daaraan verbonden voorschriften en de daarin voorgeschreven maatregelen, ook voor zover het om elders te treffen maatregelen gaat.

De vraag of iemand belanghebbende is, moet worden onderscheiden van de toepassing van het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste. Het relativiteitsvereiste gaat over de vraag of een belanghebbende zich bij de bestuursrechter met succes op de ingeroepen normen kan beroepen. Daarvoor moet in dit geval worden bezien of de betrokken voorschriften en de daarin voorgeschreven maatregelen kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen [appellante sub 3]. Daarover gaan de volgende overwegingen.

Heeft de rechtbank terecht aangenomen dat artikel 8:69a van de Awb niet in de weg stond aan een succesvol beroep van [appellante sub 3] op alle maatregelen die op grond van voorschrift 7 moeten worden uitgevoerd?

10. Het college en de gemeente hebben in het kader van de belanghebbendheid betoogd dat de rechtbank had moeten oordelen dat [appellante sub 3] zich niet met succes kan beroepen op alle maatregelen die op grond van voorschrift 7 moeten worden gerealiseerd. Op de zitting heeft de gemeente nog toegelicht dat het water in het nieuwe Parallelkanaal en het gebied Kraanlannen niet afstroomt richting het perceel van [appellante sub 3], maar de andere kant op. Ook hebben het college en de gemeente erop gewezen dat de westelijke aansluiting van de bypass stroomafwaarts van het perceel van [appellante sub 3] ligt. De Afdeling begrijpt dit betoog zo, dat volgens het college en de gemeente artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg stond dat [appellante sub 3] zich bij de rechtbank op alle maatregelen kon beroepen.

10.1. In artikel 8:69a van de Awb staat: “De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.”

10.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

10.3. De Afdeling stelt vast dat op grond van voorschrift 7 mitigerende maatregelen, die voorkomen dat bestaande habitats van beschermde dieren worden aangetast, en compenserende maatregelen, die leiden tot de ontwikkeling van nieuw habitat voor beschermde dieren, moeten worden getroffen, zodat door het bevaarbaar maken van het PHK geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van deze soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Gelet hierop strekt de norm uit voorschrift 7 tot bescherming van diersoorten en hun voortplantings- of vaste rust- en verblijfplaatsen.

Het belang van [appellante sub 3] dat dreigt te worden geraakt als gevolg van het uitblijven van handhavend optreden, is het belang bij een goede kwaliteit van haar woon- en leefomgeving, in het bijzonder die van haar woonperceel aan de [locatie] te Nij Beets. [appellante sub 3] kan als particulier niet opkomen voor het algemene natuurbelang.

Op basis van deze te onderscheiden belangen stelt de Afdeling hierna onder 10.4 vast ten aanzien van welke maatregelen de rechtbank het besluit van 9 oktober 2017 kon vernietigen. Onder 10.5 staan de maatregelen ten aanzien waarvan de rechtbank, gelet op artikel 8:69a van de Awb, het besluit van 9 oktober 2017 niet heeft mogen vernietigen.

10.4. Voor zover voorschrift 7 verplicht tot het uitvoeren van de maatregelen die in hoofdstuk 7 van het RH-rapport staan, geldt het volgende. De maatregelen in hoofdstuk 7 zijn voorzien in en rond de rivier het Alddjip, waaronder het petgatengebied Piershiem. Deze maatregelen moeten er samen voor zorgen dat in dat gebied nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- en verblijfplaatsen van de betrokken diersoorten wordt gecreëerd. [appellante sub 3] is eigenaar en bewoner van een perceel in het gebied Piershiem waar omheen en waarop, zoals hiervoor onder 8.3 is overwogen, ook maatregelen moeten worden uitgevoerd. Gelet hierop is het belang van [appellante sub 3] bij een goede kwaliteit van haar woon- en leefomgeving, in het bijzonder die ter plaatse van haar eigen perceel, zo verweven met het algemene belang dat voorschrift 7 in zoverre beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken norm in zoverre kennelijk niet strekt tot bescherming van [appellante sub 3]’ belang. De Afdeling volgt dan ook niet het standpunt van het college en de gemeente dat [appellante sub 3] zich met name niet succesvol kan beroepen op de maatregel die strekt tot het volgens bepaalde specificaties realiseren van de westelijke aansluiting van de bypass door het gebied Piershiem, omdat die aansluiting op te grote afstand en stroomafwaarts van [appellante sub 3]’ perceel zou liggen. Daartoe is van belang dat de volgens bepaalde specificaties te realiseren westelijke aansluiting van de bypass onderdeel uitmaakt van het pakket aan maatregelen dat is beschreven in hoofdstuk 7 van het RH-rapport, waarmee habitat moet worden ontwikkeld in het compensatiegebied rond het Alddjip, waar het perceel van [appellante sub 3] deel van uitmaakt. Daarom kan niet worden gezegd dat deze specifieke maatregel die onderdeel vormt van dat pakket, kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van [appellante sub 3].

Ook stond artikel 8:69a van de Awb niet in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep van [appellante sub 3] met betrekking tot het niet handhaven van voorschrift 7, voor zover dat verplicht tot het uitvoeren van de maatregelen met betrekking tot de waterinlaat, als opgenomen in hoofdstuk 4 van het RH-rapport. Weliswaar staat in het RH-rapport dat het beoogde inlaatpunt bij de Veenhoop ligt, die op grote afstand van het perceel van [appellante sub 3] is gelegen, maar daarbij is ook vermeld dat deze maatregel ervoor zorgt dat een langere aanvoerweg wordt gerealiseerd waarlangs het water als het ware wordt gezuiverd en het daarmee als schoon water uitkomt ter hoogte van het petgatengebied Piershiem, waar het perceel van [appellante sub 3] deel van uitmaakt. Het voormelde belang van [appellante sub 3] is dan ook zo verweven met het algemene belang dat voorschrift 7 ook in zoverre beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken norm in zoverre kennelijk niet strekt tot bescherming van [appellante sub 3]’s belang.

Het vorenstaande betekent dat de rechtbank terecht heeft aangenomen dat artikel 8:69a van de Awb er niet aan in de weg stond dat [appellante sub 3] zich succesvol beriep op voorschrift 7, voor zover dat verplicht tot het uitvoeren van de maatregelen die in de hoofdstukken 4 – voorzover deze de waterinlaat betreffen – en 7 van het RH-rapport staan aangegeven. Het betoog faalt in zoverre.

10.5. Voor zover voorschrift 7 verplicht tot het uitvoeren van de maatregelen die staan vermeld in de rest van hoofdstuk 4 en in de hoofdstukken 5 en 6 van het RH-rapport, geldt het volgende. Deze maatregelen zijn voorzien in het PHK, direct ten zuiden van het PHK bij een nieuw Parallelkanaal en in het gebied Kraanlannen. Het perceel van [appellante sub 3] ligt op ongeveer 1,5 kilometer afstand van deze drie locaties. De Afdeling is van oordeel dat, gelet op deze afstand, het treffen van maatregelen waarmee in het PHK wordt voorkomen dat bestaande nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- en verblijfplaatsen van de betrokken diersoorten worden verstoord, zoals door het plaatsen van palenrijen, en waarmee in het nieuwe Parallelkanaal en het gebied Kraanlannen nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- en verblijfplaatsen van de betrokken diersoorten worden gecreëerd, zoals door het verbreden van watergangen, geen invloed heeft op de woon- en leefomgeving van [appellante sub 3]. Dit betekent dat het belang van [appellante sub 3] bij een goede kwaliteit van haar woon- en leefomgeving, in het bijzonder die ter plaatse van haar eigen perceel, onvoldoende is verweven met het algemene belang dat voorschrift 7 in zoverre beoogt te beschermen. Dat het water in deze drie gebieden in verbinding staat met het water in het gebied Piershiem en het water op het perceel van [appellante sub 3], is gelet op de voormelde afstand, onvoldoende om het tegendeel aan te nemen. Dat [appellante sub 3] naar voren heeft gebracht dat alle maatregelen tot hetzelfde doel strekken, dat voorschrift 8 van de ontheffing benadrukt dat de maatregelen in de verschillende gebieden een totaalpakket vormen en dat alle aspecten die met de ontheffing te maken hebben – soorten, handelingen, maatregelen, uitvoeringswijze en monitoring – met elkaar zijn verweven, is eveneens onvoldoende om aan te nemen dat [appellante sub 3] zich met succes kan beroepen op maatregelen die op 1,5 kilometer van haar perceel zijn voorzien. Weliswaar moeten alle maatregelen samen een afdoende mitigatie en compensatie bewerkstelligen voor de aantasting die de werkzaamheden in het PHK veroorzaken, maar dat betekent niet dat de maatregelen die op 1,5 kilometer van het perceel van [appellante sub 3] plaatsvinden, ook een effect hebben op de directe woon- en leefomgeving van [appellante sub 3].

Het vorenstaande betekent dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg stond dat [appellante sub 3] zich met succes beriep op voorschrift 7, voor zover dat verplicht tot het uitvoeren van de maatregelen die in de hoofdstukken 4, 5 en 6 van het RH-rapport staan aangegeven, met uitzondering van de in hoofdstuk 4 opgenomen maatregelen met betrekking tot de waterinlaat. In zoverre slaagt het betoog van het college en de gemeente.

10.6. Omdat de voormelde beroepsgrond van het college en de gemeente over de maatregelen in hoofdstuk 4, 5 en 6 van het RH-rapport slaagt, met uitzondering van de in hoofdstuk 4 opgenomen maatregelen met betrekking tot de waterinlaat, hoeven de overige betogen van het college en de gemeente over die maatregelen en wat [appellante sub 3] daarover naar voren heeft gebracht, geen bespreking. De Afdeling beoordeelt daarom niet of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat die maatregelen niet of niet volledig zijn uitgevoerd en of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college voor wat betreft die maatregelen niet mocht afzien van handhavend optreden.

Heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de maatregelen in het compensatiegebied rond het Alddjip en de waterinlaat niet of niet volledig zijn gerealiseerd?

11. Het college en de gemeente betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de op grond van voorschrift 7 uit te voeren maatregelen in het compensatiegebied rond het Alddjip en de waterinlaat niet of niet volledig zijn gerealiseerd. Volgens het college en de gemeente zijn de breedtes en lengtes van de watergangen in overeenstemming met de omschrijving in het RH-rapport. Ook de gerealiseerde bypass voldoet volgens hen aan de gestelde uitgangspunten. Volgens hen heeft de bypass over een lengte van 65 meter een breedte van 8 meter, maar volgt uit het RH-rapport dat de watergangen niet op elk punt 15 meter breed hoeven te zijn en blijkt uit diverse ecologische rapporten dat de smallere uitvoering in ecologisch opzicht niet relevant is. Over de locatie van de bypass betogen het college en de gemeente dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het RH-rapport niet verplicht om de bypass zo aan te leggen dat daarvoor twee andere waterlopen moeten worden verplaatst.

11.1. [appellante sub 3] betoogt dat de compenserende maatregelen niet of niet volledig zijn uitgevoerd.

11.2. De Afdeling stelt voorop dat, om vast te stellen of sprake is van een overtreding van voorschrift 7, alleen relevant is of de maatregelen feitelijk zijn gerealiseerd in overeenstemming met de beschrijving daarvan als opgenomen in het RH-rapport. Zoals volgt uit wat is overwogen onder 7.2, is daarbij dus niet doorslaggevend of met de feitelijk gerealiseerde situatie de compensatieopgave wordt verwezenlijkt, noch of daarmee een gunstige staat van instandhouding van de betrokken soorten wordt behaald.

11.3. Het college heeft voorafgaand aan het nemen van het besluit van 9 oktober 2017 onderzoek laten verrichten naar de uitgevoerde maatregelen. De bevindingen van dat onderzoek staan in het WB 2017-rapport. In paragraaf 3.4 is samengevat in hoeverre de gerealiseerde maatregelen in overeenstemming zijn met de aan de ontheffing verbonden voorschriften. Deze bevindingen zijn per compensatiegebied, waaronder voor het gebied rond het Alddjip, nader uitgewerkt in tabellen in bijlage I. De bevindingen zijn gebaseerd op een veldbezoek, bestudering van monitoringsdata en analyse van recente luchtfoto’s.

11.4. De Afdeling heeft kennis genomen van wat [appellante sub 3] heeft aangevoerd over het rapport ‘Evaluatie van de inrichting van compensatiegebied nabij Polderhoofdkanaal (Fr.)’, dat op 14 februari 2015 is uitgebracht door Altenburg & Wymenga (hierna AW 2015-rapport), waar twee verschillende versies van bestaan. In dit rapport staat in zijn algemeenheid dat aan de in het RH-rapport vermelde eisen wordt voldaan. Het college heeft voor de vraag of sprake is van overtredingen echter niet doorslaggevend geacht wat in het AW 2015-rapport staat, maar wat er in het later uitgebrachte WB 2017-rapport is vermeld. In aanmerking genomen dat ook de rechtbank het WB 2017-rapport aan zijn oordeel ten grondslag heeft gelegd en niet het AW 2015-rapport, ziet de Afdeling geen reden om in te gaan op wat [appellante sub 3] over de inhoud en wijze van totstandkoming van het AW 2015-rapport naar voren heeft gebracht.

11.5. Het rapport ‘Kwaliteit & kwantiteit compensatiemaatregelen Polderhoofdkanaal gestreepte waterroofkever, Kennisdocument inzake vragen Familie [appellante sub 3]’, dat in augustus 2016 is uitgebracht door FaunaX (hierna: FaunaX 2016-rapport) bevat hoofdzakelijk bevindingen over de ecologische functionaliteit van het PHK en de compensatiegebieden. Dat geldt ook voor het nadien eveneens door FaunaX in december 2017 uitgebrachte rapport ‘Kennisdocument n.a.v. aanvullende vragen mw. [appellante sub 3] inzake mitigatie en compensatie PHK (hierna: FaunaX 2017-rapport). De conclusie van het nadien nog uitgebrachte FaunaX 2019-rapport is dat de staat van instandhouding van de groene glazenmaker op lokaal niveau, sinds de openstelling van het PHK, zeer ongunstig is.

11.6. Voorschrift 7 verplicht, gelezen in verbinding met p. 41 tot en met 49 van het RH-rapport, niet tot het realiseren van een bepaalde lengte aan watergangen. Er kan dus ook niet worden gezegd dat de feitelijk gerealiseerde lengte aan watergangen afwijkt van het RH-rapport. De conclusie van de rechtbank dat de feitelijk gerealiseerde lengtes van de watergangen niet of niet volledig in overeenstemming zijn met de beschrijving daarvan in het RH-rapport, is alleen al hierom onjuist. Het betoog slaagt.

11.7. Wat de locatie van de watergangen betreft, is van belang dat op de voormelde pagina’s van het RH-rapport een omschrijving staat van de aan te leggen bypass. Die luidt: “De eerste meanderende bypass is gelegen voor het petgatengebied Piershiem langs het rechte deel van het Alddjip (pagina 39). De tweede bypass is gelegen na het petgatengebied tot na de aanlegsteiger van de rondvaartboot. Hier zal de bypass weer aansluiten op het Alddjip.”

Hiermee is bedoeld dat één bypass wordt gerealiseerd, waarbij het water stroomt door een aftakking van het Alddjip, die aansluit op het meest oostelijke petgat in Piershiem, vervolgens door de verbonden petgaten in Piershiem stroomt en ten slotte via een nieuwe watergang aan de westzijde van Piershiem weer in het Alddjip terecht komt. De twee gerealiseerde aansluitingen van de bypass, die zijn weergegeven in een afbeelding in bijlage I bij het WB 2017-rapport, zijn in overeenstemming met deze omschrijving. Het tracé van de westelijke aansluiting wijkt weliswaar af van het tracé in de tekening op p. 51 van het RH-rapport, maar het tracé als aangegeven in die tekening is niet bindend voorgeschreven. Daargelaten dat p. 51 geen deel uitmaakt van de pagina’s waar voorschrift 7 naar verwijst, heeft de tekening namelijk als opschrift ‘toekomstige situatie waterpeilen en maaiveldhoogtes’. Ook staat in de tekening bij de oostelijke aansluiting van de bypass dat daarover nog onzekerheid bestaat. Gelet op deze twee omstandigheden brengt deze afbeelding niet met zich dat voor de bypasses het daarin weergegeven tracé exact moet worden gerealiseerd. De stelling van [appellante sub 3] dat door het gekozen tracé de compensatieopgave niet wordt gehaald, wat daar verder ook van zij, leidt niet tot een ander oordeel, omdat voorschrift 7, gelezen in verbinding met het RH-rapport, geen verplichting stelt aan de te realiseren totale oeverlengte en wateroppervlakte. De conclusie is dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de feitelijk gerealiseerde locatie van de watergangen in overeenstemming is met de beschrijving daarvan in het RH-rapport. De rechtbank heeft ten onrechte geconcludeerd dat dit standpunt van het college onjuist is. Het betoog slaagt.

11.8. Voor de breedte van de petgaten geldt dat voorschrift 7, gelezen in verbinding met p. 49 van het RH-rapport, ertoe strekt dat “een breedte van maximaal 15 meter [wordt] nagestreefd.” Daarbij is vermeld dat dit afhankelijk is van de gewenste oeverinrichting en de breedte van de rietkragen en dat de breedte van 15 meter niet leidend is. Als de oevers in goede staat verkeren en het juiste talud hebben, dan wordt een watergang die minder dan 15 meter breed is niet verbreed, zo staat in het RH-rapport.

In bijlage I bij het WB 2017-rapport worden voor de breedte van de petgaten geen afwijkingen geconstateerd van de als uitgangspunt genoemde breedte van 15 meter. Uit de stukken die [appellante sub 3] heeft overgelegd, volgt ook niet dat er petgaten zijn die minder breed zijn dan 15 meter of dat er smallere petgaten zijn die, gelet op de staat van de oevers en het talud, verbreed hadden moeten worden. De Afdeling stelt, gelet op het vorenstaande, vast dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de feitelijk gerealiseerde breedte van de petgaten in overeenstemming is met de beschrijving daarvan in het RH-rapport. Voor zover de rechtbank tot een andere conclusie is gekomen, is dat ten onrechte. Het betoog slaagt.

11.9. Voor de breedte van de twee aansluitingen van de bypass geldt dat op p. 48 van het RHK-rapport staat dat zij een “ideale waterdiepte van 1,30 meter diep met een breedte van 15 meter” krijgen. Daarbij is vermeld dat door die twee aansluitingen van de bypass een waterstroming ontstaat die verlanding van de petgaten tegengaat en de afvoer van nutriënten mogelijk maakt. Daarnaast is op p. 41 van het RH-rapport een overzichtstekening opgenomen van de maatregelen in het compensatiegebied rond het Alddjip. In deze tekening zijn met nummers de locaties aangegeven waarvan dwarsdoorsnedes van de watergangen zijn opgenomen in het RH-rapport. Die dwarsdoorsnedes zijn weergegeven in de tekeningen op p. 46 en 47. In de tekening van de dwarsdoorsnede van profiel nummer 11 is de westelijke aansluiting van de bypass weergegeven als ongeveer 11 meter breed. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit deze combinatie van tekst en afbeeldingen dat het RH-rapport niet vereist dat de aansluitingen van de bypass overal 15 meter breed zijn. Voorschrift 7, gelezen in verbinding met p. 41 tot en met 49 van het RH-rapport, strekt ertoe dat de aansluitingen van de bypass voldoende breed zijn om de beoogde waterstroming te doen ontstaan, waarmee een verlanding van de tussenliggende petgaten wordt tegengegaan en waarmee nutriënten worden afgevoerd. Een breedte van 15 meter, net als een waterdiepte van 1,30 meter, is daarvoor ideaal, maar een kleinere breedte is daarmee niet uitgesloten, mits daarmee het voormelde doel van de aansluitingen van de bypass wordt behaald.

Vast staat dat een zone in de westelijke aansluiting van de bypass smaller is dan 15 meter, namelijk 8 meter breed. Dat staat ook in bijlage I bij het WB 2017-rapport.

Volgens p. 6 van het rapport ‘Ecologische effecten van aanvullende werkzaamheden in project Polderhoofdkanaal’, dat op 4 maart 2019 is uitgebracht door Altenburg & Wymenga ecologisch onderzoek (hierna: het WB 2019-rapport), is het voor het compensatiegebied vanuit ecologisch opzicht geen enkel bezwaar dat de westelijke aansluiting van de bypass over een lengte van 65 meter 8 meter breed is aangelegd, omdat evident is dat de waterstroming en de passage van planten en dieren daardoor niet worden gehinderd. Paragraaf 3.3 van het rapport ‘Functioneren compensatiegebieden PHK: update voorjaar 2019’, dat op 25 april 2019 is uitgebracht door Witteveen + Bos (hierna: WB-update 2019) bevestigt dat de geconstateerde afwijkingen van onder meer de breedte niet afdoen aan het adequaat functioneren van de bypass. De petgaten zijn in verbinding gebracht met het Alddjip, waardoor migratie van soorten mogelijk is en een waterstroming door de petgaten is ontstaan. Het alsnog veranderen en vergroten van de afmetingen van de bypass heeft hierop geen effect, aldus de WB-update 2019.

De Afdeling ziet in de stukken die [appellante sub 3] heeft overgelegd onvoldoende aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van de voormelde conclusies van het WB 2017-rapport, WB 2019-rapport en de WB-update 2019. De stukken en de op de zitting door [appellante sub 3] gegeven toelichting geven met name onvoldoende reden om aan te nemen dat deze conclusies onjuist zijn, omdat die zijn gebaseerd op de situatie waarin de waterflora in het compensatiegebied rond het Alddjip nog niet volledig tot ontwikkeling is gekomen. Voor zover [appellante sub 3] heeft gesteld dat zij haar perceel vaker van waterplanten moet schonen nu de westelijke bypass 8 meter breed is in plaats van 15 meter breed, is op de zitting ook gebleken dat het opschonen hoe dan ook niet vaker dan eens per enkele tientallen jaren zal hoeven plaats te vinden. Ook uit het memo ‘Hydraulische berekening Alddjip’, dat op 18 september 2012 is uitgebracht door HW Grobbe Advies en Management, volgt niet dat het onderhoud van de petgaten op het perceel van [appellante sub 3] in betekende mate geïntensiveerd moet worden bij een aansluiting van 8 meter breed in plaats van 15 meter.

Voor de vraag of de gerealiseerde breedte van de westelijke aansluiting van de bypass in overeenstemming is met de ontheffing, betekent dit het volgende. Het WB 2019-rapport en de WB-update 2019 bevestigen de stelling van het college en de gemeente dat de feitelijk gerealiseerde breedte van een deel van de westelijke aansluiting van de bypass van 8 meter niet ongunstiger is dan de ideale breedte van 15 meter, omdat ook daarmee het met de bypass beoogde doel uit het RH-rapport, dat het petgatencomplex met het Alddjip wordt verbonden en dat een geringe waterstroom wordt gecreëerd kon en ook is gerealiseerd. De conclusie is dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de feitelijk gerealiseerde breedte van de westelijke aansluiting van de bypass in overeenstemming is met de beschrijving daarvan in het RH-rapport. De rechtbank heeft ten onrechte geconcludeerd dat dit standpunt van het college onjuist is. Het betoog slaagt.

12. Het college en de gemeente betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gerealiseerde oeverstructuur in overeenstemming is met het RH-rapport. De oevers zijn volgens hen afwisselend steil en flauw ingericht. Uit de door de rechtbank genoemde rapporten blijkt volgens hen niet het tegendeel.

12.1. Voor de oeverstructuur geldt dat voorschrift 7, gelezen in verbinding met p. 41 tot en met 49 van het RH-rapport, ertoe strekt dat de oevers van het Alddjip een steil oplopend talud behouden. Voor de oevers van de petgaten geldt dat sommigen een steil talud moeten hebben en sommigen een flauw talud.

Volgens bijlage I bij het WB 2017-rapport zijn in het Alddjip en de bypass steile oevers aanwezig. Bij de petgaten varieert de oeverhelling volgens bijlage I van steil tot flauw. Uit de stukken die [appellante sub 3] heeft overgelegd, volgt niet dat deze bevindingen in het WB 2017-rapport onjuist zijn. Met name volgt uit de door [appellante sub 3] overgelegde stukken niet dat de taluds van de petgaten flauwer zijn dan de in het RH-rapport genoemde verhoudingen van 1:5 tot 1:15. Dat een houten beschoeiing langs de oevers van de aansluitingen van de bypass is aangebracht, zoals [appellante sub 3] naar voren heeft gebracht, leidt evenmin tot de conclusie dat deze oevers niet overeenstemming zijn met het RH-rapport, omdat daarin geen eisen zijn gesteld aan de oevers van de twee aansluitingen van de bypass. De conclusie is dan ook dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de feitelijk gerealiseerde oeverstructuur in het compensatiegebied rond het Alddjip in overeenstemming is met de beschrijving daarvan als opgenomen in het RH-rapport. Voor zover de rechtbank tot een andere conclusie is gekomen, is dat ten onrechte. Het betoog slaagt.

13. Het college en de gemeente betwisten verder het oordeel van de rechtbank over het verbeteren van de waterkwaliteit. Ten eerste verplicht de ontheffing volgens hen niet tot het zuiveren van water op een andere manier dan door het realiseren van een lange aanvoerroute. De gemeente wijst er in dat verband op dat de zinsnede ‘als het ware zuivering van water’ in de considerans van de ontheffing alleen is genoemd als positief te verwachten gevolg van een waterinlaat op grote afstand. Ten tweede betogen het college en de gemeente dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat slechts één inlaatpunt aanwezig mag zijn. De zinsnede “een punt” op p. 25 van het RH-rapport moet volgens hen niet worden gelezen als “één punt”. Voor de waterhuishouding in het omliggende gebied is het namelijk noodzakelijk dat op meerdere plekken water aan het PHK kan worden toegevoegd en onttrokken. Ook staat nergens in het RH-rapport dat er slechts één inlaatpunt mag zijn. De gemeente wijst erop dat direct na de maatregel over de waterinlaat juist melding wordt gemaakt van meerdere sluizen en inlaatpunten. De maatregel die op p. 25 van het RH-rapport staat, verplicht volgens het college en de gemeente tot het realiseren van een inlaat van boezemwater op zo groot mogelijke afstand van het Alddjip. De hoofdinlaat van boezemwater is bij De Veenhoop, waarmee volgens hen de langst mogelijke route is gerealiseerd. Het vorenstaande is volgens de gemeente in het WB 2017-rapport niet onderkend.

13.1. Op p. 25 van het RHK-rapport staat onder het kopje ‘overige maatregelen’ onder meer: “Waterinlaat vanuit een punt om een langere aanvoerweg te realiseren. Hierdoor wordt het water als het ware gezuiverd. Voorkeur gaat uit om bij de Veenhoop het water in te laten door het [PHK] richting het Alddjip als schoon water de Ecologische Verbinding Zone in.” Op p. 46 staat dat door middel van de bypass ten noorden van het Alddjip een verbinding zal ontstaan met het petgatengebied om het gezuiverde water van het Alddjip en PHK in het petgatengebied te laten stromen.

Anders dan het college en de gemeente kennelijk menen, heeft de rechtbank niet vastgesteld dat water ook op een andere wijze moet worden gezuiverd dan door een lange aanvoerroute. In zoverre berust het betoog op een onjuiste lezing van de uitspraak van de rechtbank.

De Afdeling ziet zich vervolgens eerst voor de vraag gesteld waar de passage op p. 25 van het RH-rapport precies toe verplicht. Daarbij neemt de Afdeling de volgende omstandigheden in aanmerking. Ten eerste is de passage gesteld in globale bewoordingen en zijn daarbij en ook elders in het RH-rapport geen definitieve specificaties opgenomen. Ten tweede heeft de gemeente op de zitting toegelicht dat een inlaat in feite een open verbinding tussen wateren is, met een schuif die open en dicht kan worden gedaan. Een inlaat is dus iets anders dan een gemaal of sluis, aldus de gemeente. Ten derde staat vast dat wanneer geen enkel water meer in het PHK wordt toegevoegd tussen de inlaat bij de Veenhoop en Piershiem, dit zeer verstrekkende gevolgen heeft voor het hele systeem van de regionale waterhuishouding. Ten slotte staat in de maatregel na die over de waterinlaat, dat viswerende voorzieningen kunnen worden aangebracht bij sluizen en inlaatpunten. Gelet op het vorenstaande moet de maatregel naar het oordeel van de Afdeling zo worden begrepen dat de hoofdinlaat van het water in het PHK in de directe omgeving van de Veenhoop moet worden gerealiseerd. De Afdeling heeft kennis genomen van de door [appellante sub 3] gegeven toelichting dat zij voor haar beslissing om werkzaamheden op haar perceel te dulden van grote betekenis heeft geacht dat uitsluitend bij de Veenhoop water in het PHK zou worden gelaten, en dat die verwachting mede is gebaseerd op het A&W-rapport waar, anders dan in het RH-rapport, niet “een punt” maar “één punt” staat. Maar dat neemt niet weg dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn om de maatregel zoals die uiteindelijk in het RH-rapport is opgenomen zo op te vatten dat die verplicht tot het realiseren van een situatie waarbij tussen één inlaat bij de Veenhoop en Piershiem nergens anders meer water in het PHK wordt gelaten.

De gemeente heeft op de zitting toegelicht dat de inlaat vanuit de Kromme Ee bij de Veenhoop de centrale inlaat voor het PHK is, die vrijwel altijd open staat. Vanuit de Nieuwe Vaart is bij de Zuidersluis ook een inlaat aanwezig, maar die is vrijwel altijd dicht en wordt door het waterschap alleen incidenteel opengezet als dat noodzakelijk is. Naast deze twee inlaten zijn een aantal sluizen en drie gemalen aanwezig, waaronder het gemaal dat zorgt voor de afwatering van de polder Krommegat. Hoewel er dus technisch meerdere punten aanwezig zijn waar water aan het PHK kan worden toegevoegd en onttrokken, is de feitelijke situatie zo dat de hoofdinlaat van het water in het PHK in de directe omgeving van de Veenhoop is gerealiseerd.

De conclusie van de Afdeling is dan ook dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de feitelijk gerealiseerde situatie wat betreft de waterinlaat in overeenstemming is met de beschrijving daarvan in het RH-rapport. De rechtbank heeft ten onrechte geconcludeerd dat dit standpunt van het college onjuist is. Het betoog slaagt.

14. Het college en de gemeente betwisten dat de gerealiseerde waterdiepte niet in overeenstemming is met het RH-rapport. Zij beamen dat de waterdiepte weliswaar niet overal 1,30 meter is, maar stellen dat dit een streefgetal is. Zij wijzen erop dat de meest geschikte waterdiepte voor de gestreepte waterroofkever tussen de 1,00 en 1,50 meter ligt en dat de diepte van 1,30 meter het gemiddelde daarvan is. Ook wijzen zij erop dat bij de vereiste taluds langs de oevers de waterdiepte per definitie minder is. Het realiseren van een rechthoekige bak water met overal een diepte van 1,30 meter levert bovendien geen geschikt habitat op voor de betrokken diersoorten. De gerealiseerde waterdiepte ligt overal rond de 1,30 meter, zodat die in overeenstemming is met het RH-rapport. Het college en de gemeente stellen dat langs de oever van het oostelijke petgat op het perceel van het [appellante sub 3] onverhoopt bagger terecht is gekomen door werkzaamheden, maar dat leidt volgens hen niet tot een andere conclusie omdat de verplichtingen van het RH-rapport geen betrekking hebben op deze locatie en omdat het alsnog verwijderen van de bagger ter plaatse nadelige effecten kan hebben voor de natuurwaarden.

14.1. Voorschrift 7, gelezen in verbinding met p. 41 tot en met 49 van het RH-rapport, strekt ertoe dat de aansluitingen die de bypass vormen een ideale waterdiepte krijgen van 1,30 meter en breedte van 15 meter, en dat de petgaten worden verdiept tot 1,30 meter. Naar het oordeel van de Afdeling en zoals alle partijen op de zitting ook hebben beaamd, moet de in het RH-rapport opgenomen 1,30 meter met enige marge worden gelezen. De redenen daarvoor zijn dat met de voorgeschreven waterdiepte is beoogd om een verlanding tegen te gaan, dat er ook oevertaluds aanwezig moeten zijn waar de waterdiepte per definitie geen 1,30 meter kan zijn en dat enige fluctuatie in diepte niet te voorkomen is en voor de betrokken diersoorten aanvaardbaar of zelfs gunstig blijkt.

14.2. Vast staat dat de petgaten in Piershiem onderling zijn verbonden en zijn gebaggerd. Volgens bijlage I bij het WB 2017-rapport voldoet de waterdiepte in het gebied Piershiem niet overal aan het uitgangspunt van 1,30 meter en is deze soms enkele decimeters ondieper. Met uitzondering van het oostelijke petgat op het perceel van [appellante sub 3], ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de volgens het WB 2017-rapport aanwezige afwijkingen van enkele decimeters in de petgaten in het compensatiegebied Piershiem en de bypass zo groot zijn dat de feitelijk gerealiseerde waterdiepte niet in overeenstemming is met het terzake in RH-rapport beschreven uitgangspunt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de door [appellante sub 3] overgelegde stukken niet volgt dat de diepte van de watergangen in Piershiem, met uitzondering van die in het oostelijke petgat op haar perceel, meer dan enkele decimeters afwijkt van 1,30 meter, noch dat de gerealiseerde waterdieptes anderszins ontoereikend zijn. Met name is niet gebleken dat de waterdiepte ergens minder is dan 1,00 meter of meer dan 1,50 meter. [appellante sub 3] heeft hierover desgevraagd op de zitting gesteld dat kleine afwijkingen niet ter zake doen, maar dat de bagger in het oostelijke petgat op haar perceel wel een reëel probleem vormt. De conclusie is dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de diepte van de watergangen in het gebied Piershiem, met uitzondering van die in het oostelijke petgat op het perceel van [appellante sub 3], in overeenstemming is met de beschrijving daarvan in het RH-rapport. De rechtbank heeft ten onrechte geconcludeerd dat dit standpunt van het college onjuist is. Het betoog slaagt in zoverre.

14.3. Voor de waterdiepte in het oostelijke petgat op het perceel van [appellante sub 3] overweegt de Afdeling het volgende. Volgens de door partijen gegeven toelichting zijn ook in dit petgat baggerwerkzaamheden verricht. Dat is gedaan met een duwboot, waarbij tijdens de uitvoering van de werkzaamheden onbedoeld bagger van de duwboot is geschoven. Die bagger is langs de rand van het petgat terecht gekomen. De gemeente heeft toegelicht dat op advies van een ecoloog is besloten die bagger daar te laten liggen, omdat ter plaatse de gestreepte waterroofkever was aangetroffen en die door verdere werkzaamheden zou kunnen worden verstoord. [appellante sub 3] heeft evenwel gemotiveerd toegelicht dat er nu een grote hoeveelheid bagger langs de rand van het petgat ligt, die tot boven de waterlijn uitstak en die langs de oever zal leiden tot rietvorming en op termijn tot een juist zo ongewenste verlanding. De Afdeling acht het op basis van de stukken en wat op de zitting is besproken onvoldoende duidelijk wat nu precies de feitelijke situatie is langs de oever van het oostelijke petgat van [appellante sub 3]. Het is onduidelijk hoeveel bagger er op welke locatie precies aanwezig is, wat ter plaatse van die bagger de waterdiepte is, hoe die zich verhoudt tot het optreden van verlanding en wat, gelet op de beoogde ontwikkeling van geschikte habitat op korte en lange termijn, de voor- en nadelen zijn van het opruimen van deze bagger. Daarom is niet vast te stellen of de uiteindelijk gerealiseerde waterdiepte in het oostelijke petgat op het perceel [appellante sub 3] wel of niet in overeenstemming is met het in RH-rapport beschreven uitgangspunt van 1,30 meter. Deze onduidelijkheid laat zich onder meer verklaren doordat het college ten onrechte heeft gemeend dat voorschrift 7 niet verplicht tot het uitdiepen van de petgaten op het perceel van [appellante sub 3], zoals volgt uit wat hiervoor is overwogen onder 8.3. De conclusie is dat het college bij het nemen van het besluit van 9 oktober 2017, voor zover dat de diepte van het oostelijke petgat op het perceel van [appellante sub 3] betreft, in strijd met artikel 3:2 van de Awb, onvoldoende inzicht heeft verworven in de betrokken feiten en belangen. De rechtbank is dus terecht tot de conclusie gekomen dat het besluit van 9 oktober 2017 in zoverre ondeugdelijk is, zij het op andere gronden. Het betoog faalt in zoverre.

Heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid niet mocht afzien van handhavend optreden?

15. Het college en de gemeente betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid niet mocht afzien van handhavend optreden. De rechtbank heeft volgens de gemeente niet daadwerkelijk bezien of sprake is van bijzondere omstandigheden die afzien van handhavend optreden rechtvaardigen. Het college en de gemeente voeren over de waterdiepte nogmaals aan dat een rechthoekige bak water van 1,30 meter diepte geen geschikte habitat oplevert voor de betrokken diersoorten. Verder stellen het college en de gemeente zich, onder verwijzing naar verscheidene uitspraken van de Afdeling, op het standpunt dat handhavend optreden onevenredig is als het niet volledig uitvoeren van maatregelen geen afbreuk doet aan het met die maatregelen beoogde doel. Volgens hen hebben voorschrift 7 en artikel 5.3, vierde lid, van de Wnb als doel te verzekeren dat door het bevaarbaar maken van het PHK geen afbreuk wordt gedaan aan het streven naar een gunstige staat van instandhouding van de betrokken diersoorten. De verwachte achteruitgang van natuurwaarden in het PHK heeft volgens het college en de gemeente niet plaatsgevonden, terwijl uit diverse monitoringsgegevens blijkt dat de betrokken soorten zich in een gunstige staat van instandhouding bevinden. Het college en de gemeente stellen verder dat door het alsnog verrichten van werkzaamheden om de in het RH-rapport beschreven ideale situatie te realiseren, zonder noodzaak en zonder dat daaraan voorwaarden kunnen worden gesteld voortplantings- en rustplaatsen van dieren worden beschadigd en vernield, als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb.

15.1. [appellante sub 3] heeft toegelicht dat zij juist vanwege de te treffen maatregelen heeft besloten om deel te nemen aan het project en dat zij er daarom op moet kunnen vertrouwen dat die maatregelen gerealiseerd worden. Volgens [appellante sub 3] bevatten de gegevens die ten grondslag liggen aan het besluit van 9 oktober 2017 omissies en onjuistheden en kunnen zij niet de conclusies dragen dat de compensatieopgave is behaald of dat functionele leefgebieden zijn gerealiseerd.

15.2. Uit wat hiervoor onder 11 tot en met 14.3 staat, volgt dat de in het compensatiegebied rond het Alddjip gerealiseerde breedte, lengte en locatie van de watergangen, oeverstructuur en waterdiepte en de gerealiseerde waterinlaat in overeenstemming zijn met het RH-rapport en daarmee met voorschrift 7 van de ontheffing, behalve wat de waterdiepte in het oostelijke petgat op het perceel van [appellante sub 3] betreft. Alleen al daarom is de rechtbank ten onrechte tot de conclusie gekomen dat het college ten aanzien van die eerstgenoemde elementen in het RH-rapport en daarmee met voorschrift 7 handhavend had moeten optreden. Daarom behoeven de overige betogen van het college en de gemeente hierover en hetgeen [appellante sub 3] daarover naar voren heeft gebracht, geen bespreking meer. Het betoog slaagt in zoverre.

15.3. Zoals hiervoor onder 14.3 staat, ontbreekt de benodigde informatie om te kunnen beoordelen of de waterdiepte in het oostelijke petgat op het perceel van [appellante sub 3] in overeenstemming is met voorschrift 7. Het college heeft alleen al daarom onvoldoende gemotiveerd waarom het terzake kan afzien van handhavend optreden. De rechtbank is dus terecht tot de conclusie gekomen dat het besluit van 9 oktober 2017 in zoverre onzorgvuldig tot stand is gekomen en ondeugdelijk is gemotiveerd, zij het op andere gronden. Het betoog faalt in zoverre.

15.4. Gelet op het vorenstaande hoeven de overige betogen van het college en de gemeente en wat [appellante sub 3] daarover naar voren heeft gebracht, geen bespreking. De Afdeling beoordeelt daarom niet of uit de diverse door partijen overgelegde rapportages kan worden afgeleid dat de werkzaamheden in het PHK achteraf bezien niet hebben geleid tot aantasting van de voortplantings- en vaste rust- en verblijfplaatsen van de betrokken diersoorten en of deze diersoorten in een gunstige staat van instandhouding verkeren, nog daargelaten of bevestigende antwoorden op die vragen kunnen leiden tot de conclusie dat handhavend optreden onevenredig is.

Het hoger beroep van [appellante sub 3]

16. [appellante sub 3] betoogt dat dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voorschrift 7 niet verplicht tot het omleggen van het Zilverkanaal en Alddjip. [appellante sub 3] stelt dat uit de kaart op p. 41 en de tekst van p. 48 van het RH-rapport volgt dat de twee watergangen moeten worden omgelegd. Daarnaast volgt deze verplichting volgens haar uit de tekst op p. 49 van het RH-rapport. Over die laatste pagina voert [appellante sub 3] aan dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van de door het college overgelegde versie van het RHK-rapport en een te strikte uitleg van de paginanummering die in voorschrift 7 staat. Daartoe voert zij aan dat uit diverse omstandigheden blijkt dat bij het verlenen van de ontheffing is bedoeld om met voorschrift 7 het hele hoofdstuk uit het RH-rapport over maatregelen, dat loopt van p. 21 tot en met p. 51, verplicht te stellen. Daarnaast wijst [appellante sub 3] erop dat aan de door het college overgelegde ontheffing geen pagina’s uit het RH-rapport zijn gehecht. Zij betwijfelt of p. 23 tot en met 48 van het RH-rapport als bijlage aan de ontheffing waren gehecht. Volgens [appellante sub 3] is niet uitgesloten dat meer pagina’s uit het RH-rapport waren aangehecht, of dat pagina’s uit een latere definitieve versie van het RH-rapport waren aangehecht. Volgens [appellante sub 3] komt het voor het risico van het college dat de aangehechte pagina’s ontbreken. Ten slotte stelt [appellante sub 3] dat in de uitspraak van de rechtbank twee verschrijvingen staan. Waar in de laatste alinea onder 5.3 p. 24 staat, is volgens haar p. 23 bedoeld en waar in de tweede alinea onder 7.3 eiseres staat, moet volgens haar verweerder staan.

16.1. Het college heeft toegelicht dat hij het dossier over het handhavingsverzoek overgedragen kreeg van de Dienst Regelingen toen hij het bevoegd gezag werd. In dat dossier zaten de ontheffing en het volledige RH-rapport, maar aan de ontheffing was geen bijlage gehecht. Ook bij navraag bleek niet meer te achterhalen of, en zo ja, welke pagina’s precies aan de ontheffing waren aangehecht. Het college en de gemeente hebben voorts toegelicht dat in het RH-rapport weliswaar staat dat de status daarvan een ‘concept’ is, maar dat er geen latere, definitieve versie van het rapport bestaat. Volgens hen moet dan ook worden uitgegaan van dit RH-rapport. Zij stellen zich voorts op het standpunt dat in het RH-rapport weliswaar passages staan over het omleggen van het Zilverkanaal en het Alddjip, maar dat dit niet is omschreven als een te realiseren maatregel. Volgens het college is het omleggen alleen vermeld omdat ten tijde van het opstellen van het RH-rapport nog onduidelijk was of een perceel dat in eigendom is van andere particulier mocht worden gebruikt voor de realisatie van de westelijke aansluiting van de bypass. Als dat niet mocht, dan zouden het Zilverkanaal en het Alddjip omgelegd moeten worden om ruimte te maken voor die aansluiting. Nadat bleek dat het perceel uiteindelijk wel mocht worden gebruikt, was het omleggen van de twee bestaande watergangen niet nodig.

Als het omleggen van de twee watergangen wel als verplichte maatregel moet worden gelezen, dan zijn de gemeente en het college van mening dat [appellante sub 3] zich daar niet met succes op kan beroepen, gelet op de afstand van 550 meter tussen haar perceel en de locatie van om te leggen delen van de watergangen. Ook heeft het omleggen van deze watergangen volgens hen geen gevolgen voor het perceel van [appellante sub 3].

16.2. Het is juist dat, zoals [appellante sub 3] naar voren heeft gebracht, aan de overgelegde ontheffing niet een bijlage is gehecht met pagina’s uit het RH-rapport. Het RH-rapport van 28 augustus 2009 is echter wel in zijn geheel overgelegd. Op p. 2 van het RH-rapport staat weliswaar dat de status van het rapport een conceptrapport is, maar nu niet is gebleken dat er nadien nog een andere, definitieve versie van dat rapport is uitgebracht, ziet de Afdeling geen gegronde reden om aan te nemen dat aan de ontheffing andere pagina’s waren of hadden moeten worden gehecht dan die van het RH-rapport van 28 augustus 2009. De rechtbank heeft zijn oordeel dan ook terecht op dit stuk gebaseerd.

Zoals hiervoor is overwogen onder 8.3, is in voorschrift 7 weliswaar vermeld “p. 23 t/m 48”, maar moet dat laatste paginanummer naar het oordeel van de Afdeling worden gelezen als paginanummer 49. [appellante sub 3] heeft dus in zoverre gelijk dat niet moet worden uitgegaan van een te strikte uitleg van de paginanummering die in voorschrift 7 staat. Maar zelfs als wordt aangenomen dat in voorschrift 7 moet worden gelezen “p. 21 t/m 52”, dan nog is de conclusie van de rechtbank juist dat voorschrift 7 niet verplicht tot het omleggen van het Alddjip en het Zilverkanaal. Daartoe is het volgende van belang. Uit de afbeelding op p. 41 en de tekst op p. 48 van het RHK-rapport volgt niet, anders dan [appellante sub 3] stelt, dat het Alddjip en het Zilverkanaal moeten worden omgelegd. Op p. 49 van het RHK-rapport staat daarover: “In de bocht naar het zuiden zullen de huidige waterlopen, het Alddjip en het Zilverkanaal, omgelegd moeten worden vanwege de bypass. Daarom zal tevens een klein gedeelte van het Zilverkanaal omgelegd worden op particulier terrein met agrarisch grondgebruik.” Het door [appellante sub 3] gewenste omleggen van de watergangen is dus niet omschreven als zelfstandige maatregel die moet worden getroffen, maar als constatering van wat volgens het RH-rapport het gevolg is van de te realiseren bypass. Uit de door het college en de gemeente gegeven toelichting volgt dat dit gevolg zich slechts zou voordoen als voor de aanleg van de bypass geen gebruik had kunnen worden gemaakt van een perceel in particuliere eigendom. In dat geval zou het in het RH-rapport geschetste tracé van de bypass worden gerealiseerd, waarvoor de twee bestaande waterlopen zouden moeten worden omgelegd. Zoals volgt uit wat hiervoor is overwogen onder 11.9, verplicht de ontheffing er echter niet toe om dit geschetste tracé van de bypass zonder meer te realiseren. Het feitelijk gerealiseerde andere tracé van de bypass is dan ook in overeenstemming met de ontheffing. Dat uiteindelijke tracé maakte het niet langer noodzakelijk dat het Alddjip en het Zilverkanaal moesten worden omgelegd, terwijl de ontheffing daar ook anderszins niet toe verplichtte.

Verder is de constatering van [appellante sub 3] dat in de uitspraak van de rechtbank twee verschrijvingen staan op zichzelf juist, maar dit leidt niet tot het door [appellante sub 3] beoogde doel. Deze verschrijvingen doen geen afbreuk aan de begrijpelijkheid of de juridische juistheid van de uitspraak van de rechtbank.

De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het niet omleggen van het Alddjip en het Zilverkanaal geen overtreding van voorschrift 7 oplevert. Het betoog slaagt niet.

16.3. Omdat het betoog niet slaagt, zal de Afdeling het standpunt van het college en de gemeente dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste in de weg zou staan aan de vernietiging van het besluit van 9 oktober 2017, voor zover daarmee is geweigerd handhavend op te treden tegen het niet omleggen van het Alddjip en het Zilverkanaal, niet verder bespreken.

17. [appellante sub 3] betoogt dat het college heeft gehandeld in strijd met het verbod van vooringenomenheid dat is neergelegd in artikel 2:4 van de Awb. Volgens [appellante sub 3] is de provincie hier niet alleen het bevoegd gezag, maar ook feitelijk uitvoerder en overtreder van de ontheffing. Daarnaast draagt de provincie gedeeltelijk de kosten die de gemeente Opsterland maakt voor juridische bijstand. Verder zal de provincie gedeeltelijk de kosten moeten dragen indien alsnog maatregelen moeten worden gerealiseerd. Ter onderbouwing van haar betoog heeft [appellante sub 3] twee brieven overgelegd die het college van burgemeester en wethouders van Opsterland aan de raad van de gemeente Opsterland heeft gestuurd. In de brief van 8 oktober 2018 staat dat de provincie heeft verklaard bereid te zijn om een deel van de kosten voor de juridische advisering die in de jaren 2016, 2017 en 2018 in het kader van het project PHK zijn gemaakt, voor zijn rekening te nemen. Onder deze omstandigheden is volgens [appellante sub 3] sprake van belangenverstrengeling, of in elk geval van de schijn daarvan.

17.1. Het college stelt zich op het standpunt dat hij de verschillende taken als verlener van ontheffingen, handhaver en initiatiefnemer goed kan scheiden. Het college wijst er ook op dat het bijvoorbeeld niet ongebruikelijk is dat het college een Wnb-ontheffing verleent aan de eigen provincie.

17.2. In artikel 2:4 van de Awb staat:

“1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.

2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.”

17.3. De rechtbank heeft geen oordeel gegeven over deze beroepsgrond van [appellante sub 3], omdat zij die in haar beroepschrift niet naar voren heeft gebracht. [appellante sub 3] heeft toegelicht dat zij dat niet heeft kunnen doen, onder meer omdat zij ten tijde van de procedure bij de rechtbank niet beschikte over de voormelde brieven. In aanmerking genomen dat de brief van 8 oktober 2018 is opgesteld nadat de rechtbank het onderzoek had gesloten, kan het [appellante sub 3] niet worden verweten dat zij deze beroepsgrond niet bij de rechtbank naar voren heeft gebracht. De Afdeling zal deze beroepsgrond alsnog bespreken.

17.4. In artikel 2:4 van de Awb staat het verbod van vooringenomenheid. De strekking van dit verbod is niet om een bestuursorgaan ervan te weerhouden vanuit bepaalde beleidskeuzes te werken. Het gaat erom dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. De overheid is dus gehouden de nodige objectiviteit te betrachten en mag zich niet laten leiden door vooringenomenheid (zie onder meer de uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578). In dit geval zijn de provincie en de gemeente samen de initiatiefnemers van het project PHK. De keuze van de provincie om een deel van de kosten te dragen die de gemeente in het kader van dit project heeft gemaakt of nog zal moeten maken, moet naar het oordeel van de Afdeling tegen deze achtergrond worden gezien en dit is dan ook geen reden om het college bij de uitoefening van de opgedragen taken en bevoegdheden vooringenomen te achten. Bovendien blijkt uit de bij het besluit van 9 oktober 2017 behorende stukken dat het college ook andere belangen dan kosten in zijn besluitvorming heeft betrokken. Verder volgt uit de systematiek van de Wnb dat het college het bevoegde gezag is voor overtredingen van de Wnb en de verleende ontheffing. De wet voorziet niet in een uitzondering daarop voor situaties waarin vermeende overtredingen handelingen betreffen die mede op initiatief of met financiering van de betreffende provincie zijn of worden verricht. Er is de Afdeling niet gebleken dat het college zich bij zijn besluitvorming niet objectief heeft opgesteld of het besluit van 9 oktober 2017 heeft genomen met het oogmerk om [appellante sub 3] te benadelen ten opzichte van anderen. [appellante sub 3] heeft verder niet gesteld dat individuele leden van het college een persoonlijk belang hebben bij de weigering om handhavend op te treden. Het samenstel van omstandigheden dat [appellante sub 3] aandraagt, biedt dan ook geen grond om aan te nemen dat het college zich bij de totstandkoming van het besluit van 9 oktober 2017 door vooringenomenheid heeft laten leiden. Hoewel [appellante sub 3] terecht stelt dat ook de schijn van belangenverstrengeling moet worden voorkomen, geven de aangedragen omstandigheden evenmin grond voor het oordeel dat daarvan in dit geval sprake is. Het betoog slaagt niet.

Conclusies over de aangevallen uitspraak

18. Uit wat hiervoor is overwogen onder 6 tot en met 15.4 volgt dat de hoger beroepen van het college en de gemeente gegrond zijn.

18.1. Uit wat hiervoor is overwogen onder 16 tot en met 17.4, volgt dat het hoger beroep van [appellante sub 3] ongegrond is.

18.2. Gelet op het vorenstaande moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd voor zover daarmee het besluit van 9 oktober 2017 in zijn geheel is vernietigd. De aangevallen uitspraak moet voor het overige, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.

Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 9 oktober 2017 gedeeltelijk vernietigen, namelijk alleen voor zover daarmee is geweigerd handhavend op te treden tegen de gerealiseerde waterdiepte in het oostelijke petgat op het perceel van [appellante sub 3]. Het besluit van 9 oktober 2017 blijft voor het overige in stand.

Het beroep van [appellante sub 3] tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit

19. [appellante sub 3] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op haar bezwaar. [appellante sub 3] stelt dat de door de rechtbank gestelde beslistermijn van zes weken is verstreken zonder dat het college een nieuw besluit heeft genomen. Ook nadat zij het college in gebreke heeft gesteld, heeft het college, volgens [appellante sub 3], niet tijdig een nieuw besluit genomen. [appellante sub 3] stelt verder dat zij de ingebrekestelling op 30 november 2018 per brief en per fax aan het college heeft verzonden, zodat het college deze op diezelfde dag moet hebben ontvangen. [appellante sub 3] heeft ter onderbouwing van haar stelling een faxrapport van de verzending van de ingebrekestelling overgelegd. Dat het college binnen de beslistermijn hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank heeft ingesteld en aan de voorzieningenrechter van de Afdeling heeft verzocht om die uitspraak te schorsen, neemt volgens [appellante sub 3] niet weg dat te laat is beslist. [appellante sub 3] verzoekt om vast te stellen dat het college aan haar een dwangsom heeft verbeurd en wat de hoogte van de verbeurde dwangsom is.

19.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het niet in gebreke is geweest om een nieuw besluit te nemen, omdat het voor het verstrijken van de door de rechtbank gestelde termijn hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank en aan de voorzieningenrechter van de Afdeling heeft verzocht om die uitspraak te schorsen, voor zover hem daarin is opgedragen binnen zes weken een nieuwe beslissing te nemen. Los daarvan stelt het college dat het op 4 juni 2019 alsnog een besluit op het bezwaar heeft genomen. Het college stelt dat het bereid is om, zo het toch te laat heeft beslist, de verschuldigde dwangsom te betalen.

19.2. Op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt het niet tijdig nemen van een besluit voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep gelijkgesteld met een besluit. De Afdeling verstaat onder een besluit in die zin mede het niet tijdig nemen van een nieuw besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, na de vernietiging door de rechter in eerste aanleg van het oorspronkelijke besluit op bezwaar (vergelijk de uitspraak van 16 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:166). Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van die wet beoordeelt de Afdeling het beroep van [appellante sub 3] als gericht tegen het uitblijven van een nieuw besluit.

19.3. Artikel 8:55c van de Awb luidt: “Indien het beroep gegrond is, stelt de bestuursrechter desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.”

Artikel 4:17 van de Awb luidde ten tijde van belang:

“1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.

2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.

3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.”

19.4. De uit de aangevallen uitspraak voortvloeiende verplichting voor het college om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellante sub 3] is niet opgeschort doordat het college hoger beroep heeft ingesteld tegen die uitspraak. Verder heeft college weliswaar een – later weer ingetrokken -verzoek ingediend bij de voorzieningenrechter van de Afdeling om de uitspraak van de rechtbank te schorsen, maar ook daarmee is de verplichting om een nieuw besluit te nemen niet opgeschort. Ook raakt de gedeeltelijke vernietiging van de aangevallen uitspraak niet de voordien geldende verplichting voor het college om tijdig aan die uitspraak gevolg te geven (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:352). De rechtbank heeft het college in de uitspraak van 18 oktober 2018 een termijn van zes weken gesteld voor het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar van [appellante sub 3]. De Afdeling stelt vast dat het college binnen deze termijn geen besluit heeft genomen. Gelet hierop is het beroep van [appellante sub 3] tegen het met een besluit gelijk gesteld niet tijdig nemen van een besluit gegrond. De Afdeling zal het met een besluit gelijk gesteld niet tijdig nemen van een besluit op het door [appellante sub 3] gemaakte bezwaar vernietigen. Gelet op het verzoek van [appellante sub 3] zal de Afdeling in de hierna volgende beslissing de hoogte van de verbeurde dwangsom vaststellen.

19.5. Bij brief van vrijdag 30 november 2018 heeft [appellante sub 3] het college vanwege het niet tijdig nemen van een nieuw besluit in gebreke gesteld.

Op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb is 15 december 2018 de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is als het college de ingebrekestelling op 30 november 2018 heeft ontvangen, zoals volgt uit het door [appellante sub 3] overgelegde faxrapport, en is dat 27 december 2018 als het college die ingebrekestelling pas op 10 december 2018 heeft ontvangen, zoals volgt uit de ontvangstbevestiging die het college aan [appellante sub 3] heeft gestuurd.

In beide scenario’s zijn na de ontvangst van de ingebrekestelling meer dan 42 dagen verstreken totdat het college op 4 juni 2019 alsnog een besluit heeft genomen. Op grond van artikel 4:17, tweede lid, van de Awb bedraagt de door het college verbeurde dwangsom € 1.260. Anders dan [appellante sub 3] stelt, is het overigens niet zo dat het ervoor moet worden gehouden dat nog altijd geen nieuw besluit is genomen omdat de inhoud van het besluit van 4 juni 2019, naar [appellante sub 3] betoogt, niet in overeenstemming is met de uitspraak van de rechtbank.

Het nieuwe besluit op bezwaar

20. Het college heeft op 4 juni 2019 een nieuw besluit genomen op het bezwaar van [appellante sub 3]. In dit nieuwe besluit wordt het bezwaar van [appellante sub 3] opnieuw ongegrond verklaard en wordt het besluit van 6 juli 2016, waarin het verzoek om handhavend op te treden is afgewezen, in stand gelaten. Er wordt geen proceskostenvergoeding toegekend en evenmin wordt vastgesteld of een dwangsom is verbeurd. Volgens het college is met dit nieuwe besluit voldaan aan de door de rechtbank gegeven opdracht.

In het nieuwe besluit wordt primair gesteld dat geen sprake is van overtredingen. De in het RHK-rapport beschreven maatregelen zijn volgens het besluit niet specifiek genoeg om in de praktijk exact te kunnen worden uitgevoerd en zijn ook niet met dat oogmerk geschreven. Het RH-rapport geeft alleen een indicatie van de habitateisen waarmee in de praktijk rekening moet worden gehouden. Het doel is dat de gunstige staat van instandhouding van met name de gestreepte waterroofkever wordt behouden, zo staat in het nieuwe besluit. Volgens het nieuwe besluit volgt uit diverse ecologische rapportages dat de staat van instandhouding van de gestreepte waterroofkever niet in geding is of is geweest. Over de waterdiepte staat in het nieuwe besluit dat in het RH-rapport 1,30 meter is aangehouden als streefgetal, in het midden van de waterdiepte tussen 1,00 en 1,50 meter die wenselijk is voor de gestreepte waterroofkever. Verschillende dieptes zijn wenselijk omdat soorten verschillende eisen stellen aan hun habitat en ook impliceren de oeverhellingen dat de waterdiepte niet overal precies 1,30 meter hoeft te bedragen. Het uitdiepen van de petgaten op het perceel van [appellante sub 3] valt niet onder de compensatie-opgave, zo staat verder in het besluit. Volgens het besluit zijn er, zo wordt subsidiair gesteld, bijzondere omstandigheden aanwezig die maken dat van handhavend optreden moet worden afgezien.

20.1. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24, wordt het besluit van 4 juni 2019 geacht voorwerp te zijn van dit geding, omdat daarbij niet aan de bezwaren van [appellante sub 3] tegemoet is gekomen. Tegen dit besluit is van rechtswege een beroep ontstaan van [appellante sub 3], die zich niet met het besluit van 4 juni 2019 kan verenigen, omdat het nog altijd niet strekt tot handhavend optreden. Dit betekent dat de Afdeling moet beoordelen of het nieuwe besluit in stand kan blijven.

20.2. [appellante sub 3] betoogt dat het college met het nieuwe besluit niet heeft voldaan aan de door de rechtbank gegeven opdracht, omdat de uitspraak van de rechtbank ertoe strekt dat handhavend moet worden opgetreden en dit is geweigerd. [appellante sub 3] betoogt voorts dat het college zich bij nemen van het nieuwe besluit ten onrechte heeft beperkt tot de punten die de rechtbank in zijn uitspraak heeft betrokken. Volgens [appellante sub 3] had het college een volledige heroverweging moeten maken van alles wat zij in haar handhavingsverzoek, bezwaarschrift en beroepschrift en de daarbij horende bijlagen heeft aangevoerd. [appellante sub 3] voert verder – in de kern – aan dat er wel degelijk overtredingen zijn. Volgens [appellante sub 3] zijn de rapporten waarop het college zich baseert niet deugdelijk en kunnen zij niet de conclusie dragen dat alle betrokken soorten in een goede staat van instandhouding verkeren. Zelfs als de betrokken soorten in een gunstige staat van instandhouding verkeren, dan is dat volgens haar bovendien geen reden om af te zien van handhaving. [appellante sub 3] betwist dat het alsnog realiseren van de maatregelen negatieve effecten heeft. Volgens haar zijn daarvan juist positieve effecten te verwachten.

20.3. De Afdeling volgt niet het standpunt van de gemeente dat het college het bezwaar van [appellante sub 3] niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat [appellante sub 3] geen belanghebbende is bij de beslissing op haar verzoek om handhaving, al dan niet voor zover dat de maatregelen stroomafwaarts van [appellante sub 3]’s perceel betreft. Dit standpunt kan, gelet op wat hiervoor is overwogen onder 9.2 en 9.3, niet worden gevolgd. Het college heeft [appellante sub 3] terecht belanghebbend geacht.

20.4. Voor zover met het nieuwe besluit is geweigerd handhavend op te treden tegen de gerealiseerde waterdiepte in het oostelijke petgat op het perceel van [appellante sub 3], is het volgende van belang. Het nieuwe besluit is in zoverre gelijkluidend aan het besluit van 9 oktober 2017. Aan het nieuwe besluit liggen geen nadere inzichten over die specifieke situatie ten grondslag en het is opnieuw gebaseerd op de aanname dat voorschrift 7 niet verplicht tot het uitdiepen van de petgaten op het perceel van [appellante sub 3]. Gelet op wat de Afdeling hierover onder 14.3 en 15.3 heeft overwogen, is de conclusie dat het nieuwe besluit, voor zover daarmee is geweigerd handhavend op te treden tegen de gerealiseerde waterdiepte in het oostelijke petgat op het perceel van [appellante sub 3], niet is voorbereid met de op grond van artikel 3:2 van de Awb in acht te nemen zorgvuldigheid. Het betoog slaagt.

20.5. De Afdeling overweegt ambtshalve als volgt over de rest van het nieuwe besluit. Zoals hiervoor onder 18.2 is overwogen, vernietigt de Afdeling de uitspraak van de rechtbank voor zover daarmee het besluit van 9 oktober 2017 geheel is vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, vernietigt de Afdeling het besluit van 9 oktober 2017 alleen voor zover daarmee is geweigerd handhavend op te treden tegen de gerealiseerde waterdiepte in het oostelijke petgat op het perceel van [appellante sub 3]. Het college hoefde met terugwerkende kracht dus alleen over dat aspect een nieuw besluit te nemen, want voor het overige blijft het besluit van 9 oktober 2017 in stand. Dit betekent dat aan het besluit van 4 juni 2019 de grondslag is komen te ontvallen voor zover het gaat over andere aspecten dan over de waterdiepte in het oostelijke petgat op het perceel van [appellante sub 3], zodat dit besluit alleen al daarom ook in zoverre moet worden vernietigd. [appellante sub 3] heeft, gelet hierop, geen belang meer bij een beoordeling van wat zij voor het overige tegen het besluit van 4 juni 2019 heeft aangevoerd, zodat de Afdeling het beroep in zoverre verder niet inhoudelijk zal bespreken.

20.6. Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat het beroep van [appellante sub 3] tegen het besluit van 4 juni 2019 gegrond is. Het besluit van 4 juni 2019 moet in zijn geheel worden vernietigd.

Opdracht en gevolgen van deze uitspraak

21. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het college op te dragen om voor het vernietigde deel van het besluit van 9 oktober 2017 een nieuw besluit te nemen en zal daartoe een termijn van 26 weken stellen.

Dit betekent dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [appellante sub 3] moet nemen voor zover het gaat over de gerealiseerde waterdiepte in het oostelijke petgat op [appellante sub 3]’ perceel. Daarbij moet het college als uitgangpunt nemen dat voorschrift 7 nog altijd verplicht tot het uitdiepen van dit petgat tot ongeveer 1,30 meter. Het college moet voor het nemen van het nieuwe besluit eerst inzicht vergaren in de betrokken feiten en belangen. Dat betekent dat het college, om vast te stellen of de waterdiepte in het oostelijke petgat op [appellante sub 3]’ perceel in overeenstemming is met het RH-rapport, moet bezien hoeveel bagger daar op welke plekken aanwezig is, wat ter plaatse de waterdiepte is en hoe die zich verhoudt tot het optreden van verlanding. Als het college tot de conclusie komt dat de waterdiepte ter plaatse niet in overeenstemming is met het RH-rapport, dan moet het college voor het nemen van het besluit ook in kaart brengen wat de voor- en nadelen zijn van het verwijderen van de bagger.

Verder hecht de Afdeling eraan om op te merken dat het college zowel het bevoegde gezag is voor het verlenen van een eventueel benodigde Wnb-ontheffing voor het verdiepen van het oostelijke petgat op het perceel van [appellante sub 3] als voor het treffen van handhavingsmaatregelen vanwege overtreding van de voorschriften van de ontheffing, zoals het opleggen van een last onder dwangsom. Dit betekent dat als het college aan de gemeente de last oplegt om dit petgat alsnog te verdiepen, zo nodig met inachtneming van bepaalde daarbij te stellen ecologische voorwaarden, voor het voldoen aan die last geen nieuwe Wnb-ontheffing is vereist. Zoals volgt uit de uitspraak van 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1247, impliceert de gegeven last dan de vereiste toestemming, hier de Wnb-ontheffing, om aan die last te voldoen.

21.1. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.

21.2. Voor zover het handhavingsverzoek van [appellante sub 3] andere zaken betreft dan de waterdiepte in het oostelijke petgat op haar perceel, komt de procedure daarover met deze uitspraak tot een einde.

21.3. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van het college bestaat geen aanleiding. Daartoe is van belang dat artikel 8:75 van de Awb in zijn huidige vorm, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1106, onder 6, de hogerberoepsrechter niet de mogelijkheid geeft om in de situatie waarin de uitspraak van de rechtbank onjuist is, de Staat in de proceskosten te veroordelen.

21.4. Het college moet ten aanzien van de gemeente op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.

21.5. Het college moet ten aanzien van [appellante sub 3] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld. [appellante sub 3] krijgt geen vergoeding van de proceskosten die zij heeft gemaakt voor haar hoger beroep, want dat is ongegrond, maar wel voor de proceskosten die zij heeft gemaakt voor haar gegronde beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit en het nader besluit van 4 juni 2019.

Omdat de Afdeling het college in de uitspraak van 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1630, al heeft veroordeeld tot het vergoeden van de door [appellante sub 3] gemaakte reiskosten voor de zitting waarop ook deze zaak is behandeld, komen die kosten niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking.

Voor zover [appellante sub 3] heeft verzocht om vergoeding van de kosten voor het opstellen van deskundigenrapporten, is het volgende van belang. [appellante sub 3] heeft het FaunaX 2016-rapport en het FaunaX 2017-rapport al in de procedure bij de rechtbank overgelegd ter onderbouwing van haar beroep. De rechtbank heeft een proceskostenveroordeling ten aanzien van [appellante sub 3] uitgesproken en [appellante sub 3] heeft die in hoger beroep niet bestreden. De opgegeven kosten voor het opstellen van deze twee rapporten komen daarom niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking. De Afdeling baseert de vergoeding daarom uitsluitend op de kosten die zijn gemoeid met het opstellen van het FaunaX 2019-rapport.

Omdat niet is gebleken dat voor de door [appellante sub 3] meegebrachte deskundige het reizen met openbaar vervoer niet of niet voldoende mogelijk is geweest, stelt de Afdeling de door de deskundige gemaakte reiskosten vast op het tarief van de reiskosten per openbaar vervoer.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart de hoger beroepen van het college van gedeputeerde staten van Fryslân en de gemeente Opsterland en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Opsterland gegrond;

II. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 3] ongegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 oktober 2018 in zaak nr. 17/3983 voor zover daarbij het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 9 oktober 2017, kenmerk 01452954, in zijn geheel is vernietigd;

IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

V. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 9 oktober 2017, kenmerk 01452954, voor zover daarmee is geweigerd handhavend op te treden tegen de gerealiseerde waterdiepte in het oostelijke petgat op het perceel van [appellante sub 3] aan de [locatie] te Nij Beets;

VI. verklaart het beroep van [appellante sub 3] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar tegen het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken van 6 juli 2016, kenmerk F2016002246, gegrond;

VII. vernietigt het met een besluit gelijk gestelde niet tijdig nemen van een besluit op het door [appellante sub 3] gemaakte bezwaar tegen het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken van 6 juli 2016, kenmerk F2016002246;

VIII. stelt de door het college van gedeputeerde staten van Fryslân verbeurde dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het door [appellante sub 3] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 6 juli 2016, kenmerk F2016002246, vast op € 1.260,00 (zegge: twaalfhonderdzestig euro);

IX. verklaart het beroep van [appellante sub 3] tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 4 juni 2019, kenmerk 01673410, gegrond;

X. vernietigt het besluit het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 4 juni 2019, kenmerk 01673410;

XI. draagt het college van gedeputeerde staten van Fryslân op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

XII. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

XIII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij de gemeente Opsterland en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Opsterland in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij [appellante sub 3] in verband met de behandeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar tegen het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken van 6 juli 2016 en het beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 4 juni 2019 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.207,21 (zegge: vierduizend tweehonderdzeven euro en eenentwintig cent), waarvan € 1.050,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

XIV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan de gemeente Opsterland en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Opsterland het door hen betaalde griffierecht voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro), met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.J.M. Stolk, griffier.

w.g. Uylenburg w.g. Stolk

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2020

743.

Bijlage

Artikelen uit de Ffw, zoals die luidde ten tijde van het verlenen van de ontheffing

Artikel 11

“Het is verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.”

Artikel 75

“[…]

3. Onze Minister kan […] ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 15a […].

[…]

5. […] ontheffingen worden […] slechts verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.”

Artikel 79

“1. Aan […] ontheffingen […] kunnen voorschriften worden verbonden. […]

2. Het is verboden te handelen in strijd met de bij een […] ontheffing […] gestelde voorschriften […].

3. […] ontheffingen kunnen aan een geldigheidsduur worden gebonden.”

Artikelen uit de Wnb

Artikel 5.3

“[…]

4. Het is verboden te handelen in strijd met de bij een […] ontheffing gestelde voorschriften.”