Actieve risicoaanvaarding

Ten aanzien van de vergoedbaarheid van schade geldt als algemene regel, dat indien de eigenaar kan worden verweten dat de opgetreden schade voor hem ten tijde van de aankoop van zijn onroerende zaak voorzienbaar was, de schade in redelijkheid deels of geheel voor diens rekening kan worden gelaten. Dit is het leerstuk van de “actieve risicoaanvaarding”. De op dit leerstuk betrekking hebbende overweging in de “standaarduitspraak” van ABRvS 28 september 2016 inzake Zutphen luidt (onderstreping KvdL):

“De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing

, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.”

ABRvS 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:757 (Bergen op Zoom), r.o. 6.1.

Bij “actieve risicoaanvaarding” gaat het dus om het ten tijde van aankoop kunnen voorzien van een nadelige wijziging van het planologische regime op basis van bijvoorbeeld (een combinatie van) het vigerende bestemmingsplan ten tijde van aankoop (dat plan hoeft niet meer vigerend te zijn op de peildatum!), structuurplannen, streekplannen, structuurvisies van gemeenten en provincies en andere openbaar bekend gemaakte ruimtelijke beleidsstukken en/of voornemens. Ook het nemen van een (voldoende concreet geformuleerd) voorbereidingsbesluit en het ter inzage leggen van een ontwerpbestemmingsplan kan leiden tot actieve risicoaanvaarding voor degene die nadien de onroerende zaak koopt. De term “ten tijde van aankoop” duidt er op, dat de situatie ten tijde van de aankoop (koopovereenkomst) maatgevend is en dat het tijdstip van eigendomsverkrijging niet van belang is

Zie o.a. ABRvS 25 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT6165 (Middelburg).

.

Voor het tegen kunnen werpen van “voorzienbaarheid” in de zin van “actieve risicoaanvaarding” is niet van belang of de plannen ten tijde van de aankoop door getroffene al volledig uitgekristalliseerd zijn. Volgens de jurisprudentie

Zie o.a. de “standaarduitspraak” van ABRvS op 26 september 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AS3841 (Westerveld).

luidt het te dezen aan te leggen criterium de vraag of, in de terminologie van de Afdeling, “ten tijde van aankoop een redelijk handelende en denkende koper rekening diende te houden met de kans dat het planologische regime ter plaatse in negatieve zin zou wijzigen”.

Het enkel publiceren van een aanvraag om planologische medewerking voor een project leidt op zichzelf beschouwd nog niet tot “actieve risicoaanvaarding” omdat dit niet meer is dan de publicatie van een initiatief waarover het bevoegde bestuursorgaan zich nog niet uitgelaten heeft

ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4239 (Franekeradeel), r.o. 5.3.

. Pas als het bestuursorgaan bijvoorbeeld een ontwerpvergunning ter visie legt (en daarmee aangeeft voornemens te zijn de gevraagde planologische medewerking te verlenen), kan actieve risicoaanvaarding ontstaan.

Met name de omstandigheid dat voorzienbaarheid in beginsel moet volgen uit van overheidswege en zelfstandig openbaar bekend gemaakte stukken weegt in de jurisprudentie zwaar.

Zie o.a. ABRvS 27 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0126 (Drechterland).

Ook worden tamelijk strenge eisen gesteld aan de aard van het stuk (het moet een “ruimtelijk beleidsstuk” zijn)

ABRvS 25 januari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV0284 (Hengelo).

en de mate van concreetheid van het beleidsstuk, waaraan voorzienbaarheid van de schade afgeleid zou moeten worden.

Zie o.a. ABRvS 19 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW2291 (Meerssen) en ABRvS 17 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU1114 (Bernheze).

Belangrijk is dat de voorzienbaarheid blijken uit van overheidswege opgestelde stukken en niet uit handelingen van derden, krantenberichten etc. In dit verband is met name de uitspraak ABRvS 25 januari 2006 (Hengelo) illustratief.

ABRvS 25 januari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV0284 (Hengelo).

In deze casus had een woningbouwstichting voorafgaande aan de koop door aanvrager een maquette gemaakt van de gedachte nieuwbouw naast de woning waarvoor de aanvrager interesse had, en de aanvrager had deze maquette ook gezien, doch de gemeente had ter zake van de ontwikkeling op dat moment nog geen enkel stuk naar buiten gebracht. Dat gebeurde pas ná de aankoop van het getroffen object door aanvrager. De aanvrager mocht, ondanks het feit dat hij de maquette van de woningstichting had gezien, géén voorzienbaarheid van de schade worden tegengeworpen.

Dat het stuk waarop de voorzienbaarheid wordt gebaseerd daadwerkelijk gepubliceerd is, dient door het bestuursorgaan te worden aangetoond. In gevallen dat het bestuursorgaan hierin niet slaagde wegens het tijdsverloop, is het wel eens “mis gegaan” op dit punt.

ABRvS 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2382 (Stichtse Vecht).

Uit de uitspraak ABRvS 2 september 2020 (Halderberge) blijkt, dat ook een aanwijzingsbesluit op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten aan de criteria voor het aannemen van voorzienbaarheid voldoet.

ABRvS 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2102 (Halderberge).

Het bijvoorbeeld enkel in een raadsvergadering laten vaststellen van een structuurvisie, dan wel het behandelen van een dergelijk stuk op een informatieavond doch deze structuurvisie verder niet publiceren (waardoor iemand alleen achter het bestaan van de structuurvisie kan komen door het napluizen van raadsnotulen of het bijwonen van de informatieavond) kan de toets der kritiek van de Afdeling niet doorstaan

ABRvS 17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0372 (Bergeijk) en ABRvS 7 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY2461 (Cromstrijen).

. Ook brieven die door de gemeente aan de voormalige eigenaar zijn gezonden maken op de Afdeling weinig indruk

ABRvS 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3715 (Uithoorn).

. Wel neemt de Afdeling voorzienbaarheid aan indien de gemeente een brief aan de latere aanvrager heeft gezonden met daarin “duidelijke taal”

ABRvS 6 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD9434 (Papendrecht).

.

Een ander voorbeeld van voorzienbaarheid zonder openbaar gemaakt beleidsvoornemen is te vinden in de uitspraak ABRvS 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1159 (Westervoort). In deze zaak had de aanvrager er bij de koop van zijn woning jegens de initiatiefnemer “voor getekend” dat hij op de hoogte was van het voornemen van de initiatiefnemer/verkoper tot realisering van extra woningen in de toekomst en dat hij “alle consequenties aanvaarde welke de realisatie van de bouwplannen met zich zou brengen”. Dat het hier om een uitzondering ging, bewees wel de uitspraak “Tholen”

ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2463 (Tholen).

van 5 augustus 2015, waarin de Afdeling overwoog:

“Dat [wederpartij a] wist dat een projectontwikkelaar, speculerend op een mogelijke toekomstige wijziging van de planologische situatie in het plangebied, het plangebied ten behoeve van het realiseren van woningbouw wilde aankopen, laat onverlet dat uit de door het college verstrekte gegevens en bescheiden niet blijkt van een concreet beleidsvoornemen van overheidswege tot wijziging van de planologische situatie in het plangebied. (…) Het college heeft derhalve niet aannemelijk gemaakt dat [wederpartij a] op 1 oktober 2003, ten tijde van de aankoop van de bouwkavel, feitelijke voorkennis van een op handen zijnde planologische verandering in het plangebied had. Verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2013 in zaak nr. 201211480/1/A2 kan het college niet baten. In die uitspraak is overwogen dat de koper ten tijde van de aankoop van de betrokken woning rekening kon houden met woningbouw in de directe nabijheid en dat hij wordt geacht eventuele gevolgen daarvan voor de waarde van de betrokken woning bij zijn besluit tot aankoop te hebben betrokken en de gestelde schade daarmee voor zijn rekening te hebben genomen. Dit geval is derhalve niet vergelijkbaar met dat van [wederpartijen].”

Een wijziging van oorspronkelijke plannen ten nadele van de aanvrager leidt in beginsel niet tot het (deels) “vervallen” van de voorzienbaarheid. Het is algemeen bekend, dat plannen op bepaalde punten nog kunnen worden aangepast. Blijkens jurisprudentie kan dit primair in de risicosfeer van de aanvrager blijven

ABRvS 19 februari 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF4722 (Voorhout). Nadien meermaals geciteerd door de ABRvS, zie o.a. in ABRvS 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1545 (Sûdwest Fryslân).

, tenzij de wijzigingen dusdanig groot zijn dat het tegenwerpen van volledige voorzienbaarheid niet billijk is.

Zie o.a. ABRVS 31 maart 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO6543 (Rijssen-Holten) en ABRVS 25 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4940 (Bergen op Zoom).

Erg belangrijk is, dat alléén de situatie ten tijde van de aankoop relevant is en dat nadien tussentijds gevolgde ontwikkelingen niet kunnen afdoen aan de voorzienbaarheid ten tijde van aankoop. Iemand die dus een huis koopt op een dag dat een schadeveroorzakende ontwikkeling voorzienbaar is, wordt niet “geholpen” indien daarna de gemeente tijdelijk een ander, voor hem gunstiger ruimtelijk beleid is gaan voeren, zo blijkt uit inmiddels zeer bestendige jurisprudentie.

Zie voor het eerst ABRvS 27 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA8166 en ECLI:NL:RVS:2007:BA8167 (Montfoort), nadien bevestigd in ABRvS 5 november 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG3379 (Zaanstad) en ABRvS 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4611 (Dalfsen).

In enkele gevallen hebben aanvragers vergeefs betoogd dat een conserverend bestemmingsplan dat gold ten tijde van aankoop de eerdere voorzienbaarheid van woningbouw (op basis van structuurvisies) doorbroken zou hebben.

ABRvS 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2102 (Halderberge) en ABRvS 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1450 (Asten).

Vanaf december 2011 is aan het “palet” van ruimtelijk relevante stukken waaraan voorzienbaarheid kan worden ontleend toegevoegd: het vigerende bestemmingsplan ten tijde van aankoop. Daaraan voorafgaand heeft de Afdeling echter in betrekkelijk korte tijd tegenstrijdige uitspraken gedaan over dit onderwerp. In 2004 oordeelde de ABRvS hierover in de uitspraak ABRvS 6 oktober 2004 (Breda) nog dat:

“Door uit te gaan van voorzienbaarheid van de omstreden planologische ontwikkelingen op basis van de mogelijkheden van het plan uit 1948, wordt gehandeld in strijd met de rechtszekerheid. Daarbij wordt immers miskend dat sedert de inwerkingtreding van het bestemmingsplan uit 1980 de planologische situatie ter plaatse wordt bepaald door dit plan en niet (langer) door het plan uit 1948.”

ABRvS 6 oktober 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR3330 (Breda), r.o. 2.8.

In de uitspraak ABRvS 16 december 2009 (Sevenum) ging de ABRvS echter nadrukkelijk “om”, getuige de passage:

“… dat (op basis van het ten tijde van aankoop vigerende bestemmingsplan) ten tijde van de aankoop van het perceel [locatie 1], voorzienbaar was dat op het perceel [locatie 2] een glasopstand tot 29.300 m² (…) kon worden gerealiseerd. Dat nadien het planologisch regime meermalen is gewijzigd, al dan niet in voor [appellant] gunstige zin, maakt dat niet anders, nu in het geval van aanvaarding van de bouwmogelijkheden van het geldende plan alleen de planologische situatie op de datum van aankoop van belang is.”

ABRvS 16 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK6700 (Sevenum), r.o. 2.6.1.

Groot was de verbazing én de verwarring, toen de Afdeling nadien in de uitspraak “Krimpen aan den IJssel”

ABRvS 20 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2290 (Krimpen aan den IJssel).

weer volledig op de oude “Breda-lijn” ging zitten. Aan de onzekerheid is in december 2011 een eind gemaakt met de uitspraak “Schouwen-Duiveland”

ABRvS 21 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8882 (Schouwen-Duiveland), inmiddels nadien meermaals bevestigd.

, waarin de ABRvS impliciet het boetekleed aantrok met de overweging:

“De Afdeling ziet zich gesteld voor de omstandigheid dat eenzelfde rechtsvraag in verschillende uitspraken, waaronder de uitspraak van 16 december 2009 enerzijds en in twee uitspraken, namelijk in die van 6 oktober 2004 en van 20 juli 2011 (…) anderzijds verschillend is beantwoord.”

De gekozen lijn is die van de uitspraak “Sevenum”, getuige de overweging:

“De Afdeling volgt in het vervolg in zaken als deze, waarin de vraag voorligt of de aanvrager ten tijde van de koop van de onroerende zaak planologische mogelijkheden heeft aanvaard en het geldende planologische regime nadien is gewijzigd, de redenering die onder meer gevolgd is in de uitspraak van 16 december 2009.”

Het in de beoordeling betrekken van “het vigerende planologische regime ten tijde van aankoop” heeft voor de aanvrager vervelende consequenties als ten tijde van aankoop helemaal geen bestemmingsplan van toepassing was, maar alleen de gemeentelijke bouwverordening. De Afdeling beschouwt de gemeentelijke bouwverordening als een “planologisch regime”, maar de bouwverordening maakte doorgaans forse bebouwing en ongebreidelde gebruiksfuncties mogelijk. Indien de aanvrager het getroffen object dus heeft gekocht op een moment dat alleen de bouwverordening gold, is deze als het ware “vogelvrij” ten aanzien van elke planologische ontwikkeling die daarna plaatsvindt.

ABRvS 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1375 (Zandvoort).

De voorzienbaarheid van planologisch nadeel hoeft overigens niet per se betrekking te hebben op de uiteindelijke schadeoorzaak. Voldoende is, dat ten tijde van aankoop “nadeel voorzienbaar was”. Dat ondervond een aanvrager, die geconfronteerd werd met de oprichting van woningbouw terwijl ten tijde van aankoop de realisering van actieve recreatie voorzienbaar was. De ABRvS overweegt:

“De realisatie van een sportpark had daarmee, gezien de potentiële bouw- en gebruiksmogelijkheden, een grotere of op zijn minst vergelijkbare planologisch nadelige uitstraling gehad als de oprichting van 105 woningen.”

ABRvS 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1882 (Doesburg), r.o. 9.

Voorzienbaarheid aannemen op basis van het vigerende bestemmingsplan ten tijde van aankoop veronderstelt wel, dat dat bestemmingsplan nog beschikbaar is en niet inmiddels is zoekgeraakt of vernietigd. Indien dat het geval is, krijgt de aanvrager het “voordeel van de twijfel”.

ABRvS 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1359 (Katwijk).

Een belangwekkende ontwikkeling ten aanzien van het leerstuk van de actieve risicoaanvaarding is tenslotte, dat de Afdeling bepaald heeft dat waardeverhogende ingrepen aan een pand die gepleegd zijn in een periode dat de planologische mutatie voorzienbaar was, niet aan de aanvrager mogen worden tegengeworpen. In de uitspraak “Leek”

ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1300 (Leek), r.o. 6.1.

overweegt de ABRvS hierover:

“… voorzienbaarheid (dient) te worden beoordeeld naar het moment van de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak. [appellant] heeft de woning in 1984 gekocht en op 3 mei 1984 de eigendom ervan verkregen. Niet in geschil is dat de planologische verslechtering op dat moment niet voorzienbaar was. Dat vervolgens bij besluit van 3 juli 2001 bouwvergunning is verleend voor een omvangrijke uitbreiding van de woning, maakt niet dat, voor zover het het verbouwde deel van de woning betreft, alsnog voorzienbaarheid moet worden aangenomen. Het college heeft het nadeel dat is te herleiden tot het na 3 juli 2001 uitgebouwde deel derhalve ten onrechte om die reden voor rekening van [appellant] gelaten en dit deel van de woning niet bij de planvergelijking betrokken.”