Zowel oude als nieuwe omstandigheden kunnen een rol spelen bij de beslissing op bezwaar in een handhavingsgeschil

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) brengt in haar uitspraak van 28 oktober jl. nuances aan op voorstaande hoofdregels.

De feiten

Naar aanleiding van een serie onderzoeken naar de import van illegaal hout naar de Europese Unie heeft Greenpeace de NVWA verzocht om handhavend op te treden tegen elf bedrijven. Er zou namelijk sprake zijn van overtreding van de Europese Houtverordening, die is bedoeld om illegale houtkap en handel in illegaal hout tegen te gaan. Na afwijzing van dit verzoek is Greenpeace in bezwaar gegaan, waarna – voor zover relevant – de minister dit bezwaar bij besluit van 30 oktober 2017 gedeeltelijk gegrond verklaard. De afwijzing van het handhavingsverzoek wordt echter in de heroverweging niet herroepen.

Ter onderbouwing hiervan stelt de minister zich op het standpunt dat, hoewel destijds handhavend opgetreden had moeten worden, dit nu niet relevant meer is. Zo importeren een aantal bedrijven geen hout meer, hebben andere bedrijven reeds een waarschuwing gekregen en is er een bedrijf geweest dat in de tussentijd is gestopt en wederom is gestart met het importeren van hout.

De rechtsvraag

De discussie in hoger beroep draait – voor zover van belang – om de vraag of de minister bij de heroverweging de feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan ná het besluit om niet handhavend op te treden mocht betrekken bij zijn beslissing op bezwaar.

De Afdeling

Wat zegt de Afdeling hier nu over? De Afdeling stelt dat als vertrekpunt dient te worden genomen dat het bestuursorgaan het besluit heroverweegt op basis van de (1) feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van (2) het op dat moment geldende recht en beleid. Daarbij dient het bestuursorgaan ook (3) rekening te houden met nieuwe feiten en omstandigheden die bij het toepassen van de norm van belang kunnen zijn. Indien sprake is van (4) overgangsrecht of een in een beleidsregel vervatte overgangsregel dient daarmee rekening te worden gehouden. De Afdeling laat vervolgens (5) ruimte voor uitzonderingen, waaruit kan volgen dat nieuwe feiten en omstandigheden toch niet meegenomen hoeven te worden, zoals de aard van het besluit. Voorbeelden hiervan zijn besluiten gerelateerd aan tijdstip- en tijdvakbeoordelingen en herstelsancties.

Vervolgens gaat de Afdeling in op de manier waarop een heroverweging van een herstelsanctie dient plaats te vinden. Daartoe dient (1) het bestuursorgaan te bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het bestreden besluit terecht tot dit besluit heeft kunnen komen. Vervolgens (2) dienen de feiten en omstandigheden die zich ná het bestreden besluit hebben voorgedaan wél door het bestuursorgaan te worden betrokken. Het is daarbij aan het bestuursorgaan om te beoordelen of er wel of niet gevolgen worden verbonden aan deze feiten en omstandigheden, voor zover (3) het doel en de strekking van de te handhaven norm of de fundamentele rechtsbeginselen zich daar niet tegen verzetten.

Indien hierbij is geconstateerd dat sprake is van een onrechtmatige afwijzing, (4) dient te worden bezien of de overtreding ten tijde van de heroverweging nog valt te beëindigen, ongedaan kan worden gemaakt, of kan worden voorkomen. Ook hier (5) is de aard van de overtreding, namelijk of deze wel of niet voortdurend is, van belang.

Beschouwing

Met deze uitspraak heeft de Afdeling een handreiking willen bieden ten behoeve van de manier waarop dient te worden omgegaan met zowel oude omstandigheden als nieuwe ontwikkelingen bij de heroverweging van een handhavingsbesluit. In onze optiek is dit een verbetering, nu de Afdeling hiermee afscheid lijkt te nemen van twee uitersten (ex nunc versus ex tunc) en kiest voor de gulden middenweg. De situatie ten tijde van het handhavingsbesluit is en blijft het vertrekpunt, maar feiten en omstandigheden die zich nadien voordoen, kunnen eveneens een rol spelen bij de beslissing op bezwaar. Uiteraard zolang het doel en de strekking van de overtreden norm dan wel belangrijke rechtsbeginselen daarmee niet in het geding komt. Het kan immers niet zo zijn dat moedwillige overtreders lak hebben aan sanctiebesluiten en 2 voor 12 (lees: net voor de beslissing op bezwaar) tot inkeer komen ter vermijding van bijvoorbeeld dwangsommen. De situatie ten tijde van het handhavingsbesluit blijft dus leidend, maar de ruimte die de Afdeling met deze uitspraak biedt voor maatwerk, is welkom.