Alternatieven

Het alternatievenonderzoek vormt de kern van het MER: hoe kan het probleem ook worden opgelost met minder nadelige gevolgen/meer positieve gevolgen voor het milieu?

Overigens is in het verleden, onder andere in het kader van de Chw, wel discussie geweest over de vraag of beschrijving van alternatieven (Europees) verplicht is in het MER. Dat dit inderdaad verplicht is, volgt uit de wijziging van de Mer-richtlijn in 2014. Zie hiervoor paragraaf 2.2.1 en paragraaf 6.12.

Daar draait het om. Afhankelijk van de fase waarin het MER wordt gedaan, zal dit onderzoek verschillen van de uitwerking van volledige losstaande oplossingsrichtingen voor het probleem tot variëren op ondergeschikte punten in een voorkeursalternatief. En in sommige gevallen zal zelfs geen alternatief voorhanden blijken te zijn.

De wettelijke term is ‘alternatief’. In de praktijk wordt ook wel voor de term ‘variant’ (meestal als een subcategorie van een alternatief), ‘oplossingsrichting’ of ‘keuzes’ gebruikt. In deze bijdrage worden deze termen dan ook als synoniem voor ‘alternatief’ gebruikt. Voor de term ‘scenario’ ligt dit anders. Zie later in deze paragraaf.

Het doel is niet om alternatieven te bedenken óm de alternatieven. De bedoeling is juist om alternatieven te inventariseren die bijdragen aan een betere plan-/besluitvorming. Door in het MER duidelijk te laten zien welke andere mogelijkheden er zijn om de doelstellingen te bereiken en belanghebbenden te betrekken in de gedachtevorming daarover, zal het draagvlak voor het uiteindelijke besluit toenemen. De vraag is natuurlijk hoe ver men daarin moet gaan. Volgens de mer-regelgeving hoeven immers uitsluitend alternatieven te worden onderzocht ‘die redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen’.

Art. 16.42 Ow jo. art. 11.3, eerste lid, onder a (plan-mer) en art. 16.52, eerste en tweede lid, onder b, Ow jo. art. 11.16, eerste lid, onder b, Ob (project-mer). Daarbij is zoveel mogelijk aangesloten bij art. 5, eerste lid, jo. Bijlage I van de Smb-richtlijn resp. art. 5, eerste lid, onder d jo. Bijlage IV van de Mer-richtlijn. Voorheen: art. 7.7 (plan-mer) en 7.23, eerste lid, onder b, Wm (project-mer).

Niet redelijk is bijvoorbeeld een alternatief dat grote risico’s voor de initiatiefnemer zou betekenen.

Zie Bestemmingsplan Cortenoeverseweg 119-125 Brummen, ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2615.

Sinds de modernisering van de mer-regelgeving in 2011 geldt niet meer de verplichting om een ‘meest milieuvriendelijk alternatief’ (MMA) in het MER op te nemen. Bij het schrappen hiervan noemde de wetgever het verkennen van het ‘volledige spectrum aan reële milieuvriendelijke oplossingen’ echter nog steeds het uitgangspunt voor het alternatievenonderzoek in het MER.

Zie Kamerstukken II 2014-15, 33962, nr. 12, blz. 213.

Onder de Omgevingswet is gekozen voor een iets andere terminologie, die aansluit bij de terminologie van de richtlijnen, maar is geen inhoudelijke wijziging beoogd. Er is gekozen voor ‘redelijke alternatieven’. Volgens de wetgever brengt dit tot uitdrukking dat niet alle alternatieven hoeven te worden beschreven maar die alternatieven die van belang zijn voor een goede besluitvorming.

Zie Stb. 2018, 290, blz. 358 en Stb. 2020, 400, blz. 1776. Onder de Wm: memorie van toelichting, Kamerstukken II 2008–09, 31 755, nr. 3, blz. 8.

De aard en omvang van de gekozen alternatieven zal van geval tot geval verschillen. Het kan gaan om:

de plaats waar het plan of project zal moeten plaatsvinden (locatiealternatieven, bijvoorbeeld verschillende tracés voor buisleidingen);

de inrichting van het gebied of de locatie (inrichtingsalternatieven, bijvoorbeeld afscherming, zonering en vergroting afstand bron tot ontvanger);

alternatieven met betrekking tot de productiemethoden van een bepaald project (techniekkeuzealternatieven, bijvoorbeeld brandstofkeuze, type luchtzuivering en opslag);

alternatieven die in feite het uitvoeren van een ander project in- houden (bijvoorbeeld verbetering van het openbaar vervoer in plaats van de aanleg van een weg);

alternatieven voor de aanlegwerkzaamheden: zowel wat betreft het tijdstip waarop of de mate van fasering waarmee een of meer projecten tot uitvoering worden gebracht als ook de techniek van aanleg (uitvoeringsalternatieven).

Hoeveel en welke alternatieven in het MER moeten worden onderzocht, is erg afhankelijk van het geval. Uit de jurisprudentie kunnen de volgende handvatten worden afgeleid:

Alternatievenonderzoek wordt vooral bepaald door doelstelling en geografische reikwijdte

Om te bepalen welke alternatieven moeten worden onderzocht, moet allereerst worden gekeken naar de doelstellingen en de geografische reikwijdte van het plan of programma.

Zie voor de toelichting op de inhoudsvereisten van een plan-MER, Stb. 2018, 290, blz. 358; daarbij is zo dicht mogelijk aangesloten bij de tekst van art. 5 en bijlage 1 van de Smb-richtlijn. Zie in lijn hiermee bijvoorbeeld ook Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat, ABRvS 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627, Watervergunning en inpassingsplan Windpark Spui, ABRvS 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:141. Er mag van worden uitgegaan dat dit ook voor project-mer geldt, in ieder geval in de jurisprudentie is dit zo uitgelegd, zie bijvoorbeeld Projectplan Versterking Waddenzeedijk Texel, ABRvS 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2988. Voor project-MER zijn de inhoudsvereisten van art. 5 en bijlage IV bij de Mer-richtlijn opgenomen in de artt.11.16 t/m 11.18 Ob, zie Stb. 2020, 400, blz. 1776. Voor de doelstelling onder de Wm(oud) zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 1980-81, 16 814, nr. 3, blz. 40.

De Afdeling bestuursrechtspraak leidt dit af uit de Plan-mer-handleiding

Zie verder over de Plan-mer-handleiding, paragraaf 2.2.2.

van de Europese Commissie.

Zie Inpassingsplan Windplan Groen, ABRvS 16 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2226, Inpassingsplan windenergie Noordoostpolder (Urk), ABRvS 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3215, JM 2012/53, m.nt. Van Velsen en Zijlmans.

Hoe groter het gebied is waarop het plan betrekking heeft en hoe ruimer de doelstelling,

Zie over (te) restrictieve doelstelling, paragraaf 4.3.

des te meer mogelijke alternatieven aan de orde kunnen zijn.

De gekozen alternatieven moeten realistisch zijn

In dezelfde Plan-mer-handleiding staat dat de gekozen alternatieven realistisch moeten zijn. Het heeft geen zin om oplossingsrichtingen uit te werken waarvan op voorhand duidelijk is dat deze onhaalbaar zijn. Het gaat in mer niet voor niets uitsluitend om ‘redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven’. Dit mes snijdt overigens aan twee kanten: het bevoegd gezag moet in het MER geen luchtkastelen voorspiegelen, en belanghebbenden kunnen in participatie niet verwachten dat het bevoegd gezag iedere niet-realistische oplossing zal meenemen.

Zo hoeven alternatieve productietechnieken niet te worden onderzocht, als blijkt dat deze onvoldoende voorhanden zijn, zie Bestemmingsplan Pallas reactor, ABRvS 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:741. Of hoeven technisch niet-uitvoerbare alternatieven niet te worden onderzocht, zie bijvoorbeeld Tracébesluit DoorStroomStation Utrecht, ABRvS 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:342. En hoeft bijvoorbeeld het alternatief ‘wonen in het water’ niet als alternatief te worden meegenomen, onder andere omdat de waterdiepte ter plekke te gering is: Bestemmingsplan Westergouwe, ABRvS 29 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9663, JM 2011/101, m.nt. Van Velsen.

Het betekent in ieder geval dat alternatieven niet te duur moeten zijn en dat ze moeten voldoen aan wet- en regelgeving. Deze punten worden hierna los besproken. Let op: iets anders is dat uitgaan van de maximale mogelijkheden als onrealistisch wordt ervaren. In de vorige paragraaf zagen we dat nu eenmaal van de maximale mogelijkheden moet worden uitgegaan. Het is dus zaak om alternatieven op te nemen die, uitgaande van de maximale mogelijkheden, realistisch zijn.

Kosten

mogen een rol spelen bij alternatieventrechtering

Als een alternatief vele malen duurder is dan de andere oplossingsrichtingen, hoeft dit alternatief niet te worden meegenomen.

Over alternatieven die afgevallen zijn vanwege de kosten zijn veel uitspraken gedaan. Dit speelt vooral bij infrastructuur, waar belanghebbenden vaak de voorkeur hebben voor dure kunstwerken als tunnels of verdiepte aanleg. Zie bijvoorbeeld Omgevingsvergunning hoogspanningsverbinding Diemen-Lelystad, ABRvS 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1702, Tracébesluit A27 Houten-Hooipolder, ABRvS 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2053, Tram Maastricht-Hasselt, ABRvS 15 mei 2019, ECLI:N:RVS:2019:1589 en Tracébesluit Blankenburgverbinding, ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454.

De uiteindelijke keuze voor een alternatief kan overigens best de duurste zijn.

Bijvoorbeeld omdat dat met het oog op natuurbescherming wenselijk is, zie Tracébesluit A4 Dinteloord – Bergen op Zoom, gedeelte Steenbergen, ABRvS 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8820.

Het moge duidelijk zijn dat als andere alternatieven ook miljoenen kosten, een alternatief dat een paar honderdduizend euro duurder is, nog steeds een realistisch alternatief is. Ook kan het niet zo zijn dat alternatieven tijdens de trechtering afvallen met het argument dat het budget voor het project precies is vastgesteld op de kosten van één oplossingsrichting. Dit is vergelijkbaar met de eerdergenoemde (te) restrictieve doelstelling die alternatievenontwikkeling onmogelijk maakt.

Om aan plan-/besluitvorming ten grondslag te kunnen leggen, moet het MER een uitvoerbaar alternatief beschrijven

Uit de inhoudseis dat de gekozen alternatieven realistisch moeten zijn, kan worden afgeleid dat het MER in ieder geval één alternatief moet beschrijven dat, gelet op de wet- en regelgeving, uitvoerbaar is. Dit strookt ook met de gedachte dat het MER geen doel op zich is, maar altijd ondersteunend is aan de plan-/besluitvorming.

Voorheen vereiste art. 3.1.6, eerste lid, onder f, Bro dat de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan onderbouwd was. Omdat een bestemmingsplan in principe voor 10 jaar vastgesteld werd, zouden bestemmingen binnen die periode verwezenlijkt moeten kunnen worden. Dit vereiste is voor het omgevingsplan niet teruggekomen. Voor het omgevingsplan geldt net als voor andere algemeen verbindende voorschriften dat deze niet onuitvoerbaar mogen zijn.

Om daaraan ten grondslag te kunnen worden gelegd, moet het MER in ieder geval één alternatief beschrijven dat voldoet aan wet- en regelgeving. Zeker in ten aanzien van het milieu overbelaste gebieden, kan dit nogal eens een uitdaging betekenen. Zo blijkt geregeld uit een MER dat alle beschreven alternatieven (dus inclusief het plan of project) kunnen leiden tot een toename van stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden. Als significant negatieve gevolgen door de depositie niet zijn uit te sluiten, moet een passende beoordeling worden opgesteld. In de passende beoordeling moet op grond van de natuurbeschermingsregelgeving in ieder geval het voorkeursalternatief passend worden beoordeeld. Als daarin voor het voorkeursalternatief wordt geconcludeerd dat aantasting van natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet is uit te sluiten, dan beschrijft het MER in wezen geen uitvoerbaar alternatief. Uit art. 16.53c, eerste lid, Ow jo. art. 8.74b, eerste lid en tweede lid, Bkl resp. art. 10.24, eerste lid en tweede lid, Bkl

Voorheen: art. 2.8, vierde lid, Wnb.

volgt immers dat een plan of project alleen mag worden vastgesteld als de zekerheid bestaat dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast, of de zogenaamde ADC-toets

De ADC-toets houdt in:

zijn er Alternatieve oplossingen? Inclusief locatiealternatieven.

zijn er Dwingende redenen van groot openbaar belang waarom het plan/project toch gerealiseerd moet worden?

welke Compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van de Natura 2000-gebieden bewaard blijft?

met succes wordt doorlopen. Als de doelstelling daar ruimte voor biedt, kan worden onderzocht of alternatieven aan het MER kunnen worden toegevoegd, waarmee kan worden uitgesloten dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden worden aangetast. Als die ruimte er niet is, dan kan op basis van het MER in principe geen plan/besluit worden vastgesteld (tenzij de ADC-toets wordt doorlopen).

Scenario’s

zijn geen alternatieven

Vaak worden in een MER verschillende scenario’s als volwaardige alternatieven opgevoerd, zoals scenario’s van economische groei of mate van klimaatverandering. Dat is echter niet de bedoeling. Er zit namelijk een wezenlijk verschil tussen scenario’s en alternatieven:

Een scenario ‘overkomt’ het bevoegd gezag. Omdat externe invloeden zoals economische of maatschappelijke ontwikkelingen bepalend zijn bij scenario’s, is er geen actieve sturing op mogelijk.

Dat is bij alternatieven juist wél de bedoeling. Een alternatief geeft aan waar er keuzeruimte is voor het bevoegd gezag.

Of een ander bevoegd gezag, zie hieronder.

Dat betekent dat actieve sturing mogelijk is in het bepalen welke ontwikkelingen gewenst zijn.

Motiveer waarom alternatieven afvallen

Vaak zijn er goede redenen om bepaalde alternatieven niet uitvoerig in het MER te beschrijven. Het is dan ook niet vereist om alle denkbare alternatieven in het MER te beschouwen.

Zie bijvoorbeeld Windmolenpark Tolhuislanden, ABRvS 11 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV0563.

Om te voorkomen dat de indruk ontstaat dat deze alternatieven niet serieus zijn overwogen, is het noodzakelijk om in het MER duidelijk te motiveren waarom bepaalde alternatieven zijn afgevallen.

Zie bijvoorbeeld Tracébesluit N35 Nijverdal-Wierden, ABRvS 30 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3147, JM 2021/20, m.nt. Van Velsen en Buitenvaart II te Hoogeveen, ABRvS 28 april 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO8424.

Bij plan-MER meestal wel, bij project-MER in principe geen locatiealternatieven

In een MER kan onderscheid worden gemaakt tussen locatiealternatieven (kan de activiteit beter elders plaatsvinden?) en andere alternatieven als inrichtingsalternatieven, techniekkeuzealternatieven en uitvoeringsalternatieven. Een plan-MER beschrijft meestal wel locatiealternatieven, maar een project-MER blijft over het algemeen beperkt tot de andere alternatieven.

In de eerdergenoemde uitspraak over Bestemmingsplan Pallas reactor hoefde bij wijze van uitzondering geen locatiealternatieven in het plan-MER onderzocht te worden vanwege de voor de reactor benodigde aanwezige infrastructuur, zie ABRvS 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:741. Zo ook Bestemmingsplan De wereld van de Efteling, ABRvS 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2439. Voor project-MER, zie Varkenshouderij Barneveld, ABRvS 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1794, JM 2014/8, m.nt. Hoevenaars.

Dit heeft te maken met het feit dat een particuliere initiatiefnemer meestal al een grondpositie heeft op een specifieke locatie, zodat niet van hem kan worden verwacht dat hij elders grond gaat verwerven. Dat is alleen anders als de gekozen locatie zodanige milieubezwaren kent dat de vergunning zal moeten worden geweigerd.

Zie bijvoorbeeld Omgevingsvergunning Windpark Staphorst, ABRvS 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3112, Omgevingsvergunning Windpark de Nieuwe Waterweg ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:619, JM 2016/70, m.nt. Hoevenaars. Appellant moet aannemelijk maken dat zijn voorgedragen alternatief aanmerkelijk minder bezwaren kent en een vergelijkbaar resultaat oplevert. Eerder: Golfbaan te Dirkshorn, ABRvS 23 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0315.

Ook zijn locatiealternatieven aan de orde, als ook de toestemming voor het van het omgevingsplan afwijkende gebruik, onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning. Als het bevoegd gezag echter initiatiefnemer is, dan mag meer van hem worden verwacht. Het bevoegd gezag zal immers belangen moeten afwegen voordat hij kiest voor een locatie en het MER zal daarover informatie moeten bieden. Let op dat voor de ruimtelijke inpassing van een particulier initiatief in een plan het bevoegd gezag initiatiefnemer is.

Afbakening van alternatieven in eerdere besluitvorming is mogelijk

Waarom het wiel opnieuw uitvinden? Informatie uit een eerder MER kan opnieuw worden gebruikt. Als alternatieven dus al in een eerder MER zijn afgewogen, dan kan hier in een volgend MER vanuit worden gegaan. Hiervoor wordt ook wel de term ‘trechtering’ gebruikt. De wetgever heeft de jurisprudentie hierover gecodificeerd in art. 16.48 en art. 16.52, derde lid, Ow. Bij grotere projecten is trechtering vaak noodzakelijk.

Zie bijvoorbeeld Tram Maastricht-Hasselt, ABRvS 15 mei 2019, ECLI:N:RVS:2019:1589, Windpark Fryslân, ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2339, Bestemmingsplan Nieuwe Dordtse Biesbosch, ABRvS 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:927, Inpassingsplan N279 Noord, ABRvS 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:677, en Verbindingsweg Houten-A12, ABRvS 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1278.

Dit speelt vooral bij locatiealternatieven.

Zie bijvoorbeeld Inpassingsplan Windpark Fryslân, ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2339, Baggerspeciedepot Hollandsch Diep, ABRvS 19 december 1996, ECLI:NL:RVS:1996:AN5359, AB 1997/260 en MenR 1997/50, en Bestemmingsplan Regionaal bedrijventerrein Hoeksche Waard, ABRvS 22 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ8853. In de laatste is uitgemaakt dat (locatie)alternatieven uit een eerder vrijwillig MER, in het officiële MER niet meer hoeven te worden onderzocht (zeker niet als daar een formeel besluit op is gevolgd waarin een locatiekeuze is vastgelegd). Zie ook Inpassingsplan Noordhorn-Zuidhorn, ABRvS 7 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8071.

De alternatieven moeten dan wel voldoende concreet zijn geweest. De gedachte van opeenvolgende (plan-)MER’en is immers dat de planvorming geleidelijk steeds concreter wordt. Pas als voldoende concrete informatie beschikbaar is, kan die (locatie)alternatievenafweging dusdanig zijn dat er in een volgend MER vanuit kan worden gedaan.

Alternatieven moeten verschillen qua milieugevolgen

Er zijn wellicht best varianten te bedenken voor het voorkeursalternatief. Als deze varianten echter dezelfde milieugevolgen hebben, heeft het geen toegevoegde waarde om deze in een MER te beschrijven en door te rekenen. Denk aan een weg die een meter naar links of naar rechts kan worden gelegd. Als de verschillen in effecten marginaal zijn, zal aparte beschrijving ervan niet bijdragen aan een betere besluitvorming.

Zie bijvoorbeeld Rijksweg 31 te Leeuwarden, ABRvS 17 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BO4217, Rondweg Hummelo, ABRvS 6 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN9547, ABRvS 25 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3988, en Omlegging N9 te Bergen, ABRvS 23 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BE2733. Analoog de uitspraken onder de Chw over A4 Delft-Schiedam, ABRvS 6 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR0472, en A1 ’t Gooi, ABRvS 2 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP6352.

Het MER moet onderscheidende informatie opleveren, zodat er echt iets te kiezen valt.

Zie bijvoorbeeld Cantineweg Katwijk, ABRvS 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:927, Woningbouwlocatie Bangert en Oosterpolder-Hoorn, ABRvS 28 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2641, JM 2008/79, m.nt. Pieters, Van Velsen en Slappendel, en Circuit de Peel, ABRvS 21 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ4039, JM 2009/112, m.nt. Poortinga.

Alternatieven moeten voldoen aan de doelstelling

Het is al gezegd dat de reikwijdte van het alternatievenonderzoek vooral wordt bepaald door de doelstelling van het plan of project. Dat betekent dat aangedragen alternatieven die niet aan de doelstelling voldoen of te weinig probleemoplossend vermogen hebben, niet in het MER hoeven te worden opgenomen.

Zie bijvoorbeeld Projectplan versterking Waddenzeedijk Texel, 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2988, of de eerdergenoemde uitspraak over de N279.

Zo hoeven bij een MER voor een kerncentrale geen alternatieve vormen van energieopwekking te worden beschreven.

De Afdeling bestuursrechtspraak constateerde dat ook bij de eerdergenoemde uitspraak over het Inpassingsplan windpark Noordoostpolder, maar ging niettemin in op het feit dat het MER osmose-energie had behandeld. Inpassingsplan windenergie Noordoostpolder (Urk), ABRvS 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3215, JM 2012/53, m.nt. Van Velsen en Zijlmans.

Het ligt wel voor de hand dat bij een hoger plan of programma de verschillende vormen van energieopwekking worden overwogen.

Denk aan de Regionale Energiestrategieën ter uitvoering van het Klimaatakkoord, of de Nationale Energieverkenning.

Bij infrastructuurprojecten is soms het doel om op korte termijn een bereikbaarheidsprobleem op te lossen. De aanleg van nieuwe infrastructuur is dan geen alternatief dat aan die doelstelling kan voldoen, omdat dit niet op korte termijn kan worden gerealiseerd. Ook het feit dat een alternatief grote uitvoeringsrisico’s met zich brengt, kan ertoe leiden dat het niet aan de doelstelling kan voldoen.

Zie eerder genoemde uitspraak over Bergambacht, ABRvS 25 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3988.

Bij de vraag of aan de doelstelling wordt voldaan, moet ook worden gelet op nevendoelstellingen: daarmee kan de reikwijdte van het alternatievenonderzoek worden beperkt of uitgebreid. Geregeld wordt ‘ruimtelijke kwaliteit’ als nevendoelstelling opgenomen. Een alternatief dat de ruimtelijke kwaliteit zal aantasten, voldoet dan niet aan de nevendoelstelling en mag afvallen.

Bij Ontgrondingsvergunning Koningsven De Diepen, ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:733, leidde de dubbele doelstelling zandwinning en natuurontwikkeling er toe dat geen andere locatie hoefde te worden onderzocht. Zie bijvoorbeeld ook Inpassingsplan Ontpoldering Noordwaart, ABRvS 26 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1782: de aanleg van een afvoerkanaal zou grote schade toebrengen aan het landschap en het karakter van het gebied en voldeed daarom, gelet op de nevendoelstelling ‘ruimtelijke kwaliteit’, niet. Zie ook Dijkverlegging Westenholte, ABRvS 23 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6384.

Geografische reikwijdte vooral bepaald door bevoegd gezag

maar…

In principe bepaalt het grondgebied van het bevoegd gezag de reikwijdte van het (locatie)alternatievenonderzoek. Als bijvoorbeeld in plaats van een (wijziging van het) omgevingsplan wordt gekozen voor de provinciale of rijksprojectprocedure, betekent dit dat de geografische reikwijdte wordt vergroot van gemeente naar provincie of zelfs heel Nederland.

Zie Inpassingsplan windenergie Noordoostpolder (Urk), ABRvS 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3215, JM 2012/53, m.nt. Van Velsen en Zijlmans.

Als het plan of project een functie heeft die verder reikt dan het grondgebied van het bevoegd gezag, kan het nodig zijn dat het bevoegd gezag ook buiten de eigen grenzen naar redelijke alternatieven kijkt.

Zie Circuit de Peel, ABRvS 21 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ4039, JM 2009/112, m.nt. Poortinga.

Overigens kan de geografische reikwijdte ook worden ingeperkt door de doelstelling: als het initiatief erop is gericht om windenergie

op land te produceren, hoeven geen alternatieve locaties op zee te worden onderzocht.

Zie Inpassingsplan windenergie Noordoostpolder (Urk), ABRvS 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3215, JM 2012/53, m.nt. Van Velsen en Zijlmans.

Of als de nationale leveringszekerheid van gas beschermd moet worden, hoeft niet naar gasopslag in het buitenland te worden gekeken.

Zie Gasopslag Bergermeer, ABRvS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4561.

Alternatievenonderzoek beperkt zich niet tot de competentie van het bevoegd gezag

Omdat de doelstelling zo belangrijk is voor het bepalen van de reikwijdte van het alternatievenonderzoek, is het niet ondenkbaar dat ter realisering van die doelstelling ook alternatieven bestaan, waarover het bevoegd gezag zelf geen competentie heeft.

Onder de Wm was dit toegelicht in de memorie van toelichting, Kamerstukken II 1980-81, 16814, nr. 3, blz. 40-41.

Om de

mer daadwerkelijk tot een vanuit milieuoogpunt aanvaardbare besluitvorming te laten leiden, kan het dan nodig zijn om ook alternatieven te betrekken buiten de taak en doelstelling van één overheidsinstantie.

Zie Circuit de Peel, ABRvS 21 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ4039, JM 2009/112, m.nt. Poortinga.

Als de andere instanties daaraan niet willen meewerken, dan is overigens weer geen sprake van een reëel alternatief. Van belang is dat er in ieder geval is onderzocht en beschreven of dergelijke alternatieven bestaan en in hoeverre instanties daaraan willen meewerken.

Beschrijving van uitsluitend één locatiealternatief is mogelijk

Als er geen redelijkerwijs in beschouwing te nemen locatiealternatieven zijn, kan in een MER voor een ruimtelijk plan worden volstaan met een inrichtings-MER. Het MER moet dan wel goed onderbouwen waarom er geen locatiealternatieven (meer) zijn.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Pallas reactor, ABRvS 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:741, Bestemmingsplan De wereld van de Efteling, ABRvS 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2439, en Inpassingsplan windenergie Noordoostpolder (Urk), ABRvS 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3215, JM 2012/53, m.nt. Van Velsen en Zijlmans.

Trechtering

met andere dan milieucriteria

Er kan voorafgaand aan een mer al een trechtering van locatiealternatieven hebben plaatsgevonden, bijvoorbeeld in het kader van eerdere plan- of besluitvorming.

Zie Inpassingsplan Ontpoldering Noordwaart, ABRvS 26 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1782.

Zo kunnen de zoekgebieden voor een activiteit in opeenvolgende plannen steeds verder worden begrensd.

Zie bijvoorbeeld Glastuinbouw Deurne, ABRvS 23 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8324, JM 209/142, m.nt. Van Velsen.

Gelet op de omvang van een initiatief is trechtering soms zelfs onvermijdelijk en noodzakelijk.

Bestemmingsplan Tram Maastricht-Hasselt, ABRvS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1589, Buitenring Parkstad Limburg, ABRvS 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011: BU7002.

Het is mogelijk dat daarbij niet uitsluitend milieucriteria een rol hebben gespeeld. Ook bijvoorbeeld uitvoeringstechnische en financiële consequenties kunnen een rol spelen.

In Windpark De Drentse Monden, ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:608, JM2018/66, m.nt. Wagenmakers en Soer, was het naar het oordeel van de Afdeling niet nodig locatiealternatieven voor windenergie op land te onderzoeken die niet in bovenliggend beleid zijn aangewezen, op grote afstand liggen van het plangebied en waarover afspraken tussen Rijk en provincies zijn gemaakt.

Benaming alternatieven

Vaak krijgen alternatieven in een MER namen mee.

Subcategorieën van een alternatief worden vaak aangeduid als ‘varianten’.

Denk aan ‘uitbreidingsalternatief’ of ‘nulplus-alternatief’. Met dat laatste wordt dan bedoeld dat het alternatief weinig toevoegt ten opzichte van de situatie dat het initiatief niet wordt gerealiseerd: de zogenoemde referentiesituatie die in het MER ook wel als nulalternatief of autonoom alternatief wordt opgevoerd.

Zie voor de referentiesituatie de volgende paragraaf. Niet iedere referentiesituatie kan ook als alternatief worden beschouwd. Meestal zal de referentiesituatie immers niet aan de doelstelling voldoen.

Hoewel de betiteling van de verschillende alternatieven door termen als ‘autonoom’ of ‘nul’ in het MER suggestief kan zijn, is de benaming niet gebonden aan regels.

Het is dus mogelijk dat in een MER twee alternatieven als ‘autonoom’ worden aangeduid.

Zie bijvoorbeeld Rijksinpassingsplan Wateringen – Zoetermeer (380kV leiding), ABRvS 29 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO9217.

Het is wel de vraag of de transparantie van de besluitvorming hiermee wordt gediend.

Alternatieven buiten MER?

Alternatieven dienen in beginsel aan de orde te komen in het kader van het MER. Daarna geldt dat alleen bij ernstige bezwaren tegen het plan, het bevoegd gezag een door belanghebbenden voorgedragen alternatief alsnog bij de besluitvorming dient te betrekken en hiernaar nader onderzoek dient te verrichten.

Zie bijvoorbeeld Inpassingsplan Windplan Groen, ABRvS 16 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2226.