Referentiesituatie

De crux van mer is dat de effecten van het plan of project en de alternatieven daarvoor worden afgezet tegen de zogenoemde referentiesituatie. De referentiesituatie beschrijft kort gezegd de (toekomstige) toestand van het milieu, als het plan of project niet doorgaat. De wetgever omschrijft het als de bestaande staat of kwaliteit van het milieu en de mogelijke ontwikkeling daarvan, als het plan of project niet wordt uitgevoerd.

Zie art. 11.3, eerste lid, onder b, Ob (voor plan-MER) en art. 11.16, eerste lid, onder c, Ob (voor project-MER). In de Wm beschreef de wetgever ook expliciet dat de gevolgen voor het milieu van het plan/project en van de alternatieven moeten worden vergeleken met de referentiesituatie. Zie art. 7.7, eerste lid, sub f, Wm (voor plan-MER) en art. 7.23, eerste lid, sub f, Wm (voor project-MER). Onder de Omgevingswet is dit vervallen, omdat ervoor is gekozen de bewoordingen zoveel mogelijk te laten aansluiten bij die uit de Europese richtlijnen, vgl. art. 5, eerste lid, en bijlage I, onder b, bij de Smb-richtlijn en art. 5, eerste lid, onder a, en bijlage IV, onder 1, bij de Mer-richtlijn. Inhoudelijk is hier echter geen wijziging mee beoogd. Om de effecten van plan/project en alternatieven in beeld te kunnen brengen, is immers een vergelijking met de situatie zonder plan/project onontbeerlijk.

Dit betekent dat bij de huidige, feitelijke toestand van het milieu in het studiegebied (de bestaande staat of kwaliteit) de te verwachten, ‘autonome ontwikkelingen’ in de milieusituatie worden opgeteld.

Door het plan of project en de alternatieven ervoor af te zetten tegen de referentiesituatie wordt duidelijk wat relatief gezien de bijdrage (of in negatieve zin: de schade) aan de omgeving zal zijn als gevolg van het plan of project. Deze vergelijking biedt inzicht in de vraag hoe het milieu er in de verschillende opties ‘vanaf’ komt, zodat het milieu een volwaardige plaats in de besluitvorming kan krijgen.

Zeker bij ruimtelijke plannen is het lastig te bepalen welke elementen bij het plan of project horen en welke bij de referentiesituatie. Dat komt meestal omdat niet alle onderdelen uit het geldende plan zijn gerealiseerd op het moment dat een nieuw plan wordt vastgesteld. Denk aan een bepaalde functietoedeling, zoals een woonwijk of een kantoorlocatie, die door gewijzigde economische omstandigheden niet is ingevuld. Het bevoegd gezag neemt bij het vaststellen van een nieuw plan over deze niet-gerealiseerde onderdelen opnieuw een besluit. Het bevoegd gezag heeft daarbij de vrijheid om onderdelen al dan niet opnieuw op te nemen. Dit betekent dat het vorige plan niet zomaar als referentiesituatie kan worden gebruikt.

Als een deel van het nieuwe plan of project onder de referentiesituatie wordt gevat, zullen de gevolgen van dat initiatief ten opzichte van de referentiesituatie kleiner uitvallen. Dat geeft dus een vertekend beeld. Daarom is het belangrijk om de uitgangspunten voor de onderverdeling tussen voornemen en referentiesituatie (het zijn als het ware communicerende vaten) te onderbouwen in het MER. Deze onderverdeling is maatwerk per plangebied. De scheidslijn ligt kort gezegd bij alles waarover het bevoegd gezag opnieuw een keuze maakt. Dit is van groot belang omdat onduidelijkheid over de referentiesituatie automatisch leidt tot onduidelijkheid

Bijvoorbeeld: zijn de effecten van bepaalde ontwikkelingen in de referentiesituatie meegenomen of komen die effecten er nog bij?

over de effectbeoordeling van het MER en daarmee voor de houdbaarheid van het plan/besluit waaraan het MER ten grondslag is gelegd.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Bedrijventerrein Hoefweg-Zuid, 1e partiële herziening, ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4654, JM 2015/25, m.nt. Haakmeester en Van Velsen.

Hoewel hierover nog geen jurisprudentie bestaat, zal dit onder de Omgevingswet niet anders zijn.

Feitelijke, huidige situatie

Van de referentiesituatie is de feitelijke, huidige situatie nog het meest overzichtelijke deel: wat is de bestaande staat of kwaliteit van het milieu? Maar ook hier moet worden opgelet. Niet zelden is namelijk sprake van illegale (planologische) situaties, zoals bij sommige kartbanen en motorcrosscircuits. Het bevoegd gezag heeft de keuzemogelijkheid om deze situaties weg te bestemmen of alsnog te legaliseren. Dat betekent dat deze illegale situaties niet tot de referentiesituatie behoren.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Motorcrossterrein De Prikkedam, ABRvS 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2839 en Omgevingsvergunning Dakar Pre-proloog, Rb. Oost-Brabant 20 maart 2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:1667.

Als de illegale situaties in het voorliggende plan of project worden gelegaliseerd, horen ze tot het plan of project.

Zie in dit verband ook paragraaf 3.2 over de verhouding tussen een illegale situatie en het project-begrip.

Let op: illegale situaties die niet worden gelegaliseerd (en dus ‘wegbestemd’), maar wel bepalend zijn voor de milieueffecten, moeten apart in beeld worden gebracht. Voor de referentiesituatie moet dus worden uitgegaan van de feitelijke situatie minus illegale situaties. Let op: dat is niet hetzelfde als de huidige, juridische situatie. Daarin worden namelijk ook niet-gerealiseerde activiteiten en niet-benutte vergunde ruimte meegenomen. Hier wordt verder op ingegaan bij autonome ontwikkelingen.

Sommige functies zijn in een geldend plan wel aan locaties toebedeeld en bovendien vergund, maar zijn vervolgens niet gerealiseerd of al jaren geleden gestopt.

Denk bijvoorbeeld aan een stal waar al jaren geen dieren meer staan, maar caravans zijn gestald. Als deze niet-benutte ruimte zou worden meegerekend bij de referentiesituatie, dan worden de milieueffecten van de referentiesituatie overschat.

Als het MER ook voor de omgeving inzicht wil bieden in de werkelijke effecten, moet de feitelijke, huidige situatie een zo realistisch mogelijke inschatting zijn. Zo is voor een omwonende van een veehouderij het huidige werkelijke aantal dieren belangrijker dan het vergunde aantal om een idee te krijgen van de nieuwe situatie ten opzichte van de huidige situatie.

Dat leidt tot een onderschatting van de milieueffecten van het plan. Voor het bepalen van de feitelijke situatie moet in het plan-MER niet-benutte vergunde ruimte daarom in principe net als de illegale situaties niet worden meegenomen.

Hierop zijn drie uitzonderingen mogelijk. In de eerste plaats de vergunningen die pas recent zijn verleend. Er mag van worden uitgegaan dat deze binnenkort worden ingevuld. Deze ruimte hoort dus bij de autonome ontwikkeling. Daarnaast geldt voor bestaande installaties waarvan niet de volledige vergunde ruimte is ingevuld dat deze niet-benutte ruimte tot de feitelijke situatie mag worden gerekend, als deze ruimte met één druk op de knop weer kan worden ingevuld. Tot slot geldt voor sommige bedrijfsprocessen dat er nu eenmaal sprake is van (seizoens)fluctuaties in de benutting. Zo kennen veehouderijbedrijven, als normaal onderdeel van het bedrijfsproces, altijd een gemiddelde jaarlijkse onderbezetting ten opzichte van het vergunde aantal dierplaatsen. Er is bijvoorbeeld per jaar een aantal weken leegstand doordat slachtvee wordt afgevoerd en de stallen worden schoongemaakt. Deze functionele leegstand verschilt per diersoort en bedraagt gemiddeld ca. 5 à 10 procent. Een uitschieter betreft vleeskuikens waar deze functionele leegstand 15 à 20 procent bedraagt. Dergelijke ‘functionele leegstand’ mag worden meegenomen als feitelijke situatie. Het resterende verschil in bezetting is de ‘niet-benutte vergunde ruimte’. Bij een plan met (intensieve) veehouderij kan voor het bepalen van de feitelijke huidige situatie worden uitgegaan van dieraantallen of emissies, afgeleid uit de CBS-meitellingen (aantal daadwerkelijk aanwezige dieren op 1 mei van een jaar). Soms wordt geconstateerd dat de gemiddelde veebezetting (aantal dieren) op basis van CBS-cijfers veel lager is dan het vergunde aantal dierplaatsen. Dit verschil wordt bijvoorbeeld veroorzaakt doordat de vergunning van gestopte bedrijven (nog) niet is ingetrokken of er uitbreidingen zijn vergund die (nog) niet zijn gerealiseerd.

Bij de beschrijving van de feitelijke, huidige situatie zal onder meer aandacht moeten worden geschonken aan de gesteldheid van het abiotisch milieu. Dit betreft de gesteldheid van water, bodem en lucht, zoals die mede onder invloed van het menselijk gebruik is ontstaan als gevolg van niet alleen directe ingrepen, maar ook verontreiniging, geluidsniveau, stralingsniveau en risicopotentie. Verder moet de gesteldheid van het biotisch milieu voor wat betreft planten- en dierenleven aan de orde komen. Dit geldt ook voor de gezondheidssituatie van de mens. Daarnaast zullen onderlinge relaties (ecosystemen, kringlopen, wisselwerkingen) en esthetische, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden moeten worden beschreven.

Daarbij moet wel worden opgemerkt dat ook voor deze beschrijving geldt dat dit geen doel op zich is, maar ten dienste staat van de effectbeoordeling in het MER. De beschrijving van de feitelijke, huidige situatie hoeft dus geen encyclopedie van de omgeving op te leveren. De beschrijving dient zich toe te spitsen op die onderdelen van de staat en kwaliteit van het milieu waarop het plan of project een effect kan hebben. Het is vanzelfsprekend wel van belang om te onderbouwen waarom voor welke te beschrijven onderdelen is gekozen.

Autonome ontwikkeling

De autonome ontwikkeling is zoals gezegd de te verwachten ontwikkeling van het milieu, ‘indien de activiteit noch de alternatieven worden ondernomen’. Tot de autonome ontwikkeling behoren:

toekomstige, zekere ontwikkelingen binnen en buiten het plangebied

en dat zijn ontwikkelingen:

die voldoende concreet en voorzienbaar zijn en waarover dus ruimtelijk (bijvoorbeeld met een omgevingsvergunning voor een buitenplanse activiteit) is beslist en (als nodig) een omgevingsvergunning is verleend;

waarvan de kans groot is dat ze in de nabije toekomst worden gerealiseerd maar waarover nog geen (ontwerp)besluit is genomen. Het gaat dan om een ontwikkeling die nog niet helemaal is uitgekristalliseerd, maar wel heel waarschijnlijk is en bijvoorbeeld uit een omgevingsvisie of een masterplan blijkt.

generieke, planoverstijgende ontwikkelingen, zoals normen die voortvloeien uit een programma.

Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak zijn toekomstige ontwikkelingen zeker, als sprake is van relevante en redelijkerwijs te voorziene ruimtelijke ontwikkelingen. Als de ontwikkeling nog niet voldoende concreet is of als er sprake is van een onzekere toekomstige factor, dan hoeft deze niet te worden meegenomen. Dit betekent kort gezegd dat plan-/ besluitvorming al moet hebben plaatsgevonden.

Bij het MER over het Bestemmingsplan buitengebied Valburg 16 (Windturbines A15) in Nijmegen werden ruimtelijke ontwikkelingen als de verbreding van de A15 en een nieuwe afslag als autonome ontwikkelingen meegenomen. De eventuele oprichting van aansluitende windturbines in de gemeente Overbetuwe hoefde volgens de Afdeling niet als zodanig te worden meegenomen, omdat daar alleen over gesproken was maar nog geen begin van besluitvorming was gemaakt. Zie Windturbines A15, ABRvS 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1470.

Het is niet voldoende dat de planvorming over een ontwikkeling al gaande is.

Zelfs de tervisielegging van een trajectnota en het MER voor de verlening van een rijksweg ten tijde van het nemen van het (mer-plichtige) besluit maakt niet dat die weg in de autonome ontwikkeling moet worden meegenomen. Zie Rijksinpassingsplan Wateringen – Zoetermeer (380kV leiding), ABRvS 29 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO9217.

Niettemin kunnen er verschillende redenen zijn om dergelijke ontwikkelingen wél mee te nemen in de autonome ontwikkeling. Zo kan een ‘bijna zekere ontwikkeling’ van invloed zijn op het functioneren van de ontsluitingsvarianten van een voorgenomen woonwijk. In een zogenoemde ‘waardevastheidstoets’ kunnen dan de gevolgen van de in voorbereiding zijnde plannen voor de varianten in het MER worden onderzocht.

Zie bijvoorbeeld Inpassingsplan N345 rondweg Voorst, ABRvS 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2794. Eerder: Om de Haenen, ABRvS 12 november 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG4085, JM 2009/9, m.nt. Poortinga.

Ook kan het voor de omgeving (of belanghebbenden) verstandig zijn om ‘onzekere’ ontwikkelingen mee te nemen. Als de lokale kranten bol staan van berichten over een nabijgelegen ontwikkeling als een windmolenpark of een nieuw industrieterrein, dan zullen velen het niet begrijpen als deze ontwikkeling in het MER in het geheel niet voorkomt.

Tot slot geldt ook het omgekeerde: in tijden van crisis of in (demografische) krimpgebieden, kan het behoorlijk zeker zijn dat ontwikkelingen waar al besluiten over zijn genomen, niet meer zullen plaatsvinden. Ook deze omstandigheid kan, mits goed onderbouwd, worden meegenomen.

Voor de planoverstijgende ontwikkelingen die meegenomen kunnen worden in de autonome ontwikkeling, gaat het vooral om harde normen (vaak in de vorm van grenswaarden) die op enig moment in de planperiode gehaald moeten zijn. Denk aan de doelstellingen uit de NEC-richtlijn

Richtlijnnr. 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen, PbEU L 309.

of de staleisen uit de Brabantse Interim Omgevingsverordening.

Per 1 januari 2024 moeten agrarische bedrijven aan de aangescherpte eisen aan duurzame stalsystemen voldoen. Daarmee worden ze vanaf dat moment onderdeel van de feitelijke, huidige situatie. Dat individuele stallen hier wellicht nog niet aan voldoen, is dan een kwestie van handhaving.

Dat deze ontwikkelingen moeten worden meegenomen, houdt vooral in dat in de beoordeling van de milieueffecten van het behalen van deze normen mag worden uitgegaan.

Vigerend plan is geen referentiesituatie

Vaak wordt gedacht dat het vigerende plan kan worden gebruikt als referentiesituatie waar het nieuwe plan tegen af wordt gezet.

Zie Inpassingsplan Agro en Food Cluster, ABRvS 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7101.

Onder het regime vóór de Ow was het echter vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak dat aan niet-gebruikte bestemmingen van het geldende bestemmingsplan, geen blijvende rechten konden worden ontleend. Het bevoegd gezag kon immers op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen, andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Hoewel sprake kon zijn van bijvoorbeeld planschade, kon het bevoegd gezag bestaande bestemmingen wijzigen.

Het bevoegd gezag maakte dus bij het vaststellen van het voorgenomen bestemmingsplan opnieuw de keuze voor die bestemmingen. Er is geen aanleiding om te denken dat deze jurisprudentie onder de Ow wezenlijk zal wijzigen. Het bevoegd gezag heeft namelijk ook dan een keuze om in het omgevingsplan opnieuw een functie aan een locatie toe te delen en/of daarvoor regels vast te stellen. Uit de eerdergenoemde uitspraak over Windpark Zeewolde volgt dat een nog niet met een omgevingsvergunning ingevulde functie, niet tot de referentiesituatie meegerekend wordt.

Windpark Zeewolde, ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4198, JM 2019/29, m.nt. Wagenmakers en Zigenhorn.

Als bestaande, niet-gerealiseerde functies en regels opnieuw worden vastgesteld, dan kunnen deze onder regime van het nieuwe plan alsnog ingevuld worden. Deze nog niet ingevulde mogelijkheden kunnen maken dat een nieuw plan met minder uitbreidingsmogelijkheden dan het geldende plan, toch meer milieugevolgen ten opzichte van de referentiesituatie heeft. Dat een uitbreiding onder het geldende plan was toegestaan, betekent niet dat deze is aan te merken als een bestaande, ongewijzigd blijvende voorziening waarvoor geen mer-plicht bestaat, als de daadwerkelijke uitbreiding ten tijde van het bestreden besluit niet heeft plaatsgevonden.

Zie Bestemmingsplan landelijk gebied Noord, Stichtse Vecht, ABRvS 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2672. In het kader van de passende beoordeling geldt eenzelfde redenering: zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan buitengebied Aalten, ABRvS 20 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:682 of Bestemmingsplan buitengebied Doetichem, ABRvS 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:498.

Dit maakt dat er niet van kan worden uitgegaan dat een ‘conserverend’ plan (grofweg: het oude plan wordt opnieuw vastgesteld)

Meestal is een ‘conserverend’ plan toch niet geheel hetzelfde als het vorige plan; op onderdelen van het plan vindt over het algemeen wel enige uitbreiding (met mogelijke milieugevolgen) plaats. Omdat de actualisatieplicht van het bestemmingsplan na een periode van 10 jaar uit art. 3.1, tweede lid, Wro(oud) niet meer terug is gekomen voor het omgevingsplan, komen conserverende plannen in de toekomst mogelijk minder vaak voor.

geen negatieve milieueffecten heeft. Een conserverend plan kan immers nog steeds allerlei ontwikkelingen mogelijk maken. Bij de vaststelling van het nieuwe plan moet het bevoegd gezag opnieuw bekijken of de niet-gerealiseerde ontwikkelingen uit het geldende plan nog aanvaardbaar zijn. Bij die afweging moet de actuele regelgeving worden betrokken.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan buitengebied Mill en Sint Hubert, ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.

Verhouding tot het plan of project

De referentiesituatie bestaat dus uit:

de huidige feitelijke situatie: alle vergunde activiteiten die zijn gerealiseerd (of met een druk op de knop direct geactiveerd kunnen worden), uitgezonderd illegale activiteiten;

autonome ontwikkelingen: de te verwachten ontwikkeling van het milieu die ervan uitgaat dat al genomen besluiten worden uitgevoerd en dat aan gestelde normen wordt voldaan.

Ontwikkelingen kunnen nu eenmaal niet zowel tot het plan of project (de nieuwe ontwikkeling waarover een besluit moet worden genomen) als tot de referentiesituatie (de situatie die plaatsvindt zonder het plan of project) worden gerekend.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Binckhorst, ABRvS 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5173, JM 2011/109, m.nt. Hoevenaars en de einduitspraak ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4429: het plan maakte zowel de transformatie van bedrijventerrein tot woningbouw als de ontwikkeling van bestaande infrastructuur mogelijk. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak kan de ontwikkeling van de infrastructuur niet als autonome ontwikkeling worden gezien in het MER voor het bestemmingsplan, omdat de ontwikkeling van de infrastructuur niet kan plaatsvinden zonder de transformatie van het bedrijventerrein.

Dit betekent dat bij nieuwe plannen de volgende elementen tot het plan behoren:

functietoedelingen aan locaties die al wel zijn vergund, maar die niet worden benut – denk aan niet-benutte vergunde ruimte en bedrijven die zijn gestopt en die niet zomaar opnieuw kunnen worden opgestart (omdat er bijvoorbeeld eerst een grote verbouwing moet plaatsvinden), maar waarvan de vergunning nog geldig is;

alle nieuwe activiteiten en functietoedelingen aan locaties die nog niet zijn vergund;

illegale situaties

die worden gelegaliseerd.

Bestemmingsplan buitengebied, correctieve herziening, Oisterwijk, ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3197 en Tweede herziening buitengebied Bergeijk 2017, ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:212.

Op deze manier wordt inzichtelijk gemaakt waar zogenoemde ‘latente’ milieuruimte zit. Het gaat hier om juridisch toegestane milieuruimte waar feitelijk geen gebruik van wordt gemaakt. Zeker in overbelaste milieusituaties (denk aan plekken met naderende overbelasting van achtergrondconcentraties fijnstof, geluidbelasting of stikstofdepositie) kan het weghalen van dergelijke ruimte nog nieuwe ontwikkelingen mogelijk maken. Het MER kan laten zien waar de latente ruimte zit, in welke omvang en welke ontwikkelingen hiermee mogelijk kunnen worden gemaakt.

Bij vergunningen is het een stuk eenvoudiger om de referentiesituatie vast te stellen. Dan geldt namelijk de bestaande vergunning als referentiesituatie, ook als deze niet volledig is benut. Het is daarom zaak voor bevoegde gezagen om het vergunningenbestand actueel te houden!

Zie Transformatie varkenshouderij Maasdriel, ABRvS 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2819, en Wijziging vergunning varkens- en paardenhouderij, ABRvS 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3072, JM 2015/143, m.nt. Wagenmakers.

Andere vergelijkingen

Het komt regelmatig voor dat een bestuursorgaan in het MER graag het effect van beleidswijzigingen wil aantonen, als deze wijzigingen gunstig zijn vanuit milieuoogpunt. Daarvoor kan het zinvol zijn om het nieuwe plan te vergelijken met het ‘oude’, geldende plan. Het is begrijpelijk dat dit in het MER wordt gedaan. Dat is geoorloofd, zolang het daarnaast óók vergeleken wordt met de hiervoor beschreven referentiesituatie.

Slechts in een enkel geval is onder voorwaarden geaccepteerd dat dit niet gebeurde: als het MER inzicht biedt in het verschil tussen de autonome toename van de milieubelasting en de toename van de milieubelasting door de initiatieven, is het niet nodig om in een MER de effecten van het initiatief te vergelijken met de situatie zoals die de afgelopen jaren bestond, naast een vergelijking met de situatie die het voorgaande bestemmingsplan mogelijk maakt. Zie Expo Haarlemmermeer, ABRvS 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5180.

Als de referentiesituatie erg verschilt van de feitelijke, huidige situatie, kan het voor belanghebbenden erg inzichtelijk zijn om ook de puur feitelijke situatie in het MER (naast de genoemde referentiesituatie) als ‘vergelijkingsmateriaal’ te hanteren. Zeker bij vergunningen kan dit voor omwonenden inzichtelijk maken wat feitelijk gaat veranderen als een nieuwe vergunning verleend wordt en de bestaande vergunning niet volledig benut wordt. Er kan echter maar één referentiesituatie zijn zoals deze in de wetgeving als inhoudsvereiste is opgenomen.

Zie art. 11.3, eerste lid, onder b, (voor plan-MER) en art. 11.16, eerste lid, onder c, Ob (voor project-MER).

Vergelijkingsbasis bij passende beoordeling

Op grond van de Habitatrichtlijn moet bepaald worden of een plan of project, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, kan leiden tot significante, negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Als dit niet kan worden uitgesloten, moet een passende beoordeling worden gemaakt waarin wordt onderzocht of de zekerheid kan worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast. Bij project-MER geldt de verplichting om het MER en de passende beoordeling gelijktijdig ter inzage te leggen. Deze gecoördineerde procedure zorgt ervoor dat de informatie over effecten uit beide documenten gelijktijdig beschikbaar moet zijn.

Zie art. 11.15 Ob. Deze verplichting is toegevoegd als gevolg van de wijziging van de Mer-richtlijn uit 2014.

Voor plan-MER geldt deze verplichting niet, maar is dit evenwel ook wenselijk.

Onder het regime van de Natuurbeschermingswet 1998 was de passende beoordeling juist bij plan-MER verplicht onderdeel van het MER, terwijl dit bij project-MER facultatief was, zie art. 7.9, derde lid, van de Wm(oud). Sinds de inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming op 1 januari 2017 is die verplichting vervallen. Niettemin wees de memorie van toelichting bij de Wet natuurbescherming op de voordelen van een koppeling tussen passende beoordeling en mer, zie Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, blz. 120-121.

In haar Mededeling van de Commissie van 28 september 2021 beschrijft de Europese Commissie de mogelijkheden voor en de voordelen van stroomlijning van een passende beoordeling met zowel project- als plan-MER.

Mededeling van de Commissie, Beoordeling van plannen en projecten met betrekking tot Natura 2000-gebieden – Methodologische richtsnoeren inzake artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn (92/43/EEG), 28 september 2021, C(2021)6913 final.

Voor zowel plan-MER als project-MER geldt namelijk dat de informatie uit de passende beoordeling nodig is om de milieugevolgen (in dit geval voor Natura 2000-gebieden) inzichtelijk te maken en om te beoordelen of het MER een uitvoerbaar (en daarmee redelijkerwijs in beschouwing te nemen) alternatief beschrijft.

Voor het bepalen van eventuele effecten op Natura 2000-gebieden is sprake van een bijzondere situatie. De vergelijkingsbasis voor de passende beoordeling is namelijk niet hetzelfde als de referentiesituatie (waar ook de autonome ontwikkelingen deel van uitmaken) in het MER.

Zie bijvoorbeeld ABRvS 31 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6315.

In de passende beoordeling is de feitelijke, actuele situatie van de natuur in Natura 2000-gebieden de vergelijkingsbasis. Hoewel in beginsel alleen de effecten van het voorkeursalternatief in een passende beoordeling worden beschreven, ligt het voor de hand om (voor een goede vergelijking) dezelfde vergelijkingsbasis te hanteren voor het in beeld brengen van mogelijke effecten van de alternatieven op Natura 2000-gebieden. In de praktijk wordt dan ook voor deze effecten een andere referentiesituatie gehanteerd dan voor de rest van het MER.

Referentiesituatie

als alternatief

Het begrip ‘nulalternatief’ kan worden gebruikt als de referentiesituatie een reëel alternatief is. Met andere woorden, als het mogelijk is om de doelstelling te realiseren zonder dat het voorgenomen of een vergelijkbaar plan of project wordt uitgevoerd. Dit nulalternatief moet dan in het MER als volwaardig alternatief worden meegenomen.

Dit volgt ook uit de oorspronkelijke wetsgeschiedenis. Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 1980-81, 16 814, nr. 3, blz. 38.

Feitelijk beschrijven de referentiesituatie en het nulalternatief dezelfde situatie, maar het plan of project en de alternatieven daarvoor worden alleen afgezet tegen de referentiesituatie.

De wetgever gebruikt de term ‘nulalternatief’ voor de referentiesituatie bij plan-MER, zie de nota van toelichting bij art. 11.3 Ob, Stb. 2018-290.