ECLI:NL:RVS:2021:1468

Uitspraak

202006932/3/A3, 202002668/2/A3 en

202000475/2/A3

Datum: 7 juli 2021

Mr. R.J.G.M. Widdershoven en mr. P.J. Wattel

Conclusie in:

1. (202006932/1/A3) het hoger beroep van

de burgemeester van Waadhoeke

tegen

de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 11 december 2020 in zaak nr. 20/3299, in het geding tussen:

[partij A], [partij B] en [partij C]

en

de burgemeester van Waadhoeke

2. (202002668/1/A3) het hoger beroep van

de burgemeester van Harderwijk

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 16 maart 2020 in zaak nr. 20/1242 in het geding tussen:

[partij D]

en

de burgemeester van Harderwijk

3. (202000475/1/A3) het hoger beroep van

[partij E]

en

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam

Inhoudsopgave

0 Overzicht

De feiten en het procesverloop in de eerste instanties

A. Woningsluiting in Ried – [partij A], [partij B] en [partij C] v. de Burgemeester van Waadhoeke

B. Woningsluiting in Harderwijk – [partij D] v. de burgemeester van Harderwijk

C. Dwangsominvordering bij illegale verhuur – [partij E] v. College van B en W Amsterdam

Het verzoek om een conclusie en diens achtergrond

3. Algemene beschouwingen over intensiteit van rechterlijke toetsing en evenredigheid

3.1.Twee soorten bestuurlijke sancties; (slechts) twee soorten toetsing

3.2.De rol van de rechter in een responsief bestuursrecht

3.3.Opbouw van de conclusie

3.4.Afbakening

4. Het evenredigheidsbeginsel in art. 3:4(2) Awb: geschiedenis en stand van zaken

4.1.Pre-Awb

4.2.Parlementaire geschiedenis van art. 3:4(2) Awb

4.3.De toepassing van art. 3:4(2) Awb door de bestuursrechter

4.4.Recente ontwikkeling in de Afdelingsrechtspraak over art. 3:4(2) Awb

4.5.Tussenstand

Bestraffende en niet-bestraffende bestuurlijke sancties en maatregelen

5.1.Inleiding

5.2.De last onder bestuursdwang

5.3.Het Damocles-sluitingsbevel

5.4.Andere sluitingsbevelen

5.5.De last onder dwangsom

5.6.Intrekking en terugvordering van een subsidie

5.7.Tijdelijke intrekking van een vergunning

5.8.Intrekking voorgoed van een vergunning

5.9.Conclusie

6. Helpt uitleg van de termen
criminal charge
en/of ‘bestraffend’ ons verder? (neen)

6.1.Inleiding en uitgangspunt

6.2.Kwalificatie van bestuurlijke sancties als ‘criminal charge’

6.3.Een criminal charge niet nodig voor full jurisdiction evenredigheidstoetsing

6.4. (Slechts) nationaalrechtelijke verruiming van ‘bestraffend’? (Neen; niet aan beginnen)

6.5.Uitsmijter

7. Het evenredigheidsbeginsel in het Europese recht (en daarmee het Nederlands recht)

7.1.Inleiding

7.2.De betekenis van het Straatsburgse evenredigheidsbeginsel

7.2.1.Inleiding

Artikel 1 Protocol I EVRM (eigendomsrecht)

– Inmenging in een eigendomsrecht

– De fair balance tussen eigendomsaantasting en algemeen belang

7.2.3.Artikel 8 EVRM (recht op gezins- en privéleven)

7.2.4.Conclusie

7.3.Het Europese Unierecht

7.3.1.Inleiding

7.3.2.Evenredigheid als onderdeel van de EU-rechtelijke handhavings-drie-eenheid

7.3.3.Ad (i) De sanctie wordt voorgeschreven door het EU-recht

7.3.4.Ad (ii) De lidstaten kunnen zelf de sanctie op overtreding EU-regels bepalen

7.3.5.Ad (iii) Nationale sancties tot handhaving van EU- verkeersvrijheidsbeperkende nationale regels

7.3.6.Conclusie

Gedifferentieerde evenredigheidstoetsing van niet-bestraffende sancties

8.1.Inleiding

8.2.Toetsingsdifferentiatiegereedschap: het Europese recht

8.2.1.Europaconforme invulling van het evenredigheidsbeginsel in art. 3:4(2) Awb

8.2.2.Evenredigheid en effectiviteit

8.2.3.Operationalisering van evenredigheidstoetsing

8.3.Oriëntatiepunten voor de intensiteit van de rechterlijke toetsing

8.3.1.Inleiding

8.3.2.Oriëntatiepunten

8.3.3.Variabele intensiteit

8.4.
Eating the pudding

8.4.1.Inleiding

8.4.2.Alles-of-niets-intrekking/terugvordering van subsidie wegens verzaking informatieplicht

8.4.3.Damocles-sluitingsbevel

8.4.4.Last onder dwangsom

Spanning in de trias

9.1.Inleiding

9.2. (Geen) beperking van evenredigheidstoetsing in beleidsregels

9.2.1.Inleiding

Exceptieve rechterlijke toetsing van beleidsregels

– Toetsing van discretie-invullende beleidsregels

– Toetsing van interpretatieve beleidsregels

– Gevolgen van strijd met art. 3:4 Awb

9.2.3.Is het beleid of is er over nagedacht? Afwijking van beleidsregels in concrete gevallen: oude en nieuwe lijn

9.3.Beperking van evenredigheidstoetsing in algemeen verbindende voorschriften

9.3.1.Inleiding

9.3.2.Toepassing van het evenredigheidsbeginsel contra avv

9.3.3.Exceptieve toetsing van een avv aan een algemeen rechtsbeginsel

9.3.4.Buiten toepassing laten van een avv bij strijd met een formeel rechtsbeginsel

9.3.5.Onverbindendverklaring van een avv wegens strijd met art. 3:4(2) Awb

9.3.6. ‘Verdisconteerde’ omstandigheden

9.4.Evenredigheidstoetsing bij wetten in formele zin

9.4.1.Inleiding

9.4.2.Beginselconforme uitleg van de formele wet

Formele wet versus formele wet (art. 3:4(2) Awb) of algemeen rechtsbeginsel

9.4.3.1. De reikwijdte van art. 3:4(2) Awb

9.4.3.2. Het toetsingsverbod en algemene rechtsbeginselen

9.4.4.Toepassing van het evenredigheidsbeginsel contra de formele wet

9.5.Declaratoir: rechterlijke verklaring van onverenigbaarheid

9.6.Heroverweging van het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet

9.7.Conclusie

Antwoord op de vraag van de Voorzitter

Algemene opmerkingen over de drie te beoordelen zaken

Art. 13b Opiumwet en diens parlementaire geschiedenis

13. Zaak 202006932/1 – [partij A]/[partij B]/[partij C] v. Burgemeester van Waadhoeke

– Overwegingen

– Conclusie

Zaak 202002668/1 – [partij D] v. Burgemeester van Harderwijk

– Overwegingen

– Conclusie

Zaak 202000475/1 – [partij E] v. College van B en W Amsterdam

– Overwegingen

– Conclusie

Lijst van verkort aangehaalde literatuur

Overzicht

0.1Deze conclusie betreft twee woningsluitingen wegens drugshandel en een dwangsominvordering wegens illegale verhuur. In de eerste twee zaken gaat het om besluiten van burgemeesters om hun bevoegdheid ex art. 13b Opiumwet te gebruiken om de woning van (i) [partij A] en [partij B] resp. (ii) [partij D] te sluiten in verband met in die woningen aangetroffen verboden drugs c.a.

0.2De rechtbanken Noord-Nederland resp. Gelderland hebben de beroepen van [partij A] en [partij B] resp. [partij D] tegen die sluitingen gegrond verklaard. In de zaak [partij A] en [partij B] heeft de rechtbank het sluitingstijdvak teruggebracht van twaalf naar zes maanden. In de zaak [partij D] heeft de rechtbank het sluitingsbesluit herroepen, waarmee de sluiting van de baan is. Beide burgemeesters hebben hoger beroep ingesteld.

0.3Het hoger beroep van [partij E] gaat over de invordering van een dwangsom van € 50.000. Volgens het college van B en W van Amsterdam heeft hij de Huisvestingswet overtreden door zonder vergunning een zelfstandige woning om te zetten in onzelfstandige woonruimten en die te verhuren. Daarvoor heeft het college hem een last onder dwangsom opgelegd. [partij E] heeft daartegen geen rechtsmiddelen ingesteld, waardoor deze zaak – waar het om de toepassing van het evenredigheidsbeginsel gaat – vervuild wordt door een formele rechtskracht. Omdat [partij E] de overtreding volgens het college niet heeft beëindigd, wordt thans de dwangsom ingevorderd. De rechtbank heeft [partij E]’s beroep ongegrond verklaard, waartegen hij hoger beroep heeft ingesteld.

0.4De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 1 februari 2021 op basis van art. 8:12a Algemene wet bestuursrecht (Awb) conclusie gevraagd over de indringendheid van de rechterlijke evenredigheidstoetsing van bestuurlijke herstelsancties, met name om een algemeen kader daarvoor in het licht van een aantal aandachtspunten, en om toepassing van dat kader op de bestuurlijke maatregelen in geschil in de drie genoemde hoger beroepen. Het verzoek is opgenomen in 2.1 hieronder.

Wij bevelen aan dat bestuursrechters niet-bestraffende sancties en maatregelen geïntegreerd op evenredigheid toetsen; dat wil zeggen dat zij art. 3:4(2) Awb toepassen conform de in het Unierecht en bij beperking van EVRM-rechten gebruikte driestaps-doel/middel-toetsing op (i) geschiktheid, (ii) noodzakelijkheid en (iii) evenredigheid stricto sensu. Om redenen van rechtseenheid en rechtszekerheid én ter voorkoming van omgekeerde discriminatie, ware deze geïntegreerde evenredigheidsbeoordeling in alle zaken toe te passen, ook die waarin dat niet dwingend volgt uit het Unierecht of het EVRM, een en ander conform de adoptie door de Afdeling van de EU-rechtelijke handhavings-drie-eenheid (waaronder evenredigheid) in de zaak Greenpeace.n

ABRvS 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571 (Greenpeace).

Deze adoptie heeft als wettelijke basis het discriminatieverbod van de artt. 14 EVRM, Protocol 12 EVRM, 26 IVBPR en 1 Grondwet, dat ook omgekeerde discriminatie (van alleen door intern recht beheerste gevallen) verbiedt. De invulling van art. 3:4(2) Awb conform het EU- en EVRM-recht bij niet-bestraffende sancties zien wij als eerste stap naar een algemene afstemming van art. 3:4(2) Awb op het Europese evenredigheidsconcept.

De aan het Unierecht en EVRM ontleende driestaps-doel/middel-toetsing houdt in toetsing van een sanctie op (i) geschiktheid (inclusief effectiviteit en coherentie), (ii) noodzakelijkheid (is een sanctie noodzakelijk en zo ja, welke?), en (iii) evenredigheid stricto sensu (de maatvoering van de sanctie na vaststelling van geschiktheid en noodzakelijkheid ervan). Bij de toetsing op evenredigheid in strikte zin behoren alle omstandigheden van het geval meegewogen te worden, met name de ernst en omvang van de overtreding of de aantasting van de openbare orde en veiligheid, de mate van verwijtbaarheid van de door de sanctie getroffenen en de voorzienbare effectiviteit van de maat van de sanctie.

Bij de toetsing van evenredigheid moet de rechter afscheid nemen van het twee-extremen-systeem (marginaal/terughoudend of vol/indringend) en kiezen voor een systeem waarin de toetsingsintensiteit traploos meeglijdt met het gewicht van de betrokken algemene en particuliere belangen, de mate van aantasting van grondrechten en de omstandigheden van het geval. Voor de indringendheid van de rechterlijke toetsing van niet-bestraffende sancties achten wij twee oriëntatiepunten het meest relevant. Het eerste is dat van de aard en het gewicht van de bij de oplegging van de sanctie af te wegen algemene en particuliere belangen. Het tweede oriëntatiepunt is de ingrijpendheid van het sanctiebesluit, met name de mate waarin fundamentele rechten van betrokkenen worden aangetast. Indringende toetsing is in elk geval aangewezen als de sanctie vergaand inbreuk op de rechten van art. 8 EVRM maakt. De intensiteit van de rechterlijke toetsing van de vragen of een sanctie moet worden opgelegd en zo ja, welke, kan anders zijn dan de intensiteit van beoordeling van de hoogte van de sanctie.

Op de intensiteitsschaal van de rechterlijke beoordeling van besluiten onderscheiden wij in navolging van het US Supreme Court drie opvolgende gradaties: terughoudende toetsing (restraint) waar grote bestuurlijke ruimte onvermijdelijk is en grondrechten een bescheiden of geen rol spelen, vervolgens (in het midden van de schaal) toetsing op globale evenredigheid (intermediate, dus met smallere bestuurlijke marges waar het gewicht van de belangen en de betrokkenheid van grondrechten oploopt), en indringend, i.e. op juistheid van het besluit (intensive) waar die belangen en grondrechtenaantasting maximaal is, en waar de rechter als regel ook zelf de evenredigheidstoets overneemt.

Rechterlijke toetsing op evenredigheid wordt niet beperkt doordat de sanctie opleggingsbevoegdheid beleidsmatig is gefixeerd. Een beleidsregel kan door de rechter buiten toepassing worden gelaten als hij onvoldoende ruimte laat voor toepassing van het evenredigheidsbeginsel zoals ook gecodificeerd in art. 3:4(2) Awb. Leidt de toepassing van de beleidsregel alleen in het concrete geval tot een onevenredige uitkomst, dan biedt de afwijkingsbevoegdheid/plicht van art. 4:84 Awb uitkomst, ook als de omstandigheden van het geval in abstracto in de beleidsregel zijn verdisconteerd.

Wettelijke fixatie door middel van een algemeen verbindend voorschrift niet zijnde een formele wet (hierna: avv), beperkt de rechterlijke toetsing van sancties op evenredigheid evenmin. Een avv kan in het concrete geval buiten toepassing worden gelaten als die toepassing leidt tot een sanctie in strijd met art. 3:4(2) Awb. Leidt toepassing van het avv structureel tot sancties in strijd met het evenredigheidsbeginsel, dan kan de rechter het avv onverbindend verklaren. Bij de rechterlijke evenredigheidsbeoordeling van de (toepassing van het) avv kunnen door de avv-opsteller verdisconteerde omstandigheden worden meebeoordeeld.

Bij fixatie van (sanctie)bevoegdheidsuitoefening bij formele wet ware die wet onzes inziens zoveel mogelijk rechtsbeginselconform uit te leggen. Acht de rechter een bij formele wet voorgeschreven sanctieoplegging in strijd met het evenredigheidsbeginsel en biedt rechtstreeks werkend EU/internationaal recht of beginselconforme interpretatie geen soelaas, dan kan de rechter bij ernstige strijd met het evenredigheidsbeginsel, zoals ook gecodificeerd art. 3:4(2) Awb, die formele wet in een concrete zaak buiten toepassing laten, maar in beginsel alleen als de onevenredigheid zit in een door de formele wetgever niet verdisconteerde omstandigheid. Voor het overige kan de rechter naar huidig intern recht een bij formele wet dwingend voorgeschreven sanctieoplegging niet tegenhouden op basis van art. 3:4(2) Awb of het ongeschreven evenredigheidsbeginsel. Wel kan zij – en moet zij onzes inziens – declaratoir oordelen dat de formele wet algemene rechtsbeginselen of hoger recht schendt, ook al kan zij om constitutionele redenen niet zelf ingrijpen. Bovendien achten wij de tijd rijp voor de in 1989 in het Harmonisatiewet-arrest nog niet gekozen engere uitleg van het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet, zodat dwingende formele-wetsbepalingen door de rechter kunnen worden getoetst aan internrechtelijke algemene rechtsbeginselen.

De drie zaken waarin conclusie is gevraagd, hebben vooral de functie van kapstok om het conclusieverzoek aan op te hangen. Veel van het hierboven samengevatte algemene kader is niet direct relevant voor de drie concrete zaken. Het gaat bovendien in alle drie de zaken vooral om de vaststelling van feiten en de beoordeling van hun betekenis voor toekomstig gedrag van personen. Rechtskundig volgen uit het algemene deel van deze conclusie voor de drie te beslechten gevallen slechts vier aanwijzingen:

(i) beginselconforme toepassing van het evenredigheidsbeginsel zoals gecodificeerd in art. 3:4(2) Awb, dat wil zeggen conform de in het Unierecht en bij de beperking van EVRM-rechten gebruikte driestaps-doel/middel-toetsing op (a) geschiktheid, inclusief effectiviteit en coherentie, (b) noodzakelijkheid en (c) evenredigheid stricto sensu.

(ii) de toetsingsintensiteit ware te bepalen op basis van het gewicht van de betrokken belangen en de mate van aantasting van grondrechten. Wat de sluitingsbevelen in de zaken 1 en 2 betreft leidt dat tot intermediate toetsingsintensiteit. Voor het invorderingsbesluit in zaak 3 geldt in beginsel dezelfde intermediate toetsingsintensiteit, tenzij de dwangsom in feite een voorwaardelijke boete is. In zaak 3 gaat het echter niet om het dwangsombesluit, maar om het invorderingsbesluit: de rechterlijke beoordeling wordt in die zaak beperkt door de formele rechtskracht van het dwangsombesluit.

(iii) in de zaken 1 en 2 gaat het mede om het al dan niet volgen van beleid. Beleid is geen avv, laat staan een formele wet en kan door de rechter dan ook buiten toepassing gelaten worden als het volgen ervan het geschreven of ongeschreven evenredigheidsbeginsel schendt. Het bestuur moet verder op grond van art. 4:84 Awb ook de eventueel in het beleid in abstracto al beoordeelde omstandigheden nogmaals in concreto afwegen. Het bestuursorgaan moet maatwerk en geen confectie leveren, zeker bij (ingrijpende) aantasting van het huisrecht en het eigendomsrecht.

(iv) Op grond van art. 4:84 Awb moeten ook de eventueel in het beleid in abstracto al beoordeelde omstandigheden alsnog in concreto afgewogen worden in combinatie met de andere omstandigheden. Of de omstandigheden nu bijzonder zijn of niet: als het beleid in de concrete omstandigheden leidt tot onevenredige gevolgen, behoort het bestuursorgaan af te wijken om die gevolgen te verevenredigen aan het doel.

Op die basis en gelet op de feiten in zaak 1 (woningsluiting in Ried) betwijfelen wij de noodzaak en in elk geval de evenredigheid van een sluiting voor meer dan zes maanden. Wij betwijfelen zelfs de evenredigheid van de reeds voltooide sluiting voor zes maanden. Wij geven de grote kamer in overweging het hoger beroep van de burgemeester van Waadhoeke ongegrond te verklaren.

In zaak 2 (woningsluiting in Harderwijk) menen wij dat sluiting voor maximaal zes maanden op zich evenredig zou kunnen zijn. De burgemeester had echter onvoldoende zicht op de betekenis van de sluiting voor een mogelijke huurontbinding en het risico op blacklisting voor [partij D] en zijn niet-betrokken kinderen. Wij menen daarom dat de rechtbank het besluit op bezwaar (hierna: Bob) terecht heeft vernietigd, maar het besluit in primo (hierna: Bip) niet had moeten herroepen, maar de burgemeester in de gelegenheid had moeten stellen een nieuw Bob te nemen. Bij het nemen hiervan moet de burgemeester onzes inziens afzien van sluiting als (i) zich sinds de doorzoeking en arrestatie van [partij D]s zonen [zoon A] en [zoon B] geen problemen meer hebben voorgedaan en (ii) sluiting tot gevolg heeft dat het huurcontract van [partij D] wordt ontbonden of hij op een zwarte lijst wordt geplaatst bij verhuurders. Bovendien moet de burgemeester onzes inziens, ook als geen ontbinding of blacklisting volgt, zich ex nunc beraden of sluiting nu, zoveel tijd later, nog een voldoende gewichtig doel dient om een ernstige inbreuk op het huisrecht van het (resterende) gezin te rechtvaardigen. Daarom geven wij – uitsluitend ter zake van de herroeping van het Bip – de grote kamer in overweging het hoger beroep van de burgemeester gegrond te verklaren en de burgemeester onder het geven van aanwijzingen in de gelegenheid te stellen een nieuw Bob te nemen. Nu de burgemeester niet heeft gesteld dat zich nog enige drugsactiviteit heeft voorgedaan in, om of vanuit de woning na de doorzoeking en de arrestatie van de twee daarbij betrokken zoons,n

In reactie op de constatering van de voorzieningenrechter dat de woning met succes uit het drugscircuit is gehaald, stelt de burgemeester in hoger beroep slechts dat de voorzieningenrechter daarmee heeft miskend dat hij met sluiting ook andere doelen had (zie p. 10 van de gronden van hoger beroep).

kan de grote kamer echter ook overwegen om de zaak zelf af te doen.

In zaak 3 (invordering dwangsom illegale verhuur Amsterdam) geven wij de grote kamer in overweging het hoger beroep van [partij E] af te wijzen. Hij heeft geen bezwaar tegen het dwangsombesluit ingesteld en heeft daarvoor geen verontschuldigende bijzondere omstandigheden gesteld; evenmin heeft hij bijzondere omstandigheden aannemelijk gemaakt die zouden nopen tot geheel of deels afzien van invordering. De dwangsom lijkt ons niet onevenredig, gegeven de vermoedelijke jaarhuur, en de (on)evenredigheid van de samenloop met de hem opgelegde boete moet beoordeeld worden door de boeterechter, niet door de herstelsanctierechter.

De feiten en het procesverloop in de eerste instanties

A. Woningsluiting in Ried – [partij A], [partij B] en [partij C] v. Burgemeester van Waadhoeke

1.1Het echtpaar [partij A] en [partij B] bezit een groot pand aan de [locatie 1] te Ried, gemeente Waadhoeke, dat vroeger een melkfabriek was. Het heeft thans een woongedeelte met daarbij een praktijkruimte voor de klassieke homeopathiepraktijk van [partij B]. Het pand omvat verder een galerie en een atelier. In het atelier maakt [partij A] in opdracht lijsten, meubels en interieurs. In de galerie organiseren [partij A] en [partij B] exposities en andere activiteiten. Achter het atelier staat een opslagloods die niet aan het pand is verbonden. Het pand heeft boven het woongedeelte een grote zolderverdieping die deels als opslagruimte wordt verhuurd aan derden.

1.2 [[partij A] en [partij B] hebben drie zoons, [zoon C], [zoon D] en [partij C]. De laatste heeft een timmerbedrijf, gespecialiseerd in onder meer scheepsbetimmering. Hij gebruikt een deel van het pand als bedrijfsruimte. [zoon C] verbleef enige tijd bij zijn ouders na beëindiging van zijn relatie. Hij woonde tijdelijk in een logeerkamer boven het woongedeelte, met toegang tot de zolder.

1.3Op 2 maart 2020 heeft de politie het pand doorzocht naar aanleiding van een langlopend onderzoek naar internationale drugshandel en witwassen, aldus de bestuurlijke rapportage van de politie van 20 april 2020. Bij dat onderzoek zijn zeven personen aangehouden, waaronder [zoon C] en [zoon D]. Op de dag van een transport van verdovende middelen naar Finland kreeg de politie zicht op de betrokkenheid van de broers en het pand aan de [locatie 1]. De doorzoeking op 2 maart 2020 betrof de woon/slaapkamer van [zoon C] boven het woongedeelte van [partij A] en [partij B]. Deze kamer is rechtstreeks verbonden met de naastgelegen zolderruimte waar uiteenlopende spullen waren opgeslagen. Boven aan de trap naar de woon/slaapkamer vond de politie een vol vaatje kleurloze vloeistof met een etiket dat ‘Methylalcohol’ vermeldde. In de buurt ervan lag een gasmasker. Verspreid over de zolderruimte vond de politie verder lege, halfvolle en volle vaten met kleurloze vloeistof, sommige zonder label en sommige met een label met de tekst ‘Methylalcohol’. De speurhond vond op de zolderruimte ook een tas met hennepafval. In de woon/slaapkamer van [zoon C] vond de politie 2178,57 gram hennep, 1386,61 gram hasjiesj, 1926,86 gram cocaïne, 11,77 gram MDMA, 10.029 gram amfetamine en 185,57 gram Ketamine en verder een weegschaal, € 29.525 en kr 32.800 in contanten, een boksbeugel, een mes, een versleutelde smartphone en Volvo-autosleutels.

1.4Op 14 mei 2020 heeft de politie een aanvullende bestuurlijke rapportage opgemaakt met foto’s van de woon/slaapkamer, de zolderruimte en de in 1.3 gevonden verdachte spullen. De politie heeft beide bestuurlijke rapportages aan de burgemeester verstrekt.

1.5Op 7 mei 2020 heeft de burgemeester naar aanleiding daarvan [partij A] en [partij B] laten weten dat hij voornemens was om hun pand aan de [locatie 1] op grond van art. 13b Opiumwet te sluiten voor twaalf maanden, vanaf 3 juni 2020. [partij A] en [partij B] hebben hun zienswijze en bezwaren daartegen bij de burgemeester ingediend. Kort gezegd betoogden zij dat (i) zij hun [zoon C] tijdelijk onderdak gaven na beëindiging van diens relatie en niet wisten van de aanwezigheid van de gevonden spullen, (ii) sluiting grote gevolgen heeft voor het gezin en het werk, (iii) sluiting van het pand ook de bedrijven in het pand sluit en daarom zware financiële gevolgen heeft, (iv) geen drugshandel aan de deur heeft plaatsgevonden en de woonomgeving dus geen overlast heeft ondervonden en (v) [partij B] astmapatiënt is en daardoor een verhoogd risico loopt om ernstig ziek te worden als zij de woning moet verlaten.

1.6Deze zienswijze heeft de burgemeester niet op andere gedachten gebracht. Bij besluit van 10 juni 2020 heeft hij [partij A] en [partij B] gelast het pand te sluiten van 8 juli 2020 tot 8 juli 2021. Hoewel hij zich realiseerde dat de gevolgen van het besluit groot zijn, heeft hij ook geconstateerd dat de aangetroffen hoeveelheden drugs zeer groot zijn en ook de aan drugshandel gerelateerde goederen op zware criminaliteit duiden. Volgens de burgemeester staat de sluiting in verhouding tot de ernst van feiten die de in het pand aangetroffen drugs en goederen impliceren. Hij heeft vastgesteld dat [partij A] en [partij B] de eigenaren van het pand zijn en daarmee als overtreders zijn aan te merken. Omdat een ruime handelshoeveelheid drugs is aangetroffen, is hij bevoegd om het pand te sluiten. Het gepubliceerde beleid houdt in dat bij aantreffen van een handelshoeveelheid harddrugs een pand voor maximaal twaalf maanden gesloten kan worden. Sluiting is bedoeld, aldus nog steeds de burgemeester, om de aantasting van openbare orde, veiligheid en leefbaarheid door drugshandel en -productie te verminderen. De feiten en omstandigheden die [partij A] en [partij B] in hun zienswijze naar voren hebben gebracht, zijn volgens de burgemeester onvoldoende om af te zien van sluiting.

1.7 [[partij A] en [partij B] en ook [partij C] hebben bezwaar gemaakt tegen het sluitingsbesluit. De burgemeester heeft [partij A] en [partij B] huns inziens ten onrechte als overtreders aangemerkt alleen maar omdat zij eigenaar van het pand zijn. De burgemeester had bovendien kunnen volstaan met sluiting van alleen de zolderverdieping, nu die een eigen opgang heeft en afzonderlijk is af te sluiten. Ook achten zij de sluiting noodzakelijk noch evenredig. De noodzaak ontbreekt omdat geen overlast is veroorzaakt, er geen indicaties zijn van handel vanuit het pand en tussen de doorzoeking en de daadwerkelijke sluiting vier maanden zijn verstreken. Sluiting achten zij onevenredig omdat hen geen verwijt valt te maken van de aanwezigheid van de drugs, zij voldoende toezicht hebben gehouden en de financiële gevolgen van sluiting desastreus zijn.

1.8De Adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Waadhoeke heeft geadviseerd om het bezwaar van [partij C] niet-ontvankelijk te verklaren omdat zijn afgeleide belang niet rechtstreeks wordt getroffen door het sluitingsbesluit van 10 juni 2020. Zij constateerde verder dat de bevindingen van de politie niet ter discussie staan en dat de sluiting strookt met het beleid, zodat het er om gaat of zich bijzondere omstandigheden voordoen die een kortere sluiting rechtvaardigen. Het gaat om een ernstige verstoring van de openbare orde omdat het kennelijk gaat om zware georganiseerde criminaliteit. De bevoegdheid tot sluiting strekt zich tot het gehele pand uit omdat de zolderruimte geen zelfstandige functie heeft. De burgemeester kon [partij A] en [partij B] als overtreders aanmerken en het tijdsverloop tussen de doorzoeking en de sluiting is niet zo lang dat de burgemeester geen gebruik meer kon maken van zijn bevoegdheid, aldus de Commissie. De financiële gevolgen van sluiting zijn meegewogen bij het formuleren van het beleid en zijn bovendien niet zo bijzonder dat zij onevenredig zijn. Volgens de Adviescommissie komt in het besluit van 10 juni 2020 echter onvoldoende naar voren waarom de huidige omstandigheden de lange sluiting rechtvaardigen. Zij heeft de burgemeester geadviseerd dat (beter) te motiveren, maar heeft sluiting voor twaalf maanden niet onevenredig geacht.

1.9De burgemeester heeft haar Bob van 21 oktober 2020 gemotiveerd met de overwegingen dat (i) zij overeenkomstig het beleid heeft gehandeld door de maximale sanctie op te leggen, (ii) zij daarom tot motivering kan volstaan met verwijzing naar dat beleid, nu (iii) [partij A] en [partij B] geen bijzondere omstandigheden hebben gesteld die nopen tot een kortere sluiting dan voor een jaar. De burgemeester heeft haar Bip van 10 juni 2020 daarom niet nader gemotiveerd. Zij heeft het bezwaar van [partij A] en [partij B] ongegrond verklaard en het bezwaar van [partij C] nietontvankelijk verklaard.

1.10In beroep bij de rechtbank stelde [partij C] een eigen en zelfstandig belang bij voorkoming van sluiting van het pand. Hij gebruikt een deel van het pand voor zijn timmerbedrijf, dat niet gelieerd is aan het bedrijf van zijn ouders. Hij acht zijn bezwaar daarom ten onrechte nietontvankelijk verklaard.

1.11 [[partij A] en [partij B] stelden in beroep dat zij ten onrechte als overtreder zijn aangemerkt enkel omdat zij eigenaar/bewoner en verhuurder van delen van het pand zijn. Zij achtten de burgemeester niet bevoegd om het hele pand te sluiten, nu de zolderverdieping waar de illegale spullen zijn aangetroffen een eigen opgang heeft. Opnieuw stelden zij dat sluiting niet noodzakelijk en onevenredig is.

1.12De rechtbank heeft beide beroepen gegrond verklaard. [partij C] is haars inziens rechtstreeks belanghebbende bij het Bip, omdat hij bedrijfsmatig gebruik maakt van werkruimte in het pand, waarover hij mondeling afspraken heeft met zijn vader. Gelet op de aangetroffen drugs achtte de rechtbank de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang in de vorm van sluiting van het pand. Het gaat om een ernstige verstoring van de openbare orde en de burgemeester kon sluiting dan ook noodzakelijk vinden. De rechtbank achtte sluiting van het hele pand rechtmatig, maar de duur van de sluiting onevenredig in het licht van de door [partij A] en [partij B] aangevoerde omstandigheden, nu uitsluitend [zoon C] was betrokken bij de drugsdelicten en [partij A] en [partij B] daar geen enkele bemoeienis mee hadden, sluiting hen niet alleen in het wonen maar ook in het werken treft en zij onweersproken hebben gesteld dat het pand sinds de doorzoeking van 2 maart 2020 niet meer voor drugshandel is gebruikt, er geen ‘loop’ naar het pand is, het signaal is afgegeven dat drugshandel in het dorp onacceptabel is en de rust is weergekeerd. Zij liet ook meewegen dat het pand alleen voor opslag werd gebruikt, zonder aanloop van gebruikers of handelaren. De rechtbank heeft daarom de duur van de sluiting teruggebracht naar zes maanden.

1.13De burgemeester voert in hoger beroep tegen deze uitspraak als eerste grond aan dat de rechtbank de verhouding tussen doel en gevolgen van de maatregel onjuist heeft beoordeeld. Anders dan de rechtbank meent, heeft de burgemeester niet ter zitting beaamd dat [partij A] en [partij B] geen enkel verwijt zou treffen en heeft zij evenmin gesteld dat het beleid bij afwezigheid van verwijtbaarheid geen ruimte biedt om af te wijken van de maximale sluitingsduur. [partij A] en [partij B] valt haars inziens wel degelijk te verwijten dat zij ondanks hun bekendheid met het verleden van hun zoon hem onderdak hebben gegeven zonder passend toezicht. Worden in het concrete geval feiten en omstandigheden aangeleverd waaruit blijkt dat de duur van de maatregel onredelijk is, dan laat het beleid wel degelijk de mogelijkheid om een lichtere maatregel op te leggen. De burgemeester betwist dat de sluiting onevenredige gevolgen heeft. De rechtbank gaat er ten onrechte aan voorbij dat in het Bip al is vastgesteld dat in het handelsregister alleen de homeopathiepraktijk staat ingeschreven op het adres van het pand en dat de andere twee ondernemingen op een ander adres staan. Inherent aan een sluiting is dat een bewoner het pand moet verlaten; dat is op zichzelf niet bijzonder. De burgemeester meent dat de rechtbank niet kon laten meewegen of de doelen die met sluiting worden gediend al dan niet zijn bereikt, nu dat ex nunc toetsing impliceert; de burgemeester verwijst naar uw uitspraak ABRvS 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571 (grote kamer). Daarbij is met name van belang dat [partij A] en [partij B] hebben verzocht om heropening van het pand en dat de burgemeester dat verzoek bij besluit van 29 oktober 2020 heeft afgewezen, zodat ex nunc toetsing inbreuk maakt op de formele rechtskracht van dat besluit. Bovendien zijn, anders dan de rechtbank stelt, de doelen van sluiting nog niet bereikt. Daarbij gaat het vooral om (i) verhinderen dat het pand opnieuw wordt gebruikt door het drugscircuit en voor drugshandel, (ii) afgeven van een signaal dat de geconstateerde feiten onacceptabel zijn en (iii) verminderen van de aantrekkingskracht van de gemeente als vestigingsplaats voor drugshandel- en productie. De rechtbank heeft volgens de burgemeester ten onrechte laten meewegen dat het pand alleen als opslag is gebruikt; dat doet afbreuk aan de ernst van de zaak.

1.14Mocht u oordelen dat de rechtbank het Bob terecht heeft vernietigd, dan voert de burgemeester als tweede grond aan dat de rechtbank ten onrechte zelf de duur van de sluiting heeft bepaald. Daarmee miskent de rechtbank de beslissingsruimte van de burgemeester. De burgemeester had in de gelegenheid moeten worden gesteld om zelf een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van [partij C] en [partij A] en [partij B]. Zo had zij ex nunc kunnen heroverwegen of het besluit van 10 juni 2020 al dan niet moest worden herroepen, aldus de burgemeester.

1.15 [[partij C] en [partij A] en [partij B] hebben voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Zou u het hoger beroep van de burgemeester gegrond verklaren, dan bestrijden zij de oordelen van de rechtbank dat (i) de aangetroffen drugs voor de handel waren bedoeld en (ii) de burgemeester bevoegd is het hele pand te sluiten in plaats van alleen de zolderverdieping.

B. Woningsluiting in Harderwijk – [partij D] v. de burgemeester van Harderwijk

1.16 [[partij D], weduwnaar, woont met zijn zes kinderen, van wie één destijds minderjarig, aan de [locatie 2] te Harderwijk. Achter de woning staat een schuur. Hij huurt de woning sinds lang van UWOON.

1.17Op 6 augustus 2019 heeft de politie de woning doorzocht. Aanleiding was, zo volgt uit de bestuurlijke rapportage van de politie van 13 augustus 2019, een eerste melding bij de politie via ‘Meld Misdaad Anoniem’ (MMA) dat vanuit de woning werd gedeald en nog twee MMAmeldingen en signalen uit de buurt over dealen vanuit de woning door [zoon A], één van de zonen. Waarnemingen op 5 en 6 augustus 2019 deden bij de politie het vermoeden rijzen dat [zoon A] in drugs handelde, reden om op 6 augustus 2019 [zoon A] aan te houden en de woning te doorzoeken. De politie vond 177 gram cocaïne, 97,11 gram cocaïne, 269,83 gram cocaïne, 74,87 gram cocaïne, 44 gram hasj en 2 gripzakjes hennep. Verder vond de politie drugsgerelateerde goederen: enkele honderden ponypacks, verpakkingsmateriaal voor import van drugs, een bus Inositol (versnijdingsmiddel) en een weegschaal met wit poeder. Ook trof de politie € 13.860 in contanten aan. In de schuur achter de woning vond de politie 124,05 gram hennep, 1313,77 gram hasj en 4,7 gram cocaïne. De politie heeft dit bestuurlijk gerapporteerd aan de burgemeester. [zoon A] heeft verklaard dat alle aangetroffen drugs in de woning, de schuur en in het voertuig (taxi), van hem zijn. Hij heeft verklaard dat hij een korte periode, van hooguit 1 tot 2 weken, drugs heeft verkocht. Hij verkocht softdrugs, hasj en wiet maar ook harddrugs, cocaïne. Hij heeft verklaard dat hij aan 15 à 20 mensen heeft verkocht.

1.18Op 20 augustus 2019 heeft de burgemeester naar aanleiding daarvan aan [partij D] laten weten dat hij voornemens was het pand aan de [locatie 2] voor zes maanden te sluiten op grond van art. 13b Opiumwet. [partij D] heeft zijn zienswijze bij de burgemeester ingediend waarbij hij zijn bezwaren tegen de sluiting uiteenzet.

1.19Die zienswijze heeft de burgemeester niet op andere gedachten gebracht; hij heeft [partij D] bij besluit van 10 september 2019 (Bip) gelast de woning te sluiten van 18 september 2019 t/m 17 maart 2020. Hij heeft daarbij een bestuurlijke rapportage van 23 augustus 2019 betrokken waarin de meldingen die aanleiding waren voor het politieonderzoek uitgebreider worden beschreven en waarin nog vermeld wordt dat de politie vier kilo gedroogde henneptoppen heeft gevonden in een taxi die voor de woning geparkeerd stond en die op naam stond van [zoon B], een andere zoon van [partij D]. De contactsleutel van de taxi lag in de woning. Gelet op de aangetroffen hoeveelheid drugs en de drugsgerelateerde goederen, achtte de burgemeester zich bevoegd om de woning te sluiten. Persoonlijke verwijtbaarheid is zijns inziens niet vereist bij de toepassing van bestuursdwang op grond van art. 13b Opiumwet en [partij D] is volgens hem als huurder van de woning verantwoordelijk voor wat er in de woning gebeurt. Anders dan [partij D], achtte hij de gevolgen van de aanwezigheid van en de handel in harddrugs op de openbare orde en veiligheid in de buurt ernstig. Dat blijkt niet alleen uit de MMAmeldingen, maar ook uit signalen van bezorgde buurtbewoners. Uit deze meldingen en signalen, de aangetroffen hoeveelheden soft- en harddrugs en de antecedenten van [zoon A] leidde de burgemeester af dat vanuit de woning al lange tijd structureel drugs werden verhandeld. Verzwarende omstandigheden achtte hij de hashvondst in de taxi die voor de deur stond en dat ook [zoon B], de eigenaar van de taxi, is aangehouden en ook diens woning met spoed is gesloten omdat daar een grote hoeveelheid harddrugs en een doorgeladen vuurwapen zijn aangetroffen. In de door [partij D] persoonlijke omstandigheden zag de burgemeester geen reden om af te zien van zijn voornemen. Op het betrokken adres stonden zeven personen ingeschreven, van wie één minderjarig. Dat zij de woning moeten verlaten, is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid. Ouders zijn in principe zelf verantwoordelijk voor het vinden van vervangende woonruimte en niet gebleken is dat dit niet zou lukken, aldus de burgemeester. Hij vermeldt ten slotte dat hij de duur van de sluiting heeft afgestemd op de tijd benodigd om de rust en het veiligheidsgevoel te doen terugkeren en om het pand aan het drugscircuit te onttrekken.

1.20 [[partij D] heeft bezwaar ingediend, betogende dat de burgemeester onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn persoonlijke omstandigheden en de onevenredige gevolgen van sluiting. De burgemeester had moeten volstaan met een minder ingrijpende maatregel, zoals een waarschuwing. Met de sluiting maakt de burgemeester inbreuk op het huisrecht ex art. 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Door sluiting komt hij met zijn kinderen op straat te staan. Hij wist niet van de aanwezigheid van drugs omdat hij met zijn kinderen op 24 juli 2019 met de auto naar Marokko was vertrokken. [zoon A], die normaal ook meeging, had een week voor vertrek besloten niet mee te gaan. [partij D] valt dus geen verwijt te maken van de aangetroffen drugs, hetgeen moet worden betrokken bij de beoordeling van de evenredigheid van de sanctie, aldus [partij D]. Hij bestrijdt dat al gedurende een langere tijd vanuit de woning werd gedeald, dat de woning bekend stond als drugspand en dat de omgeving in gevaar was of dat er overlast was.

1.21Op 1 oktober 2019, 12 november 2019 en 5 december 2019 heeft de politie aanvullend gerapporteerd aan de burgemeester. De rapportage van 1 oktober 2019 geeft meer informatie over de antecedenten van [zoon A] en de waarnemingen van de politie en de rapportage van 12 november 2019 gaat in op het strafrechtelijk onderzoek en de samenhang tussen de aanhoudingen van [zoon A] en [zoon B]. [partij D] heeft in de bezwaarprocedure gereageerd op de bestuurlijke rapportages van 1 oktober en 12 november 2019 en heeft op zijn beurt een procesverbaal van bevindingen van 2 augustus 2019 ingebracht. Volgens [partij D] volgt uit dat laatste procesverbaal dat de politie bij haar observaties niet heeft waargenomen dat vanuit de woning werd gedeald. De burgemeester heeft in zijn reactie daarop de rapportage van 5 december 2019 overgelegd, waarin de politie meer informatie verstrekt over de rol van de woning bij de handel in harddrugs.

1.22Op 19 februari 2020 heeft de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie haar advies uitgebracht. Zij achtte de burgemeester bevoegd tot sluiting van de woning en constateerde dat de duur van de sluiting strookt met het beleid. Vervolgens heeft zij onderzocht of bijzondere omstandigheden de burgemeester hadden moeten nopen een ander besluit te nemen. Gelet op de aangetroffen hoeveelheid drugs, achtte de Commissie sluiting noodzakelijk. De commissie achtte [partij D] als hoofdhuurder verantwoordelijk voor wat er in zijn woning gebeurt en vond dat hij op de hoogte had moeten zijn van de aanwezigheid van de aangetroffen drugs. Dat het gezin de woning moet verlaten, is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid. Daar komt bij dat het gezin niet actief heeft gezocht naar vervangende woonruimte. De bezwaarschriftencommissie heeft de burgemeester geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren.

1.23De burgemeester heeft het advies volledig overgenomen en het bezwaar van [partij D] bij Bob van 21 februari 2020 ongegrond verklaard.

1.24In beroep daartegen betoogde [partij D] dat sluiting niet noodzakelijk is en dat bijzondere omstandigheden de burgemeester ertoe hadden moeten brengen geen gebruik te maken van zijn sluitingsbevoegdheid. Gelet op de tijd verstreken na de doorzoeking op 6 augustus 2019 was zijns inziens verder het onmiddellijke gevaar voor de openbare orde geweken. [zoon A] zit sinds de doorzoeking in detentie en zal waarschijnlijk nog twee jaar vast blijven zitten. Er zijn geen concrete aanwijzingen dat in of vanuit de woning drugs werden verhandeld, aldus [partij D]; hij acht de MMA-meldingen op dat punt niet betrouwbaar. Hem kan geen verwijt worden gemaakt van de handelingen die zijn zoon worden toegeschreven. Hij kon niet op de hoogte zijn van de aanwezigheid van drugs in zijn woning omdat hij al vóór de doorzoeking op vakantie in Marokko was. Ook zijn gezinsleden waren er niet van op de hoogte. De burgemeester heeft zijn stelling dat al sinds mei 2016 drugs vanuit de woning werden verhandeld niet onderbouwd; [partij D] was niet op de hoogte van een eerdere doorzoeking van de woning in november 2016. Het is onjuist dat de politie in juli 2019 zou hebben geconstateerd dat [zoon A] vanuit de woning drugs dealde. De bestuurlijke rapportages van 1 oktober en 5 december 2019 zijn op dat punt in strijd met het proces-verbaal van 2 augustus 2019. [partij D] meent dat hem geen verwijt kan worden gemaakt dat hij tekort zou zijn geschoten in toezicht in zijn woning en voert aan dat zijn gezondheidssituatie achteruit is gegaan sinds sluiting dreigt en dat sluiting zijn gezin uit elkaar zal doen vallen. Bovendien zal hij niet kunnen terugkeren naar de woning, omdat UWOON buitengerechtelijk de huurovereenkomst zal ontbinden en hij het risico loopt op een zwarte lijst van woningcorporaties te komen (blacklisting). De burgemeester heeft onvoldoende gewicht toegekend aan zijn huisrecht, aldus [partij D].

1.25De rechtbank heeft vastgesteld dat de bevoegdheid van de burgemeester niet in geschil is en dat het beleid is dat bij de in de woning aangetroffen hoeveelheid drugs een sluiting van zes maanden volgt. De vraag is volgens de rechtbank of de burgemeester, gelet op de omstandigheden van het geval, moest afwijken van dat beleid. Over de noodzaak van de sluiting heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester er op basis van de vijf bestuurlijke rapportages vanuit kon gaan dat gedurende een langere periode drugs vanuit de woning werden verhandeld. De burgemeester mocht in zijn noodzakelijkheidsbeoordeling ook betrekken dat de bestuurlijke rapportage van 5 december 2019 gewag maakt van mogelijke represailles. Daar staat echter tegenover dat van concrete dreiging jegens de bewoners van de woning niet is gebleken, terwijl de drugshandel vanuit de woning al zeven maanden eerder is beëindigd.n

Wij merken op dat 5 december 2019 niet zeven maanden na 6 augustus 2019 is. De rechtbank rekent wellicht vanaf datum doorzoeking (6 augustus 2019) tot datum zitting (12 maart 2020) of datum uitspraak (16 maart 2020).

[partij D] heeft er terecht op gewezen dat beide verantwoordelijke zonen zijn opgepakt, nog steeds vastzitten en naar verwachting gedurende langere tijd vast blijven zitten. Niet gebleken is dat de andere gezinsleden betrokken zijn bij de drugs of dat vanuit het drugscircuit belangstelling voor de woning is getoond. Dat verkleint volgens de rechtbank de noodzaak tot sluiting van de woning. De rechtbank volgt [partij D] niet in zijn stelling dat hij niet kon weten dat drugshandel heeft plaatsgevonden vanuit de woning. Dat hij de woning met zijn gezin zal moeten verlaten is ook volgens de rechtbank op zichzelf geen bijzondere omstandigheid. [partij D] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij gezien medische omstandigheden een bijzondere binding met de woning heeft. Wél acht de rechtbank het risico reëel dat de verhuurder de huurovereenkomst zal ontbinden. Gegeven (i) de verminderde noodzaak tot sluiting; (ii) [partij D]s beperkte verwijtbaarheid en (iii) het reële risico van ontbinding van de huurovereenkomst met ernstige gevolgen, heeft de rechtbank sluiting onevenredig geacht. Zij heeft het besluit van 10 september 2019 herroepen en daarmee is de sluiting van de baan.

1.26De burgemeester bestrijdt deze uitspraak: de rechtbank heeft zijns inziens ten onrechte ten volle getoetst of hij tot sluiting kon komen. Hoewel vaststaat dat een grote handelshoeveelheid drugs is gevonden, heeft zij niettemin de noodzaak van sluiting geheel zelf beoordeeld. Zij had zich moeten beperken tot toetsen of de burgemeester in redelijkheid de noodzaak tot sluiting kon aannemen. De rechtbank heeft bij haar beoordeling van die noodzaak bovendien ten onrechte in strijd met uw vaste rechtspraak nauwelijks gewicht toegekend aan de ernst en de omvang van de overtreding en de feitelijke handel in de woning. Zij heeft in plaats daarvan een gezichtspunt aan de beoordeling van de noodzaak toegevoegd, nl. de detentie van de zoons van [partij D]. De burgemeester wijst op uw rechtspraak waaruit volgt dat de sluiting gericht is op de woning en dier bekendheid als drugspand en in mindere mate op de betrokken handelaar. De rechtbank heeft niet gemotiveerd waarom de burgemeester bij de noodzaakbeoordeling geen doorslaggevend gewicht zou mogen toekennen aan de ernst en omvang van de overtreding en van de feitelijke handel in de woning. Zij heeft ten onrechte alleen aandacht besteed aan het belang dat de woning uit het drugscircuit zou worden gehaald. Dat miskent dat uit het beleid blijkt dat de burgemeester ook andere belangen dient met sluiting.

1.27Bij de evenredigheidsbeoordeling heeft de rechtbank volgens de burgemeester ten onrechte verminderde verwijtbaarheid aangenomen, want als de betrokkene op de hoogte was of redelijkerwijs kon zijn van de aanwezigheid van drugs, zoals in casu, dan gaat het om volledige en niet om verminderde verwijtbaarheid. De rechtbank heeft verder zonder enige objectieve maatstaf zelfstandig geoordeeld dat een reëel risico op ontbinding van de huurovereenkomst zou bestaan. Dat risico is volgens de burgemeester allerminst reëel. Niet vereist is dat gezinsleden na sluiting bij elkaar kunnen blijven. Het is de eigen verantwoordelijkheid van [partij D] en zijn gezinsleden om vervangende woonruimte te vinden en zij hebben daartoe geen enkele poging ondernomen. De rechtbank heeft ten onrechte ook zelf de evenredigheid beoordeeld in plaats van te toetsen of de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden.

1.28De rechtbank heeft dan ook ten onrechte het besluit van 10 september 2019 tot sluiting herroepen, aldus de burgemeester.

1.29 [[partij D] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld op twee punten: de rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld (i) dat vanuit de woning drugs werden verhandeld en (ii) dat hem verwijt treft, zij het verminderd. Hij meent dat hem geen enkel verwijt kan worden gemaakt en evenmin heeft de burgemeester aannemelijk gemaakt dat hij redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn van de aanwezigheid van de drugs.

C. Dwangsominvordering bij illegale verhuur – [partij E]/College B en W Amsterdam

1.30 [[partij E] is eigenaar van een woning aan de [locatie 3] te Amsterdam. Omdat hij voor langere tijd in het buitenland verbleef, heeft hij de woning verhuurd.

1.31Op 1 november 2017 ontving het college via het e-mailadres ‘zoeklicht’ een melding van illegale verhuur van de woning. Volgens de melder wonen er tien Italianen die overlast veroorzaken. Deze melding noopte de gemeente tot onderzoek.

1.32Een rapport van bevindingen van 11 december 2017 vermeldt dat twee toezichthouders op 7 december 2017 de woning hebben bezocht. De deur werd geopend door een Engels sprekende man uit Italië, die verklaarde daar samen met zijn zoon te wonen. De toezichthouders troffen nog vier andere bewoners aan. De man verklaarde dat er in totaal tien personen, allen uit Italië, in de woning woonden en dat hij een huurcontract heeft voor een kamer op de eerste verdieping, maar dat hij met zijn zoon naar de zolderverdieping is verhuisd. Hij heeft de sleutel gekregen van [zaakwaarnemer], de zaakwaarnemer van de eigenaar, aan wie hij de huur voor augustus en oktober via de bank heeft betaald. Voor september en november heeft hij hem de huur contant betaald. De man verklaarde verder dat hij de eigenaar van de woning nooit heeft gezien of gesproken, maar dat hij weet dat de eigenaar, [partij E], in Ghana woont. De man heeft de twee toezichthouders door de woning geleid en hen ook de eerste verdieping en de zolderruimte laten zien. De toezichthouders hebben foto’s van de woning gemaakt. De man heeft ook zijn huurcontract getoond. De toezichthouders hebben ook met de andere aanwezige bewoners gesproken. Twee bewoners hebben verklaard een maand in een kamer in de woning te verblijven, de huur van € 750 contant aan de zaakwaarnemer te betalen en geen huurcontract te hebben. De andere twee aanwezige bewoners hebben verklaard ook een maand in een kamer van de woning te verblijven, de huur van € 750 contant aan de zaakwaarnemer te betalen en geen huurcontract te hebben. Bij het rapport van bevindingen hebben de toezichthouders een beeldverslag van het huisbezoek gevoegd.

1.33Naar aanleiding van dit rapport heeft het college [partij E] bij brief van 18 december 2017 laten weten dat hij voornemens is om hem een boete van € 6.000 op te leggen omdat hij de woning in strijd met art. 21(1)(c) Huisvestingswet van zelfstandige woonruimte heeft omgezet in onzelfstandige woonruimten. [partij E] heeft zijn zienswijze bij het college ingediend, waarbij hij de namen van zes bewoners van de woning heeft vermeld. De andere personen wonen er volgens hem niet en hebben ook geen toestemming van hem om er te verblijven. Verder betoogde [partij E] dat hij dacht dat er een vergunning voor de woning was, dat hij die vergunning alsnog zal aanvragen en dat het niet zijn bedoeling was de woning voor onbepaalde tijd te verhuren en dat daarom al zijn privéspullen nog in de woning staan.

1.34Deze zienswijze heeft het college niet weerhouden om [partij E] bij besluit van 15 januari 2018 een boete ad € 6.000 op te leggen. Het college wijst erop dat [partij E] als eigenaar van de woning verantwoordelijk is voor de wijze waarop zij wordt gebruikt en dat hij ook de zeggenschap over de woning heeft. Dat de bewoners hebben verklaard de woning te zullen verlaten, maakt de op 7 december 2017 geconstateerde overtreding niet ongedaan. Een aanvraag voor een omzettingsvergunning staat verder los van de geconstateerde overtreding en de boeteoplegging. Van bezwaar of beroep tegen dat boetebesluit geeft het dossier geen blijk. Ook aan de [zaakwaarnemer] is een boete van € 6.000 opgelegd.n

Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4419.

1.35Het college heeft [partij E] vervolgens op 8 februari 2018 een vooraankondiging gestuurd van een last onder dwangsom. Bij besluit van 17 april 2018 heeft het college die last daadwerkelijk aan hem opgelegd, zich baserende op het rapport van bevindingen van 11 december 2017 waaruit blijkt dat [partij E] de woning in strijd met art. 21(1)(c) Huisvestingswet van zelfstandige woonruimte heeft omgezet in onzelfstandige woonruimten. Het college heeft [partij E] bij brief van 18 december 2017 in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken een aanvraag voor een omzettingsvergunning in te dienen. Van die gelegenheid heeft hij geen gebruik gemaakt, zodat er geen concreet zicht bestaat op legalisatie van de illegale situatie, aldus het college. De zienswijze van [partij E] in de procedure over de boete, gaf het college geen aanleiding om af te zien van een last onder dwangsom. Het college heeft [partij E] dan ook gelast om de overtreding van art. 21(1)(c) Huisvestingswet binnen een maand te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom ad € 50.000 ineens. Tegen deze last heeft [partij E] geen bezwaar of beroep ingesteld. Ter zitting heeft het college verklaard dat het bedrag is gebaseerd op tweemaal de geschatte jaarhuur, die bepaald is door uit te gaan van de bekende gegevens, die wijzen op een maandhuur van circa € 5.000, een en ander met een maximum van € 50.000.

1.36Op 28 mei 2018 heeft [partij E] het college via e-mail laten weten dat de woning op reguliere wijze wordt bewoond, maar op 9 juli 2018 heeft het college weer een melding via ‘zoeklicht’ ontvangen dat de woning wordt bewoond door tien personen die overlast veroorzaken.

1.37Een rapport van bevindingen van 31 mei 2018 vermeldt dat twee toezichthouders op 31 mei 2018 de woning opnieuw hebben bezocht om de feitelijke woonsituatie te controleren. Zij troffen twee personen aan, van wie één verklaarde dat hij er met twee mannen woont: met een vriend slaapt hij op zolder. Zij betalen per persoon € 450 aan huur per maand. Er is nog een andere slaapkamer bezet en degene die daar woont, betaalt volgens de zegsman € 650 huur per maand. De toezichthouders hebben geconstateerd dat er op de eerste verdieping vier slaapkamers zijn waarvan er één wordt bewoond. Twee slaapkamers aan de voorzijde zijn schoon met opgemaakte bedden. De aanwezige bewoners hebben verklaard dat deze kamers onlangs zijn schoongemaakt om ze snel weer te kunnen verhuren. Ook bij dit rapport van bevindingen hebben de toezichthouders een beeldverslag van de woning gevoegd.

1.38Het college heeft naar aanleiding van dit tweede rapport geconcludeerd dat [partij E] de overtreding van de Huisvestingswet niet binnen de gestelde termijn heeft beëindigd en dat hij de woning nog altijd verhuurt aan minstens drie personen die geen gezamenlijke huishouding voeren. Daarom heeft het college bij besluit van 10 juli 2018 besloten de dwangsom van € 50.000 in te vorderen.

1.39 [[partij E] heeft tegen dat besluit (wel) bezwaar gemaakt, betogende dat de woning al vóór het verstrijken van de begunstigingstermijn door maximaal twee personen werd bewoond en dat de bevindingen in het rapport van 31 mei 2018 onjuist zijn.

1.40Bij besluit van 2 januari 2019 (Bob) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard omdat (i) de toezichthouders hebben geconstateerd dat de overtreding van het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten niet binnen de begunstigingstermijn is beëindigd, waardoor de dwangsom is verbeurd en (ii) [partij E] de mogelijkheid om het onrechtmatige gebruik te staken door de verhuur van afzonderlijke kamers te beëindigen of voor een omzettingsvergunning te zorgen niet heeft gebruikt. De hoogte van de dwangsom is gebaseerd op de vermoedelijke jaaropbrengst van de illegale kamerverhuur op het adres. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die duiden op bijzondere hardheid door toepassing van de regelgeving, aldus het college.

1.41In beroep tegen het Bob heeft [partij E] aangevoerd dat het rapport van bevindingen van 31 mei 2018 met verklaringen van in de woning aanwezige personen niet is ondertekend door de personen die deze verklaringen hebben afgelegd. Die verklaringen zijn volgens [partij E] op meer punten onjuist. In de woning woonde ten tijde van het huisbezoek maar één persoon. [partij E] heeft verklaringen overgelegd en een brief van de gemeente over een adresonderzoek.

1.42De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. [partij E] moest ervoor zorgen dat vanaf 18 mei 2018 niet meer dan één huishouden in de woning woonde. Uit het rapport van bevindingen van 31 mei 2018 blijkt echter dat de woning toen nog steeds door meer dan één huishouden werd bewoond. Uit het beeldverslag volgt dat op de zolder twee eenpersoonsbedden in gebruik waren en dat één van de kamers op de eerste verdieping een bewoonde indruk maakte door aanwezigheid van persoonlijke spullen. Het college kon daarom concluderen dat [partij E] de overtreding nog niet had beëindigd. De later door [partij E] overgelegde verklaringen hebben de rechtbank niet van het tegendeel overtuigd. Evenmin aanvaardde zij het betoog dat [partij E] er niets aan kon doen dat de woning niet op de juiste manier werd bewoond. Drie personen betaalden huur aan [partij E]’s zaakwaarnemer, hetgeen impliceert dat zij met instemming van [partij E] in de woning woonden. [partij E] heeft bovendien niet alle hem beschikbare middelen ingezet om de overtreding ongedaan te maken. Hij had zo nodig een civielrechtelijke procedure kunnen starten om de huurders uit de woning te krijgen. Nu [partij E] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 17 april 2018 waarbij hem de last onder dwangsom is opgelegd en de hoogte van de dwangsom is vastgesteld, heeft de rechtbank geen oordeel gegeven over de evenredigheid van de hoogte van de dwangsom.

1.43 [[partij E] betoogt in hoger beroep hiertegen dat het college niet aan de op hem rustende bewijslast heeft voldaan. Het onderzoek waarop het invorderingsbesluit is gebaseerd, is onzorgvuldig geweest. Het college is te gemakkelijk afgegaan op de verklaringen van één persoon, terwijl [partij E] feiten heeft aangedragen die reden geven om te twijfelen aan die verklaringen. Het rapport van bevindingen van 31 mei 2018 is niet gebaseerd op eigen waarnemingen van de toezichthouders. Er zijn in december 2017 niet tien Italianen aangetroffen in de woning. Het rapport van 31 mei 2018 is gebaseerd op een vermeende verklaring van één persoon, die niet is gevraagd om te bevestigen hetgeen de toezichthouders hebben opgetekend. Aan de andere aanwezige persoon is niets gevraagd, terwijl uit de huurovereenkomst blijkt dat die andere persoon er niet meer woonde. Het college heeft ten onrechte geen acht geslagen op de door [partij E] overgelegde verklaring van die persoon. Zelfs als die persoon er nog zou wonen, bewoonde hij samen met een andere persoon één kamer en was dus sprake van één huishouden. Dat volgt ook uit de huurovereenkomst. De rechtbank heeft ten onrechte de woning door meer dan één huishouden bewoond geacht, nu ten tijde van het tweede huisbezoek maar één persoon in de woning woonde. Uit de overgelegde stukken van de makelaar volgt de onjuistheid van de verklaring dat de schoongemaakte kamers opnieuw zouden worden verhuurd. De woning is in de desbetreffende periode door twee makelaars bezocht in verband met voorgenomen verkoop van de woning. [partij E] heeft geen toestemming gegeven om meer dan één persoon in de woning te laten verblijven, maar hij kan onmogelijk elke dag controleren of de bewoner andere personen uitnodigt. Zou ook u oordelen dat de overtreding niet was beëindigd, dan betoogt [partij E] dat de dwangsom onevenredig hoog is en dat de rechtbank daar ten onrechte geen oordeel over heeft gegeven. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, gaat het daarbij bovendien om de omstandigheden ten tijde van het invorderingsbesluit en niet om die ten tijde van oplegging van de last onder dwangsom, aldus [partij E].

Het verzoek om een conclusie en zijn achtergrond

2.1Het verzoek van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak om een conclusie ex art. 8:12a Awb omvat een beschrijving van de drie zaken en vervolgt:

‘Zoals blijkt uit de bovenstaande beschrijvingen speelt in alle drie zaken de vraag naar de indringendheid van de rechterlijke toetsing in het licht van de evenredigheid en wat daarbij wel / niet te betrekken.

Ik verzoek u in deze zaken een conclusie te nemen. Allereerst verzoek ik u – zo mogelijk – een algemeen kader weer te geven en daarbij een of meer van de volgende aandachtspunten te betrekken:

– Welke rechtsbasis heeft de rechterlijke toetsing aan evenredigheid (EVRM, EU, nationaal)? Maakt dat uit voor de indringendheid van de toetsing?

– In welke gevallen kan de rechter besluiten van bestuursorganen toetsen aan het evenredigheidsbeginsel?

– Kunt u in algemene zin aandacht besteden aan de rechterlijke toetsing van (de hoogte van) niet-bestraffende bestuurlijke sancties?

– Hoe indringend kan die toetsing zijn en met welke omstandigheden kan of moet de rechter daarbij rekening houden?

– Hoe ver gaat de rechterlijke toetsing in de situatie dat de opleggingsbevoegdheid van de sanctie wettelijk of beleidsmatig is gefixeerd?

– In welke mate speelt de samenloop met andere voor de overtreding opgelegde sancties een rol, en maakt het nog uit of die sancties bestuursrechtelijk of strafrechtelijk zijn?

Zou u vervolgens het algemene kader kunnen toepassen op de bestuurlijke maatregelen in de drie hogerberoepszaken?’

2.2Bij brief van 15 februari 2021 heeft de burgemeester van Harderwijk gereageerd op het conclusieverzoek. Hij merkt op dat dat verzoek als achtergrond de kinderopvangtoeslagaffaire heeft, waarin (het ontbreken van) evenredigheidstoetsing door de bestuursrechter indringend aan de orde kwam. De Parlementaire ondervragingscommissie in die affaire heeft in haar rapport ‘Ongekend onrecht’ ook de rechtspraak van de Afdeling gelaakt die het ‘alles-of-niets’ terugvorderingsbeleid van de Belastingdienst/Toeslagen legitimeerde. De burgemeester meent dat de zogenoemde Damocles-sluiting op grond van art. 13b Opiumwet in veel opzichten afwijkt van toeslagterugvorderingsbesluiten. Bij een Damocles-sluiting is geen sprake van een alles-of-niets-benadering, gaat het om een bevoegdheid en niet om een wettelijke verplichting, heeft bij uitoefening van de sluitingsbevoegdheid altijd ruimte voor evenredigheidsbeoordeling bestaan,n

De burgemeester verwijst naar ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912 (overzichtsuitspraak).

zijn de gevolgen van sluiting anders dan die van nihilstelling en terugvordering van toeslagen, enzovoort. In verband met de vraag van de voorzitter naar samenloop met andere sancties, wijst de burgemeester erop dat een Damocles-sluiting een heel ander doel heeft dan strafrechtelijke of civielrechtelijke maatregelen, onder meer omdat de burgemeester daarmee het signaal afgeeft dat hij zich bekommert om de buurt. Aldus wordt woningsluiting altijd aanvullend toegepast. Dat verschil in functie met andere maatregelen zou in onze conclusie moeten worden meegenomen.

2.3De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag constateerde in haar rapport ‘Ongekend Onrecht’ dat duizenden ouders de dupe zijn geworden van ernstige schendingen van rechtsstatelijke beginselen door de zeer strikte uitvoering van de kinderopvangtoeslagwetgeving. Kern van die uitvoering was een ‘alles-of-niet-benadering’ die erop neerkwam dat als ouders het bedrag van de ‘voorgeschoten’ kinderopvangtoeslag niet volledig konden verantwoorden, de hele toeslag op nihil werd gesteld en het uitgekeerde bedrag volledig werd teruggevorderd, ook al was het geld grotendeels wel degelijk besteed aan kinderopvang. In haar rechtspraak tot 23 oktober 2019 heeft de Afdeling deze uitvoering steeds gesanctioneerd. Daarmee heeft zij volgens de commissie:

‘(…) jarenlang een wezenlijke bijdrage geleverd aan het in stand houden van een niet dwingend uit de wet volgende, spijkerharde uitvoering van de regelgeving van de kinderopvangtoeslag. Daarmee heeft de bestuursrechtspraak zijn belangrijke functie van (rechts)bescherming van individuele burgers veronachtzaamd. De commissie is met name geraakt door het tot in oktober 2019 wegredeneren van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die zouden moeten dienen als stootkussen en beschermende deken voor mensen in nood.’

De commissie roept op tot reflectie door alle staatsmachten om bij zichzelf te rade te gaan hoe in de toekomst herhaling kan worden voorkomen.

2.4In een reactie in het NJB heeft de voorzitter van de Afdeling een begin gemaakt met deze reflectie.n

B.J. van Ettekoven, ‘Tussen wet en recht’, NJB 2021/101, afl. 2, p. 98-107.

Onder het motto van ‘alles-of-niets’ naar ’maatwerk’ kondigde hij onder meer een scan van zaken aan om eventuele andere categorieën van zaken in beeld te krijgen waarin systeemfalen of apert onredelijke uitkomsten mogelijk zijn. Verder moet volgens hem gereflecteerd worden op de hardheid van wetgeving, beleid en uitvoering en moeten in strenge wetgeving en beleid ventielen beschikbaar komen om (rechterlijk) maatwerk te kunnen leveren. Ten slotte moet de Afdeling alert zijn op de gevolgen van haar rechtspraak in de uitvoering, opdat op tijd kan worden ingegrepen als de uitvoering van de wetgeving onbillijk uitpakt, ‘waar mogelijk met inzet van het evenredigheidsbeginsel’. Bij de zoektocht naar maatwerk krijgt de verhouding tussen de door art. 120 Grondwet onschendbaar verklaarde formele wet en algemene rechtsbeginselen bijzondere aandacht omdat de toeslagenaffaire direct verband houdt met de door de Afdeling lang aangehangen opvatting dat de ‘alles-of-niets’-benadering zou voortvloeien uit dwingende formeel-wettelijke bepalingen, nl. artikel 1.7(1) Wko en artikel 26 Awir. Ex post facto wordt die opvatting in de literatuur bestreden.n

Onder meer: A.T. Marseille, ‘Kinderopvangtoeslagen: wel of geen beleidsvrijheid voor de Belastingdienst/Toeslagen’, Ars Aequi 2020, 393; L.F.M. Besselink, ‘De Afdeling Bestuursrechtspraak en de rechtsstatelijke crisis van de Toeslagenaffaire, NJB 2021/201, afl. 3, p. 194-198; J.E. van den Brink & R. Ortlep, ‘Kinderopvangtoeslagaffaire. De democratische rechtsstaat wordt als staal in de wind gehad’, NJB 2021/353, afl. 5, p. 363-371; L.J.A. Damen, ‘Ik was het niet, ik was het niet, het was de wetgever’, NJB 2021/354, afl. 5, p. 371-75; S.E. Zijlstra, ‘Lessen uit de toeslagenaffaire’, NTB 2021/60, afl. 3, p. 125-136; Toeslagenaffaire in het bestuursrecht, themanummer NTB 2021, afl. 3, met een groot aantal bijdragen; J. van den Beeten & R.H van den Beeten, ‘De mythe van de hardheidsclausule’, NTB 2021/136, afl. 5, p. 299-306.

Of (een van) beide formeel-wettelijke bepalingen al dan niet dwong(en) tot het onevenredige alles-of-niets-beleid is daarin voldoende besproken.

2.5Deze conclusie gaat ingevolge het verzoek van de Voorzitter over de indringendheid van de rechterlijke toetsing van niet-bestraffende bestuurlijke sancties en maatregelen,n

Op de betekenis van en het verschil tussen sancties en maatregelen gaan wij in 3.4 in.

met name over de rol die het evenredigheidsbeginsel bij die toetsing kan spelen. Tot die niet-bestraffende bestuurlijke sancties en maatregelen behoren de Damocles-sluitingen in de zaken 1. en 2. en de last onder dwangsom in zaak 3. Ook de nihilstelling en terugvordering van toeslagen wordt als een niet-bestraffende maatregel aangemerkt, al zijn er auteurs die menen dat er in sommige gevallen wel degelijk een punitieve sanctie in kan worden gezien.n

Zie bijvoorbeeld S.E. Zijlstra, ‘Lessen uit de toeslagenaffaire’, NTB 2021/60, afl. 3, p. 125-136, met name p. 130-131.

Deze conclusie gaat niet over bestraffende bestuurlijke sancties, waaronder volgens de rechtspraak eigenlijk alleen de bestuurlijke boete nog valt. Bestuurlijke beboeting wordt door de bestuursrechter al vol getoetst: de rechter bepaalt zelf of de boete in het concrete geval evenredig is aan de ernst van de bewezen overtreding, en kan formeel-wettelijke belemmeringen bij het bereiken van evenredigheid op grond van art. 6 EVRM, art. 14 IVBPR en art. 47 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) buiten toepassing laten.n

Vgl. voor dat laatste, ABRvS 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2850. Zie voor de rechtsbescherming bij bestuurlijke boeten in het algemeen, F.C.M.A. Michiels, A.B. Blomberg, G.T.J.M. Jurgens, Handhavingsrecht, Deventer: Wolter Kluwer 2016, p. 239-247; M.J. van Emmerik en C.M. Saris, ‘Evenredige boeteoplegging in het bestuursrecht’, JBplus 2015, afl. 4, p. 202-242.

2.6De toeslagenaffaire heeft geleerd dat de rechtsbescherming bij niet-bestraffende bestuurlijke sancties en maatregelen tekort kan schieten en dat rechterlijke toetsing niet altijd leidt tot correctie van onevenredige sancties en maatregelen. De kernvraag in deze conclusie is die naar de gewenste inhoud en intensiteit van rechterlijke toetsing van dergelijke besluiten en de rol die het evenredigheidsbeginsel daarbij kan of moet spelen. Wij gaan ook uitvoerig in op de vraag of en zo ja, hoe de rechter het gewenste niveau van rechtsbescherming kan bereiken als wetgeving of beleidsregels de rechterlijke toetsing (willen) beperken.

2.7Op basis van onze bevindingen en opvattingen ter zake van die kernvragen schetsen wij het door de voorzitter gewenste ‘algemene kader’, waarin wij bijna alle door hem genoemde aandachtspunten betrekken. Het enige punt waarvoor dat niet geldt, is de samenloop van niet-bestraffende bestuurlijke sancties met andere voor de overtreding opgelegde bestuurlijke of strafrechtelijke sancties. Ook zonder daarop meer dan marginaal in te gaan, bestrijkt deze conclusie al een groot aantal samenlopende staats- en bestuursrechtelijke evergreens en heeft zij al een onwenselijk grote omvang. De kwestie van samenloop van sancties opent weer een nieuwe doos van Pandora, die wij, behalve voor wat betreft de concrete samenloop van woningsluiting met de civiele sancties van huurontbinding en blacklisting in zaak 2 en van een boete met een dwangsom in zaak 3, maar even ‘parkeren’ als geschikt thema voor een toekomstig conclusieverzoek van een van de bestuursrechtelijke colleges. We moeten ten slotte ook een volgende keer nog iets te doen hebben.

3. Algemene beschouwingen over intensiteit van rechterlijke toetsing en evenredigheid

3.1.
Twee soorten bestuurlijke sancties; (slechts) twee soorten toetsing

Bestuurlijke sancties worden onderscheiden in bestraffende bestuurlijke sancties, in het bijzonder de bestuurlijke boete, en niet-bestraffende sancties, ook in de wet (art. 5:2 Awb), die niet-bestraffende sancties aanduidt als herstelsancties. Het onderscheid heeft materiële en procesrechtelijke gevolgen omdat bestraffende sancties in beginsel een criminal charge in de zin van art. 6 EVRM en art. 14 IVBPR impliceren, voor de oplegging en berechting waarvan bijzondere strafrechtelijke waarborgen gelden: de onschuldpresumptie, het zwijgrecht, verdedigingsrechten, een strenge legaliteitseis en de ne bis in idem-regel. Niet-bestraffende sancties zijn in termen van art. 6 EVRM civil obligations of vallen helemaal buiten art. 6 EVRM (zoals in belasting- en vreemdelingenzaken) en hun oplegging en berechting is niet onderworpen aan die bijzondere waarborgen.

Volgens uw vaste rechtspraak heeft het onderscheid dan ook gevolgen voor de aard en intensiteit van de rechterlijke toetsing van bestuurlijke sancties aan het evenredigheidsbeginsel zoals gecodificeerd in art. 3:4(2) Awb: bestraffende sancties worden ‘vol’ (indringend) op evenredigheid getoetst, waarbij de bestuursrechter de hoogte van de straf – het gaat in beginsel alleen om bestuurlijke boeten – beoordeelt in het licht van de aard en de ernst van de overtreding (duur, omvang, eventuele recidive), de mate van verwijtbaarheid van de overtreder (opzet, (grove) schuld, afwezigheid van alle schuld), de persoon van de overtreder (natuurlijke of rechtspersoon, ondernemer of particulier, aard en grootte van de onderneming) en diens persoonlijke omstandigheden (draagkracht, medische, sociale en relationele omstandigheden).n

Zie Van Emmerik & Saris 2015, p. 202-242.

De bestuursrechter bepaalt zelf de hoogte van de sanctie als hij de door het bestuur opgelegde straf niet passend en geboden acht. Niet-bestraffende bestuurlijke sancties en maatregelen daarentegen toetst de bestuursrechter aanzienlijk terughoudender: in beginsel grijpt hij daarbij alleen in als het bestuursorgaan in redelijkheid niet tot oplegging van de sanctie kon komen of het besluit tot oplegging zo gebrekkig (gemotiveerd) is dat hij de (on)redelijkheid ervan niet kan beoordelen, en veelal zal hij na vernietiging niet zelf sanctioneren, maar de zaak terugwijzen naar het bestuursorgaan.

Bij de door de Voorzitter opgeworpen vraag naar de intensiteit van de rechterlijke toetsing van niet-bestraffende bestuurlijke sancties en de rol van het evenredigheidsbeginsel daarbij, staat deze dichotomie ter discussie, met name het uitgestrekte niemandsland tussen de volle toetsing van punitieve sancties en in uitgangspunt slechts een willekeurtoets bij nietpunitieve sancties. De vraag rijst of de afstandelijkheid van de rechterlijke toetsing van (sommige) niet-bestraffende sancties moet worden heroverwogen, zowel voor wat betreft de operationalisering van het evenredigheidsbeginsel als voor wat betreft de intensiteit van de rechterlijke toetsing aan dat beginsel.

3.2.
De rol van de rechter in een responsief bestuursrecht

Deze conclusie zit klem op het kruispunt van twee samenhangende kwesties die het bestuursrechtelijke discours de laatste jaren hebben beheerst, namelijk de intensiteit van rechterlijke toetsing van besluiten en het desideratum van een responsief bestuursrecht dat maatwerk levert vanuit het perspectief van de burger.

De discussie over (het ontbreken van voldoende) indringende rechterlijke toetsing van besluiten van bestuursorganen is (opnieuw) geopend door Hirsch Ballin in zijn VAR-preadvies 2015.n

E.M.H. Hirsch Ballin, ‘Dynamiek in de bestuursrechtspraak’, in: Rechtsontwikkeling door de bestuursrechter, VAR-reeks 154, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2015, p. 7-58

Hij laakt daarin de praktijk van bestuursrechters om besluiten bij het nemen waarvan bestuurlijke beleids- en beoordelingsruimte bestaat slechts marginaal te toetsen, en ook het daarvoor aangevoerde ‘alibi’ dat het bestuurlijke gebruik van die ruimten democratisch zou worden gecontroleerd door volksvertegenwoordigingen. Volgens hem is de toekenning van beleidsruimte door de wetgever helemaal niet ingegeven door de wens om het bestuur binnen het wettelijke kader ‘de vrije hand te laten’, maar berust die toekenning op ‘praktische noodzaak en de complexiteit van de beslissituatie’.n

Hirsch Ballin 2015, p. 26-27.

De politiek verwacht zijns inziens vaak ook niet dat de rechter de bestuurlijke invulling van die ruimte slechts marginaal toetst. Onzes inziens terecht betoogt hij dat de veronderstelde controle van besluiten door vertegenwoordigende organen een fictie is. Die controle is er meestal niet en zeker niet structureel.n

Aldus ook M.C. Burkens, H.R.B.M. Kummeling, B.P. Vermeulen, R.J.G.M. Widdershoven, Beginselen van de democratische rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2017, p. 181-182.

Dat is al zo bij algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels en zeker bij individuele besluiten (beschikkingen).

Hirsch Ballin wijst erop dat bestuurlijk handelen tegelijk steeds vaker raakt aan fundamentele rechten als gevolg van twee ontwikkelingen. In de eerste plaats door verruiming van de reikwijdte van grondrechten, waardoor steeds meer bestuurlijk handelen als een beperking van die rechten kan worden aangemerkt en daarom moet worden gelegitimeerd.n

Zie nader par. 7.2.

Daarbij past geen rechtsvrije ruimte als gevolg van slechts marginale toetsing van besluiten. In de tweede plaats doordat, zoals ook Schreuder-Vlasblom opmerkte,n

M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure, Deventer: Kluwer 2017, par. 4.2.1.3.2 (Aard en intensiteit van de rechterlijke toetsing).

het bestuur steeds ingrijpender bevoegdheden heeft gekregen bij handhaving en sanctionering, openbare orde en veiligheid, bestrijding van fraude en ondermijning, enzovoort. Het huidige bestuursrecht is ‘gewapend bestuursrecht’.n

J. Struiksma & F.C.M.A. Michiels, Gewapend bestuursrecht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1994.

Daar hoort effectieve rechtsbescherming bij door een even goed bewapende rechter, die dus niet meer volstaat met marginale, althans terughoudende toetsing.

De analyse van Hirsch Ballin wordt breed gedeeld. Dat geldt ook voor diens opvatting over waar de oplossing moet worden gezocht, namelijk in het evenredigheidsbeginsel, dat zou moeten worden toegepast zoals het in het Europese recht wordt toegepast.n

Zie reeds A.J.C. de Moor-van Vugt, Maten en gewichten. Het evenredigheidsbeginsel in Europees perspectief, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1994; J.H. Gerards, ‘Het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb en het Europese recht’, in: T. Barkhuysen e.a. (red.), Europees recht effectueren, Alphen a/d Rijn: Kluwer 2007, p. 73-113; B.W.N. de Waard, ‘Maxis en Praxis’, in: T. Barkhuysen e.a (red.), AB Klassiek, Deventer: [partij A] Kluwer 2016, p. 339-350, i.h.b. p. 348; Lukas van den Berge, Bestuursrecht tussen autonomie en verhouding. Naar een relationeel bestuursrecht, Den Haag: BJu 2016, p. 273 e.v.. Zie ook, toegespitst op de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften, de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557 (Purmerend), punt 7.6 t/m 7.9, met verwijzing naar andere bronnen.

Een intensievere en meer gedifferentieerde rechterlijke evenredigheidstoetsing van besluiten dient bovendien de bredere beweging naar responsief (bestuurs)recht en responsieve rechtspraak en naar maatwerk. Responsief recht beoogt concrete rechtvaardigheid die ook wordt ervaren door de betrokken justitiabele.n

Vgl. L. van den Berge, ‘Responsief bestuursrecht’, in: Maatwerk in het bestuursrecht, VAR-reeks 164, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2020, p. 7-61; R. Ortlep & W.S. Zorg, ‘Van marginale toetsing naar toetsing op maat: einde van een geconditioneerde respons? Ars Aequi 2018 (januari), p. 20-25; M. Scheltema, ‘Bureaucratische rechtsstaat of responsieve rechtsstaat?’, NTB 2015, afl. 9, p. 287-289; M. Scheltema, ‘De responsieve rechtsstaat: het burgerperspectief’, NTB 2019 2., afl. 6, p. 246-253; J.E. Esser & R.G. Becker, Maak van maatwerk de regel. Maatwerk in de rechterlijke toetsing van regels en uitvoering, NTB 2021/106, afl. 4, p. 249-257.

Het is een reactie op autonoom of bureaucratisch recht dat wordt gestuurd door formele noties als de trias-leer die voorschrijft dat de rechter afstand houdt van beleid(suitvoering) omdat controle daarop zou zijn voorbehouden aan democratisch gelegitimeerde organen, ook al wordt er feitelijk niet gecontroleerd. In het responsieve recht is de rechter geen grensrechter, maar een burgervriendelijke scheidsrechter die procedurele rechtvaardigheid realiseert.n

Van den Berge 2020, p. 21.

Voor de toepassing van het evenredigheidsbeginsel betekent responsiviteit een paradigmaverschuiving van terughoudende toetsing op evenredigheid naar toetsing op maat, dus met meer intensiteiten dan slechts twee.n

Ortlep & Zorg 2018

Een stelsel dat conceptueel maar twee toetsingsintensiteiten kent – indringend bij bestraffende bestuurlijke sancties en terughoudend (marginaal) bij andere (sanctie)besluiten – voldoet dan niet.n

Cf. Van den Berge 2016, p. 273-274.

Het valt moeilijk uit te leggen dat de bestuursrechter een bestuurlijke boete van € 100 wél volledig op evenredigheid wordt getoetst omdat er het label criminal charge aan hangt, terwijl nihilstelling en volledige terugvordering van € 30.000 aan voor 90% wél verantwoorde kinderopvangtoeslag niet eens als sanctie in de zin van de Awb geldt en hoogstens marginaal wordt getoetst of zelfs dat niet omdat zij bij formele wet zou zijn gefixeerd. Hoe toetsing op maat in concreto uitvalt, staat niet vast omdat zij afhangt van de concrete omstandigheden van het geval; wel dat de toetsing moet worden afgestemd op het gewicht van de betrokken algemene en individuele belangen en op de aard van de toepasselijke rechtsregels, zoals met name grondrechten. Bovendien moet bij de justitiabele overkomen dat zijn belangen en argumenten serieus zijn genomen, ook al wordt zijn beroep afgewezen. Als motivering slechts verwijzen naar algemene regels of abstracte leerstukken of naar ‘het beleid’ volstaat wellicht in de autonome of bureaucratische rechtsstaat, maar niet in de responsieve rechtsstaat.n

Vgl. Scheltema 2019, p. 250.

3.3.
Opbouw van de conclusie

Bij de oplegging van de niet-bestraffende bestuurlijke sancties en maatregelen waarover deze conclusie gaat, hebben bestuursorganen vaak beslissingsruimte, zowel bij de beslissing of gehandhaafd wordt als bij de beslissing welke sanctie zal worden opgelegd. Bij beide beslissingen moet het evenredigheidsbeginsel, zoals ook gecodificeerd in art. 3:4(2) Awb, de belangrijkste bestuurlijke gedragsnorm zijn. Onderdeel 4 van deze conclusie diept daarom de geschiedenis van en de rechtspraak (van vooral de Afdeling) over deze bepaling uit. Zoals boven al opgemerkt, belijdt deze rechtspraak in abstracto maar twee toetsingsintensiteiten, al zal in concrete gevallen een individuele rechter daar wel eens tussenin gaan zitten om recht te kunnen doen.

Onderdeel 5 gaat na welke bestuurlijke sancties en maatregelen volgens u bestraffend zijn en daarom indringend worden getoetst op evenredigheid. Daar zal blijken dat alleen de bestuurlijke boete en wellicht een enkele (tijdelijke) vergunningsintrekking als bestraffend/criminal charge worden gekwalificeerd. Alle andere bestuurlijke sancties en maatregelen worden als nietbestraffend aangemerkt en daarom tot nu toe slechts terughoudend getoetst.

In onderdeel 6 evalueren wij deze rechtspraak op basis van het uitgangspunt dat er bij de rechterlijke beoordeling van bestuurlijke sancties nog iets – zelfs veel – tussen volle toetsing en slechts een willekeurtoets moet zitten. Verruiming van de groep bestuurlijke sancties die de rechter indringend(er) toetst op evenredigheid, moet volgens ons echter niet worden bereikt door inflatie van de kwalificatie criminal charge of ‘bestraffend’ omdat (i) dat niet altijd strookt met de Europeesrechtelijke nomenclatuur en rechtspraak, (ii) het zou leiden tot toepasselijkheid van strafrechtelijke waarborgen die voor de beoordeling van de desbetreffende sanctie niet steeds geëigend zijn, en (iii) ook bij vergaande oprekking van ‘bestraffend’ nog steeds nietbestraffende sancties resteren waarbij indringender toetsing op evenredigheid op haar plaats is.

Daarom slaan wij in onderdeel 7 een andere weg in en inspireren wij ons op het EU-recht en het EVRM. Deze beide Europese rechtstelsels kennen een evenredigheidstoetsing die als gevolg van hun doorwerking in de nationale rechtsorde hoe dan ook al vaak geldt bij de oplegging van niet-bestraffende bestuurlijke sancties in Nederland. De Europeesrechtelijk gebaseerde toepassing van het beginsel biedt ook perspectief voor de operationalisering ervan in niet door Europees recht beheerste gevallen van oplegging van herstelsancties.

In onderdeel 8 proberen wij mede op die basis het Nederlandse evenredigheidsbeginsel van art. 3:4(2) Awb verder te operationaliseren met het oog op differentiatie van de rechterlijke toetsingsintensiteit bij de beoordeling van herstelsancties en -maatregelen.

Onderdeel 9 snijdt de evergreen van de trias aan. Gegeven het toetsingsverbod in art. 120 Grondwet en het nog vigerende Harmonisatiewet-arrest rijst immers de vraag of en zo ja hoe die gewenste gedifferentieerde rechterlijke toetsing aan evenredigheid kan worden gerealiseerd als de sanctionering (formeel)wettelijk gefixeerd lijkt. In dat onderdeel gaan we ook in op beleidsmatige fixatie.

Onderdeel 10 bevat de beantwoording van de door de voorzitter opgeworpen vragen.

Onderdeel 11 bevat enkele algemene gezichtspunten in de drie zaken en onderdeel 12 geeft een overzicht van de parlementaire geschiedenis van art. 13b Opiumwet. In de onderdelen 13 t/m 15 passen wij onze bevindingen toe op de drie te beoordelen hoger beroepen.

3.4.
Afbakening

De voorzitter vraagt een beschouwing over de rechterlijke toetsing van ‘besluiten’ c.q. ‘niet-bestraffende bestuurlijke sancties’, maar noemt ook ‘maatregelen’. Zijn vraag is daarmee niet beperkt tot bestuurlijke sancties in de zin van art. 5:2 Awb die worden opgelegd ‘wegens een overtreding’ (art. 5:2(1)(a) Awb), zoals met name de last onder bestuursdwang en last onder dwangsom, maar omvat ook maatregelen (niet-Awb-sancties) die qua ingrijpendheid vergelijkbaar zijn met bestuurlijke sancties in de zin van art. 5:2 Awb, maar niet onder die bepaling vallen. Daaronder vallen eerst en vooral maatregelen op het terrein van de openbare orde zoals sluitingsbevelen en intrekking van vergunningen. Deze worden vaak uitsluitend genomen met het oog op de openbare orde, zonder dat een overtreding heeft plaatsgevonden; dan vallen ze niet onder de Awb-definitie van ‘bestuurlijke sanctie’. In andere gevallen wordt de maatregel genomen in verband met overtreding van een verplichting door een of meer geadresseerden; dan is de maatregel wel een sanctie in de zin van art. 5:2 Awb. Voor de beschouwingen in deze conclusie maakt dat verschil niet uit. Onder ‘maatregel’ valt ook de volledige intrekking (en terugvordering) van subsidie om bijvoorbeeld administratieve redenen, ook al is zij maar deels onverschuldigd verleend, nu ook zo’n intrekking niet is gebaseerd op een overtreding.

De groep van niet-bestraffende bestuurlijke sancties en maatregelen is zo ruim en de feitelijke omstandigheden waaronder zij kunnen worden opgelegd kunnen zo verschillend zijn dat rechterlijke toetsing op maat van hun oplegging aan het evenredigheidsbeginsel in intensiteit evenzeer ver kan uiteenlopen. Voor de operationalisering van het evenredigheidsbeginsel met het oog op differentiatie van de intensiteit van de rechterlijke toetsing naar gelang het gewicht van de betrokken belangen en rechten (zie onderdeel 8) vallen daarom slechts vrij algemene oriëntatiepunten te bieden. Om een indruk te geven van de betekenis van die oriëntatiepunten passen wij hen toe op enige concrete niet-bestraffende sancties en maatregelen, in de eerste plaats de Damocles-sluiting en de last onder dwangsom die aan de orde zijn in de aanhangige drie zaken; in de tweede plaats op de volledige intrekking en terugvordering van een subsidie wegens verstrekking van onjuiste of onvolledige informatie, hoewel de gesubsidieerde bij correcte en volledige informatieverstrekking recht zou hebben gehad op (een groot deel van) de subsidie. Een dergelijke intrekking en terugvordering van subsidies lijkt op de nihilstelling en terugvordering van toeslagen en kan in zoverre als proxy voor de toeslagenaffaire worden beschouwd. Wij gaan niet concreet in op de evenredigheidstoetsing van toeslagbeslissingen. Daar is voldoende over gezegd en geschreven.

Rechterlijke toetsing van bestuurlijke sancties raakt aan een groot aantal fundamentele bestuurs- en staatsrechtelijke leerstukken en daarmee evergreens, over elk waarvan vele dissertaties, monografieën, beleidsnota’s, artikelen, annotaties en andere beschouwingen zijn geschreven. Hoewel wij veel bronnen op enig moment wel hebben geraadpleegd, is het ondoenlijk om daarvan binnen de termijn die voor een conclusie staat wetenschappelijke verantwoording af te leggen. Hieronder wordt daarom vooral verwezen naar rechtspraak en parlementaire geschiedenis en slechts incidenteel naar (de belangrijkste) literatuur.

4. Het evenredigheidsbeginsel in art. 3:4(2) Awb: geschiedenis en stand van zaken

4.1.
Pre-Awb

Voor de invoering van de Awb in 1994 werd de invulling van bestuurlijke beslissingsruimte door de bestuursrechter inhoudelijk getoetst aan het willekeurverbod dat in 1949 door de Hoge Raad was geïntroduceerd in de zaak van de Doetinchemse woonruimtevordering.n

HR 25 februari 1949, ECLI:NL:HR:1949:AG1963.

Het willekeurverbod werd voor de Afdeling rechtspraak van de Raad van State opgenomen in art. 8(1)(c) Wet Arob, de zogenoemde c-grond: een beschikking van een bestuursorgaan kwam voor vernietiging in aanmerking als dat orgaan bij de afweging van alle bij die beschikking betrokken belangen in redelijkheid niet tot die beschikking had kunnen komen. Deze norm paste de bestuursrechter ook toe bij de inhoudelijke beoordeling van de uitoefening van sanctiebevoegdheden die beslissingsruimte lieten, in het bijzonder die tot oplegging van een last onder bestuursdwang. In overeenstemming met de formulering van de c-grond was de rechterlijke toetsing terughoudend of ‘marginaal’:n

De term ‘marginale toetsing’ komt van H.D. van Wijk, Voortgaande terugtred, oratie VU 1959, p. 3. Zie De Waard 2016, p. 343.

het besluit werd pas vernietigd als geen redelijk oordelend mens, gegeven de betrokken belangen, tot de gemaakte afweging had kunnen komen. Wel placht de bestuursrechter de marginaliteit van zijn inhoudelijke toets deels te compenseren met een tamelijke strikte procedurele toetsing op zorgvuldige voorbereiding en kenbare motivering van het besluit. Dat is ook nu nog de praktijk.

Tegelijkertijd toetste de bestuursrechter sommige sancties wel degelijk indringender op (on)evenredigheid. Het evenredigheidsbeginsel was destijds in art. 58(3) Ambtenarenwet 1929 als bijzondere beroepsgrond tegen disciplinaire sancties gecodificeerd. Tegen zo’n sanctie kon mede beroep worden ingesteld ‘ter zake dat er tusschen de opgelegde straf en de gepleegde overtreding onevenredigheid bestaat.’ In 1989 erkende de Afdeling Rechtspraak het beginsel van evenredigheid tussen de opgelegde sanctie en de ernst van de overtreding in het algemeen als beginsel van behoorlijk bestuur.n

ARRvS 15 maart 1989, ECLI:NL:RVS:1989:AN0949, AB 1990/299, m.nt. J.H. van der Veen.

De zaak betrof een tijdelijke intrekking van een ontheffing van de sluitingstijden op de grond dat het betrokken café de sluitingstijd had overschreden. De overtreding stond vast en daarmee de bevoegdheid van de burgemeester om de sanctie op te leggen. De Afdeling overwoog:

‘Bij het bepalen van de zwaarte van de sanctie mocht verweerder de ernst van de overtreding mede bezien in het licht van de vorige overtredingen en de aan appellant gegeven waarschuwingen. De bevoegdheid tot het opleggen van een sanctie dient te worden uitgeoefend in overeenstemming met het beginsel dat er evenredigheid dient te bestaan tussen de op te leggen sanctie en de ernst van de normovertreding. Dit beginsel is niet van uitsluitend bestuursrechtelijke aard, doch in zijn toepasselijkheid op het opleggen van administratieve sancties als deel van het instrumentarium dat de administratie ten dienste staat, behoort het tot de in het algemeen rechtsbewustzijn levende beginselen van behoorlijk bestuur, naar welke de administratieve organen zich dienen te richten. (…).

Gelet op het vorenstaande, alsmede op de lichte aard van de overtreding op 19 mei 1987 en de bijzondere omstandigheden waaronder deze werd gepleegd was de intrekking van de ontheffing van het sluitingsuur voor een langere periode dan een week niet evenredig aan de gepleegde overtredingen. (…). Het bestreden besluit komt wegens strijd met het in het algemeen rechtsbewustzijn levende beginsel van behoorlijk bestuur dat er evenredigheid dient te bestaan tussen de op te leggen sanctie en de ernst van de gewraakte gedraging of nalatigheid, op grond van het bepaalde in art. 8 eerste lid onder d Wet Arob voor vernietiging in aanmerking.’

De Afdeling Rechtspraak erkende aldus principieel het evenredigheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Volgens de AB-noot van Van der Veen had de uitspraak geen precedent in de rechtspraak van de Afdeling Rechtspraak, wel in die van Afdeling Geschillen van Bestuur.n

AGRvS 16 juni 1988, ECLI:NL:RVS:1988:AN1452, AB 1988/521.

Opmerkenswaardig is dat de Afdeling Rechtspraak het beginsel positief formuleerde: “(….) het (…) beginsel (…) dat er evenredigheid dient te bestaan (….)”. Daarmee was de rechterlijke toetsing aan het ongeschreven beginsel indringender dan de toetsing aan onevenredigheid ex art. 58(3) Ambtenarenwet 1929. Aldus kon de Afdeling Rechtspraak precies aangeven welke sanctiehoogte niet meer evenredig was, namelijk intrekking van de ontheffing ‘voor een langere periode dan één week’. Destijds kon de Afdeling Rechtspraak nog niet zelf in de zaak voorzien. Had zij die bevoegdheid toen al wel gehad, dan zou zij de termijn denkelijk zelf hebben bepaald op één week.

Het evenredigheidsbeginsel werd erkend bij de beoordeling van ‘administratieve sancties’. Van der Veen achtte de litigieuze intrekking ‘van bestraffende aard’.n

Zie zijn annotatie onder ARRvS 15 maart 1989, ECLI:NL:RVS:1989:AN0949, in AB 1990/299.

Welke rol het beginsel zou kunnen spelen bij een niet-bestraffende herstelsanctie als bestuursdwang lieten zowel de Afdeling als de annotator in het midden. Wel ging Van der Veen ervan uit dat niet elke bestuurlijke sanctie ofwel van bestraffende, ofwel van herstellende aard zou zijn:

‘Waar zowel het punitieve aspect als het herstel-aspect in beeld komt, zal een toetsing op (on)evenredigheid zich wat het eerste aspect richten op de verhouding tot de overtreding en voor het tweede aspect op de afweging van het belang van herstel en het – contraire – belang van de betrokkene. Aldus zullen er nogal wat schakeringen zichtbaar kunnen worden.’

Zoals hierna zal blijken, is de verwachting van ‘nogal wat schakeringen’ niet uitgekomen. De bestuursrechter heeft zich wezenlijk beperkt tot twee toetsingsintensiteiten; ‘vol’ voor punitieve sancties en ‘marginaal’ voor andere bestuurlijke sancties. De vraag is of niet meer ‘schakeringen’ wenselijk zijn.

Parlementaire geschiedenis van art. 3:4(2) Awb

In de Algemene wet bestuursrecht zijn de vernietigingsgronden van de Wet Arob en sommige ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur geïntegreerd tot gedragsnormen voor het bestuur. Het willekeurverbod van de c-grond en het ongeschreven evenredigheidsbeginsel zijn met het materiële zorgvuldigheidsbeginsel terecht gekomen in art. 3:4(2) Awb:

‘De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen belangen.’

De MvT licht toe dat deze bepaling het bestuur een middel-doel beoordeling voorschrijft bij het nemen van besluiten: het middel (het besluit met zijn nadelige gevolgen voor belanghebbenden) mag niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel (de met het besluit te dienen belangen). Deze evenredigheidstoets is volgens de medewetgever ruimer dan de niet-onevenredig-eis bij disciplinaire straffen in art. 58(3) Ambtenarenwet 1929. Zij merkt op dat ook andere rechtsstelsels een dergelijke ruimere evenredigheidseis kennen.n

Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 70-71.

‘Het evenredigheidsbeginsel (‘according to which the means used by the authorities must be in proportion to their purpose’; zie H.G. Schermers, Judicial protection in the European Communities, derde druk, Deventer 1985, blz. 65) heeft in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen eveneens toepassing gevonden en wel in gevallen dat aan belanghebbenden lasten worden opgelegd. In de Duitse en Franse administrative rechtspraak wordt ook aan evenredigheid getoetst, zij het dat de Duitse rechter daarin verder gaat dan de Franse.’

De medewetgever heeft dus al bij de parlementaire behandeling aangegeven dat bij de codificatie van het evenredigheidsbeginsel inspiratie is opgedaan bij andere rechtsstelsels, waaronder het EU-recht.

Tijdens die parlementaire behandeling is uitvoerig gediscussieerd over de vraag hoe indringend de rechter de toepassing van art. 3:4(2) Awb door het bestuur zou kunnen toetsen. Aanleiding was de vrees bij sommige Kamerleden en de VNG dat die toetsing als gevolg van de positieve formulering van art. 3:4(2) Awb indringender zou zijn dan die onder vigeur van art. 8(1)(c) Wet Arob. De MvT suggereerde namelijk dat indringender toetsing was beoogd:n

Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 70.

‘De vaststelling dat niet is voldaan aan het vereiste van een redelijke doel-middelverhouding is immers iets anders dan de (buiten de taak van rechter liggende) beoordeling, welke inhoud van een bepaalde beschikking redelijk is.’

De rechter zou aldus mogen bepalen of de door het bestuur gekozen doel-middelverhouding redelijk is; dat klinkt significant indringender dan toetsing aan de c-grond. De MvA maakt echter duidelijk dat zo’n stringentere rechterlijke controle niet de bedoeling is:n

Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 5, p. 55.

‘Gelet op de positie van de rechter en de aard van zijn taak enerzijds en de positie en aard van de taak van bestuursorganen anderzijds, behoort de administratieve rechter alleen tot een vernietiging over te gaan indien het bestuursorgaan redelijkerwijs niet kon menen, dat er sprake was van een evenredigheid tussen doel en de gevolgen van het aangewende middel.’

Maar daaraan voegt de regering wel het volgende toe:n

Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 5, p. 55.

‘Van belang is hierbij ook te constateren dat de werking van het evenredigheidsbeginsel samenhangt met de context waarin het een rol speelt: bij verschillende typen besluiten zal, niet alleen voor het bestuursorgaan maar ook voor de rechter, het evenredigheidsbeginsel een verschillende uitwerking krijgen. Met het standpunt dat de VNG op dit punt inneemt in zijn commentaar (…), dat de toepassing van het evenredigheidsbeginsel er niet toe mag leiden dat daardoor in het algemeen de mogelijkheid ontstaat voor een volledige rechterlijke naweging van bestuurlijke belangenafwegingen, kan dan ook worden ingestemd.’

Het lijkt ons dat het laatste niet uit het eerste voortvloeit, maar wat daarvan zij: duidelijk is dat de (mede)wetgever een gedifferentieerde ‘uitwerking’ van de evenredigheidstoets voorzag ‘bij verschillende typen besluiten’, afhankelijk van ‘de context’.

Vervolgens erkent de regering dat de evenredigheidseis in art. 3:4(2) Awb ‘directer’ is geformuleerd dan de willekeurformule in de oude c-grond omdat art. 3:4(2) Awb rechtstreeks tot het bestuur zelf is gericht. De reden voor die directere formulering is dus niet:n

Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 5, p. 55.

‘(…) dat het gewenst zou zijn dat de rechtspraak zou komen tot een meer stringente controle van de bestuurlijke belangenafweging dan thans reeds het geval is. (…).’

De MvA vermeldt verder onder meer het volgende:n

Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 5, p. 58.

‘Zoals reeds eerder opgemerkt dekt [art. 3:4 lid 2] de gevallen waarin de rechter thans oordeelt dat er sprake is van een kennelijk onredelijke belangenafweging. Indien aan een of meer belangen zodanig te weinig gewicht is toegekend dat van een kennelijk onredelijke belangenafweging in de zin van artikel 8, eerste lid onder c, van de Wet Arob moet worden gesproken, is er ook sprake van onevenredig nadelige gevolgen voor een of meer belanghebbenden in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Omgekeerd kan ook in een geval dat van genoemde onevenredigheid sprake is, geconcludeerd worden dat het bestuursorgaan in redelijkheid niet tot het besluit kon komen. Uit deze vergelijking moet de conclusie worden getrokken dat naar de bedoeling van het kabinet de taak van de rechter met het van kracht worden van [art. 3:4 lid 2] niet is veranderd. Het belang van die bepaling in vergelijking met art. 8, eerste lid, onder c, van de Wet Arob (en gelijkluidende andere wetten) is dat de norm positiever en helderder als voorschrift voor het besluitvormend bestuursorgaan wordt geformuleerd en niet slechts als toetsingsmaatstaf voor de rechter.’

Met de invoering van art. 3:4(2) Awb beoogde de wetgever dus in het algemeen geen indringender rechterlijke controle op het bestuurlijke gebruik van beslissingsruimte. Wel voorzag hij een verschillende uitwerking van de evenredigheidstoets bij verschillende typen besluiten, afhankelijk van hun context. De MvA maakt niet duidelijk welk verschil dat bij welk type besluit zou maken.

4.3.
De toepassing van art. 3:4(2) Awb door de bestuursrechter

De Afdeling heeft voor een algemene invulling van art. 3:4(2) Awb gekozen die inderdaad geen trendbreuk inhoudt met de toetsing op basis van de voorgaande c-grond. De seminal uitspraak is die van 9 mei 1996 in de zaak Maxis-Praxis. n

ABRvS 9 mei 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF153. Zie uitvoerig over Maxis Praxis, De Waard 2016.

De Afdeling overwoog over art. 3:4(2) Awb, dat de wetgever ‘met dit tot het bestuur gerichte voorschrift’:

‘(…) niet heeft beoogd de rechterlijke toetsing te intensiveren ten opzichte van de rechtspraak, zoals die zich heeft ontwikkeld onder de vigeur van onder meer art. 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet Arob. Uit de memorie van antwoord blijkt ook dat met de formulering van art. 3:4, tweede lid, Awb, met toepassing van een dubbele ontkenning (‘niet onevenredig’) is beoogd de rechter te nopen tot terughoudendheid bij de toetsing van de belangenafweging door het bestuur. De rechtbank had zich dienen te beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat appellanten sub 1 niet in redelijkheid tot verlening van de gevraagde vrijstelling hebben kunnen komen.’

De Afdeling toetst aldus het bestuurlijke gebruik van beslissingsruimte onder art. 3:4(2) Awb even terughoudend als onder art. 8(1)(c) Wet Arob. Van toetsing van de bestuurlijke keuze van de doel-middelverhouding, waarvan de parlementaire geschiedenis wel in zekere mate uitgaat, lijkt geen sprake. Evenmin is zichtbaar betekenis gehecht aan het gegeven dat de medewetgever bij de codificatie van het evenredigheidsbeginsel in art. 3:4 Awb was geïnspireerd door de betekenis van dat beginsel in andere rechtsstelsels, waaronder het EU-recht. Dat laatste is nog steeds zo bij besluiten buiten de werkingssfeer van het EU-recht. Uiteraard heeft de Afdeling het Europese evenredigheidsbeginsel wel toegepast in zaken binnen de werkingssfeer van het Unierecht, in het bijzonder in zaken over het vrije verkeer binnen de EU en de codificatie van het vrije dienstenverkeer in de Dienstenrichtlijn.n

R.J.G.M. Widdershoven & M. van Zanten, ‘De olievlekwerking van de Dienstenrichtlijn: naar een evenredigheidsbeginsel à l’Européenne?’, in: L.W. Verboeket e.a. (red.), Bestuursrecht in het echt, Deventer: [partij A] Kluwer 2021, p. 241-254.

De algemene, terughoudende Maxis-Praxis-leer van de Afdeling geldt echter niet bij bestraffende bestuurlijke sancties. Dat blijkt een kleine maand later, in juni 1996, uit de uitspraak in de zaak Keuringsplaats Zeewolde,n

ABRvS 4 juni 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2229.

over een ministeriële intrekking voor onbepaalde tijd van de erkenning van een auto-keuringsplaats wegens schending van een wettelijk voorschrift door de erkenninghouder. De Afdeling stelde enerzijds voorop dat het gebruik van discretionaire bevoegdheden in het algemeen terughoudend moet worden getoetst naar de Maxis-Praxis-maatstaf, maar zij vervolgde als volgt:

‘Die regel treedt evenwel terug indien, zoals in het nu voorliggende geschil, sprake is van het beoordelen van de oplegging van een sanctie waarbij het bevorderen van de naleving van rechtsnormen door middel van toevoeging van extra leed, ter afschrikking, voorop staat. Dan dient de bestuursrechter een uitzondering te maken op de zojuist beschreven terughoudendheid bij de toetsing van de door het bestuursorgaan verrichte afweging van belangen, en artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht aldus toe te passen dat hij beoordeelt of evenredigheid bestaat tussen de ernst van de verweten overtreding en de zwaarte van de opgelegde sanctie. De Afdeling verwijst hier naar de met deze beoordelingswijze overeenkomende jurisprudentie van de voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State, welke door die Afdeling is ingezet met haar uitspraak van 15 maart 1989 inzake R03.87.4681 (AB 1990, 299) en welke aansloot op jurisprudentie van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State (uitspraak van 22 september 1988 inzake G04.86.1581.214E.88, AB 1988, 521).’

Die indringender toets op evenredigheid leidde de Afdeling in casu tot het volgende oordeel:

’Met de president is de Afdeling voorts van oordeel dat in dit geval de opgelegde sanctie niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreden norm. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat een eenmalige niet opzettelijke overtreding van een voorschrift, dat indirect dient ter bescherming van de belangen van de verkeersveiligheid, er niet toe mag leiden dat appellant, zonder dit uitvoerig te motiveren, de zwaarste sanctie toepast terwijl het door appellant gevoerde beleid voorziet in de mogelijkheid om in gevallen als het onderhavige lichtere sancties op te leggen. De president heeft het bestreden besluit van 6 juni 1996 dan ook terecht vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.’

Met deze uitspraak lijkt de Afdeling het positieve evenredigheidsbeginsel te herontdekken dat eind jaren tachtig al was gevonden door haar voorgangers, de Afdeling Rechtspraak en Afdeling Geschillen van bestuur, maar zijn werkingssfeer wordt beperkt: het geldt niet bij ‘administratieve sancties’ in het algemeen, maar alleen bij sancties, ‘waarbij het bevorderen van de naleving van rechtsnormen door middel van toevoeging van extra leed, ter afschrikking, voorop staat’. In latere rechtspraak spreekt de Afdeling van sancties ‘gericht op het bewerkstelligen van normconform gedrag door toevoeging van geïndividualiseerd concreet nadeel’.n

Bijvoorbeeld ABRvS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2937.

Het beginsel eist bij dergelijke sancties evenredigheid tussen de ernst van de verweten overtreding en de zwaarte van de opgelegde sanctie. De Afdeling woog mee dat het om een eenmalige en niet-opzettelijke overtreding ging en dat het overtreden voorschrift indirect diende ‘ter bescherming van de belangen van de verkeersveiligheid’, maar de precieze betekenis van deze laatste overweging is minder duidelijk.

Als gevolg van deze twee uitspraken bestaat sinds 1996 bij de rechterlijke toetsing van bestuurlijke sancties aan art. 3:4(2) Awb een tamelijk strikte tweedeling. Bestuurlijke sancties waarbij leedtoevoeging c.q. afschrikking niet voorop staat, worden inhoudelijk terughoudend getoetst, naar de Maxis-Praxis-maatstaf (‘niet in redelijkheid kunnen komen tot …’). Bestuurlijke sancties waarbij leedtoevoeging c.q. afschrikking wél ‘voorop staat’, worden daarentegen indringend op positieve evenredigheid getoetst naar de Keuringsplaats-Zeewolde-maatstaf. Die dichotomie heeft er toe geleid, zoals te verwachten viel, dat de Afdeling zich de laatste 25 jaar vaak heeft moeten buigen over de vraag of bij een concrete bestuurlijke sanctie of maatregel al dan niet ‘het bevorderen van de naleving van rechtsnormen door middel van toevoeging van extra leed, ter afschrikking, voorop staat’. Op die rechtspraak gaan we in onderdeel 5 in.

4.4.
Recente ontwikkelingen in de Afdelingsrechtspraak bij toetsing aan art. 3:4(2) Awb

Naar aanleiding van kritiek van met name Hirsch Ballin (zie 3.2 hierboven)n

Hirsch Ballin 2015.

heeft de Afdeling haar toetsing van bestuurlijke sancties aan art. 3:4(2) Awb geïntensiveerd,n

Zie met name het Jaarverslag van de Raad van State 2016:

https://jaarverslag.raadvanstate.nl//visueel/uploads/2017/03/PDF-Jaarverslag-2016-DEFINITIEF.pdf.

maar Maxis-Praxis niet zichtbaar verlaten en (dus) evenmin de tweedeling in indringende positieve evenredigheidstoetsing van leedtoevoegende/afschrikwekkende sancties en terughoudende Maxis-Praxis-toetsing van vrijwel alle andere besluiten, inclusief de meeste bestuurlijke sancties. Zij heeft wel enige richting gegeven aan de rechterlijke toetsing bij bestuurlijke beslissingsruimte buiten het terrein van de bestuurlijke sancties. De intensiteit van de rechterlijke toetsing hangt bij die andere besluiten dan sancties af van de beslissingsruimte die het bestuursorgaan wegens de ‘aard en inhoud van de uitgeoefende bevoegdheid’ heeft.n

Zie voor deze samenvatting van de Afdelingslijn, de conclusie van Widdershoven van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557 (Purmerend), punt 8.4 t/m 8.7. De hier geschetste lijn is goed zichtbaar in de nieuwe standaardoverwegingen van de bestuursrechters over onder meer de indringendheid van de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften, vgl. CRvB 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016, ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.

Die ruimte kan, gelet op de ‘aard van de bevoegdheid’, groot zijn (i) vanwege de complexiteit van de materie en de noodzakelijke deskundigheid voor beoordeling daarvan, (ii) omdat de op die punten gemaakte politieke keuzes moeten worden gerespecteerd en, in het verlengde daarvan, (iii) vanwege de betrokkenheid van het algemeen belang en belangen van derden. In dergelijke omstandigheden is de rechterlijke toetsing aan art. 3:4(2) Awb terughoudend. De ‘inhoud van de uitgeoefende bevoegdheid’ verwijst naar de mate waarin uitoefening van de bevoegdheid ingrijpt in het leven van burgers en hun fundamentele rechten aantast. Naarmate dat meer het geval is, ligt een indringender rechterlijke toetsing in de rede.

De zaak van de Groninger gaswinning illustreert hoe op basis van deze maatstaf de rechterlijke toets van de uitoefening van een bestuurlijke bevoegdheid met veel beslissingsruimte kan uitvallen.n

ABRvS 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3156 (gaswinning 2). Zie ook ABRvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578 (gaswinning 1). Zie ook ABRvS 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3339.

De uitspraak in die zaak lijkt de terughoudende Maxis-Praxis-maatstaf te nuanceren. De zaak betrof het beroep van een groot aantal belanghebbenden tegen het op 30 september 2016 ter inzage gelegde besluit tot instemming met het door de NAM ingediende winningsplan Groningen Gasveld 2016. De Afdeling overwoog:

‘De rechter kan, gelet op de aard van de bevoegdheid zoals deze in de Mijnbouwwet is omschreven, zijn eigen oordeel niet in de plaats stellen van het oordeel van de minister, die bij zijn afweging ruimte toekomt en zich ter zake door deskundigen kan laten adviseren. De minister kan over zijn besluitvorming ter verantwoording worden geroepen door de Staten-Generaal.

Dit laat onverlet dat de besluitvorming van de minister is onderworpen aan rechterlijke toetsing. De Afdeling dient met name te beoordelen of het besluit van de minister en de daaraan ten grondslag gelegde afweging in overeenstemming is met het in artikel 36 van de Mijnbouwwet gestelde kader, berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen, en deugdelijk is gemotiveerd. Daarnaast beziet de Afdeling of de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Bij het maken van deze beoordeling is de Afdeling zich bewust van de grote gevolgen van de gaswinning voor inwoners van het aardbevingsgebied in Groningen. Zoals de Afdeling in haar uitspraak over het winningsplan 2013 heeft geoordeeld, zijn de aard en schaal van de met de gaswinning gepaard gaande gevolgen zodanig dat de grondrechten op leven (veiligheid), privacy (aantasting van het leefklimaat) en het ongestoord genot van het eigendom aan de orde zijn. Aan de motivering van het besluit door de minister moeten dan ook hoge eisen worden gesteld. Daarbij is de minister wanneer over de risico’s van de gaswinning onzekerheden blijven bestaan die door onderzoek niet kunnen worden weggenomen, terwijl er een gefundeerd vermoeden bestaat dat de gaswinning ernstige of onomkeerbare gevolgen kan hebben, gehouden om de noodzaak van proportionele maatregelen ter beperking van deze risico’s in zijn afweging te betrekken.

De Afdeling is zich echter ook bewust van de grote algemene belangen bij de gaswinning. Niet alleen omdat de gaswinning via de zogenoemde aardgasbaten een substantiële bijdrage aan de inkomsten van de Staat leveren, maar vooral omdat voortzetting van gaswinning uit het Groningenveld op een aanzienlijk niveau noodzakelijk is om huishoudens, instellingen en industrie in en deels ook buiten Nederland van gas te voorzien.’

De rechter kan bij de toetsing van de uitoefening van een bevoegdheid met beslissingsruimte zijn oordeel dus in beginsel niet in de plaats stellen van dat van het bestuursorgaan, maar moet wel de bestuurlijke besluitvorming toetsen aan de zorgvuldigheids- motiverings- en evenredigheidsbeginselen. Bij haar toetsing aan het evenredigheidsbeginsel gebruikt de Afdeling niet de Maxis-Praxis-formule van vóór de Awb (‘niet in redelijkheid kunnen …’), maar de huidige formulering in art. 3:4(2) Awb: de Afdeling ‘beziet’ of de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Deze formulering suggereert een minder afstandelijke toetsing dan de dubbel terughoudende Maxis-Praxis-formule (‘zodanig onevenwichtig’ dat ‘niet in redelijkheid …’). De factoren die van belang zijn voor de bepaling van de intensiteit van de rechterlijke toetsing worden opgesomd: deskundigheid, complexiteit, politieke verantwoording, ingrijpendheid voor bewoners en aantasting van grondrechten (recht op leven, privacy, eigendom, voorzorg), het algemene belang en de belangen van derden. Uiteindelijk valt het oordeel van de Afdeling uit ten voordele van de bewoners.

Deze uitspraak lijkt ons een stap naar meer differentiatie in de rechterlijke toetsing van de evenredigheid van besluiten op basis van bevoegdheden met beslissingsruimte. Zij geeft criteria ter bepaling van de intensiteit van de rechterlijke toetsing en suggereert daarmee een gedifferentieerder beeld dan slechts twee toetsingsintensiteiten, ‘vol’ en ‘marginaal’. De uitspraak operationaliseert de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4(2) Awb echter niet nader, bijvoorbeeld op de wijze waarop het beginsel wordt toegepast in het EU-recht.

Groninger gaswinning ging niet over bestuurlijke sancties en de beoordeling daarvan op evenredigheid lijkt sinds 1996 (Maxis-Praxis en Keuringsplaats Zeewolde) nog steeds uiteen te vallen in slechts twee intensiteiten: intensief bij leedberokkenende sancties, met name de bestuurlijke boete, en terughoudend bij alle andere sancties, conform de Maxis-Praxis maatstaf. Wij kunnen ons echter slecht voorstellen dat de stap naar differentiatie in indringendheid in Groninger gaswinning geen betekenis zou hebben voor de toetsing van bestuurlijke sancties, nu de in Groninger gaswinning opgesomde criteria voor toetsingsintensiteit evenveel betekenis (kunnen) hebben bij oplegging van bestuurlijke sancties. Wij zien niet in dat naarmate, in geval van een bestuurlijke sanctionering, de betrokken belangen gewichtiger zijn en/of grondrechten meer in geding komen, de rechter daar niet evenredig beter naar zou moeten kijken.

4.5.
Tussenstand

Uit het voorgaande volgt dat de Afdeling momenteel bij de toetsing aan art. 3:4(2) Awb in beginsel slechts twee toetsingsintensiteiten hanteert: een positieve (volle) toets op evenredigheid van sancties waarbij leedtoevoeging ter afschrikking voorop staat, en de Maxis-Praxis-maatstaf (‘niet in redelijkheid kunnen …’) waarbij de bestuurlijke doel-middel-beoordeling nauwelijks getoetst lijkt te worden en de Afdeling zich niet zichtbaar inspireert op de rechtsstelsels waarop de wetgever zich met zoveel woorden wél inspireerde, waaronder het EU-recht.

Door deze schijnbare dichotomie zonder middenveld heeft de discussie over de intensiteit van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel onder art. 3:4(2) Awb zich verplaatst naar de vraag welke bestuurlijke sancties leedtoevoegend (bestraffend) zijn. Hoewel de discussie zich onzes inziens beter had kunnen richten op meer en andere criteria voor meer differentiatie in toetsingsintensiteit dan slechts een tweedeling, gaan wij hieronder op die vraag in.

Bestraffende en niet-bestraffende bestuurlijke sancties en maatregelen

5.1.
Inleiding

In dit onderdeel bezien wij de belangrijkste bestuurlijke sancties en maatregelen op de vraag of zij zijn gericht ‘op het bewerkstelligen van normconform gedrag door toevoeging van geïndividualiseerd concreet nadeel’,n

Vgl. in algemene zin B.J. van de Griend, Het oogmerk als ijkpunt, Den Haag: Raad van State 2003; F.C.M.A. Michiels & B.W.N. de Waard, Rechterlijke toetsing van bestuurlijke punitieve sancties, Den Haag: BJu 2007; C.L.G.F.H. Albers, ‘Bestraffend bestuursrecht 2014’, in: Boetes en andere bestraffende sancties: een nieuw perspectief?, VAR-reeks 152, Den Haag: BJu 2014, p. 7-108.

hierna aangeduid als ‘bestraffende sancties’. Die aanduiding wordt sinds 2009 ook gebruikt in art. 5:2(1)(c) Awb, dat een bestraffende sanctie omschrijft als ‘een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen’. Zoals aangegeven in 3.4, worden daarbij ook maatregelen betrokken die niet onder de definitie van een bestraffende sanctie in art. 5:2(1)(a) Awb vallen omdat zij niet worden opgelegd ‘wegens een overtreding’.

Zoals viel te verwachten, congrueren ‘bestraffende’ sancties/maatregelen in hoge mate met criminal charges in de zin van art. 6 EVRM inhouden. De Afdeling heeft beide termen ook lang door elkaar gebruikt. De laatste jaren onderscheidt zij beide van elkaar, maar blijken toch alle bestraffende sancties een criminal charge te zijn. Op deze termen komen we in onderdeel 6 terug.

Naast de bestuurlijke boete erkent de Afdeling inmiddels nauwelijks meer bestuurlijke sancties of maatregelen als ‘bestraffend’. Sinds 2005 kwalificeert zij bijvoorbeeld ook de intrekking van een erkenning als APK-keurder niet meer als bestraffend.n

ABRvS 2 november 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU5402.

De bestuurlijke boete daarentegen wordt consistent sinds lang door alle bestuursrechters als bestraffend aangemerkt en sinds 2009 staat dat dus ook in de Awb.

Bestuurlijke boeteoplegging wordt door de rechter indringend op evenredigheid getoetst op basis van het criterium ‘passend en geboden’, dat impliceert dat de rechter zo nodig (wél) zijn eigen oordeel daaromtrent in de plaats stelt van dat van het bestuursorgaan. Het criterium ‘passend en geboden’ voor de bepaling van de hoogte van een bestuurlijke beboeting is zo’n tien jaar geleden door de Afdelingn

Bijvoorbeeld ABRvS 26 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8278; ABRvS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1288.

overgenomen uit de fiscale-boeterechtspraakn

Zie met name HR 19 juni 1985, nr. 22 076, BNB 1986/29, ECLI:NL:HR:1985:AC8934, HR 20 december 1989, nr. 25 469, BNB 1990/102, ECLI:NL:HR:1989:ZC4182, en HR 15 maart 2013, nr. 12/00097, BNB 2013/140, ECLI:NL:HR:2013:BY6057; zie over ‘passend en geboden’ in het fiscale boeterecht F.J.P.M. Haas, Bestuurlijke boeten in het belastingrecht, Deventer: [partij A] Kluwer 2018, paragraaf 30.1.

of uit de strafrechtspraak.n

Aldus F.C.M.A. Michiels, ‘Passend en geboden. Over de betekenis van het evenredigheidsbeginsel bij bestuurlijke sancties’, in: A.T. Marseille e.a. (red.), Behoorlijk bestuursprocesrecht, Den Haag: BJu 2015, p. 363-383, i.h.b. p. 364-365, onder verwijzing naar HR 5 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BN1716, en HR 31 mei 2011, ERCLI:NL:HR:2011:BP6429.

Wij gaan hieronder in op de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom in het algemeen en in het bijzonder op Damocles- en andere sluitingsbevelen, intrekking van een subsidie en tijdelijke of onbepaalde intrekking van een vergunning.

5.2.
De last onder bestuursdwang

Art. 5:21 Awb omschrijft de last onder bestuursdwang als een herstelsanctie inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van een overtreding en de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last feitelijk ten uitvoer te leggen als hij niet (tijdig) wordt uitgevoerd. Uit die wettelijke omschrijving blijkt al dat deze sanctie als herstelsanctie wordt gezien en niet (tevens) als ‘bestraffend’. In een uitspraak van 1996 verwoordde de Afdeling het als volgt.n

ABRvS 26 maart 1997, R03.93.2314. Zie ook meer recent, ABRvS 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:51.

‘Een besluit dat strekt tot het aanzeggen van bestuursdwang moet weliswaar worden aangemerkt als een sanctie, doch deze is niet-punitief van aard. Het gaat om een handhavingsmaatregel die geen verdergaande strekking heeft dan het bewerkstelligen van hetgeen uit de juiste toepassing van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften voortvloeit. Het aanzeggen van bestuursdwang is niet te beschouwen als het toebrengen van een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit het enkel doen naleven van bedoelde voorschriften. Aldus is er geen sprake van een “criminal charge” in de zin van artikel 6 EVRM.’

Dit oordeel is onomstreden.

5.3.
Het Damocles-sluitingsbevel

Een bijzondere last onder bestuursdwang is de sluiting van panden door de burgemeester op grond van art. 13b(1) Opiumwet. Die bepaling merkt zodanige sluiting expliciet aan als ‘last onder bestuursdwang’. De burgemeester kan de last opleggen als in een woning of lokaal drugs worden verkocht, afgeleverd of verstrekt of aanwezig zijn en inmiddels ook in geval van voorbereidingshandelingen tot dergelijke opiumdelicten (zie 12.9 hieronder). De Afdeling heeft de kwalificatie van het sluitingsbevel als last onder bestuursdwang – dus als herstelsanctie – als uitgangpunt genomen en gaat in concrete zaken na of het sluitingsbevel conform de wet inderdaad uitsluitend strekt tot beëindiging of voorkoming van overtredingen van de Opiumwet. Is dat het geval, dan is de sluiting een herstelmaatregel die (dus) terughoudend wordt getoetst. Zou het sluitingsbevel verder gaan dan herstel, dan zou de sluiting een leedtoevoegend karakter krijgen en dat is in strijd met de wet. In een uitspraak van 8 december 2010 overwoog de Afdeling:n

ABRvS 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6187.

‘Blijkens de jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 26 juli 2006 in zaak nr. 200505704/1) dient de rechter sluitingsbevelen die zijn genomen krachtens artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet op terughoudende wijze te toetsen. Ook bij de vaststelling van de sluitingstermijn beschikt de burgemeester over beslissingsruimte. (…).

Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet betreft geen strafrechtelijke maar een bestuursrechtelijke bevoegdheid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 oktober 2006 in zaak nr. 200600100/1) vloeit uit zowel de tekst van artikel 13b van de Opiumwet als de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling, waaruit blijkt dat is uitgegaan van de toepasselijkheid van afdeling 5.3 van de Awb, voort dat een bevel van de burgemeester tot sluiting van een inrichting, gebaseerd op dit wetsartikel, strekt tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Awb, waarmee wordt opgetreden tegen schending van verboden neergelegd in de Opiumwet (Memorie van Toelichting bij artikel 13b van de Opiumwet, blz. 7; Nota naar aanleiding van het verslag, Kamerstukken II 1997/98, 25 324 nr. 5, blz. 4-6). Ingevolge artikel 5:21 van de Awb, zoals deze bepaling luidde tot 1 juli 2009, wordt onder bestuursdwang verstaan het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. Dit brengt met zich dat de toepassing van bestuursdwang er in een geval als het onderhavige slechts toe mag strekken overtredingen van de Opiumwet zoals door de burgemeester geconstateerd op grond van artikel 13b, eerste lid, van deze wet te beëindigen en te voorkomen. Een verdergaande uitoefening van deze bevoegdheid zou tot gevolg hebben dat de sanctie niet enkel meer het karakter van herstelmaatregel heeft maar een leedtoevoegend karakter krijgt.’

Dit is inmiddels vaste rechtspraak van de Afdeling. In een uitspraak van 3 februari 2016 preciseerde de Afdeling:n

ABRvS 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:24, zie ook ABRvS 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2464.

‘Met de rechtbank wordt geen aanleiding gezien af te wijken van de bestendige jurisprudentie van de Afdeling dat de sluiting van een woning met toepassing van artikel 13b van de Opiumwet geen punitieve sanctie is en geen criminal charge als bedoeld in artikel 6 van het EVRM (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1447). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:248), strekt een sluitingsbevel dat is gebaseerd op artikel 13b van de Opiumwet tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), waarmee wordt opgetreden tegen schending van verboden, neergelegd in de Opiumwet. Overeenkomstig laatstgenoemde bepaling mag de toepassing van bestuursdwang slechts strekken tot beëindiging en voorkoming van overtredingen van de Opiumwet, zoals geconstateerd door de burgemeester. Indien toepassing van deze bevoegdheid in een concreet geval verder zou strekken, zou de sanctie niet meer uitsluitend het karakter van een herstelsanctie, maar ook een leedtoevoegend karakter hebben en derhalve als een strafsanctie moeten worden aangemerkt. Dat geval doet zich hier niet voor.

De Afdeling neemt daarbij [bij het oordeel dat het sluitingsbevel geen bestraffende sanctie is – W&W] in aanmerking dat het reparatoire karakter van een sluitingsbevel krachtens artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet met zich brengt dat zodra de overtreding is beëindigd, waarbij betrokken mag worden de bekendheid van de inrichting als drugsadres, het wederkeren van de rust in de directe omgeving, de verstoring van de openbare orde en de aantasting van het woon- en leefklimaat, de sanctie dient te worden opgeheven.’

Eén keer heeft de Afdeling de duur van een sluitingsbevel te lang geacht om nog te strekken tot beëindiging en voorkoming van de overtreding en heeft zij het daarom als bestraffend aangemerkt. In de zaak van Kledingwinkel Rivièran

ABRvS 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6187.

had de burgemeester een kledingwinkel, nadat de winkelier bij eerdere overtredingen al was gewaarschuwd, voor vijf jaar gesloten omdat er vanuit de winkel soft drugs werd verkocht. Zowel de waarschuwing als de sluiting waren conform het (vermoedelijk gepubliceerde) lokale beleid, dat niet voorzag in afwijkingen. De Afdeling overwoog:

‘Gelet op de hierboven aangehaalde Nota 2007 en Nota 2009 en de daarin beschreven drugsproblematiek bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester niet in redelijkheid een stringent beleid kan voeren ten aanzien van de bestrijding van de drugsproblematiek in zijn gemeente. Een dergelijk stringent beleid dient echter wel binnen de beperkingen te blijven die de wet stelt. (….). Echter, een beleidsregel, zoals neergelegd in de Nota 2007 en gehandhaafd in de Nota 2009, die inhoudt dat een inrichting zonder uitzondering wordt gesloten voor de duur van vijf jaar wanneer bij herhaling vanuit die inrichting softdrugs worden verkocht, de exploitant van de betrokken ruimte schriftelijk is gewaarschuwd en na ontvangst van de betreffende waarschuwing vanuit de betrokken ruimte nogmaals softdrugs zijn verkocht, komt naar het oordeel van de Afdeling in strijd met het reparatoire karakter van een sluitingsbevel krachtens artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. Dit karakter brengt immers met zich dat zodra de overtreding is beëindigd, waarbij betrokken mag worden de bekendheid van de inrichting als drugsadres, het wederkeren van de rust in de directe omgeving, de verstoring van de openbare orde en de aantasting van het woon- en leefklimaat, de sanctie dient te worden opgeheven. Nu de door de burgemeester gehanteerde beleidsregels voorzien in een sluiting zonder meer voor de aanzienlijke duur van vijf jaar houden deze beleidsregels onvoldoende rekening met het hierboven genoemde reparatoire karakter van een sluitingsbevel. Anders dan de burgemeester ter zitting heeft gesteld, is in de Nota 2007 noch in de Nota 2009 de mogelijkheid opgenomen om te kunnen verzoeken om opheffing van het besluit tot sluiting indien de overtreding is beëindigd. (…).

De conclusie is dat de burgemeester, in aanmerking genomen de belangen die aan hem ten tijde van de totstandkoming van de Nota 2007 en de Nota 2009 bekend waren of behoorden te zijn, niet in redelijkheid tot vaststelling van deze beleidsregels heeft kunnen besluiten, voor zover daarin een in alle gevallen te hanteren vaste sluitingstermijn van vijf jaar is opgenomen in geval van verkoop van softdrugs vanuit lokalen. Dit betekent dat de burgemeester bij het besluit op bezwaar ter motivering van de sluiting van de kledingwinkel voor vijf jaar niet heeft mogen volstaan met een verwijzing naar deze beleidsregels.’

Omdat de beleidsregel onrechtmatig was, gold hetzelfde voor het daarop gebaseerde sluitingsbevel. Vervolgens was in geschil of de rechter zelf in de zaak kon voorzien door het Bip te herroepen, zoals de voorzieningenrechter in eerste aanleg had gedaan. Hoewel de Afdeling diverse omstandigheden vermeldde die tot een forse reductie van de duur van het sluitingsbevel noopten, oordeelde zij uiteindelijk toch dat de rechter niet zelf in de zaak had mogen voorzien, zodat de zaak terugging naar de burgemeester:

‘Deze omstandigheid brengt echter niet met zich dat geen herstelsanctie meer kan worden opgelegd. Het is aan de burgemeester om hierover een nieuw besluit te nemen. Het betoog van de burgemeester dat de voorzieningenrechter ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het door hem vernietigde besluit op bezwaar slaagt derhalve.’

In een uitspraak van 14 november 2018n

ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3663, AB 2019/113, m.nt. Brouwer & Bruijn.

motiveert de Afdeling uitvoerig waarom een sluitingsbevel in beginsel geen criminal charge is in de zin van art. 6 EVRM en daarom niet ‘bestraffend’ is en verwerpt zij bovendien een beroep op art. 8 EVRM. Op dat laatste aspect van de uitspraak komen we terug in onderdeel 7.2. De Afdeling overwoog:

‘6.1. In Engel en anderen tegen Nederland, § 82, heeft het EHRM drie criteria geformuleerd om te bepalen of sprake is van een bestraffende sanctie. Het eerste criterium betreft de classificatie van de maatregel naar nationaal recht. Het tweede criterium ziet op de aard van de overtreding – mede bezien in relatie tot het doel van de maatregel. Soms beoordeelt het EHRM dit criterium aan de hand van de aard van de norm die wordt overtreden. Het gaat er daarbij om of een algemene strafrechtelijke norm aan de orde is. De Afdeling wijst in dit verband op het arrest van het EHRM van 21 februari 1984, Öztürk tegen Duitsland, ECLI:NL:XX:1984:AC9954. Het derde criterium betreft de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een bestraffende sanctie sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3360), strekt een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd sluitingsbevel tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht, waarmee wordt opgetreden tegen schending van verboden, neergelegd in de Opiumwet. De sluiting van de woning van appellant A en anderen door middel van het uitoefenen van bestuursdwang wordt naar nationaal recht gezien als een bestuurlijke maatregel en niet als een bestraffende sanctie.

Met de uitoefening van bestuursdwang wordt een algemene bestuursrechtelijke norm uit de Awb toegepast. Dat daarmee wordt opgetreden tegen schending van verboden, neergelegd in de Opiumwet, maakt het optreden niet strafrechtelijk. Artikel 13b van de Opiumwet richt zich niet op de overtreder, maar ziet op het beëindigen en voorkomen van de overtreding. Er vindt geen vaststelling van schuld plaats en van die schuld wordt ook niet uitgegaan. Wat betreft artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gaat het er blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 1996/97, 25324, 3, p. 5) om de verkoop, de aflevering of de verstrekking dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs een halt toe te roepen. Dit oogmerk past in de algemene doelstelling van de Opiumwet, die primair gericht is op preventie en beheersing van de risico’s voor de gezondheid die voortvloeien uit het drugsgebruik. Daarnaast wordt met deze bepaling beoogd negatieve effecten van de handel in en het gebruik van drugs, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare orde, tegen te gaan. Het feit dat de maatregel van artikel 13b, eerste lid, is gericht op beëindiging en voorkoming van een overtreding is een aanwijzing dat het hier gaat om een bestuurlijke maatregel en niet om een bestraffende sanctie. De burgemeester mocht een sluiting voor een termijn van zes maanden noodzakelijk achten om de bekendheid als drugspand teniet te doen en herhaling te voorkomen. De last tot sluiting van de woning van appellant A en anderen voor de duur van zes maanden is een bestuurlijke maatregel met eerder vermelde strekking die er niet (mede) op is gericht om leed toe te voegen.

Bij het beoordelen van de zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel subjectief ervaart is hierbij in het algemeen niet van belang. In dit geval is het opleggen van de last tot sluiting van de woning niet zodanig zwaar dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd, omdat de maatregel, zoals hiervoor is overwogen, een bestuurlijke maatregel is die als doel heeft de bekendheid van de woning als drugspand teniet te doen en herhaling te voorkomen.

6.3.Het eerste en tweede criterium wijzen niet in de richting van een bestraffende sanctie. Ook indien het tweede en het derde criterium in samenhang worden bezien, bestaat onvoldoende aanleiding te oordelen dat het sluitingsbevel een bestraffende sanctie is. Verder bestaat tevens onvoldoende aanleiding om de last tot sluiting alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een bestraffende sanctie aan te merken. In dit verband wijst de Afdeling op hetgeen zij onder 6.2 ter zake heeft overwogen, op het feit dat het EHRM in andere dan rijbewijszaken geen bestraffend karakter heeft aangenomen louter op grond van de zwaarte van de maatregel en op de omstandigheid dat de Afdeling in eerdere uitspraken een sluiting van twaalf maanden van een woning niet onevenredig heeft geacht. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3057.

6.4.De conclusie is dan ook dat de rechtbank op juiste gronden heeft geoordeeld dat het sluiten van de woning geen punitieve sanctie is en dat de burgemeester daarom niet in strijd met artikel 6 van het EVRM heeft gehandeld.’

Brouwer en Bruyn (noot AB 2019/113, punt 7) achten deze argumentatie niet steekhoudend. Volgens hen heeft de sluiting geen herstellende werking omdat door de inbeslagneming van de drugs het opiumdelict ‘aanwezig hebben’ (art. 2 sub D Opiumwet) is beëindigd en de kans op herhaling klein was omdat de verdachte in voorlopige hechtenis was genomen. Dan resteert huns inziens alleen de afschrikwekkende werking en dat is volgens hen ‘juist geen kerneigenschap van een herstelsanctie, maar van een strafsanctie’.

5.4.
Andere sluitingsbevelen

Veel gemeenten hebben een APV-bepaling die de burgemeester de bevoegdheid verleent om in het belang van de openbare orde, gezondheid of veiligheid tijdelijke sluiting te bevelen van een horecabedrijf of andere voor publiek toegankelijke ruimte. Omdat deze sluitingen Awb-technisch geen bestuurlijke sancties zijn – zij worden niet opgelegd wegens een overtreding (zie art. 5:2(1)(a) Awb) – duidt de APV ze doorgaans aan als ‘maatregel’. Volgens vaste rechtspraak zijn zij gericht op bescherming of herstel van de openbare orde en hebben zij niet (mede) een bestraffend karakter en zijn zij dus geen criminal charge. Aldus reeds een uitspraak van 23 mei 1995, over een horeca-inrichting die voor drie dagen was gesloten wegens niet-naleven van de voorgeschreven sluitingstijden. De Afdeling overwoog:n

ABRvS 23 mei 1995, ECLI:NL:RVS:1995:AN4389, AB 1995/475 m.nt. Rogier.

‘(…) dat het doel van de opgelegde maatregel het herstellen dan wel voorkomen van verstoring van de openbare orde was. Deze maatregel ontbeert een punitief karakter.’

Op 11 juni 1998 kwalificeerde de Afdeling ook een sluitingsbevel voor zes maanden vanwege drugshandel in een inrichting als niet-bestraffend. Omdat de APV-grondslag de burgemeester een ruime beslissingsruimte liet, toetste de Afdeling het sluitingsbevel slechts op kennelijke onredelijkheid. Zij overwoog:n

ABRvS 11 juni 1998, ECLI:NL:RVS:1998:ZF3389, AB 1998/298 m.nt. Michiels (Lindsey’s place).

‘(…) dat de burgemeester bij de uitoefening van de hem in (…) de APV gegeven bevoegdheid een ruime mate van beoordelings- en beleidsvrijheid toekomt. Het beleid van de burgemeester is gericht op het tegengaan van verstoring van de openbare orde. De aanzuigende werking die uitgaat van een inrichting waarin of waar vanuit harddrugs worden verhandeld betekent een ernstige verstoring van de openbare orde die alleen beëindigd kan worden door de inrichting (…) voor langere tijd te sluiten. De Afdeling acht dit sluitingsbeleid niet kennelijk onredelijk. Hierbij is in aanmerking genomen dat het doel van de opgelegde maatregel uitsluitend het herstellen dan wel voorkomen van verstoring van de openbare orde is. De maatregel heeft niet mede als strekking leed toe te voegen, zodat deze geen punitief karakter heeft. Aldus is er geen sprake van een “criminal charge” in de zin van artikel 6 EVRM.’

Tien jaar later, op 23 mei 2006, kwalificeerde de Afdeling ook een tijdelijke sluiting van een horecagelegenheid wegens geweldgebruik door zijn portiers als niet-punitief want slechts gericht op bescherming van de openbare orde:n

ABRvS 3 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW7324 (Danssalon).

‘Anders dan appellante heeft betoogd is het bevel tot tijdelijke sluiting geen punitieve sanctie. Het sluitingsbevel is uitsluitend gericht op bescherming van de openbare orde en niet (mede) gericht op het bewerkstelligen van normconform gedrag door toevoeging van geïndividualiseerd concreet nadeel. Derhalve is er geen grond voor het oordeel dat de burgemeester (…) in zoverre een onjuiste toetsingsmaatstaf [heeft] aangelegd. Eveneens anders dan appellante heeft betoogd, is de periode tussen de waarschuwing en het bevel tot tijdelijke sluiting niet zodanig lang, dat de burgemeester om die reden niet in redelijkheid tot het geven van dit bevel heeft kunnen overgaan. Daarbij is in aanmerking genomen dat verspreid over deze periode vele incidenten hebben plaatsgevonden en dat daarover een aantal malen met de portiers of de exploitant overleg is gevoerd. (…). Bovendien heeft de burgemeester bij het bepalen van de sluitingsduur rekening gehouden met de financiële gevolgen van de sluiting voor appellante, alsmede met het feit dat de portier, die het meest bij de incidenten betrokken was, niet meer werkzaam is bij “De Danssalon”.’

De formulering duidt op terughoudendheid (‘niet in redelijkheid’), maar de ernst van de overtredingen en de financiële gevolgen van sluiting worden wel in de beoordeling betrokken.

Op 11 november 2018 ten slotte, motiveerde de Afdeling uitvoerig dat de op de gemeentelijke APV gebaseerde sluiting voor drie maanden van een avondwinkel om redenen van openbare orde geen criminal charge was:n

ABRvS 11 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3699.

‘Verder is de sluiting van de avondwinkel voor de duur van drie maanden in vervolg op de spoedsluiting geen criminal charge als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, gelet op het hiernavolgende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen heeft het EHRM in het arrest Engel en anderen tegen Nederland, van 8 juni 1976 (ECLI:NL:XX:1976:AC0386,§82), drie criteria geformuleerd voor de bepaling of sprake is van een criminal charge. Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding – mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie – en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen.

Een op artikel 2.35, eerste lid, van de APV gebaseerd sluitingsbevel strekt tot uitoefening van bestuursdwang in situaties waarin gevaar voor de openbare orde dan wel de veiligheid aanwezig is, of ter voorkoming of beperking van overlast of nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat. De sluiting van een voor het publiek openstaand gebouw door het uitoefenen van bestuursdwang wordt naar nationaal recht gekwalificeerd als een bestuurlijke maatregel en niet als een punitieve sanctie.

De toepassing van bestuursdwang strekt er onder meer toe dat situaties waarin gevaar voor de openbare orde dan wel de veiligheid aanwezig is, of overlast of nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat zich voordoet, worden beëindigd en herhaling daarvan wordt voorkomen. Uit de tekst van artikel 2.35, eerste lid, van de APV en de bijbehorende toelichting blijkt dat in het belang van de openbare orde of ter voorkoming of beperking van overlast of nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat sluiting wordt bevolen als vanuit een voor het publiek openstaand gebouw overlast wordt veroorzaakt. De burgemeester zal overgaan tot het opheffen van de sluiting als er voldoende garanties aanwezig zijn waaruit blijkt dat de openbare orde en veiligheid in de omgeving van het pand gewaarborgd zijn. Dat is niet het geval als er geen wijzigingen hebben plaatsgevonden in de situatie die heeft geleid tot sluiting. Het feit dat de maatregel van artikel 2.35, eerste lid, van de APV is gericht op beëindiging en voorkoming van vorenbedoelde situaties is een aanwijzing dat het hier gaat om een bestuurlijke maatregel en niet om een criminal charge.

Voor zover de burgemeester de sluiting van de avondwinkel noodzakelijk heeft mogen achten om de openbare orde te herstellen, is het bevel tot sluiting voor de duur van drie maanden niet onredelijk. De sluiting van de avondwinkel is met de strekking, voorkoming van herhaling van de overtreding, er dan ook niet op gericht om leed toe te voegen.

Bij het beoordelen van de zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als een criminal charge moet worden beschouwd. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel subjectief ervaart is hierbij in het algemeen niet van belang. De burgemeester heeft het bevel tot sluiting van de avondwinkel voor de duur van drie maanden vastgesteld met analoge toepassing van de Horecanota. Dat [appellant] niet meerdere avondwinkels uitbaat en dat de sluiting van de avondwinkel financiële gevolgen voor hem heeft is niet voldoende voor het oordeel dat de sluiting van de avondwinkel alleen op basis van de zwaarte daarvan als een criminal charge is aan te merken.

Gezien het vorenstaande wijst toepassing van het eerste en het tweede criterium niet in de richting van een criminal charge. Ook indien het tweede en derde criterium in samenhang worden bezien, bestaat onvoldoende aanleiding om tot de conclusie te komen dat het bevel tot sluiting van de avondwinkel voor de duur van drie maanden een criminal charge is. Verder bestaat geen grond om het bevel tot sluiting alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een criminal charge aan te merken.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is artikel 6 van het EVRM niet van toepassing in deze procedure. De rechtbank heeft hierin dan ook geen aanleiding hoeven zien om meer indringend te toetsen.’

Deze overwegingen zijn vrij uitvoerig geciteerd omdat de Afdeling in recente rechtspraak op basis van een vergelijkbare argumentatie de intrekking van een vergunning aanmerkt als een herstelsanctie die niet kan worden aangemerkt als criminal charge (zie 5.7 hieronder). Opmerkelijk is dat de sluiting in de APV zelf werd aangeduid als last onder bestuursdwang. Daarmee zou zij ex lege een herstelsanctie zijn, die volgens de huidige rechtspraak van de Afdeling slechts terughoudend zou kunnen worden getoetst. Aldus zou de APV-gever indirect de intensiteit van de rechterlijke toetsing kunnen bepalen. Dat lijkt ons niet de bedoeling. Op dit punt komen wij in 6.4 terug.

5.5.
De last onder dwangsom

Art. 5:31d Awb omschrijft de last onder dwangsom als een herstelsanctie inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van een overtreding en de verplichting tot betaling van een geldsom als de last niet (tijdig) wordt uitgevoerd. Ook in de rechtspraak is de last onder dwangsom altijd aangemerkt als een herstelsanctie en zijn oplegging wordt dan ook terughoudend getoetst onder art. 3:4(2) Awb, bijvoorbeeld in een uitspraak van de Afdeling van 19 september 1996.n

ABRvS 19 september 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2322, AB 1997, 91, m. nt. Van Buuren.

‘Bij het opleggen van een last onder dwangsom gaat het naar het oordeel van de Afdeling (…) om een handhavingsmaatregel die geen verdergaande strekking heeft dan het bewerkstelligen van hetgeen uit de juiste toepassing van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften voortvloeit. Het opleggen van een dwangsom is niet te beschouwen als het toebrengen van een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit het enkel doen naleven van de bedoelde voorschriften. In dit opzicht kan de maatregel dan ook niet worden aangemerkt als een punitieve sanctie, zodat geen aanleiding bestaat voor een indringende toetsing aan de in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb besloten liggende evenredigheidsmaatstaf, ook niet wat betreft de toetsing van de hoogte van het bedrag waarop de dwangsom is vastgesteld.’

Evenals bij het Damocles-sluitingsbevel (zie 5.3 hierboven) betekent de wettelijke kwalificatie van de last onder dwangsom als herstelsanctie dat leedtoevoeging geen doel mag zijn en dat niet meer leed mag worden berokkend dan als onvermijdelijk bijkomstig effect van het noodzakelijke herstel van de rechtmatige toestand. De Afdeling heeft aldus met zoveel woorden overwogen in een uitspraak van 13 maart 2001 in een zaak waarin de hoogte van de dwangsom ten onrechte was afgestemd op de omvang van het voordeel dat met de overtreding al was behaald. De Afdeling overwoog:n

ABRvS 13 maart 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AL2223, JB 2001/95, m.nt. Albers.

‘(…) dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken zou de hoogte van het bedrag kunnen worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Een reeds behaald financieel voordeel mag echter geen rol spelen bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom. Een dwangsomoplegging zou hiermee immers het karakter van een punitieve sanctie krijgen. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat een beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering.’

Met een last onder dwangsom kan een bestuursorgaan dus wel financieel voordeel van een overtreding voor de toekomst frustreren, maar niet voor het verleden alsnog ontnemen.

Dat de last onder dwangsom ook ingezet wordt ter voorkoming van drugsgerelateerde overtredingen die ook strafrechtelijk kunnen worden vervolgd, doet volgens de Afdeling niet af aan zijn karakter van herstelsanctie, aldus haar uitspraak van 22 april 2020.n

ABRvS 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1117.

In die zaak hadden B en W van Ermelo een last onder dwangsom opgelegd aan een drugsdealer tot naleving van het verbod art. 2:74(1) APV om ‘binnen de gemeente Ermelo op of aan de weg post te vatten of zich daar heen en weer te bewegen, zich op of aan wegen in of op een voertuig te bevinden of daarmee heen en weer of rond te rijden met het kennelijke doel om middelen als bedoeld in de Opiumwet, of daarop gelijkende waar, al dan niet tegen betaling af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarbij te bemiddelen’. Over de evenredigheid van de last overwoog de Afdeling:

‘Het doel van de last onder dwangsom is in dit geval het voorkomen van herhaling van de overtreding van artikel 2:74, eerste lid, van de APV. Indien [appellant] niet opnieuw de overtreding begaat, verbeurt hij ook geen dwangsom. Hij heeft dit daarom zelf in de hand. De last onder dwangsom heeft daarmee niet tot doel om [appellant] leed toe te brengen, maar om herhaling van de overtreding te voorkomen. Anders dan [appellant] stelt, gaat het hier dan ook niet om een punitieve sanctie.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4039) maakt de omstandigheid dat in dit soort gevallen strafrechtelijk kan worden opgetreden, niet dat niet ook een last onder dwangsom kan worden opgelegd. In artikel 5:32b, derde lid, van de Awb is bepaald dat de vast te stellen dwangsom in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. De burgemeester heeft toegelicht dat de openbare orde wordt verstoord door het rondhangen van drugshandelaren en het aanbieden van drugs op openbare plaatsen en dat dit maatschappelijke onrust met zich brengt. Met de last wil de burgemeester dit soort praktijken in de gemeente terugdringen. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft mogen stellen dat een bedrag van € 5.000,00 met een maximum van € 20.000,00 in redelijke verhouding staat tot het ermee te dienen doel.’

In de literatuur is de vraag opgeworpen of de oplegging van een last onder dwangsom in zulke gevallen niet toch als criminal charge moet worden opgevat omdat de last dan feitelijk fungeert als voorwaardelijke boete van € 5.000 die bij elk van de volgende vier overtredingen kan worden geëffectueerd.n

A.P.W. Duijkersloot & W. Zorg, ‘De last onder dwangsom nieuwe stijl: een bestraffende sanctie?’, in: TBS&H 2021, nr. 2, p. 101-112.

Als een strafrechtelijke voorwaardelijke boete ‘bestraffend’ is, moet volgens deze auteurs ook een dergelijke last onder dwangsom als zodanig worden aangemerkt.

5.6.
Intrekking en terugvordering van een subsidie

Intrekking of verlaging van een subsidie wegens niet-naleving van de voor subsidiëring gestelde voorwaarden ziet de Afdeling als een herstelmaatregel die daarom terughoudend wordt getoetst onder art. 3:4 (2) Awb, aldus een uitspraak van 14 februari 2007 in een geval waarin de staatssecretaris van OCenW de aan de stichting ROC Zadkine toegekende rijksbijdragen voor 2002 en 2003 had gecorrigeerd en de ten onrechte door de stichting ontvangen bedragen had teruggevorderd:n

ABRvS 14 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ8495.

‘De rechtbank heeft overwogen dat de nadelige gevolgen van de correctie van de in 2002 en 2003 toegekende rijksbijdragen voor de stichting onevenredig zijn in verhouding tot de met deze correctie te dienen doelen en dat de staatssecretaris op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb had behoren af te zien van correctie van de aan de stichting toegekende rijksbijdragen. Door aldus te overwegen heeft de rechtbank blijk gegeven van een onjuiste opvatting omtrent de betekenis van het bepaalde bij artikel 3:4, tweede lid, Awb voor de toetsing door de rechter van de uitoefening door het bestuur van ene bevoegdheid, als waar het hier om gaat. Volgens vaste jurisprudentie [verwijzing naar Maxis Praxis; W&W], had de rechtbank zich moeten beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat de staatssecretaris niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot wijziging van de rijksbijdrage over de jaren 2002 en 2003 en tot terugvordering van de ten onrechte door de stichting ontvangen bedragen.’

Vervolgens toetste de Afdeling de correctie van de bijdragen en de terugvordering aan de hand van de terughoudende Maxis-Praxis maatstaf en verklaarde zij het beroep alsnog ongegrond:

‘In een geval als het onderhavige, waarin herstel van de rechtmatige situatie wordt beoogd, kan niet worden geoordeeld dat de staatssecretaris beslissende betekenis had moeten toekennen aan de stelling van de stichting […]. Gelet op evenvermeld oogmerk komt ook aan de stelling dat het terug te vorderen bedrag niet in verhouding staat tot het bedrag aan ten onrechte niet in rekening gebracht cursusgeld en de stelling dat de stichting niet opzettelijk heeft gehandeld, niet de betekenis toe die de stichting daaraan gehecht wenst te zien.’

Omdat de correctie van de rijksbijdragen niet meer beoogt dan herstel van de rechtmatige toestand, kan zij volgens de Afdeling alleen terughoudend worden getoetst onder art. 3:4(2) Awb en speelt de mate van verwijtbaarheid geen rol. Daarmee kan men in dit geval wellicht instemmen, maar dezelfde lijn volgt de Afdeling in zaken waarin men kan betwijfelen of de intrekking en terugvordering slechts strekken tot herstel van de rechtmatige toestand, nl. gevallen waarin het bestuursorgaan een subsidie geheel intrekt wegens onjuiste of onvolledige informering van het bestuursorgaan of het niet-voldoen aan een meldplicht, hoewel de gesubsidieerde, had hij de juiste informatie wel (volledig) verstrekt of wel gemeld, recht zou hebben gehad op althans een deel van de subsidie.

Volledige intrekking en terugvordering wegens onjuiste informatieverstrekking was aan de orde in een uitspraak van 8 februari 2000.n

ABRvS 8 februari 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA5252.

B en W van Den Haag hadden een woonverbeteringssubsidie geheel ingetrokken omdat de belanghebbenden een aanneemsom hadden opgegeven die hoger was dan de werkelijke aanneemsom. De Afdeling overwoog:

‘De [verordeningen] gaan er uitdrukkelijk van uit dat subsidie slechts wordt verstrekt op basis van de werkelijke kosten. Nu de door P gedeclareerde kosten de werkelijk gemaakte kosten overtreffen, waren burgemeester en wethouders in beginsel bevoegd om tot intrekking van de betreffende subsidiebesluiten over te gaan. Anders dan P heeft betoogd, gaat het hier niet om een punitieve sanctie, maar hebben de intrekkingsbesluiten een reparatoir karakter, daar zij hun grond vinden in het feit dat niet is voldaan aan de voor het toekennen van subsidie verbonden voorwaarde dat die gegevens worden verstrekt, die nodig zijn voor een juiste toepassing van de verordeningen. Dat burgemeester en wethouders in dit geval van hun bevoegdheid tot intrekking van de subsidie gebruik hebben gemaakt, is, naar het oordeel van de Afdeling, niet onredelijk.

Met burgemeester en wethouders is de Afdeling voorts van oordeel dat, gelet op de rechtmatigheid van de intrekking van de verleende subsidie (…), de gehele subsidie als onverschuldigd betaald is aan te merken. Er is derhalve geen plaats voor het onderscheid dat de rechtbank heeft gemaakt tussen een niet-onverschuldigd betaald gedeelte, in de visie van de rechtbank het bedrag waarop zonder verstrekking van onjuiste informatie aanspraak had kunnen worden gemaakt, en een op basis van de fraude onverschuldigd betaald gedeelte. (…).

De besluiten tot terugvordering van de subsidie betreffen een discretionaire bevoegdheid en dienen daarom door de rechter terughoudend te worden getoetst. Aangezien het hier niet om het opleggen van een punitieve sanctie gaat, faalt het betoog van P dat hier een andere toetsingsmaatstaf zou gelden.’

De volledige intrekking wordt als (slechts) reparatoir aangemerkt kennelijk omdat verstrekking van de juiste gegevens vereist is voor correcte toepassing van de subsidieregeling, zodat de subsidieaanspraak volledig vervalt als aan de verplichting daartoe niet wordt voldaan. Omdat intrekking rechtmatig is, is terugvordering niet punitief en kan zij alleen terughoudend worden getoetst onder art. 3:4(2) Awb. Deze alles-of-niets benadering is in de literatuur bekritiseerd omdat volledige intrekking verder gaat dan alleen herstel.n

Aldus zowel Albers als Damen in annotaties bij ABRvS 8 februari 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA5252, JB 2000/91 m.nt. Albers, en AB 2001/118 m.nt. Damen. Zie ook Brita de Kam, De intrekking van beschikkingen mede in Europees en rechtsvergelijkend perspectief, Serie Staat en Recht, deel 29, Deventer: [partij A] Kluwer 2016, p. 94-95.

Daaraan kan worden toegevoegd dat ook als volledige intrekking niet als (mede) punitief kan worden aangemerkt, dat niet impliceert dat terugvordering slechts terughoudend getoetst kan worden.

Vergelijkbare kritiekn

Zie W. den Ouden, R. Jacobs, N. Verheij, Subsidierecht, Deventer: Kluwer 2011, p. 186; en De Kam 2016, p. 95-96.

werd geuit op de uitspraak in de zaak Triplewood,n

ABRvS 18 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9812 (Triplewood).

waarin B en W van Amsterdam 75% van een huurwoningverbeteringssubsidie hadden teruggevorderd omdat de belanghebbende de plicht tot melding van verkoop van de woningen niet had nageleefd. Had hij dat wel gedaan, dan zou beduidend minder zijn teruggevorderd. De rechtbank had terugvordering van 75% daarom aangemerkt als criminal charge onder art. 6 EVRM, volgens B en W ten onrechte omdat ‘geen sprake is van leedtoevoeging.’ De Afdeling was het eens met B en W:

‘Het doel van de gehanteerde bevoegdheid is te bewerkstelligen dat de gesubsidieerde zich houdt aan de subsidievoorwaarden die zijn gesteld met het oog op het voorkomen van speculatie met verbeterde woningen en het behouden van die woningen voor de sociale huursector. Het terugvorderingsbesluit heeft dan ook een reparatoir karakter. Het vindt immers zijn grond in het feit dat niet is voldaan aan de voor het toekennen van de subsidie verbonden voorwaarde dat de gesubsidieerde die gegevens verstrekt, die nodig zijn voor een juiste toepassing van de regeling. Buiten geschil is dat Triplewood de verkoop van de woningen aan de Admiraal de Ruijterweg nrs. […] niet conform de voorwaarden heeft gemeld aan het college. Gelet hierop heeft de rechtbank dan ook ten onrechte aanleiding gezien om te beoordelen of met het terugvorderingsbesluit de uit artikel 6, eerste lid, van het EVRM voortvloeiende waarborg van evenredigheid is geschonden.’

Deze lijn is ook nu nog geldend recht.

5.7.
Tijdelijke intrekking van een vergunning

Lange tijd heeft de Afdeling een tijdelijke intrekking van een vergunning als bestraffend aangemerkt en intrekking voor onbepaalde tijd als een niet-bestraffende herstelsanctie. Of deze tegenstelling nog steeds geldt, is niet zeker.n

Volgens Michiels/Blomberg/Jurgens, Handhavingsrecht, 2016, p. 138-142, hangt het bestraffend karakter van de tijdelijk intrekking af van de strekking ervan. Is die intrekking bedoeld als een ‘tik op de vingers’, dan is zij bestraffend, is dat niet het geval, dan is zij een herstelsanctie.

De laatste ons bekende zaak waarin een tijdelijke intrekking als bestraffend werd aangemerkt, dateert van 2015. Na die tijd heeft de Afdeling ook tijdelijke intrekkingen als niet-bestraffend aangemerkt. Hierna citeren wij beide soorten zaken.

Een ‘punitieve’ tijdelijke intrekking was aan de orde in een uitspraak van 6 augustus 1999n

ABRvS 6 augustus 1999, H01.98.2037.

waarin de burgemeester een horecavergunning tijdelijk had ingetrokken wegens overtreding van de sluitingstijdenregeling. Over het karakter van die intrekking overwoog de Afdeling:

‘Aan de oplegging van een maatregel krachtens (…) de APV, overeenkomstig het door de burgemeester gevoerde beleid, kan, naar appellante met juistheid betoogt, een punitief karakter niet worden ontzegd. Zodanige maatregel is immers niet uitsluitend gericht op de handhaving van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften, maar tevens op het bewerkstelligen van normconform gedrag door toevoeging van geïndividualiseerd, concreet nadeel. Dit brengt met zich dat de rechter, desgevraagd, de evenredigheid van de maatregel die in concreto is opgelegd, integraal behoort te toetsen.’

Deze ‘integrale’ toetsing leidde niet tot vernietiging van het aangevallen besluit. De Afdeling achtte de zwaarte van de sanctie

‘niet onevenredig in verhouding tot de aard en de ernst van de overtreding’.

Deze ‘integrale’ toetsing maakt toch een zekere terughoudende indruk (‘niet onevenredig’). Het beoordelingscriterium ‘passend en geboden’ (zie 5.1), dat overigens alleen met zoveel woorden gebruikt lijkt te worden bij bestuurlijke boeten, was in 1999 nog niet overgenomen uit het fiscale boeterecht c.q. het strafrecht.

Een tijdelijke vergunningsintrekking werd eveneens als punitief beschouwd in een zaak van 30 maart 2001n

ABRvS 30 maart 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AB1224.

over de intrekking voor een week van een standplaatsvergunning op grond van de Amsterdamse Verordening op de straathandel, omdat de marktplaatshouder zich had misdragen door toebrengen van lichamelijk letsel. De tijdelijke intrekking liep samen met een strafrechtelijke sanctie. De Afdeling overwoog:

‘Weliswaar moet de tijdelijke intrekking van de desbetreffende vergunning worden aangemerkt als een maatregel met een punitief karakter, die door de rechter op zijn evenredigheid dient te worden getoetst, doch, anders dan de rechtbank heeft overwogen, leidt de enkele omstandigheid dat de strafrechter (…) een taakstraf heeft opgelegd, niet tot het oordeel dat appellant reeds daarom niet tot het opleggen van een maatregel mocht overgaan. De door appellant opgelegde maatregel tot intrekking van de vergunning voor een vaste plaats moet zelfstandig op evenredigheid worden beoordeeld. De Afdeling neemt voor dat oordeel mede in aanmerking dat appellant een eigen taak heeft bij het handhaven van de rust en orde op de markt.’

Het punitieve karakter van de intrekking was aldus kennelijk alleen van belang voor de intensiteit van evenredigheidsbeoordeling, maar niet in verband met de samenloop met de taakstraf, ook al hebben beide sancties hetzelfde punitieve doel. Dat de samenloop niet als matigende factor werd gezien, lijkt erin te zitten dat het bestuursorgaan ‘een eigen taak heeft bij het handhaven van rust en orde op de markt’ en de vergunning kennelijk in het kader van die eigen taak werd ingetrokken, terwijl de taakstraf een ander bestraffend doel en effect lijkt te worden toegedicht. Wij merken op dat ‘het handhaven van rust en orde op de markt’ eerder klinkt als ordemaatregel dan als straf.

In een uitspraak van 14 april 2004 merkte de Afdeling een tijdelijke intrekking van een vergunning dan ook niet aan als bestraffend, maar als reparatoir.n

ABRvS 14 april 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO7465.

De zaak betrof een tijdelijke intrekking van een IJsselmeervisserijvergunning wegens overschrijding van het visquotum. De rechtbank had de beschuldiging van overschrijding aangemerkt als beschuldiging van een criminal offence in de zin van art. 7 EVRM en had de intrekking vernietigd wegens het ontbreken van een voorafgaande wettelijke grondslag. De Afdeling oordeelde echter dat het ging om een maatregel tot herstel van de rechtmatige toestand (vangstbeperking en compensatie van onrechtmatig genoten voordeel):

‘Het vorenstaande in aanmerking nemend, is de Afdeling van oordeel dat de intrekkingsbesluiten een reparatoir karakter hebben. Zij vinden hun grond in het alsnog realiseren van de beoogde vangstbeperking en in het teniet doen van het door [wederpartij] e.a. genoten voordeel. Met de tijdelijke intrekking van de vergunningen van 1 mei 2001 tot 15 mei 2001 is niet het bevorderen van de naleving van de toepasselijke rechtsnormen door middel van de toevoeging van extra leed ter afschrikking beoogd, zodat het geen punitieve sanctie betreft. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte aanleiding gezien om te beoordelen of met die intrekkingsbesluiten de uit artikel 7, eerste lid, van het EVRM voortvloeiende waarborgen zijn geschonden, zodat zij de beslissingen op bezwaar ten onrechte heeft vernietigd wegens strijd met dit artikel.’

Wel weer bestraffend achtte de Afdeling in een uitspraak van 12 januari 2011n

ABRvS 12 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2011:BP0522.

de schorsing van een standplaatsvergunning voor twee dagen omdat de belanghebbende de markt diverse malen te vroeg had verlaten. De rechtbank zag de schorsing als punitief en had haar daarom vol getoetst op evenredigheid, maar het beroep verworpen omdat zij schorsing als straf evenredig achtte. De Afdeling volgde dat oordeel:

‘In hoger beroep heeft betrokkene het volgende aangevoerd. ‘Het schorsen van de vergunning moet worden aangemerkt als een “criminal charge” als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, aldus [appellant]. Om die reden had de rechtbank het besluit van 5 februari 2009 volgens hem vol moeten toetsen en heeft de rechtbank miskend dat de schorsing van zijn vergunning voor twee dagen disproportioneel is. (…).

Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank het besluit van 5 februari 2009 niet terughoudend getoetst, maar vol. Verder heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college de vergunning van [appellant] voor twee dagen mocht schorsen. [appellant] heeft de markt in de periode van 3 januari 2008 tot en met 28 augustus 2008 in totaal 11 keer voortijdig verlaten. Voorts kon zijn vergunning op grond van artikel 5.2 van de marktverordening voor ten hoogste vier dagen worden geschorst. Dat hij lichamelijke problemen had, maakt niet dat het college de vergunning van [appellant] niet mocht schorsen of dat de lengte van de schorsing disproportioneel was. De rechtbank heeft terecht overwogen dat hij een ontheffing had kunnen aanvragen dan wel zich ziek had kunnen melden maar dat hij dit niet heeft gedaan (…).’

De Afdeling merkt de tijdelijke intrekking niet zelf aan als bestraffend. Zij laat die kwalificatie voor rekening van de rechtbank en de appellant, maar sluit zich wel aan bij de volle toetsing op evenredigheid door de rechtbank.

De laatste uitspraak die wij gevonden hebben waarin de Afdeling een tijdelijke vergunningsintrekking als bestraffend aanmerkt, is die van 16 september 2015 over de tijdelijke intrekking van een erkenning bedrijfsvoorraad auto’s van een autohandelaar.n

ABRvS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2937.

De RDW trekt zo’n erkenning in – doorgaans voor zes weken – als de voorraad auto’s bij een dealer niet strookt met de aan de RDW opgegeven gegevens. Gevolg is dat de handelaar gedurende die tijd niet is vrijgesteld van motorrijtuigenbelasting, WA-verzekeringsplicht en APK-plicht voor de auto’s in voorraad. De Afdeling overwoog:

‘Ter zitting heeft de RDW zich aangesloten bij het betoog van [appellante] dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat de opgelegde maatregel geen punitief karakter heeft. De gemachtigde van de RDW heeft verklaard dat deze twee in de memorie van toelichting genoemde doelstellingen (zuiverheid van het kentekenregister, belang van goed milieubeheer) geen rol spelen bij het nemen van het besluit tot intrekking van de erkenning bedrijfsvoorraad. Voorts heeft de gemachtigde van de RDW verklaard dat in het merendeel van de gevallen waarin wordt besloten de erkenning bedrijfsvoorraad (tijdelijk) in te trekken, de houder van die erkenning voor het nemen van dat besluit al orde op zaken heeft gesteld. Daarmee kan die houder evenwel die intrekking niet voorkomen, nu met deze maatregel leedtoevoeging wordt beoogd, aldus de RDW.

De Afdeling blijft gelet op het vorenstaande bij haar benadering in voormelde uitspraak van 10 juli 2002 in zaak nr. 20010627/1 dat de opgelegde maatregel, derhalve anders dan het besluit tot intrekking van de bevoegdheid om periodieke APK keuringen te mogen verrichten waarbij de verkeersveiligheid voorop staat (…) niet als overwegend reparatoir moet worden gekenschetst maar dat deze (mede) is gericht op het bewerkstelligen van normconform gedrag door leedtoevoeging.

Het betoog van [appellante] dat de intrekking van de erkenning bedrijfsvoorraad en de aan haar verleende en bij de erkenning bedrijfsvoorraad behorende bevoegdheden een punitieve sanctie is, is derhalve terecht voorgedragen. Dit betekent dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet indringend zou moeten toetsen of de zwaarte van de sanctie in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding. Dit kan evenwel niet leiden tot het ermee door [appellante] beoogde doel, gelet op het hierna volgende. (…).

Gelet op het vorenstaande heeft de RDW naar het oordeel van de Afdeling in dit geval op rechtens aanvaardbare wijze gebruik gemaakt van haar bevoegdheid om de bij besluit van 31 oktober 2014 gehandhaafde maatregel op te leggen. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de gevolgen van die maatregel voor [appellante] niet onevenredig. De voorzieningenrechter heeft dat niet onderkend. Het betoog van de RDW slaagt.’

Hoewel de karakterisering ‘punitief’ expliciet leidde tot het oordeel dat de voorzieningenrechter de intrekking indringend had moeten toetsen en dus tot indringende toetsing door de Afdeling zelf in hoger beroep, luidde haar oordeel dat zij de gevolgen van de maatregel ‘niet onevenredig’ achtte, hetgeen, zoals eerder opgemerkt, niet heel indringend klinkt. Wij merken daarbij op dat de uitspraak uit 2015 stamt, toen de Afdeling het criterium ‘passend en geboden’ al had omarmd voor de – aldus volle – rechterlijke beoordeling van bestuurlijke boeten.

In een uitspraak van dezelfde datum zei de Afdeling na A ook B en overwoog zij dat het bestraffende karakter van een tijdelijke intrekking erkenning voorraad meebrengt dat, net als bij bestuurlijke boeten, de cautieverplichting van art. 5:10a Awb geldt;n

ABRvS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2936 (Truckcare).

die verplichting had de RDW overigens niet geschonden.

Voor zover wij hebben kunnen nagaan, heeft de Afdeling in latere uitspraken tijdelijke intrekkingen van vergunningen steeds aangemerkt als niet-bestraffend, bijvoorbeeld in een zaak van 7 december 2016,n

ABRVS 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3265 (café ’t Hart).

waarin de burgemeester van Alkmaar de exploitatievergunning van een café voor drie weken had geschorst omdat het café de vergunningsvoorschriften had geschonden. Volgens de caféhouder ontbrak voor de schorsing een wettelijke grondslag en had de burgemeester daarom art. 7 (1) EVRM geschonden. De Afdeling overwoog:

‘Artikel 7, eerste lid, van het EVRM heeft betrekking op bestraffing voor een strafbaar feit. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het beroep van [appellante] op die bepaling geen doel treft, omdat deze zaak een herstelsanctie betreft. Die sanctie ziet niet op bestraffing voor een strafbaar feit. Dit laat onverlet dat het in artikel 5:4 van de Awb neergelegde legaliteitsbeginsel op een herstelsanctie van toepassing is. De rechtbank heeft dit onderkend en de besluitvorming aan deze bepaling getoetst. Daarbij is zij terecht tot het oordeel gekomen dat die bepaling niet is geschonden. Artikel 1.6a, eerste lid, van de APV bepaalt immers dat een vergunning kan worden geschorst indien de aan de vergunning verbonden voorschriften niet zijn nagekomen.’

Opmerking verdient ten slotte een uitspraak van 18 november 2020n

ABRvS 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:277.

omdat de Afdeling daarin in het algemeen overweegt niet alleen dat de tijdelijke intrekking van een exploitatievergunning naar nationaal recht in beginsel een herstelsanctie is, maar ook dat zo’n intrekking géén criminal charge is in de zin van art. 6 EVRM. De burgemeester had de exploitatievergunning van een coffeeshop voor een week ingetrokken en de shop bovendien voor een week geschrapt van de lijst van inrichtingen waar verkoop van softdrugs werd gedoogd, een en ander wegens het voeren van lichtreclame in strijd met de gestelde voorschriften. De Afdeling overwoog:

‘Het EHRM heeft in het arrest Engel en anderen tegen Nederland, van 8 juni 1976, […] drie criteria geformuleerd voor de bepaling of sprake is van een criminal charge. Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding – mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie – en ten derde de aard en de zwaarte van de sanctie. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen al leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast kunnen het tweede en derde criterium in samenhang bezien zo’n conclusie rechtvaardigen.

Naar nationaal recht wordt het tijdelijk intrekken van een exploitatievergunning in het algemeen aangemerkt als een herstelsanctie (vergelijk de uitspraak van 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3265). (…).

Het doel van het intrekken van de exploitatievergunning (…) is bescherming van de openbare orde, bestrijding van laakbaar gedrag van een exploitant en herstel van de rechtstoestand. Het besluit is niet gericht op het toevoegen van geïndividualiseerd concreet nadeel. De periode tussen constatering van de aanwezigheid van de reclame en het besluit is niet zodanig lang, dat het doel van de sancties niet meer bereikt kon worden of al bereikt was. De aard van de overtreding, mede bezien in relatie tot het doel van de sancties, wijst niet in de richting van een bestraffende sanctie.

Bij het beoordelen van de aard en de zwaarte van de sancties is van belang of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als bestraffend moet worden beschouwd. De zwaarte van de sancties wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de sancties subjectief ervaart is hierbij in het algemeen niet van belang. In dit geval gaat het om twee sancties die feitelijk hetzelfde bereiken, namelijk dat voor de duur van één week de coffeeshop dicht moet blijven. Hiertoe is overgegaan na een tweede overtreding van de gedoogvoorwaarden binnen de daarvoor geldende verjaringstermijn. In het Stappenplan is geregeld dat na iedere volgende overtreding van de gedoogvoorwaarden een zwaardere sanctie wordt opgelegd. Dit is bedoeld als prikkel om naleving van de gedoogvoorwaarden te bevorderen en niet, zoals [appellante] stelt, als leedtoevoeging. […]. Er bestaat geen aanleiding om de intrekking van de exploitatievergunning alleen op basis van de aard en de zwaarte van de sanctie als een bestraffende sanctie aan te merken. In dit verband wijst de Afdeling erop dat het EHRM in andere dan rijbewijszaken geen bestraffend karakter heeft aangenomen alleen op grond van de aard en de zwaarte van de sanctie.

Ook het tweede en derde criterium in samenhang bezien leiden niet tot het oordeel dat de twee sancties als een bestraffende sanctie zijn aan te merken.’

De Afdeling toetste de intrekking en schrapping vervolgens aan art. 3:4(2) Awb, en oordeelde dat de burgemeester de gevolgen van de intrekking ‘in redelijkheid evenredig’ kon achten in het licht van het doel ervan (bescherming van de openbare orde, bestrijding van laakbaar gedrag van een exploitant en herstel van de rechtstoestand).

De conclusie is duidelijk. De Afdeling acht intrekking van een exploitatievergunning naar nationaal recht in beginsel een herstelsanctie en geen criminal charge.

5.8.
Intrekking voorgoed van een vergunning

Intrekking van een vergunning voor onbepaalde tijd (voorgoed) wordt door de Afdeling (inmiddels) steeds aangemerkt als niet-bestraffende herstelsanctie die (dus) evenmin een criminal charge is. Deze kwalificatie trof in een uitspraak van 2 november 2005 de intrekking van een erkenning als APK-keurder,n

ABRvS 2 november 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU5402.

hoewel de Afdeling in 1996 zo’n intrekking nog als een bestraffende sanctie had aangemerkt die indringend op evenredigheid moest worden getoetst.n

ABRvS 4 juni 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2229.

Een decennium later oordeelde de Afdeling expliciet tegengesteld, daarbij voorop stellende dat:

‘(…) van een ‘punitieve sanctie sprake is indien is voldaan aan de maatstaven die door het EHRM zijn ontwikkeld ter bepaling of sprake is van een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het EVRM. Volgens deze maatstaven moeten bij de beoordeling in aanmerking worden genomen de aard van de overtreden norm, de kring van degenen tot wie die norm is gericht en het doel, de aard en de ernst van de sanctie die met de overtreding wordt geriskeerd. Voorts is van betekenis of de handhaving van de overtreden norm naar nationaal recht als strafrechtelijk is aangemerkt.’ (…).

Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen is de Afdeling thans van oordeel dat het met tijdelijke of blijvende intrekking van de erkenning optreden tegen tekortkomingen bij het verrichten van de periodieke keuringen van voertuigen, een vorm van bestuurlijk toezicht is waarmede is beoogd zoveel mogelijk tegengaan van die tekortkomingen in het algemeen belang van de verkeersveiligheid, niet het met leedtoevoeging voorkomen van verwijtbare tekortkomingen en dat deze maatregelen derhalve niet van punitieve aard zijn. Aldus komt de Afdeling terug van eerdere, andersluidende rechtspraak.’

Door de nadruk te leggen op het doel van bestuurlijk toezicht met het oog op tegengaan van tekortkomingen bij APK’s om aldus de verkeersveiligheid te dienen, verloor de intrekking van de APK-erkenning haar punitieve karakter. In mei 2018 oordeelde de Afdeling met een vergelijkbare motivering dat de intrekking van een asbestverwijderingscertificaat geen criminal charge inhoudt.n

Vgl. ABRvS 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1689.

Wordt een vergunning voor onbepaalde tijd ingetrokken om redenen van openbare orde, veiligheid of zedelijkheid, dan meent de Afdeling dat de bescherming daarvan voorop staat en wordt de intrekking niet als bestraffend aangemerkt. Een voorbeeld biedt de uitspraak van 27 maart 2002n

ABRvS 27 maart 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE0721.

over de intrekking van een vergunning op grond van art. 31(1) Drank- en Horecawet omdat zich in de inrichting feiten hadden voorgedaan (er waren harddrugs aangetroffen) die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid:

‘Voor zover appellanten betogen dat de intrekking van de vergunning een punitief karakter draagt in de zin van artikel 6 van het EVRM faalt dit. Het intrekken van de horecavergunning is een maatregel die uitsluitend is genomen ter bescherming van de openbare orde. Deze maatregel is niet (mede) gericht op het bewerkstelligen van normconform gedrag door toevoeging van geïndividualiseerd concreet nadeel, en de verwijtbaarheid van de vergunninghouder speelt voorts geen rol bij de besluitvorming tot het intrekken van de horecavergunning. Het intrekken van de vergunning is mitsdien geen punitieve sanctie en derhalve is geen sprake van strijd met artikel 6 van het EVRM.’

Dezelfde lijn volgde de Afdeling in een zaak van 2 februari 2011n

ABRvS 2 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2763 (Harry’s American Bar).

waarin de burgemeester een barexploitatievergunning had ingetrokken wegens slecht levensgedrag van de exploitant:

‘Zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, in navolging van de Afdeling (uitspraak van 14 februari 2007 in zaak nr. 200604486/1) is de intrekking van een exploitatievergunning een reparatoire sanctie, gericht op bescherming van de openbare orde, en is deze niet (mede) gericht op het bewerkstelligen van normconform gedrag door toevoeging van geïndividualiseerd concreet nadeel. De omstandigheid dat de door de burgemeester aan zijn besluit tot weigering van de exploitatievergunning ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden zich naar de stelling van [appellant] uitsluitend in de privésfeer hebben voorgedaan, maakt niet dat de weigering van de exploitatievergunning als zodanig zijn reparatoire karakter verliest.’

De Afdeling overwoog expliciet dat de intrekkingsbevoegdheid van het bestuur een discretionaire is, die door de rechter terughoudend moet worden getoetst.

Tot eenzelfde oordeel kwam de Afdeling in een uitspraak van 29 november 2017.n

ABRvS 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3245.

De houder van een standplaatsvergunning had een vreemdeling zonder werkvergunning in zijn kraam laten werken, waarvoor hem een bestuurlijke boete op grond van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) was opgelegd en bovendien zijn vergunning was ingetrokken. Hij beriep zich op het ne bis in idem-beginsel, hetgeen de Afdeling noopte om na te gaan of (ook) de intrekking een criminal charge was. Dat was volgens haar niet het geval:

‘De intrekking van een standplaatsvergunning wordt naar nationaal recht gezien als een bestuurlijke maatregel en niet als een strafsanctie. De voorschriften van de marktverordening zijn gericht tot een specifieke groep, namelijk de marktkoopmannen. De inschrijving in het marktregister bevestigt het bestaan van criteria die bepalen of de betrokkene al dan niet tot deze specifieke groep behoort. Artikel 13, eerste lid, aanhef en onder f, van de marktverordening heeft tot doel een veilige, eerlijke, transparante en ondernemers- en consumentvriendelijke markt te waarborgen. Het bestaan van een specifieke doelgroep en het disciplinerende karakter van de voorschriften van de marktverordening lijken erop te wijzen dat het hier niet gaat om algemene strafrechtelijke normen. Dit pleit tegen het aannemen van een criminal charge. Wat betreft de aard van de sanctie is van belang of de maatregel bedoeld is om leed toe te voegen en of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:863 is de Afdeling van oordeel dat de intrekking van de marktvergunning een bestuurlijke maatregel is ter bescherming van eerder vermeld doel en gericht is op het herstel van eerlijke concurrentie op de markt. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel ervaart is hierbij niet van belang. De intrekking van de marktvergunning en als gevolg hiervan doorhaling in het marktregister geldt voor onbepaalde tijd. Dat de vergunning, gelet op het bepaalde in artikel 6, vierde lid, aanhef en onder e, van de marktverordening, vier jaar na de doorhaling in het register opnieuw kan worden aangevraagd, doet aan de onbepaaldheid van de intrekking niet af. Anderzijds leidt intrekking van een standplaatsvergunning op de Haagse markt er slechts toe dat de betrokken ondernemer niet op markten in Den Haag mag staan, hetgeen niet aan verkrijging van een standplaatsvergunning op andere markten in de weg staat.

Gezien het vorenstaande zijn het eerste en het tweede criterium (classificatie naar nationaal recht en de aard van de overtreding) niet doorslaggevend. Ook een combinatie van het tweede en het derde criterium lijkt in dit geval niet te volstaan om tot de conclusie te komen dat de intrekking van de standplaatsvergunning als criminal charge moet worden aangemerkt. Er bestaat voorts onvoldoende aanleiding om de intrekking van de marktvergunning louter op basis van de zwaarte van de maatregel aan te merken als een punitieve sanctie waarop artikel 6 van het EVRM betrekking heeft. In dit verband wijst de Afdeling erop dat het EHRM in andere dan rijbewijszaken geen punitief karakter heeft aangenomen louter op grond van de zwaarte van de maatregel.

In het licht van het voorgaande concludeert de Afdeling dat geen sprake is van een samenloop van twee punitieve sancties.’

Wij nemen aan dat deze toetsing geschiedde op basis van het algemene rechtsbeginsel ne bis in idem of van het evenredigheidsbeginsel, nu het ging om een sanctie voorzien in een gemeentelijke marktverordening en de geschreven ne bis in idem regels niet van toepassing lijken.n

De artt. 5:43 en 5:44 Awb zijn niet van toepassing en art. 50 Handvest denkelijk evenmin (niet binnen de werkingssfeer van EU-recht). Art. 4 Protocol 7 EVRM geldt evenmin, want dat is door Nederland niet geratificeerd, en ook art. 14(7) IVBPR niet omdat Nederland een voorbehoud heeft gemaakt om de reikwijdte te beperken tot die van art. 68 Sr., dat niet over bestuurlijke sancties gaat.

Tot hetzelfde oordeel kwam de Afdeling in een uitspraak van 20 december 2020,n

ABRvS 30 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3045.

waarin zij niet als criminal charge aanmerkt de intrekking van de Nederlandse nationaliteit wegens de onherroepelijke veroordeling voor een terroristisch misdrijf, waardoor het ne bis in idem beginsel niet in de weg stond aan die combinatie van intrekking en veroordeling.

Wij wijzen ten slotte op een uitspraak van 6 maart 2019,n

ABRvS 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:699.

waarin de Afdeling de schorsing voor onbepaalde tijd van een Air Operator Certificate (AOC) aanmerkt als niet-bestraffende herstelsanctie, die (dus) evenmin een criminal charge is, zodat de rechterlijke toetsing van het besluit terughoudend is:

‘Voor zover [appellant] zich op het standpunt stelt dat de rechtbank het bestreden besluit indringender had moeten toetsen nu schorsing van het AOC een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is, overweegt de Afdeling dat het Europees Hof van de Rechten van de Mens in het arrest Engel en anderen tegen Nederland, van 8 juni 1976, ECLI:NL:XX:1976:AC0386,§82, drie criteria heeft geformuleerd voor de bepaling of sprake is van een criminal charge. Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding – mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie – en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kan rechtvaardigen.

Schorsing van het AOC wordt naar nationaal recht niet gezien als een punitieve sanctie, maar als een bestuurlijke maatregel. Deze maatregel is bedoeld voor het beëindigen van overtredingen en het voorkomen van herhaling daarvan. In de interventieladder van de ILT [Inspectie Leefomgeving en Transport; W&W] is de schorsingsmaatregel, in tegenstelling tot de maatregel van verscherpt toezicht, niet als correctieve maatregel genoemd, maar als een bestraffende sanctie. Dat is, zoals de minister ter zitting te kennen heeft gegeven, ongelukkig. Maar dat verandert niets aan het niet-punitieve karakter van de maatregel. De interventieladder is slechts een intern werkdocument. De schorsing als correctieve maatregel draagt bij aan de doelstelling van hoofdstuk 4 van de Wet luchtvaart om een veilige vluchtuitvoering te bewerkstelligen. Zoals hiervoor onder 13.1 en 13.2 is overwogen, was schorsing van het AOC van [bedrijf] in dit geval noodzakelijk. Het hier gaat om een bestuurlijke maatregel om de overtredingen te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen, die er niet (mede) op is gericht om leed toe te voegen.

Bij het beoordelen van de aard en zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel is bedoeld om leed toe te voegen en of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. Schorsing van een AOC is een bestuurlijke maatregel ter bescherming van eerder vermeld doel. De zwaarte van de maatregel moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel ervaart, is hierbij niet van belang. Zoals hiervoor onder 13.2 is overwogen, heeft de staatssecretaris de schorsing opgelegd als correctieve maatregel, maar is het door het faillissement van [bedrijf] daarvan niet gekomen. Er is geen grond voor het oordeel dat de maatregel alleen op basis van de zwaarte daarvan als een punitieve sanctie is te kwalificeren.

Gezien het vorenstaande wijst toetsing aan het eerste en het tweede door het EHRM geformuleerde criterium niet in de richting van een criminal charge. Ook indien het tweede en derde criterium in samenhang worden bezien, bestaat onvoldoende aanleiding om tot het oordeel te komen dat schorsing van het AOC een criminal charge is. Voorts bestaat onvoldoende aanleiding om de schorsing alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een criminal charge aan te merken. De rechtbank heeft het besluit tot schorsing van het AOC op juiste wijze getoetst.’

5.9.
Conclusie

De conclusie kan kort zijn. Met uitzondering van de bestuurlijke boete en wellicht een enkele tijdelijke intrekking van een vergunning merkt de Afdeling geen enkele bestuurlijke sanctie of maatregel als bestraffend / criminal charge aan, met als direct gevolg afstandelijke toetsing op evenredigheid tussen doel en middel. Dat neemt niet weg dat in de als herstelsancties aangeduide niet-bestraffende bestuurlijke sancties een leedberokkenend element kan schuilen, dat alsdan door de rechter geëlimineerd moet worden, zo blijkt uit de rechtspraak over het Damocles-sluitingsbevel (zie 5.3 hierboven) en de last onder dwangsom (zie 5.5 hierboven).

6. Helpt uitleg van de termen
criminal charge
en ‘bestraffend’ ons verder? (neen)

6.1.
Inleiding en uitgangspunt

De literatuur bekritiseert de boven weergegeven beperkte opvatting van de Afdeling van het ‘bestraffende’ karakter van bestuurlijke sancties omdat diverse sancties en maatregelen volgens die literatuur (veel) verder strekken dan slechts herstel van de rechtmatige toestand.n

Vgl. de diverse annotaties vermeld in onderdeel 5. Zie voor de meest grondige kritiek Albers 2014, i.h.b. p. 38-65.

Door het niet-kwalificeren van sancties als ‘bestraffend’ blijven belangrijke waarborgen buiten beeld en ontbreekt met name een intensieve rechterlijke toetsing van bestuurlijke sancties op evenredigheid. Zoals boven (onderdeel 4.3) bleek, beperkt de Afdeling indringende toetsing op evenredigheid inderdaad tot bestraffende sancties en worden alle andere, dus verreweg de meeste, bestuurlijke sancties in beginsel slechts ‘marginaal’ getoetst, i.e. op aperte onredelijkheid (‘niet in redelijkheid kunnen komen tot …’).

Met de literatuur menen wij dat ook de oplegging van (vele) niet-bestraffende sancties indringender op evenredigheid getoetst moet worden dan slechts volgens die terughoudende Praxis-Maxis-maatstaf. Volgens ons is de weg daar naartoe echter niet een ruimere opvatting van wat ‘bestraffend’ of een criminal charge is, nu wij niet inzien dat het recht alleen in geval van een criminal charge evenredigheid van bestuurlijke besluiten eist. Het evenredigheidsbeginsel is immers een algemeen rechtsbeginsel, dat dus geenszins slechts binnen het punitieve recht geldt. Niets weerhoudt de Afdeling van het intensiveren van haar evenredigheidsbeoordeling van bestuurlijke sancties zonder te hoeven morrelen aan de afbakening tussen (overheersend) punitieve en (overheersend) niet-punitieve bestuurlijke sancties.

De beperkte opvatting van de Afdeling van de begrippen criminal charge en criminal offence in de zin van het EVRM lijkt ons ook in het licht van de rechtspraak van het EHRM en het HvJ niet onverdedigbaar. Hoe dan ook zou intensivering van de toetsing van sancties die thans als niet-bestraffend gelden door middel van het doen uitdijen van het criminal charge begrip leiden tot een te ruim criminal charge begrip, dat ver uit de pas loopt met dat van het Europese recht.n

Recente rechtspraak van het EHRM lijkt ook niet te gaan in de richting van een verruiming van het begrip criminal charge. Zie bijv. EHRM 1 oktober 2020, nr. 37697/13 (Prina t. Roemenië), waarin een bestuurlijke boete niet werd aangemerkt als criminal charge, omdat zij alleen kon worden opgelegd aan een afgebakende groep, en de boete (€ 850) niet zo hoog was dat deze vanwege de hoogte ‘criminal’ was.

Dat achten wij nergens voor nodig als het gaat om indringender toetsing van bestuurlijke sancties en het zou leiden tot toepasselijkheid van strafprocessuele waarborgen, zoals de onschuldpresumptie, het zwijgrecht, verdedigingsrechten, een strenge legaliteitseis en de ne bis in idem-regel, waarvan men zich moet afvragen of die bij veel bestuurlijke sancties wel zinvol of passend zijn. Hieronder lichten wij dat toe.

6.2.
Kwalificatie van bestuurlijke sancties als ‘criminal charge’

Hiervoor stelden wij dat de beperkte uitleg door de Afdeling van de term criminal charge ons niet onverdedigbaar lijkt in het licht van de rechtspraak van het EHRM en het HvJ. Ter onderbouwing volgt hierna een kort overzicht van die rechtspraak.n

Zie in algemene zin, T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, Europese grondrechten en het Nederlands bestuursrecht’, Deventer: [partij A] Kluwer 2017, i.h.b. p. 56-58; T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, ‘Öztürk’, in: T. Barkhuysen e.a. (red.), AB Klassiek, Deventer: [partij A] Kluwer 2016, p. 81-101.

Daarna toetsen wij de opvatting van de Afdeling daaraan.

Het EVRM en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest of Hv) eisen processuele waarborgen bij de oplegging van sancties die een criminal charge in de zin van het EVRM of een ‘sanctie van strafrechtelijke aard’ in de zin van het Handvest inhouden. Zoals de Afdeling in de boven geciteerde rechtspraak vaak uiteenzette, gebruikt het EHRM drie criteria, de Engel-criteria,n

EHRM 8 juni 1976, ECLI:NL:XX:1976:AC0386 (Engel e.a. t. Nederland), § 82.

om te beoordelen of een overheidssanctie een criminal charge inhoudt die de genoemde strafvorderlijke waarborgen engageert. Het HvJ EU heeft die Engel-criteria in zijn arrest in de subsidiezaak Bondan

Zaak C-489/10 (Bonda), ECLI:EU:C:2012:31.

overgenomen, om te bepalen of een sanctie binnen de werkingssfeer van het Unierecht ‘van strafrechtelijke aard’ is en daarmee bepaalde waarborgen activeert. De drie criteria zijn: (a) de al dan niet strafrechtelijke classificatie van de sanctie naar nationaal recht, (b) de aard van de overtreding en (c) de aard en zwaarte van de sanctie op die overtreding. De criteria gelden niet cumulatief; onder omstandigheden kan een sanctie worden aangemerkt als criminal charge als aan een ervan wordt voldaan. Het tweede en derde criterium kunnen ook, hoewel op zichzelf aan geen van beide overtuigend voldaan is, bij twijfel in samenhang tot deze kwalificatie leiden. Het eerste criterium, de classificatie naar nationaal recht, is in het algemeen minder belangrijk omdat het een formeel criterium is waarmee lidstaten de kwalificatie als criminal charge naar eigen inzicht zouden kunnen in- of uitschakelen. De inhoudelijke criteria (b) en (c) leggen daarom meer gewicht in de kwalificatieschaal. Zoals boven bleek, worden de bestuurlijke sancties waar het in deze conclusie om gaat, naar nationaal recht niet als bestraffend aangemerkt.

Bij de toepassing van het tweede criterium, de aard van de overtreding, wordt met name bezien tot welke adressaten de overtreden verbods- of gebodsnorm zich richt. Het wordt daarom ook aangeduid als groepsnormcriterium. Richt het verbod of gebod zich tot alle burgers, of op een hoedanigheid die elke burger kan betreffen, zoals weggebruiker of belastingbetaler, dan wijst dat erop dat overtreding van die norm als criminal wordt beschouwd. Richten de te sanctioneren regels zich slechts tot een ‘given group possessing a special status’,n

EHRM 10 februari 1983, Series A, Vol. 58 (Albert & Le Compte).

zoals in het disciplinaire recht, dan is de sanctie in beginsel geen criminal charge, tenzij de sanctie zwaar is, maar dan gaat het al om het derde criterium. Dit groepsnormcriterium wordt door beide Europese rechters ook gebruikt om bestuurlijke sancties op overtreding van subsidieregels die verder gaan dan herstel toch niet als criminal charge aan te merken. In de genoemde zaak Bondan

Zaak C-489/10 (Bonda), ECLI:EU:C:2012:31.

bijvoorbeeld, achtte het HvJ de verplichting om meer landbouwsteun terug te betalen dan het onrechtmatig verkregen steunbedrag en de uitsluiting van de steunregeling voor het daarop volgende jaar niet van strafrechtelijke aard, zulks op basis van zowel het groepsnormcriterium (de norm kon alleen worden overtreden door bepaalde marktdeelnemers die er vrijwillig voor hadden gekozen om beroep te doen op de steunregeling) als op basis van de aard van de sancties, die geen van beide leedberokkening beoogden, maar alleen goed financieel beheer van de steunfondsen. Een vergelijkbare toepassing van het groepsnorm-criterium biedt het EHRM-arrest in de zaak Suceava,n

EHRM 29 oktober 2013, AB 2014/425 (Suceava). Vgl. Barkhuysen & Van Emmerik 2017, p. 56-57.

waarin een bestuurlijke boete wegens verhandeling van een niet-geregistreerde brandstof niet werd aangemerkt als criminal charge omdat de overtreden norm niet algemeen gold, maar gericht was op een beperkte kring van adressaten.

Het derde criterium, de aard en zwaarte van de sanctie, is in de praktijk vaak doorslaggevend. Bij de ‘aard’ gaat het om het objectieve doel (purpose) of oogmerk dat de oplegger van de sanctie wordt geacht te hebben gehad.n

Aldus ook Michiels & De Waard 2007, p. 12-13.

Is dat oogmerk bestraffing en afschrikking – punitive and deterrent – dan is daarmee meestal gegeven dat de sanctie een criminal charge inhoudt. Dat geldt met name voor bestuurlijke boeten.n

Vgl. EHRM 21 februari 1984, Vol. 73, NJ 1988.937 (Öztürk).

Toetsing van de intrekking van vergunningen aan dit derde criterium leidde het EHRM meestal tot het oordeel dat die intrekking niet kon worden gezien als criminal charge. Het EHRM achtte bijvoorbeeld de intrekking van een drankvergunning wegens ongeschiktbevinding van de klaagster om nog langer alcoholische dranken te schenken niet punitive and deterrent omdat slechts werd beoogd te voorkomen dat iemand die niet voldoet aan geschiktheidseisen blijft beschikken over een vergunning.n

EHRM 7 juli 1989, nr. 10873/84 (Tre Traktörer).

Evenmin criminal van aard achtte het EHRM in de zaak Escoubet de intrekking van een rijbewijs voor vijftien dagen meteen na de te sanctioneren overtreding.n

EHRM 28 oktober 1999, EHRC 1999/6; NJ 2001/593, ECLI:NL:XX:1999:AD5192 (Escoubet v. België).

Het EHRM zag daarin een preventive measure met het oog op de veiligheid van weggebruikers. Die sanctie was bovendien niet zo zwaar dat zij op die grond als ‘criminal’ zou moeten worden gekwalificeerd.

Dat lag anders in de zaak Nilson,n

EHRM 13 december 2005, AB 2006/285, m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik (Nilson v. Sweden).

eveneens betreffende de intrekking van een rijbewijs, maar dan voor anderhalf jaar en pas acht maanden na de overtreding. Het EHRM achtte deze sanctie wel criminal op grond van (i) dier zwaarte en (ii) het doel van de sanctie, dat, gelet op die intrekking pas zoveel later, niet slechts prevention and deterrence met oog op de veiligheid van weggebruikers kon zijn, zodat het doel in belangrijke mate ook retribution (vergelding) moest zijn geweest. Ook een aantal andere maatregelen tot schorsing of ongeldigverklaring van rijbewijzen is door het EHRM als criminal charge beschouwd.n

Zie voor een overzicht ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1643, punt 3.2.

In de zaak Salina v. Maltan

EHRM 8 november 2005, EHRC 2006/1, m.nt. Albers (Salina v. Malta).

ten slotte, beschouwde het EHRM een last onder bestuursdwang tot verwijdering van een illegaal gebouwde schuur als een rechtsherstellende (remedial) sanctie die geen criminal offence in de zin van art. 7 EVRM inhield en daarmee, naar wij aannemen, evenmin een criminal charge in de zin van art. 6 EVRM. In de zaak Hamer v. België werd een door de strafrechter opgelegd bevel tot sloop van een illegale woning wel als criminal charge aangemerkt.n

EHRM 27 november 2007, nr. 21861/03 (Hamer v. België).

Het aantal bestuurlijke sancties dat in de bijna veertig jaar rechtspraak sinds de zaak Öztürk door het EHRM is gekwalificeerd als criminal charge is bescheiden. In die zaak is in 1984 de bestuurlijke boete aangemerkt als criminal charge en sindsdien is er maar één bestuurlijke criminal charge bij gekomen, nl. de (langdurige) intrekking van een rijbewijs wegens een verkeersdelict. Gelet hierop, is het begrijpelijk dat de Afdeling terughoudend is bij het aanmerken van bestuurlijke sancties als criminal charge. Op basis van de Straatsburgse rechtspraak moet men ervan uitgaan dat van de bestuurlijke sancties en maatregelen besproken in onderdeel 5 hierboven de last onder bestuursdwang en last onder dwangsom in beginsel geen criminal charge inhouden, tenzij zij duidelijk verder gaan dan nodig voor herstel van de rechtmatige toestand of voorkoming van een onrechtmatige toestand. Gelet op de HvJ-zaak Bonda en de EHRM-zaak Suceava kan de intrekking en terugvordering van subsidies denkelijk in het algemeen evenmin worden aangemerkt als criminal charge, ook niet als zij verder gaan dan terugvordering van alleen het onrechtmatig genoten deel omdat subsidieverplichtingen slechts een beperkte groep adressaten betreffen en niet tot doel hebben te straffen, maar om de subsidiefondsen goed te beheren. Veel sluitingen en veel (tijdelijke) intrekkingen van vergunningen worden opgelegd met als primair doel de bescherming van de openbare orde of veiligheid, waardoor het onwaarschijnlijk lijkt dat het EHRM hen zal aanmerken als criminal charge. Datzelfde geldt voor intrekkingen op de grond dat de betrokkene niet aan bepaalde kwaliteits- of geschiktheidseisen voldoet.

Dan resteert van de in onderdeel 5 besproken bestuurlijke sancties de Damocles-sluiting van een woning op grond van de Opiumwet. Dat is ontegenzeglijk een ‘zware’ sanctie voor de bewoners en op basis van dat criterium zou zij zeker in aanmerking komen voor de kwalificatie criminal charge. De ‘aard’ van de sanctie daarentegen wijst niet in die richting: of er een verdachte is en of er iemand verwijtbaar heeft gehandeld, doet immers niet ter zake; het gaat in de eerste plaats om de openbare orde en veiligheid; rust op straat en in de buurt. De huidige EHRM-rechtspraak biedt dan ook geen duidelijk aanknopingspunt voor de kwalificatie van een Damocles-sluiting als criminal charge. Dat het EHRM terughoudend is bij het aanmerken van bestuurlijke sancties als criminal charge heeft vermoedelijk te maken met de rechtsgevolgen van die kwalificatie.

6.3.
Kwalificatie als criminal charge is onnodig voor ‘full jurisdiction’-evenredigheidstoetsing

De kwalificatie als criminal charge heeft tot gevolg dat voor de sanctie in kwestie op grond van het EHRM en het Handvest bijzondere strafrechtelijke waarborgen gelden, met name de onschuldpresumptie (art. 6(2) EVRM en art. 48(1) Handvest) en diverse rechten van de verdediging, waaronder het nemo tenetur beginsel (het recht op vrijwaring van gedwongen zelfincriminatie, waaronder het zwijgrecht: art. 6(1) en (3) EVRM en art. 48(2) Handvest). Bijzondere waarborgen zijn verder het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel, waaronder het verbod op terugwerkende kracht en het lex mitior-beginsel (art. 7 EVRM en art. 49(1) Handvest). De laatste bijzondere waarborg is het ne bis in idem-beginsel, het recht om niet opnieuw te worden vervolgd of bestraft voor een strafbaar of beboetbaar feit waarvoor de betrokkene al onherroepelijk is bestraft of vrijgesproken (art. 50 Handvest, art. 4 Protocol 7 EVRM en art. 14(7) IVBPR). Nederland heeft art. 4 Protocol 7 EVRM echter niet geratificeerd en heeft bij art. 14(7) IVBPR een voorbehoud gemaakt om de reikwijdte te beperken tot die van art. 68 Sr. Nationaalrechtelijk zijn bovendien de artt. 5:43 Awb (enkelvoudige beboeting) en 5:44 Awb (una via) niet van toepassing op andere bestuurlijke sancties dan bestuurlijke boeten. Zoals uit het rechtspraakoverzicht in onderdeel 5 blijkt, past de Afdeling het beginsel desondanks toe als twee bestuurlijke sancties voor dezelfde feiten beide kunnen worden aangemerkt als criminal charge (EVRM) of van ‘bestraffende aard (EU).n

ABRvS 23 oktober 2013; ECLI:NL:RVS:2013:1643, ABRvS 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:864.

Als die dubbele sanctionering zich afspeelt binnen de werkingssfeer van het EU-recht, geldt art. 50 Handvest, waarop geen uitzondering of voorbehoud mogelijk is, zodat alsdan toepassing van ne bis in idem inderdaad onontkoombaar is, maar onduidelijk is op welke rechtsbasis de Afdeling ne bis in idem toepast buiten de werkingssfeer van het EU-recht, nu art. 4 Protocol 7 EVRM niet geldt in Nederland en art. 14(7) IVBPR niet verder dan de reikwijdte van art. 68 Sr., dat niet ziet op bestuurlijke sancties. Wij hopen het algemene rechtsbeginsel en juichen dat toe.

Als de literatuur ervoor pleit om een bestuurlijke sanctie als criminal charge aan te merken, is dat niet zozeer ingegeven door de wens om een of meer van deze waarborgen te doen gelden. Dat ligt ook niet voor de hand omdat die waarborgen uit het strafrecht komen en niet steeds passen bij de bestuurlijke sancties en maatregelen die in onderdeel 5 zijn besproken. Dat geldt bijvoorbeeld voor het nemo tenetur beginsel, waarvan bij ons weten niemand heeft betoogd dat het zou moeten gelden bij nalevingstoezicht dat kan leiden tot een sluitingsbevel of de intrekking van een vergunning. Evenmin lijkt ons dat het ne bis in idem-beginsel in de weg zou moeten staan aan de combinatie van een sluitingsbevel/vergunningsintrekking en een bestuurlijke boete of strafvervolging als de sluiting/intrekking geen punitief doel dient. Ook de onschuldpresumptie en het strafrechtelijke legaliteitbeginsel met een absoluut verbod op terugwerkende kracht en met een lex mitior, lijken ons in bestuursrechtelijke context wat te veel van het goede.

De belangrijkste reden waarom de literatuur en veel appellanten toch bepleiten om (sommige van) de hiervoor in onderdeel 5 benoemde sancties en maatregelen aan te merken als criminal charge, is dan ook een andere, nl. de wens om een opgelegde sanctie of maatregel indringender door de rechter op evenredigheid te doen toetsen dan volgens de Praxis-Maxis-maatstaf. Zoals boven al opgemerkt, lijkt ons dat echter het paard achter de wagen spannen. Voor indringender evenredigheidstoetsing van bestuurlijke sancties is het niet nodig om al die sancties en maatregelen als criminal charges aan te merken. Wij zien geen rechtsregel die de bestuursrechter verhindert om andere dan punitieve bestuurlijke sancties zo nodig even indringend op evenredigheid te toetsen als bestraffende bestuurlijke sancties, althans indringender dan volgens de Maxis-Praxis-maatstaf.

Dat criminal charges door de rechter indringend op evenredigheid moeten worden onderzocht, wordt gebaseerd op de eis van full jurisdiction als één van de fair hearing-eisen van art. 6 EVRM, met name op de EHRM-zaak Albert en Le Compte uit 1983 en diens voorganger Le Compte, Van Leuven en De Meyere uit 1981.n

EHRM 10 februari 1983, Series A, Vol. 58 (Albert & Le Compte).

Beide zaken betroffen de rechtsbescherming tegen de oplegging van disciplinaire sancties aan Belgische artsen, waarbij uiteindelijk de vraag was of het Hof van Cassatie full jurisdiction had zodat het cassatieberoep gebreken op het punt van de fair hearing eisen van art. 6 EVRM in de eerdere procesfasen kon compenseren. Volgens het EHRM was dat niet het geval:n

EHRM 10 februari 1983, Series A, Vol. 58 (Albert & Le Compte), punt 36.

‘The Court of Cassation does not take cognisance of the merits of the case, which means that many aspects of “contestation” (disputes) concerning “civil rights and obligations”, including review of the facts and assessment of the proportionality between the fault and the sanction, fall outside its jurisdiction.’

Hieruit blijkt dat een rechterlijk college, om te voldoen aan het vereiste van full jurisdiction, de evenredigheid moet kunnen beoordelen tussen de overtreding en de sanctie. Hoe indringend die rechterlijke beoordeling moet zijn, kan uit het citaat noch uit andere overwegingen worden afgeleid.n

Zie Michiels & De Waard 2007, p. 69-85, Michiels 2015, p. 270-271; B.W.N. de Waard, ‘De matigende rechter. Evenredigheid en bestuurlijke boeten’, in: T. Barkhuysen e.a. (red.), Bestuursrecht harmoniseren. 15 jaar Awb, Den Haag: BJu 2015, p. 469-487.

Voor het onderwerp van onze conclusie is belangrijk dat de vereiste evenredigheidsbeoordeling van sancties niet samenhangt met de kwalificatie van die sancties als criminal charge. De litigieuze disciplinaire sancties vielen immers onder het hoofd ‘civil rights and obligations’ van art. 6 EVRM en niet onder het hoofd ‘criminal charge’, omdat de gesanctioneerde disciplinaire regels zich richtten tot een speciale groep (artsen) en niet tot burgers in het algemeen (zie 6.2 hierboven): het ging expliciet om ‘disputes concerning civil rights and obligations’. Dat betekent dat de eis dat de rechter sancties op evenredigheid beoordeelt, geldt voor bestuurlijke sancties die civil rights and obligations raken, al is niet duidelijk hoe indringend die beoordeling moet zijn. Voor de hand ligt de veronderstelling dat zij indringender is naarmate verder gaande aantasting van een grondrecht dreigt en grotere belangen voor de justitiabele op het spel staan, gegeven ook de rechtspraak onder het criminal charge limb van art. 6 EVRM over ‘what is at stake’ voor de belanghebbende bij – bijvoorbeeld – vooronderstellingen van schuld aan fiscale overtredingen.n

Zie onder meer EHRM 7 oktober 1988, nr. 10519/83, NJ 1991, 351, m.nt. Alkema (Salabiaku v. France).

Uit de zaken Bendenounn

EHRM 24 februari 1994, Series A no. 284 (Bendenoun v. France), pp. 19-20, § 46.

en Janosevic,n

EHRM 21 mei 2003, Reports of judgments and decisions 2002-VII (Janosevic v. Sweden), punt 81.

eveneens over fiscaal-bestuurlijke sancties, volgt dat full jurisdiction onder het criminal charge hoofd van art. 6 EVRM betekent: ‘a judicial body that has full jurisdiction, including the power to quash in all respects, on questions of fact and law, the challenged decision.’ Wij nemen aan dat full jurisdiction onder het civil rights and obligations hoofd van art. 6 EVRM hetzelfde inhoudt.

In de zaak Menarini Diagnosticsn

EHRM 27 september 2011, nr. 43509/08 (Menarini Diagnostics v. Italie).

van eind 2011 heeft het EHRM het vereiste van full jurisdiction bij bestuurlijke boeten – dus onder het criminal charge hoofd van art. 6 EVRM – geconcretiseerd. De zaak betrof een kartelboete opgelegd door de Italiaanse mededingingsautoriteit Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM). Er kan uit worden afgeleid dat de rechter een bestuurlijk boetebesluit op alle punten wat betreft zowel de feiten als het recht moet kunnen toetsen, de gegrondheid en de proportionaliteit ervan moet kunnen beoordelen en het besluit zo nodig moet kunnen vernietigen en herzien (curs. W&W):

’59. (…). Parmi les caractéristiques d’un organe judiciaire de pleine juridiction figure le pouvoir de réformer [vernietigen; herzien; W&W] en tous points, en fait comme en droit, la décision entreprise, rendue par l’organe inférieur. Il doit notamment avoir compétence pour se pencher sur toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige dont il se trouve saisi (…).

(…).

63. La Cour note que dans le cas d’espèce, les juridictions administratives se sont penchées sur les différentes allégations de fait et de droit de la société requérante. Elles ont dès lors examiné les éléments de preuve recueillis par l’AGCM. De plus, le Conseil d’Etat a rappelé que lorsque l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire, même si le juge administratif n’a pas le pouvoir de se substituer à l’autorité administrative indépendante, il peut toutefois vérifier si l’administration a fait un usage approprié de ses pouvoirs.

64. De ce fait, la Cour note que la compétence des juridictions administratives n’était pas limitée à un simple contrôle de légalité. Les juridictions administratives ont pu vérifier si, par rapport aux circonstances particulières de l’affaire, l’AGCM avait fait un usage approprié de ses pouvoirs. Elles ont pu examiner le bien-fondé et la proportionnalité des choix de l’AGCM et même vérifier ses évaluations d’ordre technique.

65. De plus, le contrôle effectué sur la sanction a été de pleine juridiction dans la mesure où le TAR et le Conseil d’Etat ont pu vérifier l’adéquation de la sanction à l’infraction commise et le cas échéant auraient pu remplacer la sanction (…).

66. En particulier, le Conseil d’Etat, en allant au delà d’un contrôle « externe » sur la cohérence logique de la motivation de l’AGCM, s’est livré à une analyse détaillée de l’adéquation de la sanction par rapport aux paramètres pertinents, y compris la proportionnalité de la sanction même.’

Hoe indringend die rechterlijke beoordeling van l’adéquation en de proportionnalité van de bestuurlijke boete moet zijn, staat daarmee nog niet vast,n

Michiels 2015, p. 371; De Waard 2015; Pieter-Jan Van de Weyer, Vereiste van volle rechtsmacht in de zin van art. 6 EVRM in bestuursrechtelijke geschillen, diss. KU Leuven 2019, p. 368-385.

maar het arrest suggereert onzes inziens vrij vergaande beoordeling, nu de rechter het boetebesluit niet alleen moet kunnen vernietigen, maar ook vervangen. Over de indringendheid van de rechterlijke toetsing van niet-bestraffende bestuurlijke sancties (die civil rights raken) hoeft dit echter nog weinig algemeens te zeggen, nu die van zeer uiteenlopende aard en ingrijpendheid kunnen zijn.n

Zie over de nuances van de EHRM-toepassing van de eisen van full en sufficient jurisdiction in ‘civil’ cases, Pieter-Jan Van de Weyer, Vereiste van volle rechtsmacht in de zin van art. 6 EVRM in bestuursrechtelijke geschillen, diss. KU Leuven 2019, p. 336-356.

Onze conclusie is dat het onnodig en zelfs onwenselijk en ineffectief is om gewenste intensivering van evenredigheidsbeoordeling van bestuurlijke sancties te willen bereiken door (veel) meer van die sancties te kwalificeren als criminal charge en daarmee (ver) uit de pas te gaan lopen met de kwalificatie als criminal door de Europese rechters en daarmee waarborgen van toepassing te maken die geen zin hebben en niet passen bij het nietpunitieve bestuursrecht. Het is onnodig omdat de in de full jurisdiction-eis van art. 6 EVRM begrepen eis van evenredigheidsbeoordeling evenzeer geldt onder het civil rights and obligations hoofd van art. 6 EVRM als onder diens criminal charge hoofd. Ook als dat anders zou zijn, zou geen rechtsregel de bestuursrechter verhinderen om niet-punitieve sancties indringender op evenredigheid te beoordelen dan naar de Maxis-Praxis-maatstaf. Dat het internationale recht in sommige gevallen gebiedt om (intensief) op evenredigheid te toetsen, betekent niet dat het voor andere gevallen daaraan in de weg zou staan. Het is voor niet onder het internationale recht vallende gevallen aan de nationale rechter om de intensiteit van zijn toetsing te bepalen op basis van zijn interpretatie van zijn nationale recht. In wezen gaat het in die gevallen in Nederland dan alleen nog over het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet. Alle niet rechtstreeks op de formele wet gebaseerde gevallen kunnen in beginsel door de rechter naar de door haar rechtens geachte intensiteit getoetst worden op basis van het evenredigheidsbeginsel als algemeen rechtsbeginsel of van art. 3:4 Awb. Na de Doorbraakarrestenn

HR 12 april 1978, nrs. 18452, 18464 en 18495, ECLI:NL:HR:1978:AX3264, ECLI:NL:HR:1978:AX2432 en ECLI:NL:HR:1978:AM4447; BNB 1978/135-137, m.nt. C.P. Tuk, AB 1979/262, m.nt. F.H. van der Burg; NJ 1979/533, m.nt. M. Scheltema.

van 1978 is het verder in elk geval conceptueel mogelijk dat in individuele gevallen een strikte formele-wetstoepassing ook zozeer in strijd kan komen met het in het algemene rechtsbewustzijn levende evenredigheidsbeginsel dat die wetstoepassing achterwege moet blijven. Wij gaan daarop in onderdeel 9 in.

6.4. (
Slechts) nationaalrechtelijke verruiming van ‘bestraffend’? (Neen; niet aan beginnen)

De Awb onderscheidt bestraffende en herstelsancties. Zoals bleek, toetst de Afdeling alleen bestraffende sancties indringend op evenredigheid en beperkt zij deze soort sancties tot bestuurlijke boeten en een enkele tijdelijke intrekking van een vergunning. De literatuur bekritiseert niet alleen de enge uitleg van het begrip criminal charge, maar – logischerwijze – ook de enge uitleg van de Awb-term ‘bestraffend’. De Afdeling zou diverse bestuurlijke sancties en maatregelen die verder gaan dan herstel ten onrechte niet als ‘bestraffend’ aanmerken. Albers betoogt dat de Afdeling de ‘bestraffende sanctie’ van art. 5:2(1)(c) Awb (een ‘bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen’) als volgt zou kunnen opvatten:n

Albers 2014, p.27.

‘Van leedtoevoeging (of in de woorden van de Afdeling: geïndividualiseerd nadeel’) – en daarmee van een bestraffende sancties – is sprake als de sanctie verder gaat dan herstel van de onrechtmatige toestand vergt. In het verlengde daarvan is sprake van leedtoevoeging als datgene waarop, ondanks de gepleegde overtreding, aanspraak is blijven bestaan, wordt onthouden of ontnomen, terwijl herstel van de rechtmatige toestand niet meer mogelijk is (…).’

Daarvan uitgaande, zouden diverse sluitingsbevelen, sommige vergunningsintrekkingen en de intrekking en terugvordering van meer subsidie dan het ten onrechte ontvangen bedrag als bestraffend moeten worden aangemerkt en in zoverre indringend(er) op evenredigheid worden getoetst. Hoewel haar definitie nuttig is om de ingrijpendheid van een bestuurlijke sanctie te bepalen (zie 8.3), denken wij dat ruimere uitleg van de term ‘bestraffend’, dus het loslaten van de congruentie met het internationaalrechtelijke – alsdan significant engere – concept criminal charge, niet de oplossing is voor de bepaling van de optimale intensiteit van de rechterlijke beoordeling van bestuurlijke sancties, om diverse redenen.

In de eerste plaats zouden nog steeds slechts twee smaken bestaan: de Maxis-Praxis-smaak en de Keuringsplaats Zeewolde-smaak. Maar zoals al betoogd: daar zou nog iets tussen moeten zitten. De fixatie op alleen het onderscheid tussen bestraffende en niet-bestraffende sancties en op basis daarvan op slechts twee toetsingsintensiteiten beneemt het zicht op de gevarieerdheid in effecten van niet-bestraffende sancties (herstelsancties). Herstelsancties kunnen al lang niet meer worden aangeduid als slechts situatieve sancties gericht op opheffing van een met het recht strijdige situatie waarbij de (mate van) verwijtbaarheid van de veroorzaker van die situatie geen enkele rol speelt.n

Vgl. voor deze definitie Van de Griend 2003, p. 17.

Dat blijkt al uit het bestaan van de preventieve ‘herstel’sanctie (art. 5:7 Awb) en uit de definitie van herstelsancties (art. 5:2(1)(b) Awb), waaronder ook sancties ter voorkoming van herhaling, waarbij per definitie überhaupt nog geen of nog geen nieuwe onrechtmatige toestand bestaat, en het blijkt te meer uit een sanctie zoals de hierboven besproken Damocles-sluiting die in twee van onze zaken is opgelegd. Deze sluiting geldt als bestuursdwang, dus als herstelsanctie, maar grijpt diep in in het door art. 8 EVRM beschermde familie- en privéleven van burgers en er bestaat dus alle reden voor serieuze rechterlijke toetsing waarbij alle relevante omstandigheden, dus onder meer ook verwijtbaarheid, beoordeeld moeten kunnen worden. Hetzelfde kan gelden voor lokaalsluitingsbevelen in de sfeer van de openbare orde, ook al worden die in moderne APV’s ook steeds vaker aangeduid als bestuursdwang.n

Vgl. ABRvS 11 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3699 (par. 5.4)

In de tweede plaats zouden nationaal recht en internationaal recht uiteen gaan lopen en zouden drie categorieën sancties ontstaan met navenante toename van afbakeningsproblemen: (i) bestraffende sancties die niet tevens een criminal charge inhouden en waarvoor de strafrechtelijke waarborgen dus niet gelden; (ii) bestraffende sancties die wél tevens een criminal charge inhouden en waarvoor die waarborgen dus wel gelden, en (iii) sancties die geen van beide zijn. Zoals blijkt uit de MvTn

Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 75 en 84, waarin staat dat punitieve sancties in het wetsvoorstel worden aangeduid als bestraffende sancties. Dat de wetgever voor de Awb-waarborgen heeft aangesloten bij de criminal charge-rechtspraak volgt uit de veelvuldige verwijzingen naar die rechtspraak in de artikelsgewijze toelichting (zie bv. p. 94 e.v. (zwijgrecht), p. 98 e.v. (cautie) en p. 122 e.v. waarin de wetgever ingaat op verdragsrechtelijke eisen, waaronder de eisen uit de artt. 6 en 7 EVRM.

bij de Awb, is ‘bestraffend’ een vertaling van de term ‘punitive’ in de criminal charge-rechtspraak en zijn de Awb-waarborgen bij bestraffende sancties ontleend aan die criminal charge-rechtspraak. Bestraffende sancties en criminal charges worden in de literatuur dan ook vaak als synoniem beschouwd.n

Vgl. Michiels/Blomberg/Jurgens, Handhavingsrecht, 2016; H.E. Bröring & K.J. de Graaf (red.), Bestuursrecht, Den Haag: BJu 2019, hoofdstuk 16; Van Wijk, Konijnenbelt, Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 455-460. Zelfs Albers 2014, p. 66-96, die op zich een duidelijk onderscheid maakt tussen ‘bestraffend’ en criminal charge gaat voor nadere uitwerking van het bewijsrecht bij bestraffende sancties te rade bij art. 6(2) EVRM, daarbij ervan uitgaand dat bestraffende sancties kwalificeren als criminal charge.

Zou men het om die reden niet mogelijk achten om de congruentie tussen ‘bestraffend’ en criminal charge te verlaten, dan zou verruiming van ‘bestraffend’ meebrengen dat alle waarborgen bij criminal charges ook gaan gelden voor de categorieën sancties die er bij ‘bestraffend’ bij komen. Daartegen bestaan uiteraard dezelfde bezwaren als in 6.3 hierboven geformuleerd tegen verruiming van de uitleg van criminal charge: strafrechtelijke waarborgen gaan dan ook gelden voor sluitingen, intrekkingen van vergunningen en terugvordering van subsidies, hetgeen vooral weinig zinvolle complicaties lijkt te produceren.

In de derde plaats ontstaan ook binnen één sanctie afbakeningsproblemen omdat zij gesplitst moet worden in twee delen met verschillende toetsingsintensiteit. Bij de intrekking en terugvordering van een subsidie wegens (bijvoorbeeld) niet-naleven van gegevensverstrekkingsplichten zou de terugvordering van het bedrag dat ten onrechte is genoten slap getoetst moeten worden (herstel) en zou de terugvordering van het bedrag waarop ook zonder de overtreding aanspraak zou hebben bestaan (bestraffend), doortastend getoetst moeten worden. Art. 5:2(1)(c) Awb biedt daartoe trouwens wel de ruimte: een bestuurlijke sanctie is slechts bestraffend ‘voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen’. Het onderwerp in deze zinsnede is niet het bestuursorgaan, maar de sanctie. Nu een sanctie niets kan beogen (dat kan alleen de oplegger van de sanctie), zal dus bedoeld zijn: voor zover de sanctie objectief het doel van leedberokkening dient; dus niet: voor zover het bestuursorgaan al dan niet leed beoogt. Dat betekent onzes inziens dat de rechter in elk geval ‘vol’ – en objectief – toetst in hoeverre een sanctie welk doel dient. Het bovenstaande rechtspraakoverzicht suggereert dat de Afdeling van wederzijdse uitsluiting uitgaat: een sanctie heeft in beginsel óf een reparatoir doel (en mag dan geen bestraffend element bevatten; zie de zaken geciteerd in onderdeel 5 hierboven) óf een punitief doel, maar niet beide doelen. Zij lijkt ervan uit te gaan dat de wetgever een tweedeling zag: reparatoir of punitief. Het algemene deel van de toelichting suggereert dat wellicht,n

Kamerstukken II 2003/04, 29 702 nr. 3, p. 75.

maar de artikelsgewijze toelichting vermeldt bij de herstelsanctie dat bestuurlijke sancties ‘doorgaans’ worden onderscheiden in reparatoire en punitieve sancties.n

Kamerstukken II 2003/04, 29 702 nr. 3, p. 83.

De toelichting op art. 5:2 Awb geeft geen duidelijk uitsluitsel,n

Zie ook J. Verbeek, T&C Algemene wet bestuursrecht, art. 5:2, aant. 3. Daarin neemt de auteur het standpunt in dat intrekking van vergunningen ook een gemengd karakter kan hebben, dat wil zeggen een herstel- en een punitief karakter.

maar onzes inziens volgt uit de tekst van die bepaling al dat een bestuurlijke sanctie beide doelen kan hebben: de term ‘voor zover’ in art. 5:2(1)(c) Awb impliceert immers dat een bestuurlijke sanctie beide doelen kan hebben. Dat pleit er onzes inziens te meer voor om de intensiteit van de rechterlijke toetsing niet dichotomisch te bepalen op ofwel marginaal ofwel vol, maar te laten afhangen van het gewicht van de betrokken belangen, de mate van aantasting van grondrechten en de bij oplegging van de sanctie voorzienbare gevolgen ervan. Die voorzienbare effecten moet het bestuursorgaan immers meewegen als onderdeel van zijn zorgvuldige voorbereiding. Om dit concreet te maken: de wet noopt naar onze mening niet tot het bij woningsluitingen in wezen voorbijgaan aan onder meer het gevolg van een langdurige uithuiszetting, in uitgangspunt zonder opvang, van bewoners die niet betrokken waren bij de drugs, op de gronden dat het doel ‘slechts’ is openbare orde en veiligheid en dat uithuiszetting nu eenmaal ‘inherent’ is aan woningsluiting.

Wat van dat alles zij: ook hier geldt de algemene overweging: waarom conceptueel moeizaam een uiteindelijk ondoelmatige en oneigenlijke semistrafrechtelijke weg banen als de gewenste differentiatie in rechterlijke toetsingsintensiteit eenvoudiger bereikt kan worden langs beter gebaande conceptuele paden? Daarover gaat het vervolg van deze conclusie.

6.5.
Uitsmijter

Wij merken op dat een slechts-twee-extremen-systeem (marginaal of doortastend) ons fundamenteel onverenigbaar lijkt met het evenredigheidsbeginsel als algemeen rechtsbeginsel omdat onzes inziens bij een werkelijke doel/middel/effect-evenredigheidstoetsing de toetsingsintensiteit traploos meeglijdt met het gewicht van de betrokken algemene en particuliere belangen, de mate van aantasting van grondrechten en de omstandigheden van het geval, waaronder de mate waarin de sanctie daadwerkelijk aan haar doel beantwoordt.

7. Het evenredigheidsbeginsel in het Europese recht (en daarmee het Nederlands recht)

7.1.
Inleiding

Het evenredigheidsbeginsel speelt een grote rol bij de toepassing van zowel het EVRM als het EU-recht. Beperking van de EVRM-rechten en vrijheden moet (i) bij wet zijn voorzien, (ii) noodzakelijk zijn in een democratische samenleving op grond van een algemeen belang of ter bescherming van de belangen van anderen en (iii) evenredig zijn in het licht van dat algemene belang. Voor zover een niet-bestraffende bestuurlijke sanctie of maatregel een beperking van een EVRM-recht inhoudt, moet zij dus door de onafhankelijke rechter kunnen worden getoetst op evenredigheid. Zoals boven al opgemerkt, is de functie van evenredigheid als toetssteen voor de beperking van fundamentele rechten voor Hirsch Ballin een belangrijke reden om te pleiten voor indringender rechterlijke toetsing van bestuurlijke sancties onder art. 3:4(2) Awb.

Op grond van art. 52(3) Handvest zijn de EVRM-rechten en vrijheden zoals uitgelegd door het EHRM bovendien binnen de werkingssfeer van het EU-recht bindend voor de uitleg van de daarmee corresponderende rechten en vrijheden in dat Handvest. Nog belangrijker is dat het evenredigheidsbeginsel een algemeen beginsel van Unierecht is, met grote betekenis voor zowel de nationale handhaving en sanctionering van overtredingen van Unierecht als voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van nationale beperkingen op EU-verkeersvrijheden. Dat beginsel heeft in Nederland ook grote betekenis buiten de werkingssfeer van EU-recht omdat de Afdeling de EU-rechtelijke invulling van het evenredigheidsbeginsel ook heeft geadopteerd bij de oplegging en beoordeling van niet-bestraffende sancties in louter nationale zaken,n

ABRvS 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571 (Greenpeace).

waarover meer hieronder.

7.2.
De betekenis van het Straatsburgse evenredigheidsbeginsel

7.2.1.
Inleiding

De niet-bestraffende sancties en maatregelen behandeld in onderdeel 5 kunnen beperkingen inhouden van EVRM-rechten, met name van die van art. 8 EVRM (recht op gezins- en privéleven) en art. 1 Protocol I (eigendomsgrondrecht). Zoals in 6.3 hierboven uiteengezet, volgt verder uit het vereiste van full jurisdiction als onderdeel van de fair hearing eisen van art. 6 EVRM dat de rechter de evenredigheid moet (kunnen) beoordelen tussen een overtreding en een daarop gestelde sanctie die civil rights and obligations raakt, al is onduidelijk naar welke intensiteit. Mogelijke aantasting van andere grondrechten door niet-bestraffende sancties laten wij hieronder buiten beschouwing.

7.2.2.
.2.2. Artikel 1 Protocol I (eigendomsgrondrecht)

Inmenging in een eigendomsrecht

Art. 1 Eerste Protocol EVRM en het daarmee corresponderende art. 17 Handvest beschermen burgers tegen de inmenging door de overheid in hun eigendommen (‘possessions/biens’), zowel bij de ontneming van eigendom als bij de beperking/regulering ervan. In dat laatste geval worden de gebruiksmogelijkheden van de eigendom beperkt zonder dat het beschikkingsrecht daarover (geheel) verloren gaat. Een bijzondere positie neemt de heffing van belastingen en premies in: belasting en premie is men geheel kwijt aan de overheid, maar worden desondanks niet aangemerkt als ontneming maar als regulering, omdat het EHRM zich realiseerde dat als zij als ontneming zouden worden aangemerkt, vergoeding van de waarde zou moeten volgen, hetgeen de zin aan de heffing zou ontnemen en haar onmogelijk zou maken.

Onder ‘eigendom’ in de zin art. 1 Protocol I vallen alle rechten en belangen die een vermogensbelang vertegenwoordigen, dus niet alleen de eigendom van fysieke goederen, maar vorderingsrechten en afhankelijk van de omstandigheden ook de aanspraak op een vergunning, subsidie of een socialezekerheidsuitkering. Staat vast dat het om ‘eigendom’ en een aantasting daarvan gaat, dan gaat het EHRM na of de aantasting bij wet is voorzien en of er een legitimate aim in the general interest mee wordt gediend. Die stappen worden meestal vrij makkelijk genomen. Cruciaal is daarom vaak de vraag of een fair balance (evenredigheid) bestaat tussen het te dienen algemene belang en de aantasting van het eigendomsrecht. Dat is niet het geval als de belanghebbende – bezien vanuit dat te dienen algemene belang – een individual and excessive burden wordt opgelegd.

Aldus vereist een inmenging in eigendom uiteindelijk een evenredigheidstoets. Hierna bespreken we de diverse elementen van de eigendomsbescherming ten einde vast te stellen of de oplegging van de diverse niet-bestraffende bestuurlijke sancties als inmenging in eigendom kan worden opgevat en wat dat zou kunnen betekenen voor die toetsing aan evenredigheid. Als caveat vooraf zij opgemerkt dat de rechtspraak van het EHRM nogal casuïstisch is en het daarom lastig is om daaruit algemene conclusies te trekken over de toepasselijkheid van art. 1 Protocol I en de consequenties daarvan voor de evenredigheidstoets.

Als het eigendomsrecht wordt beperkt door een niet-bestraffende sanctie, gaat het altijd om regulering van eigendom. Sanctionerende regulering van eigendom van fysieke goederen is bijvoorbeeld een last onder dwangsom tot sloop van een illegaal gebouwde woning,n

EHRM 21 april 2016, nr. 46577/15 (Ivanova & Cherkezow v. Bulgarije), AB 2017/35, m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik.

maar ook – zo lijkt ons – de Damocles-sluiting van een pand voor zover zij de eigenaar van het pand treft. Een dergelijke zaak hebben wij overigens nog niet kunnen vinden in de rechtspraak van het EHRM.

Eigendom is ook een aanspraak die voldoende vaststaat om als asset te worden aangemerkt. Dat is het geval als op basis van geldend nationaal recht een legitimate expectation bestaat van verwerving van het effectieve genot van die asset. Onder deze categorie valt onder meer een drankvergunning, die door het EHRM in de zaak Tre Traktörer Aktiebolag v. Zweden werd beschouwd als onderdeel van het bedrijfsvermogen van een restauranthouder.n

EHRM 7 juli 1989, nr. 10873/84 (Tre Traktörer Aktiebolag v. Zweden).

Gelet daarop lijken ook intrekkingen van vergunningen als bestuurlijke sanctie of maatregel ter bescherming van de openbare orde binnen deze categorie te vallen. Als over het aanvankelijke recht op de vergunning geen twijfel bestaat is de intrekking ervan de aantasting van een eigendom. Uit de zaak Plalam v. Italiën

EHRM 18 mei 2010, nr. 16021/02 (Plalam t. Italië), AB 20110/189, m.nt. Barkhuysen & Den Ouden.

kan worden afgeleid dat een besluit tot subsidieverlening een legitieme verwachting van toekenning van de subsidiegelden kan wekken, zodat ook deze aanspraak een eigendomsrecht in de zin van art. 1 Protocol I kan zijn en het besluit tot lagere vaststelling of intrekking ervan een regulering van dat eigendomsrecht.

Aantasting van eigendomsrechten kan zich ook voordoen bij de intrekking van een uitkering of pensioen als – soms pas jaren later – blijkt dat de betrokkene achteraf bezien daarop toch geen of minder recht had.n

Zie daarover A.E.M. Leijten, ‘Eigendomsrechten en proportionaliteit: toetsing aan 1 EP in het sociale zekerheidsrecht’, JBplus 2016, afl. 2, p. 67-83.

Een recht op een uitkering is in beginsel een ‘eigendom’ ongeacht of daarvoor premies zijn betaald.n

EHRM 6 juli 2005 (ontv.besl.), nr. 65731/01 en 65900/01 (Stec t. Verenigd Koninkrijk).

Uitgangspunt is dat zo’n als ‘eigendom’ te beschouwen uitkeringsrecht pas ontstaat als de betrokkene aan de daarvoor geldende wettelijke eisen voldoet,n

EHRM 24 oktober 2013, nr. 52943/10 (Damjanac t. Kroatië).

maar het EHRM neemt het bestaan van een eigendomsrecht ook aan (i) als in de omstandigheden van het geval de aanspraak op de uitkering als voldoende vaststaand kan worden aangemerkt en (ii) als voor de belanghebbende een legitimate expectation van uitkering bestaat.

Ad (i): dit geval was aan de orde in de zaak Moskal v. Polen,n

EHRM 15 september, nr. 10373/05 (Moskal t. Polen), EHCR 2009/120

waarin een vroegpensioenuitkering op een aanvraag te goeder trouw en in lijn met de wet, door het EHRM werd aangemerkt als voldoende vaststaand om een eigendomsrecht te zijn, ook al bleek de toekenning achteraf in strijd met de wet; de intrekking achteraf ervan werd daarom (toch) als een eigendomsaantasting gezien. Een vergelijkbaar oordeel biedt de zaak Casarin v. Italië,n

EHRM 11 februari 2021, nr. 4893/13 (Casarin t. Italië).

waarin het EHRM een ontvangen toeslag als ‘eigendom’ aanmerkte, ook al bleek bij de toekenning ervan niet aan alle wettelijk voorwaarden voldaan te zijn.

Ad (ii): dit geval was aan de orde in de zaak Čakarević v. Kroatië.n

EHRM 26 april 2018, nr. 48921/13 (Cakarevic t. Kroatië), EHCR 2018/8, m.nt Leijten; AB 2019/21, m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik.

De klaagster had volgens het EHRM legitieme verwachtingen dat bepaalde uitkeringsgelden haar daadwerkelijk toekwamen, ook al waren zij niet conform de wet toegekend en strookte terugvordering ervan (wel) met de wet. Doorslaggevend achtte het EHRM dat de klaagster te goeder trouw was en de overheid niet had vermeld dat de uitkering zou vervallen en bovendien drie jaar had gewacht alvorens dat verval te melden en terug te vorderen. Ook in de zaak Bélané Nagy/Hongarijen

EHRM (grote kamer) 13 december 2016, nr. 53080/13 (Bélané Nagy t. Hongarije), AB 2017/212, m.nt. Leijten.

oordeelde het EHRM dat de belanghebbende een legitieme verwachting had van toekenning van een uitkering, ook al was de aanvraag overeenkomstig de op dit punt gewijzigde wet geweigerd, nu de belanghebbende jarenlang premie had betaald voor de uitkering in een periode waarin niet voorzienbaar was dat zij door die wetswijziging niet meer voor de uitkering in aanmerking zou komen.

We zijn vrij uitgebreid op deze rechtspraak ingegaan omdat de literatuur op die basis verdedigt dat ook een ‘voorschot’ op een toeslag zoals de kinderopvangtoeslag een ‘possession’ in de zin van art. 1 Protocol I kan zijn,n

Ali al Khatib & Tess Linders, ‘Het EVRM als anker om een nieuwe toeslagenaffaire te voorkomen’, NJB 2021/1321, afl. 18, p. 1479-1486.

waardoor een besluit tot nihilstelling en volledige terugvordering op die rechtsgrond alsdan kan worden getoetst aan het vereiste van een fair balance (evenredigheid). Volgens ons is de kans inderdaad groot dat het EHRM zal oordelen dat kinderopvangtoeslagontvangers een legitimate expectation hadden dat de toeslag hen toekomt voor zover zij de correcte besteding ervan overtuigend kunnen verantwoorden omdat zij in zoverre wel degelijk aan de wettelijke voorwaarden voldeden en dat het EHRM de kwalificatie ‘voorschot’ daaraan niet in de weg zal zien staan omdat uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat (i) die term slechts systeemtechnisch is omdat de voor een ‘(eind)afrekening’ benodigde gegevens nu eenmaal pas na afloop van het kinderopvanguitgaven- en uitbetalingsjaar beschikbaar zijn, (ii) wel degelijk een ‘aanspraak ontstaat’ als de kosten worden gemaakt waarvoor de toeslag is bedoeld,n

Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 49.

(iii) moest worden ‘voorkomen dat de burger achteraf met verrassingen wordt geconfronteerd en dat substantiële bedragen moeten worden nabetaald of teruggevorderd’n

Kamerstukken II 2004/05, 29764, nr. 8, p. 3.

of ‘dat achteraf grote bedragen door de burger moeten worden terugbetaald”n

Kamerstukken II 2004/05, 29764, nr. 8, p. 20.

en (iv) door de Belastingdienst/Toeslagen alleen “het teveel of ten onrechte uitbetaalde bedrag kan (…) worden teruggevorderd”,n

Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 49.

(gegeven dat de Wko niet bepaalt dat bij een gedeeltelijke niet-verantwoording de toeslag op nihil wordt gesteld).

Het is de vraag hoe ver het EHRM in de uitleg van het nationale recht duikt, maar omdat ‘eigendom’ autonoom is, kan het niet zo zijn dat door een verkeerde uitleg van nationaal recht iemand opeens geen ‘eigendom’ meer heeft. Het EHRM legt dan ook wel eens het nationale recht zelf uit als hij vindt dat de nationale autoriteiten/rechter dat verkeerd hebben gedaan, bijvoorbeeld in de discriminatiezaak Guberina v. Croatian

EHRM 12 september 2016, nr. 23682/13, Guberina v. Croatia.

waarin het Hof oordeelde dat de nationale autoriteiten/rechters de wettelijke term ‘basic infrastructure and technical accommodation requirements’ in verband met een overdrachtbelastingvrijstelling verkeerd, nl. ‘overly restrictive’ hadden uitgelegd. In de eigendomszaak Driha c. Roumanie,n

EHRM 21 februari 2008, nr. 29556/02, Driha c. Roumanie.

over de belastbaarheid van een vertrekvergoeding voor brandweerlieden, achtte het EHRM onaanvaardbaar dat bestuur en rechter voorbijgingen aan de duidelijke tekst van de wet, zelfs als het de bedoeling van het Roemeense parlement zou zijn geweest om belasting te heffen over die vertrekvergoedingen, nu er geen duidelijke parlementaire geschiedenis was die dat standpunt steunde. Loutere mogelijke parlementaire bedoelingen zijn geen wettelijke grondslag. Omdat de nationale hoogste rechter bovendien onverklaarbaar had gezwalkt in zijn wetsuitleg, ging het EHRM in deze zaak wel héél ver in het overnemen van de uitleg van nationaal recht, althans het desavoueren van de uitleg ervan door de nationale hoogste rechter, wiens uitleg hij ‘manifestement illégale sur le plan du droit interne’ achtte.

Wij merken verder op dat ook al zou het voorschot geen ‘aanspraak’ en daarmee een legitimate expectation zijn, en de nihilstelling daarom op zichzelf mogelijk nog geen aantasting van een eigendomsrecht, de invordering mogelijk wel degelijk (ander) eigendom aantast: als vast staat dat van € 15.000 KOT‘voorgeschoten’ € 13.000 geheel rechtmatig besteed is, betekent terugvordering van € 15.000 dat ter waarde van € 13.000 ander, eveneens rechtmatig eigendom van de ouders wordt aangetast, wat onzes inziens op zichzelf een eigendomsaantasting is. Vast staat immers dat die € 13.000 er rechtmatig niet meer is omdat die geheel volgens de bedoeling van de wetgever aan kinderopvang is besteed.

De fair balance tussen eigendomsaantasting en algemeen belang

Het vereiste dat de eigendomsaantasting bij de wet is voorzien is zelden het struikelblok en ook de Nederlandse niet-bestraffende bestuurlijke sancties berusten op een (voorafgaand) wettelijk voorschrift dat ‘voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar in zijn toepassing’ is. Voor hun toepassing is ook vrijwel altijd een legitimate aim in the general interest voorhanden. Waar het om gaat – als de eigendomsvraag is gepasseerd – is de evenredigheid van de eigendomsaantasting; de fair balance.

Die evenredigheidstest is noodzakelijkwijs afhankelijk van de omstandigheden van het geval en daarmee erg casuïstisch. Het EHRM geeft zelden doorslaggevende omstandigheden aan, maar gebruikt meestal een catalogusargumentatie, bestaande uit een lijst enerzijdsen en een lijst anderzijdsen, gevolgd door een holistische afweging waaruit niet kan worden afgeleid welk gewicht welke enerzijds of anderzijds in de schaal heeft gelegd. Bovendien laat het EHRM de lidstaten veelal een tamelijk ruime margin of appreciation bij die afweging. Wel is het Hof streng op de procedurele waarborgen: tegen elke aantasting moet een rechtsgang met voldoende waarborgen openstaann

EHRM 24 november 2005, nr. 49429/99 (Capital Bank AD t. Bulgaria).

en het bestuur en de rechter moeten blijk geven van hun evenredigheidsbeoordeling. Ontbreken die, dan is art. 1 Protocol I geschonden. De fair balance-eis kan ook een beoordeling van noodzakelijkheid (subsidiariteit) impliceren, in die zin dat het EHRM nagaat of het legitimate aim met een minder ingrijpend middel had kunnen worden bereikt, met name of de responderende lidstaat dat überhaupt heeft onderzocht.n

EHRM 21 februari 1986, ECHR Series A, Vol. 98-B (James and others t. Verenigd Koninkrijk).

Erg indringend is die test niet omdat het EHRM geen zoveelste instantie bovenop de nationale instanties kan/wil zijn en het uiteraard niet zijn taak acht om een lidstaat binnen diens margin of appreciation voor te schrijven hoe hij zijn discretion uitoefent.

Ter casuïstische illustratie bespreken wij nogmaals enkele zaken die bij de bespreking van het begrip ‘eigendom’ al aan de orde kwamen, maar dan met het oog op de fair balance test. Zeer terughoudend was het EHRM in de genoemde zaak Ivanova & Cherkezow v. Bulgarije over de last tot sloop van een illegaal gebouwde woning.n

EHRM 21 april 2016, nr. 46577/15 (Ivanova & Cherkezow t. Bulgarije), AB 2017/35, m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik.

Het EHRM overwoog dat staten een grote beoordelingsvrijheid hebben bij de regulering van eigendom in het kader van de ruimtelijke ordening. Art. 1 Protocol I vereiste daarom volgens het hof geen geïndividualiseerde toets van het sloopbesluit; hij achtte de sloop van de woning daarom niet in strijd is met art. 1. De beoordeling van het beroep op art. 8 EVRM in die zaak was minder terughoudend: daarbij moet de rechter de persoonlijk omstandigheden van de betrokken burger betrekken. Op dat aspect van de zaak gaan wij in onderdeel 7.2.3 in.

In de genoemde zaak Tre Traktörer Aktiebolag v. Zwedenn

EHRM 7 juli 1989, nr. 10873/84 (Tre Traktörer Aktiebolag t. Zweden).

beoordeelde het Hof de evenredigheid tussen de intrekking van de drankvergunning en het aangevoerde algemene belang (beperking van het alcoholgebruik om sociaal-politieke redenen) vrij nauwkeurig, maar gunde hij de staat toch een ruime margin of appreciation die meebracht dat de Staat niet de minst eigendomsrechtbelastende weg naar het gerechtvaardigde doel hoefde te kiezen:

‘62. The “burden” placed on TTA as a result of the contested decisions, though heavy, must be weighed against the general interest of the community. In this context, the States enjoy a wide margin of appreciation. Even though the County Administrative Board and the National Board of Health and Welfare could have taken less severe measures under section 64 of the 1977 Act (…), the Court, having regard to the legitimate aim of Swedish social policy concerning the consumption of alcohol, finds that the respondent State did not fail to strike a “fair balance” between the economic interests of the applicant company and the general interest of Swedish society.’

In de genoemde zaak Plalam v. Italië,n

EHRM 18 mei 2010, nr. 16021/02 (Plalam t. Italië), AB 2010/189, m.nt. Barkhuysen & Den Ouden.

over vaststelling van een subsidie op een lager bedrag dan de klaagster legitimately mocht verwachten, werd de evenredigheid zowel op regelniveau als op individueel niveau getoetst. Omdat voor die lagere vaststelling een wettelijke basis bestond en die wet beperking van overheidsuitgaven diende, achtte het EHRM de toepassing van die wet in het licht van de ruime discretionaire ruimte van de staten bij hun begrotingsbeheer in abstracto niet willekeurig. Omdat echter in dit geval aan de Staat was te wijten dat het bij nader inzien lagere eindbedrag pas jaren later werd vastgesteld, was toch geen sprake van een fair balance en achtte hij art. 1 Protocol I geschonden.

Ten slotte de zaken over de intrekking, weigering of terugvordering van een uitkeringn

EHRM 15 september, nr. 10373/05 (Moskal t. Polen); EHRM 11 februari 2021, nr. 4893/13 (Casarin t. Italië); EHRM 26 april 2018, nr. 48921/13 (Cakarevic t. Kroatië); EHRM (grote kamer) 13 december 2016, nr. 53080/13 (Bélané Nagy t. Hongarije).

hoewel de burger een voldoende vaststaande aanspraak op, dan wel legitieme verwachtingen ten aanzien van die uitkering had. Hoewel de staten ook op het gebied van sociale zekerheid een ruime margin of appreciation hebben, oordeelde het hof in die zaken na een casuïstische beoordeling steeds dat weliswaar een gerechtvaardigd doel bestond (tegengaan van ongerechtvaardigde verrijking en corrigeren van fouten), maar dat het belang daarvan niet opwoog tegen dat van de burger omdat de werkwijze van het bestuur de beginselen van goed bestuur schond, nu de te herstellen fouten volledig konden worden toegerekend aan het bestuur en de belanghebbenden te goeder trouw waren. Dat impliceerde een excessieve individuele last en daarmee een schending van art. 1 Protocol I. Wij merken op dat als de ‘voorgeschoten’ kinderopvangtoeslag een eigendomsrecht is voor zover de correcte besteding ervan overtuigend verantwoord kan worden – zoals wij menen – het geen twijfel lijkt te lijden dat terugvordering van bedragen tot € 30.000 in gevallen waarin slechts een zeer beperkt deel niet verantwoord kan worden, in de omstandigheden van veel gedupeerde ouders een individual and excessive burden oplevert.

7.2.3.
Artikel 8 EVRM (recht op gezins- en privéleven)

Art. 8 EVRM en het daarmee corresponderende art. 7 Handvest beschermen het recht van eenieder op respect voor zijn privéleven, familie- en gezinsleven, woning en correspondentie. Niet-bestraffende bestuurlijke sancties kunnen ook deze rechten aantasten, al zal dat minder vaak het geval zijn dan bij het eigendomsrecht. Bestuursdwang tot sloop van een illegale woning kan het huisrecht aantasten en een Damocles-sluiting het recht op privé-, familie- of gezinsleven. Zo’n aantasting is alleen toegestaan in accordance with the law en als zij noodzakelijk is in een democratische samenleving met het oog op de belangen die in lid 2 van art. 8 EVRM worden genoemd. Die noodzakelijkheidstoets impliceert een toets op subsidiariteit en evenredigheid, waarbij de Staat een margin of appreciation heeft, die van geval tot geval kan variëren, afhankelijk van de betrokken belangen en de omstandigheden. Wij bespreken enige EHRM- en Afdelingszaken waarin niet-bestraffende sancties worden getoetst aan art. 8 EVRM.

Een last tot sloop van een illegale woning was aan de orde in de hierboven (7.2.2) al aangehaalde zaak Ivanova & Cherkezow v. Bulgarije.n

EHRM 21 april 2016, nr. 46577/15 (Ivanova & Cherkezow t. Bulgarije), AB 2017/35, m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik.

Zoals boven bleek, achtte het EHRM de sloop niet in strijd met art. 1 Protocol I vanwege de ruime margin of appreciation regulering van eigendomsrechten in het kader van ruimtelijke ordening die meebracht dat het eigendomsrecht niet noopte tot een toets van het sloopbesluit op individueel niveau. Op basis van art. 8 EVRM daarentegen achtte het Hof een individuele beoordeling van de proportionaliteit wél vereist. Hij hecht grote waarde aan het recht op respectering van de woning omdat het raakt aan zowel de fysieke als de morele integriteit van burgers en hun relaties met anderen. De sloop van een woning is bovendien de most extreme form of interference met het huisrecht. Daarom achtte het EHRM de sloop in strijd met art. 8 EVRM bij afwezigheid van rechterlijke toetsing van de proportionaliteit van het sloopbesluit in het licht van de persoonlijke omstandigheden van de bewoners. Hij noemde niet-uitputtend een aantal gezichtspunten die in die verplichte evenredigheidstoets meegewogen moeten worden:n

EHRM 21 april 2016, nr. 46577/15 (Ivanova & Cherkezow t. Bulgarije), punt 53.

‘(…). The factors likely to be of prominence in this regard, when it comes to illegal construction, are whether or not the home was established unlawfully, whether or not the persons concerned did so knowingly, what is the nature and degree of the illegality at issue, what is the precise nature of the interest sought to be protected by the demolition, and whether suitable alternative accommodation is available to the persons affected by the demolition (…). Another factor could be whether there are less severe ways of dealing with the case; the list is not exhaustive. (…).’

De rechter moet dus niet alleen individueel, maar ook nogal indringend op proportionaliteit toetsen om te kunnen beoordelen of de sloop van een illegale woning art. 8 EVRM schendt. Hij moet zelfs beoordelen of sloop wel noodzakelijk is of dat ‘less severe ways of dealing with the case’ open staan. Barkhuysen en Van Emmerikn

Noot in AB 2017/35 bij Ivanova & Cherkezow t. Bulgarije.

merken terecht op dat dit arrest impliceert dat bij de toepassing van de evenredigheidsuitzondering op de beginselplicht tot handhaving de persoonlijke omstandigheden van de overtreder moeten worden meegewogen.

Art. 8 EVRM is ook van belang als de inmenging niet de (gehele of gedeeltelijke) sloop maar alleen de gebruiksmogelijkheden van een pand betreft en het privéleven van de gebruiker raakt. Wij leiden uit Ivanova & Cherkezow af dat de rechter ook in die gevallen de evenredigheid van het aantastingsbesluit moeten toetsen met inachtneming van de (persoonlijke) omstandigheden van het geval, dus met name bij een Damocles-sluiting van een woning, die duidelijk het privéleven van de uitgezette bewoner(s) treft. Aan het EHRM is een dergelijke woningsluiting nog niet voorgelegd. De Afdeling heeft zulke sluitingen al wel enige malen getoetst aan art. 8 EVRM. In een uitspraak van 14 november 2018 achtte zij een sluiting van zes maanden na een drugsvondst niet onevenredig in het licht van art. 8 EVRM:n

ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3663.

‘5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (…), heeft toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet mogelijk zeer ingrijpende gevolgen. Daarom dient, mede in het licht van artikel 8 van het EVRM, een zwaar gewicht te worden toegekend aan de beoordeling van de vraag of de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot sluiting van de woning gebruik heeft kunnen maken. Zo ja, dan dient te worden beoordeeld of de wijze waarop de bevoegdheid is toegepast evenredig is.

Anders dan appellant A en anderen betogen, is de sluiting van de woning voor zes maanden niet in strijd met artikel 8 van het EVRM. Op grond van het tweede lid van dat artikel zijn inmengingen van enig openbaar gezag in de uitoefening van het in het eerste lid neergelegde recht toegestaan. Die inmenging moet bij de wet zijn voorzien en dient in een democratische samenleving noodzakelijk te zijn voor, onder meer, het voorkomen van strafbare feiten of het beschermen van de rechten van anderen. De bevoegdheid van de burgemeester tot het gelasten van de sluiting van de woning is neergelegd in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet en daarom bij de wet voorzien. In het kader van de beoordeling van de noodzakelijkheid van het opleggen van de last is van belang dat in dit geval sprake was van een ernstige situatie. Uit het proces-verbaal (…) blijkt dat de politie in de woning een hoeveelheid harddrugs heeft aangetroffen die de toegestane gebruikshoeveelheid van 0,5 gram in ruime mate overschrijdt. Gelet op deze omstandigheden mocht de burgemeester sluiting van de woning gedurende zes maanden noodzakelijk achten ter voorkoming van strafbare feiten en ter bescherming van de rechten van anderen. Dat de huurovereenkomst is opgezegd maakt de sluiting niet zodanig onevenredig dat de burgemeester hiervan had moeten afzien. De woningcorporatie kan civielrechtelijk gezien de huurovereenkomst ontbinden indien meer dan een gebruikshoeveelheid drugs in een woning wordt aangetroffen. Verder maakt het stopzetten en terugvorderen van de bijstandsuitkering evenmin dat de sluiting van de woning zodanig onevenredig is dat de burgemeester hiervan had moeten afzien.

Uit het besluit van 27 juni 2016 blijkt dat de burgemeester de aanwezigheid van de minderjarige kinderen in de woning in aanmerking heeft genomen. De burgemeester heeft daarom, in plaats van de gebruikelijke sluiting van een jaar, de woning gesloten voor zes maanden. De burgemeester heeft ter zitting toegelicht dat hij, om te voorkomen dat het gezin dakloos zou worden, het gezin gemonitord heeft. Daarbij heeft hij contact gezocht met Bureau Jeugdzorg. Indien het gezin dakloos zou worden, heeft de gemeente Venlo ook opvangadressen. Hoewel dit nog nooit is voorgekomen, bestaat de mogelijkheid dat een gezin gebruik maakt van een opvangadres, aldus de burgemeester. In de praktijk is volgens de burgemeester altijd gebleken dat gezinnen een vervangende woonruimte konden vinden, zoals ook in dit geval is gebeurd. Zeker gezien de bijzondere gezinssamenstelling was opneming van een nadere toelichting als gegeven ter zitting in het besluit op haar plaats geweest. De Afdeling ziet in het achterwege laten hiervan echter onvoldoende grond om dat besluit wegens een ondeugdelijke motivering te vernietigen. De burgemeester heeft, gezien het voorgaande, voldoende toegelicht dat de sluiting van de woning proportioneel is en dat hij voldoende rekening heeft gehouden met de bijzondere omstandigheden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester geen minder vergaande maatregel hoefde op te leggen.’

De Afdeling onderscheidt aldus tussen de beoordeling van de noodzakelijkheid van sluiting en de beoordeling van dier evenredigheid. Bij de noodzakelijkheid gaat het om de bevoegdheid van de burgemeester en beoordeelt de Afdeling of de bevoegdheid past in het beperkingskader van art. 8(2) EVRM, of de burgemeester bevoegd was en of zij in redelijkheid kon menen dat sluiting noodzakelijk was en dus haar bevoegdheid kon uitoefenen. Dat lijkt dus een andere noodzakelijkheidstoets (eerder een bevoegdheidstoets) dan die van het EHRM in de geciteerde zaak Ivanova & Cherkezow, die zag op de vraag of ook met minder ingrijpende maatregelen kon worden volstaan. De noodzakelijkheidstoets van de Afdeling is niet heel indringend (‘in redelijkheid’) en bij haar voorbijgaan aan de opzegging van de huurovereenkomst en de stopzetting en invordering van de uitkering gebruikt de Afdeling MaxisPraxistaal (‘niet zodanig onevenredig’) die een afstandelijke toets suggereert. De evenredigheidstoets houdt vervolgens in dat de Afdeling beoordeelt of de duur van de sluiting in de omstandigheden van het geval proportioneel is aan het doel. Die omstandigheden zijn met name de bijzondere samenstelling van het gezin dat door de sluiting wordt getroffen en het feit dat ook minderjarige kinderen zijn betrokken. De Afdeling acht de sluiting ‘proportioneel’, oordelende dat de burgemeester ‘voldoende rekening heeft gehouden met de bijzondere omstandigheden’. Deze formulering suggereert een indringender rechterlijke toetsing. In onderdeel 8.4 komen we op de evenredigheidstoetsing van het sluitingsbevel terug.

Art. 8 EVRM kan ook van belang zijn bij bestuurlijke sancties in verband met uitkeringen zoals een nihilstelling of intrekking (en terugvordering) van een uitkering wegens een overtreding. Dit volgt uit de zaak Domenech Pardo v. Spanje,n

EHRM 3 mei 2001, nr. 55996/00 (Domenech Pardo t. Spanje). Zie ook Al Khatib & Linders 2021.

over een grootmoeder die voogd was geworden van haar kleinkind nadat diens ouders waren vermoord. Zij beriep zich op art. 8 EVRM omdat de haar toegekende wezenuitkering maar zeer beperkt terugwerkte. Het EHRM stelde voorop dat art. 8 EVRM geen algemeen recht op een uitkering verleent. Wel kan uit die bepaling voor de Staat een positieve verplichting voortvloeien om een uitkering te verstrekken als weigering tot gevolg zou hebben dat het voor een minderjarige onmogelijk wordt om een normaal familie- en privéleven te ontwikkelen. Spanje had deze verplichting niet geschonden omdat het kleinkind wel recht had op een wezenuitkering, zij het met slechts beperkte terugwerkende kracht. Spanje had aldus volgens het Hof met de weigering van verder terugwerkende kracht het familie- en privéleven van kleinkind en grootmoeder niet in ernstige mate aangetast (affecté de manière grave leur vie privée et familiale).

In toeslagenzaken is soms een beroep gedaan op dit arrest. In zaken waarin de toeslag was geweigerd, heeft de Afdeling dat beroep steeds afgewezen omdat de omstandigheden van het geval niet zo bijzonder waren dat recht op uitkering zou voortvloeien uit art. 8 EVRM. Op 10 oktober 2018 overwoog de Afdeling bijvoorbeeld als volgt:n

ABRvS 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3296; zie ook ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2491.

‘Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (…), kan artikel 8 EVRM onder omstandigheden positieve verplichtingen meebrengen, die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privéleven en familie- en gezinsleven. Het EHRM heeft verscheidene malen geoordeeld dat artikel 8 van het EVRM ook relevant kan zijn in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Hierbij is van belang dat volgens vaste jurisprudentie van het EHRM in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt. In de beslissing van 3 mei 2001, in de zaak van Domenech Pardo tegen Spanje, ECLI:CE:ECHR:2001:0503DEC005599600, heeft het EHRM overwogen dat niet kan worden uitgesloten dat de weigering om een sociale uitkering toe te kennen in bepaalde gevallen in strijd kan zijn met artikel 8 van het EVRM, bijvoorbeeld indien een dergelijke weigering de normale ontwikkeling van het privéleven en familie- en gezinsleven van de minderjarige effectief onmogelijk zou maken.

Aan artikel 8 van het EVRM kan geen positieve verplichting tot verstrekking van kinderopvangtoeslag voor de opvang van de kinderen van [appellante] worden ontleend. Dat de echtgenoot van [appellante] pas naar Nederland kon komen indien zij zou werken en een bepaald inkomen zou verdienen, vormt geen zeer bijzondere omstandigheid op grond waarvan in dit geval een dergelijke positieve verplichting moet worden aangenomen.’

In een enkel geval had het beroep op art. 8 EVRM wel succes.n

ABRvS 20 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3788.

Die zaak betrof de stopzetting van huurtoeslag, kindgebonden budget en zorgtoeslag op grond van het koppelingsbeginsel (illegale vreemdelingen kunnen geen aanspraak op collectieve middelen doen gelden) omdat de partner van aanvrager, met wie de aanvrager een kind had, niet meer rechtmatig in Nederland verbleef. De partner was haar verblijfstitel kwijtgeraakt omdat zij de studie waaraan ze die titel ontleende wegens ernstige ziekte had moeten stoppen. Het koppelingsbeginsel heeft volgens de Afdeling op zichzelf een legitiem doel. Zij beoordeelt vervolgens of het middel toegepast door de Belastingdienst/Toeslagen – stopzetting van eerder toegekende toeslagen – in redelijke verhouding staat tot dat doel:

‘Gelet op de hiervoor beschreven gezondheidssituatie van [partner] en in aanmerking genomen dat een kind op die leeftijd kwetsbaar is en, wat betreft het eerste levensonderhoud, in hoge mate afhankelijk is van de ouders, mocht van [appellant] niet worden gevergd dat hij, om alsnog als alleenstaande ouder aanspraak te kunnen maken op de voor hem en zijn kind noodzakelijke toeslagen, [partner] zou voorhouden de woning te verlaten. Immers, niet uitgesloten kan worden dat [partner] het kind had moeten meenemen voor het verlenen van de noodzakelijke zorg, terwijl aannemelijk is dat dat zij vanwege haar gezondheidssituatie hiertoe alleen niet in staat was. Daarmee wordt bovendien het gezinsleven vergaand verstoord, hetgeen niet in overeenstemming is met de in artikel 8 EVRM opgenomen en door het EHRM aanvaarde waarborgen (Domenech Pardo tegen Spanje, arrest van 3 mei 2001, nt. 55996/00, en Jeunesse tegen Nederland, arrest van 3 oktober 2014, nr. 12738/10).

Het hiervoor beschreven samenstel van feiten en omstandigheden, waarbij aan de gezondheidssituatie van [partner] en de daarmee gepaard gaande gevolgen een zwaar gewicht wordt toegekend, brengt de Afdeling tot de conclusie dat in dit specifieke geval sprake is van zodanig bijzonder omstandigheden dat de Belastingdienst/Toeslagen met de stopzetting van de onderhavige toeslagen een onevenredig middel heeft ingezet om het hiervoor (…) vermelde doel te bereiken.’

In de literatuur is betoogd dat de Afdeling deze rechtspraak ook had kunnen toepassen om alles-of-niets-terugvorderingen van toeslagen te vernietigen in gevallen waarin die terugvorderingen het gezinsleven ernstig zouden verstoren.n

Al Khatib & Linders 2021, p. 1485-1486.

7.2.4.
Conclusie

Niet-bestraffende sancties raken niet zelden fundamentele rechten als het eigendomsgrondrecht (art. 1 Protocol I EVRM) en het recht op privé- en gezinsleven (art. 8 EVRM). Beide rechten kunnen aangetast worden door lasten onder bestuursdwang of dwangsom, Damocles-sluitingen en in bijzondere omstandigheden ook door weigering en intrekking van een uitkering of toeslag. Het eigendomsgrondrecht kan bovendien ook aangetast worden bij intrekkingen van vergunningen en bij andere sluitingsbevelen dan ter zake van woningen.

Als bestuurlijke sancties een van beide grondrechten beperken, moet de oplegging ervan bij wet zijn voorzien en moet zij gerechtvaardigd worden door een algemeen belang. Aan deze twee eisen is doorgaans voldaan. Waar het doorgaans op aankomt, is de evenredigheid van de sanctie in het licht van dat te dienen algemene belang. Die toets impliceert veelal een toetsing op noodzakelijkheid (subsidiariteit: kan het doel ook worden bereikt met een minder grondrechtaantastend middel?) en een toets op evenredigheid in het licht van de omstandigheden van het geval (evenredigheid in enge zin). Hoe indringend die rechterlijke toetsing moet zijn, hangt af van aard en inhoud van het fundamentele recht en diens toepassingsgebied (die een ruimere of engere margin of appreciation meebrengen), van de ernst van de inbreuk en van de (andere) omstandigheden van het geval. Beperkingen van de grondrechten van art. 8(1) EVRM worden in het algemeen indringender beoordeeld dan beperking van het eigendomsrecht, met name als het bij de toetsing aan dat laatste recht om de toepassing van sociaaleconomische wetgeving gaat. Ingrijpende inbreuken op het privéleven zoals sloop van een woning of langdurige uithuiszetting vereisen in elk geval een subsidiariteitsbeoordeling en een geïndividualiseerde rechterlijke toetsing op evenredigheid in enge zin.

Deze bevindingen over de intensiteit van de rechterlijke evenredigheidsbeoordeling van beperkingen van EVRM-rechten worden gedeeld in de literatuur.n

Vgl. J.H. Gerards, Intensity of Judicial Review in Equal Treatment Cases, Netherlands International Law Review 2004, 51, p. 135-183.

Volgens die literatuur is de intensiteit van de EHRM-toetsing een glijdende, van zeer terughoudend (restraint) tot zeer indringend (intensive), waarbij de mate van indringendheid in de concrete zaak afhankelijk is van vooral de aard en het belang van getroffen belangen en rechten en de aard en de ernst van de inbreuk.

7.3.
Het Unierecht

7.3.1.
Inleiding

Het evenredigheidsbeginsel is een algemeen beginsel van Unierecht, dat het hele Unierecht doordrenkt, met name ook bij de handhaving van Unierecht. Veelal onderzoekt het HvJ EU bij de toetsing van besluiten eerst of het daarmee nagestreefde doel legitiem is.n

J.E. van den Brink e.a., ‘Rechtsbeginselen en fundamentele rechten’, in: S. Prechal & R.J.G.M. Widdershoven (red.), Inleiding tot het Europees bestuursrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2017, p. 177-190.

Vervolgens toetst hij het besluit aan het evenredigheidsbeginsel met een doel/middeltoets waarin drie stappen kunnen worden onderscheiden: (i) is het besluit geschikt om het doel te bereiken? Die geschiktheidstoets houdt een effectiviteitstoets en een coherentietoets in; (ii) is het besluit noodzakelijk om het doel te bereiken? Is een keuze mogelijk tussen meer geschikte maatregelen, dan moet op basis van deze toets die maatregel worden gekozen die de belanghebbenden het minst belast; (iii) is de maatregel evenwichtig (evenredigheid stricto sensu)? Is de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend voor de belanghebbende?

De intensiteit van toetsing aan deze beoordelingscriteria varieert van terughoudend tot indringend, afhankelijk van de aard van de bevoegdheid, de aard van de aangetaste belangen en de omstandigheden van het geval.n

Zie Gerards 2007, p. 92-96;

Vanwege de aard van de aangetaste belangen toetst het HvJ nationale beperkingen van de EU-verkeersvrijheden en nationale en Europese beperkingen van fundamentele rechten veelal indringend op een wijze vergelijkbaar met de toetsing van nationale beperkingen van grondrechten door het EHRM.n

Van den Brink e.a., 2017, 183-187; Gerards 2004.

Vanwege de aard van de bevoegdheid toetst hij daarentegen EU-regelgeving juist terughoudend op evenredigheid, nl. vooral op kennelijke ongeschiktheid.n

Zie bijvoorbeeld Zaak C-331/88 (Fedesa), ECLI:EU:C:1990:391.

7.3.2.
Evenredigheid als onderdeel van de EU-rechtelijke handhavings-drie-eenheid

Handhaving, inclusief sanctionering, van het Unierecht door de lidstaten moet volgens het HvJ altijd voldoen aan drie eisen: die van evenredigheid, doeltreffendheid en afschrikwekking. Het oerarrest daarover is de zaak Griekse maïs,n

Zaak C-68/88 (Griekse maïs), ECLI:EU:C:1989:339. Hierover: A.J.C. de Moor-van Vugt & R.J.G.M. Widdershoven, ‘Bestuurlijke handhaving’, in: S. Prechal & R.J.G.M. Widdershoven (red.), Inleiding tot het Europees bestuursrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2017, p. 276-280.

waarin het Hof die handhavingseisen baseert op het beginsel van loyale samenwerking van inmiddels art. 4(3) VEU. Deze eisen zijn inmiddels gecodificeerd in veel secundaire EU-regelgeving, zowel verordeningen als richtlijnen. Het EU-evenredigheidsbeginsel geldt aldus voor elke nationale handhavingshandeling binnen de werkingssfeer van het EU-recht, dus bij de handhaving van alle normen die uiteindelijk Unierechtelijke wortels hebben.n

Zie voor de bijzonder ruime categorie ‘binnen de werkingssfeer van het Unierecht’ meer precies, Commissie Europeanisering algemeen bestuursrecht, Europa en het algemeen bestuursrecht, VAR-reeks 165, Den Haag: BJu 2021; alsmede Van den Brink e.a. 2017, p.137-145.

Die wortels kunnen zich in het VWEU bevinden (bijvoorbeeld mededinging en staatssteun), of in een EU-verordening (Europese subsidies, douane, voedselveiligheid, AVG, etc.) of in een EU-richtlijn (diensten, omgevingsrecht, asiel, arbeidsomstandigheden, geneesmiddelen, telecommunicatie, transactiebelastingen, etc.). De Nederlandse rechter moet daardoor zeer veel sanctiebesluiten reeds op grond van het Unierecht aan het (EU-rechtelijke) evenredigheidsbeginsel toetsen.

De Afdeling heeft bovendien de reikwijdte van het EU-evenredigheidsbeginsel als norm voor herstelsancties in Nederland verruimd tot in beginsel alle herstelsancties, dus ook alle niet-bestraffende sancties buiten de werkingssfeer van het EU-recht die een puur internrechtelijke achtergrond hebben, zoals woningsluitingen en dwangsominvorderingen wegens illegale kamerverhuur. Zij heeft de Nederlandsrechtelijke beginselplicht tot handhaving in wezen EU-rechtconform ingevuld als congruerende met de EU-rechtelijke handhavings-drie-eenheid, waaronder het EU-rechtelijke evenredigheidsbeginsel. Dit volgt uit de uitspraak van 28 oktober 2020 van de grote kamer in de zaak Greenpeace,n

ABRvS 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571 (Greenpeace).

waarin de vraag aan de orde was of een bestuursorgaan bij de heroverweging van een herstelsanctie in de bezwaarfase nieuwe feiten en omstandigheden ten opzichte van het Bip mocht of moest betrekken. De Afdeling overwoog (curs. W&W):

‘Voor een heroverweging van dit soort besluiten, maar ook van besluiten die hebben geleid tot het opleggen van een herstelsanctie, geldt in het bijzonder dat het resultaat van de heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Daarbij sluit de Afdeling in algemene zin, dus ook voor herstelsancties die uitsluitend worden beheerst door nationaal recht, aan bij de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (zie punt 24 van het arrest van 21 september 1989, Commissie/Griekenland, ECLI:EU:C:1989:339).’

Aldus heeft de Afdeling de Griekse maïs-eisen voor handhaving van Unierecht, waaronder het evenredigheidsbeginsel gepromoveerd tot nationale handhavingseisen ook in zaken die geen Unierechtelijke dimensie hebben, strikt genomen vooralsnog alleen met zoveel woorden bij de heroverweging in bezwaar van herstelsancties, maar niet valt in te zien dat deze handhavingseisen dan niet evenzeer de rigueur zouden zijn in andere fasen van de handhaving in Nederland. Dat de Europese handhavings-drie-eenheid in algemene zin ware te adopteren als normatief kader voor de rechtshandhaving in Nederland, werd in elk geval bepleit door de advocaat-generaal in de zaak Greenpeace,n

Conclusie van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738, punt 5.17 en 5.18.

die grotendeels is gevolgd.

Voor zoveel na de Greenpeace-uitspraak nog nodig, ondersteunen wij dat betoog. In de eerste plaats bevordert adoptie van het EUevenredigheidsbeginsel als standaard voor de sanctionering in ook louter nationale zaken de rechtseenheid en concordantie tussen zaken binnen en buiten de werkingssfeer van het Unierechtn

De rechtseenheidsgedachte ligt al ten grondslag aan CBb 15 juli 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BQ8708, waarin het College de Nederlandse beginselplicht tot handhaving uitlegt conform de doelgebonden handhavingsplicht van Griekse maïs.

en voorkomt zij dus alleen voor juristen begrijpelijke verschillen in behandeling van belanghebbenden: omgekeerde discriminatie in louter nationale zaken wordt voorkomen. In de tweede plaats draagt zij bij aan rechtszekerheid, omdat afbakeningsproblemen worden afgeschaft: de praktijk hoeft niet te werken met een nationale en Unierechtelijke versie van hetzelfde beginsel en hoeft zich althans voor de evenredigheidstoets niet af te vragen of het geval net binnen of net buiten de werkingssfeer van het EU-recht valt. Op sommige terreinen, bijvoorbeeld het omgevingsrecht, zou de situatie zich kunnen voordoen waarin in dezelfde zaak deels het nationale beginsel moet worden toegepast (voor zover de te handhaven norm louter nationale wortels heeft) en voor een ander deel het Unierechtelijke beginsel (omdat die norm Unierechtelijke wortels heeft). Dat draagt niet bij aan de maatschappelijke acceptatie en relevantie van de bestuursrechtspraak.

Om te bepalen wat dat (dus ook) betekent voor puur internrechtelijk gebaseerde niet-bestraffende sancties bespreken wij drie situaties waarin het HvJ zich heeft uitgesproken over de betekenis van het EU-rechtelijke evenredigheidsbeginsel voor de nationale sanctionering van EU-rechtelijk gewortelde normen: (i) de op te leggen sanctie wordt voorgeschreven door het Unierecht; (ii) de lidstaat kan zelf de sanctie tot handhaving van EU-regelgeving kiezen, en (iii) de lidstaat heeft een nationale sanctie gesteld tot handhaving van een nationale beperking van een EU-verkeersvrijheid.

7.3.3.
Ad (i) De sanctie wordt voorgeschreven door het EU-recht

Om effectieve en gelijkwaardige handhaving van EU-regels in de lidstaten te bereiken, schrijft de EU sinds eind jaren zeventig van de vorige eeuw, vooral bij landbouwsubsidies en douane, de lidstaten specifieke bestuurlijke sancties voor op overtredingen van de betrokken Unieregels. De vraag naar de evenredigheid van die voorgeschreven sancties is door nationale rechters regelmatig prejudicieel aan het HvJ voorgelegd. Het HvJ beoordeelt de voorgeschreven sancties op geschiktheid en noodzakelijkheid en onderscheidt daarbij tussen gedifferentieerde en ongedifferentieerde sanctiestelsels. Ongedifferentieerde sanctionering acht hij in beginsel onverenigbaar met het evenredigheidsbeginsel omdat de sanctie niet kan worden afgestemd op de ernst van de overtreding. Het gaat daarbij bijvoorbeeld in steunzaken om overtreding van administratieve voorwaarden zoals het niet binnen de gestelde termijn uitvoeren van de transactie of het niet op tijd overleggen van bewijsstukken. In zulke zaken leert het Hof dat zo’n overtreding niet tot volledig verlies van de steun mag leiden als dat gevolg niet in redelijke verhouding staat tot het belang van de termijnstelling of niet noodzakelijk is om het doel van de termijnstelling te bereiken. In veel steunzaken gaat het HvJ met het oog op de evenredigheid van de sanctie na of de overtreding een hoofd- of bijkomende verplichting betreft, bijvoorbeeld in de zaak ILCO,n

Zaak C-534/06 (Industria Lavorazione Carni Ovine) ECLI:EU:C:2008:319, met verwijzing naar gevoegde zaken C-37/06 en C-58/06 (Viamex), ECLI:EU:C:2008:18.

waarin de nationale autoriteit een steunverzoek conform de EU-regeling volledig had geweigerd omdat niet was voldaan aan een bepaalde verplichting. Het Hof achtte dat echter onevenredig:

‘25 Wat de vraag betreft, of de niet-nakoming van een dergelijke verplichting door deze begunstigde voor de bevoegde instantie grond oplevert om de uitbetaling van de financiële bijstand volledig te weigeren, zij eraan herinnerd dat het evenredigheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht vormt en door de rechtspraak van het Hof herhaaldelijk werd bevestigd (…) als zodanig zowel door de gemeenschapswetgever als door de nationale wetgevers en rechterlijke instanties die het gemeenschapsrecht toepassen in acht moet worden genomen. Dit beginsel verlangt dat handelingen van gemeenschapsinstellingen niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (…).

26 In dat verband moet volgens een vaste rechtspraak worden onderzocht, of de in een context als die van het hoofdgeding aan de orde zijnde verplichtingen moeten worden beschouwd als hoofdverplichtingen, waarvan de nakoming van fundamenteel belang is voor het goed functioneren van de gemeenschapsregeling en waarvan de niet-nakoming met het volledige verlies van de betrokken financiële bijstand kan worden gesanctioneerd, zonder dat dit tot schending van het evenredigheidsbeginsel leidt, dan wel als nevenverplichtingen, waarvan de niet-nakoming niet met dezelfde gestrengheid behoeft te worden gesanctioneerd als de niet-nakoming van een hoofdverplichting (…).’

Het Hof oordeelde vervolgens dat het overtreden voorschrift een nevenverplichting betrof, en dat de overtreding geen volledige weigering van het steunverzoek rechtvaardigde.

De toepassing van gedifferentieerde sanctiestelsels daarentegen toetst het HvJ terughoudend op kennelijke onevenredigheid omdat de sanctiekeuze een integraal onderdeel is van het gehandhaafde beleid, in de regel het landbouwbeleid, en de regelgeving op dat beleidsterrein in het algemeen slechts terughoudend kan worden getoetst.n

Zie zaak C-331/88 (Fedesa), ECLI:EU:C:1990:391.

Het Hof hecht veel belang aan coherente en strikte handhaving. Niettemin onderzoekt hij wel of criteria voor evenredigheid zoals de ernst van de overtreding en bij ingrijpende sancties ook de mate van verwijtbaarheid in de gedifferentieerde sanctie zijn verdisconteerd, bijvoorbeeld in de zaak Käserei Champignon Hofmeister.n

Zaak C-210/00 (Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG), ECLI:EU:C:2002:440.

Die zaak betrof de evenredigheid van een door een EU-regeling voorgeschreven surcharge op de terugvordering van ten onrechte geclaimd voordeel (een uitvoerrestitutie). Zo’n opslag is een financiële sanctie, doorgaans uitgedrukt in een percentage van het ten onrechte geclaimde voordeel, bijvoorbeeld subsidie. Ook zo’n procentueel gedifferentieerde sanctie moet voldoen aan het evenredigheidsbeginsel:

‘Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, vereist dat de middelen waarmee een communautaire bepaling het gestelde doel beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is.’

Vervolgens beargumenteert het Hof uitvoerig waarom de voorgeschreven sancties op onregelmatigheden bij uitvoerrestituties kunnen worden opgelegd op de exporteur van het product, waarna hij als volgt oordeelt:

‘Dat de sanctie in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel blijkt ten slotte uit het onderscheid dat in artikel 11 van verordening nr. 3665/87 wordt gemaakt tussen opzettelijke en niet-opzettelijke onregelmatigheden, uit de verschillende in dit artikel voorziene gevallen waarin de sanctie niet wordt toegepast, zoals in geval van overmacht, en ten slotte uit de verhouding tussen het bedrag van de sanctie en het nadeel voor de gemeenschapsbegroting indien de onregelmatigheid niet zou zijn ontdekt.’

De voorgeschreven sanctie is dus evenredig omdat zij rekening houdt met de mate van verwijtbaarheid (al dan niet opzettelijk), niet wordt opgelegd bij onder meer overmacht en omdat de hoogte een duidelijk verband aanhoudt met de ernst van de overtreding, aldus dat de sanctie oploopt naarmate het ten onrechte geclaimde voordeel hoger is.

7.3.4.
Ad (ii) De lidstaten kunnen zelf de sanctie op overtreding EU-regels bepalen

Als de EU-wetgever geen specifieke sancties heeft voorgeschreven, is het aan de lidstaten om te bepalen hoe zij schending van de desbetreffende EU-regeling sanctioneren. De door hen toegepaste sancties moeten wel voldoen aan de handhavings-drie-eenheid van de zaak Griekse maïs, dus ook aan het evenredigheidsbeginsel. Of dat het geval is, wordt door het HvJ vrij indringend getoetst,n

Van den Brink e.a. 2017, p. 192-193; De Moor-van Vugt & Widdershoven 2017, p. 299-300.

waarbij de drieledige beoordeling op geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid stricto sensu duidelijk zichtbaar is. Het standaardarrest is de zaak Urbán,n

Zaak C-210/10 (Úrban), ECLI:EU:C:2012:64.

over een Hongaars sanctiestelsel dat imperatief voor elke overtreding door een vrachtwagenchauffeur van de EU-verordening over rij- en rusttijdenregistratie dezelfde forfaitaire hoge boete voorschreef. Die registratie diende tot controle van de naleving van de Europese rij- en rusttijdenregeling voor vrachtwagenchauffeurs en beoogde de bevordering van de verkeersveiligheid en van de naleving van arbeidsvoorwaarden. Het Hof overwoog:

‘Zo mogen in casu de repressieve maatregelen die krachtens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling zijn toegestaan, niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met deze wettelijke regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelen.’

Het forfaitaire sanctiestelsel voldeed daar niet aan. Het evenredigheidsbeginsel verzet zich tegen een stelsel waarin

‘ongeacht de ernst van de inbreuken een forfaitaire geldboete wordt opgelegd voor elke inbreuk op de voorschriften (…).’

Een stelsel dat nationale autoriteiten verplicht inbreuken op een EU-verordening te bestraffen met een hoge geldboete ‘zonder rekening te kunnen houden met de concrete omstandigheden van het geval en, in voorkomend geval, deze geldboete te kunnen verlagen’, voldoet niet aan het evenredigheidbeginsel. Het Hof toetst de boetehoogte expliciet op noodzakelijkheid en evenredigheid stricto sensu:

‘Aangaande de voorwaarde dat de repressieve maatregel niet verder mag gaan dan noodzakelijk is ter verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling worden nagestreefd, moet (…) worden vastgesteld dat de bevoegde nationale autoriteiten de nagestreefde doelstellingen ook met minder beperkende maatregelen kunnen bereiken, aangezien de begane inbreuk in werkelijkheid geen afbreuk deed aan de in de verordeningen nrs. 3821/85 en 561/2006 bedoelde doelstellingen van verkeersveiligheid, noch aan de arbeidsvoorwaarden van de bestuurders.

Aangaande de voorwaarde dat de repressieve maatregel niet onevenredig mag zijn aan deze doelstellingen, moet worden vastgesteld dat (…) het bedrag van deze geldboete bijna even groot is als het gemiddelde nettomaandsalaris van een werknemer in Hongarije. Bijgevolg lijkt de zwaarte van de sanctie in het hoofdgeding onevenredig te zijn aan de begane inbreuk.’

Een vergelijkbare indringende toetsing op evenredigheid biedt de zaak EL-EM-2001, over een eveneens Hongaarse regeling die bij overtreding van de EU-transportregels voorzag in imperatieve stillegging van de vrachtwagen om de betaling van de voor die overtreding opgelegde boete te garanderen.n

Zaak C-501/14 (EL-EM-2001), ECLI:EU:C:2016:777.

Het Hof achtte deze conservatoire maatregel weliswaar geschikt en doeltreffend voor handhaving van de EU-vervoersregels, maar niet evenredig: n

Zaak C-501/14 (EL-EM-2001), ECLI:EU:C:2016:777, punt 45-46.

‘(…) de stillegging van een voertuig dat toebehoort aan een vervoersonderneming die niet aansprakelijk is gesteld in een administratieve procedure [de boete is opgelegd aan de chauffeur; W&W], gaat verder dan noodzakelijk is om die doelstellingen te verwezenlijken. Zoals de Commissie (…) heeft opgemerkt, bestaan er immers maatregelen die even doeltreffend maar minder beperkend en minder buitensporig zijn ten aanzien van het eigendomsrecht, waaronder met name het rijbewijs van de bestuurder intrekken, schorsen of beperken tot de geldboete is betaald.’

Deze uitspraak toont duidelijk de toetsing op noodzakelijkheid van de sanctie. Duidelijk is ook dat het Hof mede intensief toetst omdat de sanctie een inbreuk maakte op het eigendomsrecht van de onderneming.

De rechtspraak beperkt zich uiteraard niet tot de sancties op overtreding van de regels voor het vrachtvervoer. Dezelfde wijze van toetsen ziet men bijvoorbeeld bij boeten op overtreding van de btw-regels. In de recente zaak Grupa Warzywnan

Zaak C-935/19 (Grupa Warzywna), ECLI:EU:C:2021:287.

moest het Hof de evenredigheid beoordelen van een automatische boete op te hoge verzoeken om btw-teruggaaf ad 20% van het exces. Het Hof stelde voorop dat lidstaten hun bevoegdheid om sancties op overtreding van EU-regels te stellen moeten uitoefenen met eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel en overwoog:

‘Dergelijke sancties mogen derhalve niet verder gaan dan noodzakelijk is ter waarborging van de juiste heffing van de belasting en ter voorkoming van fraude. Bij de beoordeling of een sanctie in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, moet met name rekening worden gehouden met de aard en de ernst van de inbreuk waarvoor die sanctie wordt opgelegd en met de wijze waarop de hoogte ervan wordt bepaald.’

Vervolgens constateerde het Hof dat de regels ter bepaling van de hoogte van de automatische sanctie de belastingautoriteiten niet toestonden

‘(…) de opgelegde sanctie te personaliseren en op die manier te verzekeren dat deze niet verder gaat dan noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstellingen om een juiste belastinginning te garanderen en fraude te voorkomen’

en dat

‘de sanctie van 20% evenzeer van toepassing is op een situatie waarin de onregelmatigheid het gevolg is van het feit dat de partijen bij de handeling de belastbaarheid hiervan onjuist hebben beoordeeld, en er bij de handeling geen aanwijzingen zijn voor fraude of sprake is van inkomstenverlies voor de schatkist, als op een situatie waarin dergelijke bijzondere omstandigheden ontbreken.’

Het Hof achtte de sanctieregeling daarom in strijd met evenredigheidsbeginsel. Duidelijk blijkt dat rekening moet worden gehouden met de ernst van de overtreding (fraude of niet) en met de vraag of en zo ja, hoeveel verlies de schatkist lijdt door de overtreding.

Veel van de genoemde zaken betreffen een bestuurlijke boete, dus een sanctie waarvan het HvJ in de zaak Mencin

Zaak C-524/15 (Menci), ECLI:EU:C:2018:197.

definitief buiten twijfel heeft gesteld dat zij een ‘sanctie van strafrechtelijke aard’ is, maar wij menen dat de toegepaste evenredigheidstoetsing niet beperkt is tot dergelijke sancties. Het HvJ zelf legt geen enkel verband tussen de intensiteit van zijn toetsing en het bestraffende karakter van de boete in kwestie en past in de zaak EL-EM-2001,n

Zaak C-501/14 (EL-EM-2001), ECLI:EU:C:2016:777.

over een niet-bestraffende conservatoire maatregel, dezelfde evenredigheidstoets toe.

7.3.5.
Ad (iii) Nationale sancties tot handhaving van EU-verkeersvrijheidsbeperkende nationale regels

Ten slotte de evenredigheid van een door een lidstaat toegepaste sanctie(regeling) tot handhaving van een nationale beperking van een fundamentele verkeersvrijheid. Die beperking moet niet alleen gerechtvaardigd door een mandatory requirement of public interest, maar ook evenredig zijn aan dat doel, dus ook de tot handhaving van die beperking op te leggen sanctie.

In dit soort zaken toetst het HvJ de nationale sanctieregeling op evenredigheid tussen de ernst van de overtreding en de hoogte van de sanctie. Dit ziet men in de zaak Louloudakis,n

Zaak C-262/99 (Louloudakis), ECLI:EU:C:2001:407.

over de evenredigheid van Griekse sancties op overtredingen van richtlijn 83/182/EEG inzake belastingvrijstelling bij tijdelijke invoer van vervoermiddelen in de EU. Die sancties waren gebaseerd op de cilinderinhoud van het vervoermiddel. Volgens Louloudakis waren de sancties zo hoog dat zij het vrije verkeer van goederen belemmerden. Het Hof stelde voorop dat de lidstaten bevoegd zijn om sancties te kiezen die hen passend voorkomen, maar dat zij die bevoegdheid moeten uitoefenen met eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel:

‘Administratieve of strafrechtelijke maatregelen mogen immers niet verder gaan dan hetgeen strikt noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel, en een sanctie mag niet zo onevenredig zijn aan de ernst van de overtreding, dat zij tot een belemmering van de in het Verdrag neergelegde vrijheden wordt.’

Vervolgens beoordeelde het Hof de Griekse sancties als onevenredig met de ernst van de overtreding en ook los daarvan als potentieel buitensporig:

‘Een sanctie die louter is gebaseerd op het criterium van de cilinderinhoud, kan namelijk onevenredig zijn aan de ernst van de overtreding, inzonderheid wanneer zij gekoppeld wordt aan een andere, zware, sanctie die uit hoofde van diezelfde overtreding wordt opgelegd. Hetzelfde zou kunnen gelden voor een sanctie die kan oplopen tot een veelvoud van de betrokken belasting, bijvoorbeeld het tienvoudige daarvan.’

Hieruit blijkt dat een verkeersvrijheidsbelemmerend sanctiestelsel rekening moet houden met de ernst van de overtreding en geen sancties mag produceren die véél hoger zijn dan het door de overtreding verkregen voordeel. Er blijkt ook uit dat het evenredigheidsbeginsel eist dat rekening wordt gehouden met samenloop met andere sancties op dezelfde overtreding.

7.3.6.
Conclusie

Het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel geldt voor niet-bestraffende bestuurlijke sanctionering van overtreding van normen met EU-rechtelijke wortels, maar ook voor de nietbestraffende bestuurlijke sanctionering van normen beheerst door alleen intern recht. Dat laatste leiden wij af uit de zaak Greenpeace (zie par. 7.3.2 hierboven). Het beginsel is daarmee ook gekoppeld aan de twee andere EU-handhavingseisen: effectiviteit en afschrikwekkendheid.

De adoptie van de EU-rechtelijke wijze van evenredigheidsbeoordeling betekent dat de toepassing van sancties en sanctiestelsels in Nederland is onderworpen aan de EU-rechtelijke doel-middeltoetsing op (i) geschiktheid, inclusief effectiviteit en coherentie, (ii) noodzakelijkheid, en (iii) evenredigheid stricto sensu. De noodzakelijkheidseis brengt mee dat beoordeeld moet worden of het doel niet kan worden bereikt met een minder ingrijpend middel. Evenredigheid stricto sensu eist dat de sanctie evenredig is aan de aard en ernst van de overtreding, waarbij onder meer van belang is of de overtreden norm een neven- of hoofdverplichting betreft, in hoeverre verwijtbaar is gehandeld en hoe groot het door de overtreding verkregen voordeel is.

Hoe indringend de EU-rechtelijke toetsing op evenredigheid van de sanctie in een individuele zaak zal zijn, kan niet steeds worden voorspeld omdat de HvJ-rechtspraak vooral ziet op sanctiestelsels en omdat steeds rekening moet (kunnen) worden gehouden met de concrete omstandigheden van het individuele geval. Het HvJ moet in elk geval niets hebben van forfaitaire boetestelsels waarin geen of onvoldoende onderscheid wordt gemaakt naar de ernst van de diverse overtredingen.

Beziet men de zaken besproken in onderdeel 7.3.4, dan dringt de conclusie zich op dat de door het HvJ geëiste rechterlijke evenredigheidstoets (significant) intensiever is dan de Maxis-Praxis-maatstaf en in elk geval meer intensiteitsdifferentiatie eist dan slechts twee intensiteiten, marginaal/terughoudend en vol/indringend.

Naar gedifferentieerde evenredigheidstoetsing van niet-bestraffende sancties

8.1.
Inleiding

Deze conclusie betreft met name de mogelijkheden die het EVRM-rechtelijke, EU-rechtelijke, nationaalrechtelijke en ongeschreven evenredigheidsbeginsel de rechter biedt om bestuurlijke herstelsancties meer gedifferentieerd te toetsen dan naar slechts twee beoordelingsmaatstaven, die van Maxis-Praxis voor alle niet-bestraffende bestuurlijke sancties en die van Keuringsplaats Zeewolde voor alle bestraffende sancties (i.e. bestuurlijke boeten). Die differentiatiewens hangt samen met het streven naar maatwerk in het bestuursrecht, dat weer nauw samenhangt met de roep om responsief bestuur met meer aandacht voor het burgerperspectief (zie 3.2 hierboven). Ook buiten het terrein van de bestuurlijke sancties valt een ontwikkeling naar intensievere toetsing waar te nemen, zoals met name in de zaak van de Groninger gaswinning (zie 4.4 hierboven).

Differentiatie van toetsingsintensiteit vraagt om differentiatiegereedschap bij de evenredigheidsbeoordeling. In 8.2 hieronder zoeken wij die in de Europese driestapstoetsing. In de tweede plaats rijst de vraag welke rechtelijke toetsingsintensiteit bij welke (soort) sanctie hoort. Daarvoor proberen wij in 8.3 hieronder criteria te ontwikkelen. Zowel het differentiatiegereedschap als de criteria voor bepaling van de intensiteit van de rechterlijke toetsing zijn noodgedwongen nogal algemeen en abstract. Om te laten zien hoe zij zouden kunnen uitpakken in een concreet geval, passen wij ze in onderdeel 8.4 toe op een aantal niet-bestraffende bestuurlijke sancties. Wij onderscheiden bij een en ander veelal tussen de vraag of het bestuursorgaan überhaupt kan en moet sanctioneren (en met welk middel) en (zo ja) de vraag naar de maatvoering van die sanctie in concreto.

8.2.
Toetsingsdifferentiatiegereedschap: het Europese recht

8.2.1.
Europaconforme invulling van het evenredigheidsbeginsel in art. 3:4(2) Awb

Wij achten het op grond van het bovenstaande wenselijk en op grond van de zaak Greenpeace denkelijk al geldend recht dat de toepassing van art. 3:4(2) Awb bij de beoordeling van nietbestraffende bestuurlijke sancties congrueert met de toepassing van het Europese evenredigheidsbeginsel ontwikkeld door het HvJ bij de toepassing van het Unierecht bij de beoordeling van sancties, ongeacht of het gaat om sancties binnen of buiten de werkingssfeer van het EU-recht. Dat betekent, zoals bleek, dat de toepassing van sancties en sanctiestelsels in Nederland is onderworpen aan de EU-rechtelijke doel-middeltoetsing op (i) geschiktheid, inclusief effectiviteit en coherentie, (ii) noodzakelijkheid, en (iii) evenredigheid stricto sensu.

Naast de in 7.3.2 genoemde voordelen heeft toepassing van art. 3:4(2) Awb conform het EU-recht als belangrijk voordeel dat de in het Unierecht toegepaste driestapstoetsing op geschiktheid, noodzakelijkheid en strikte evenredigheid ook een prima vehikel biedt voor de toepassing van het systeem van beperkingen van EVRM-rechten als de oplegging van nietbestraffende sancties een inmenging in EVRM-rechten meebrengt. Zoals bleek, zal het daarbij vooral om het eigendomsgrondrecht en het recht op privé- en gezinsleven gaan. Zo’n inmenging moet een gerechtvaardigd doel dienen en evenredig zijn aan dat doel. Die toets op evenredigheid houdt meestal ook, net als in het EU-recht, een noodzakelijkheidstoets in en steeds ook, net als in het EU-recht, een toetsing op evenredigheid in strikte zin (zie 7.2 hierboven). De toepassing van deze toetsen moet worden afgestemd op de rechtspraak van het EHRM, maar die wijkt onzes inziens niet af van de toepassing door het HvJ van het EU-rechtelijke evenredigheidsbeginsel bij diens beoordeling van beperkingen van Handvest-rechten, hetgeen ook niet voor de hand ligt, gegeven art. 52(3) Handvest.

Ook het ongeschreven rechtsbeginsel van evenredigheid tussen de gevolgen van een sanctie voor belanghebbenden en het ermee te dienen doel ware dan conform het EU-rechtelijke toetsingsschema toe te passen, waardoor EU-recht, EVRM-recht en geschreven en ongeschreven nationaal recht op het punt van de evenredigheidsbeoordeling van herstelsancties zouden congrueren en afbakeningsproblemen en onwenselijke ongelijke behandeling (zoals omgekeerde discriminatie) zouden worden vermeden.

Deze hier bepleite geïntegreerde benadering zien wij als een eerste contextuele stap in een ontwikkeling waarin ook de toepassing van art. 3:4(2) Awb op andere terreinen steeds meer zal worden afgestemd op de EU-rechtelijke evenredigheidsbeoordeling. Die ontwikkeling strookt met de suggestie van de wetgever bij de totstandkoming van art. 3:4(2) Awb om bij de invulling van die bepaling inspiratie te ontlenen aan met name het Unierecht (zie 4.2 hierboven). Zo’n ontwikkeling strookt ook met wensen in de literatuur (zie 3.2 hierboven), met name met die van de VAR-Commissie Europeanisering algemeen bestuursrecht.n

Commissie Europeanisering Algemeen Bestuursrecht, Europa en het algemeen bestuursrecht. Burger en bestuur in de gemeenschappelijke rechtsorde, VAR-reeks 165, Den Haag: BJu 2021, p. 48.

Wij wijzen er daarbij op dat ook het aantal niet-handhavingszaken waarin Nederlandse bestuursorganen en rechters het EU-rechtelijke evenredigheidsbeginsel moeten toepassen alleen maar toeneemt omdat de werkingssfeer van het EU-recht zich nu eenmaal net als het heelal alleen maar uitbreidt. Alleen al – bijvoorbeeld – de Dienstenrichtlijn met zijn zeer ruime toepassingsgebied heeft veel competence creep tot gevolg.n

Zie M. van Zanten & R.J.G.M. Widdershoven, ‘De olievlekwerking van van de Dienstenrichtlijn: naar een evenredigheidsbeginsel à l’Européenne?’, in: L.W. Verboeket e.a. (red.), Bestuursrecht in het echt, Deventer: [partij A] Kluwer 2021, p. 241-254, met verwijzingen naar relevante Dienstenrichtlijn-rechtspraak van de Nederlandse bestuursrechter.

Aldus is het gebied waarop überhaupt nog ruimte bestaat om het anders te doen dan Europees aan permanente krimp onderhevig en bestaat steeds minder inhoudelijk belang bij bewaking van nationale eigenaardigheden. Het soevereine belang om het qua evenredigheidsbeoordeling anders te doen dan het HvJ EU zien wij trouwens niet. De Awb-wetgever kennelijk ook niet (zie 4.2 hierboven). Dat wil niet zeggen dat ‘eigen’ nationale toepassing van art. 3:4(2) Awb niet meer mogelijk is. Adoptie van het EU-rechtelijke systeem buiten de werkingssfeer van het EU-recht is een rechtspolitieke keuze die niet gevolgd hoeft te worden als zij niet bijdraagt aan het recht, bijvoorbeeld als het EU-recht in de weg zou staan aan toepassing van algemene rechtsbeginselen contra legem. n

Vgl. de conclusie van de advocaat-generaal van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738, in de Afdelingszaak Greenpeace, punt 5.18.

8.2.2.
Evenredigheid en effectiviteit

Hier gaan wij in op het op het Unierecht geïnspireerde gereedschap voor intensiteitsdifferentiatie van de evenredigheidsbeoordeling van sancties onder art. 3:4(2) Awb. Dat zou de indruk kunnen wekken dat wij alleen oog hebben voor de belangen van de overtreder. Dat is niet het geval. In de zaak Greenpeace heeft de Afdeling immers de gehele EU-rechtelijke handhavingsdrie-eenheid overgenomen voor de beoordeling van niet-bestraffende handhaving in zuiver nationale zaken; niet alleen het evenredigheidsbeginsel, maar ook de EU-handhavingseisen van effectiviteit en afschrikwekkendheid (zie 7.3.2 hierboven). Zoals de conclusie in de zaak Greenpeace opmerkt, vloeit daaruit voort dat de lidstaten daadwerkelijk moeten optreden tegen overtredingen van Unierecht en sancties moeten toepassen die overtreders ervan kunnen weerhouden om het Unierecht (opnieuw) te schenden.n

Conclusie van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738, punt 5.10.

Tegelijkertijd moeten dat optreden en die sancties evenredig zijn. In deze conclusie concentreren wij ons weliswaar op het evenredigheidsbeginsel, maar verliezen wij die andere eisen niet uit het oog. Bovendien is het effectiviteitsbeginsel onderdeel van de geschiktheidstest in het kader van de evenredigheidstoetsing van een bestuurlijke maatregel.n

Vgl. A.W.G.J. Buijze, Effectiviteit in het bestuursrecht, NTB 2009/31.

Wij wijzen er ook op dat Unierechtelijke regelgeving op sommige terreinen in detail oplegging van soms forse bestuurlijke sancties voorschrijft. Die regels binden het bestuur en de rechter en de toepassing ervan kan niet worden getoetst onder art. 3:4(2) Awb; vindt de nationale rechter de voorgeschreven en daarom opgelegde sanctie onevenredig, dan zal zij de kwestie prejudicieel moeten verwijzen naar het HvJ.

8.2.3.
Operationalisering van evenredigheidstoetsing

Een doel/middeltoetsing veronderstelt een doel. Bij niet-bestraffende sancties zal dat doel zijn effectieve handhaving van het materiële bestuursrecht. Daaronder vallen ook voorkoming van overtredingen, bevordering van naleving van regels en aanverwante doelen. Een bestuurlijke herstelsanctie kan daarnaast specifiekere doelen hebben, zoals de bescherming van rechten en belangen van omwonenden (Damocles-sluiting) of het tegengaan van onregelmatige besteding van overheidsmiddelen (intrekking subsidies). Het middel – de sanctie – moet daarvoor geschikt, noodzakelijk en evenredig stricto sensu zijn. De geschiktheid en noodzakelijkheid betreffen doorgaans de vraag of de desbetreffende bestuurlijke sanctie (of geen of een andere) moet worden opgelegd;n

In dit kader moeten, zoals hiervoor al aangegeven, ook de algemene handhavingseisen van effectiviteit en afschrikwekkendheid worden meegewogen. We laten dit op deze plaats achterwege. Zie wel par. 8.4.

de evenredigheid stricto sensu de maatvoering van die sanctie.

De geschiktheidstoets omvat in de eerste plaats een effectiviteitstoets van de sanctie. Het hoeft niet tevoren vast te staan dat met de sanctie het handhavingsdoel wordt bereikt, maar er moet wel een aannemelijk causaal verband tussen beide bestaan in die zin dat de sanctie voorzienbaar en significant kan bijdragen aan verwezenlijking van het doel.n

Van den Brink e.a. 2017, p. 179; Gerards 2007, p. 80; Buijze 2009, p. 4.

In het algemeen zal dat het geval zijn; het bestuur zal niet snel sancties kiezen waarvan de potentiële effectiviteit ernstig moet worden betwijfeld. De geschiktheidstoets omvat in de tweede plaats een toets op coherentie die eist dat het handhavingsdoel op samenhangende en stelselmatige wijze wordt nagestreefd.n

Vgl. meer uitvoerig, J. Langer en W. Sauter, ‘Het coherentievereiste in het Unierecht’, SEW 2018/55, afl. 4, p. 138-148.

Dat betekent met name dat het handhavingsbeleid geen tegenstrijdigheden (onvoorspelbaarheid of onkenbaarheid) behoort te bevatten.

De noodzakelijkheidstoets eist vervolgens dat niet kan worden volstaan met een minder ingrijpend middel dan de gekozen sanctie om het legitieme doel te bereiken. Zo’n minder ingrijpend middel kan een minder ingrijpende sanctie zijn als het bestuursorgaan bevoegd is om bij een bepaalde overtreding meer sancties toe te passen. Een bestuursorgaan kan bijvoorbeeld zowel een specifieke sluitingsbevoegdheid hebben als de bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen. In dat geval kan de noodzakelijkheidseis meebrengen dat eerst een last onder dwangsom wordt opgelegd om de overtreder in de gelegenheid te stellen de overtreding te beëindigen voordat een sluitingsbevel wordt gegeven. Denkbaar is ook dat het doel bereikt kan worden met een minder ingrijpende versie van dezelfde sanctie, bijvoorbeeld door een minder ingrijpende last onder dwangsom of bestuursdwang.n

Vgl. Michiels 2015, p. 366-367, alsmede A.P. Klap, ‘De betekenis van het evenredigheidsbeginsel voor de bestuursrechtelijke handhaving’, in A.J. Nieuwenhuis e.a. (red.), Proportionaliteit in het publiekrecht, Deventer: Kluwer 2005, p. 181-210, i.h.b. p. 192-193, die verwijst naar ARRvS 9 maart 1991, ECLI:NL:RVS:1991:AN2274, AB 1992, 84.

Ook kan het minder ingrijpende – maar wel effectieve; misschien zelfs effectievere – middel in de context van bestuurlijke sanctionering van overtredingen een waarschuwing of andere informele interventie zijn.n

Vgl. over de waarschuwing en andere informele interventies, de conclusie van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018: 249, punt 3.3.

Of een minder ingrijpend middel aangewezen is, hangt met name af van de ernst en omvang van de overtreding en de betrokkenheid van het algemeen belang en de belangen van derden. Naarmate de overtreding ernstiger en/of omvangrijker is en het belang van derden sterker betrokken is, dient de noodzaak van een ingrijpende sanctie zich eerder aan. Is de betrokkenheid van belangen van derden beperkt en/of is de overwogen sanctie een serieuze inmenging in de fundamentele rechten van de overtreder, in het bijzonder in zijn recht op privéleven, dan eist het noodzakelijkheidsbeginsel eerder een minder ingrijpende sanctionering.n

Vgl. EHRM 21 april 2016, nr. 46577/15 (Ivanova & Cherkezow t. Bulgarije), vermeld in 7.2.3 hierboven.

Ten slotte moet, als is vastgesteld dat de sanctie geschikt en noodzakelijk is, de bestuurlijke sanctie evenredig zijn in strikte zin, i.e. de juiste maat hebben om het doel (net) te kunnen bereiken. De sanctie moet voldoende ‘gepersonaliseerd’ worden, i.e. afgestemd op de individuele omstandigheden van het geval (zie 7.2.3 hierboven). Aan de rechtspraak over het EU-evenredigheidsbeginsel (zie 7.3) kunnen daarvoor onder meer de volgende aspecten ontleend worden: de ernst en omvang van de overtreding, waarbij op het vlak van subsidies en financiële uitkeringen van belang is of de overtreden norm een hoofd- of nevenverplichting is; in de tweede plaats de mate van verwijtbaarheid van de overtreding aan de sanctie-adressaat: het ligt in de rede dat opzettelijke subsidiefraude zwaarder wordt gesanctioneerd dan een administratieve fout door onachtzaamheid. Ten slotte zijn de andere omstandigheden van het geval mee te wegen, waaronder draagkracht, maar ook de omvang van het voordeel door de overtreding c.q. het nadeel voor de overheidsmiddelen.

8.3.
Oriëntatiepunten voor de intensiteit van de rechterlijke toetsing

8.3.1.
Inleiding

Volgens de Afdeling hangt de intensiteit van de rechterlijke toetsing van een besluit af van de beslissingsruimte die het bestuursorgaan heeft, gegeven de ‘aard en inhoud van de uitgeoefende bevoegdheid’ (zie 4.4 hierboven). Die ruimte vanwege de ‘aard van de bevoegdheid’ kan groot zijn vanwege (i) de complexiteit van de materie en de voor de beoordeling van de relevante factoren vereiste deskundigheid, omdat de daarbij gemaakte politieke keuzen moeten worden gerespecteerd en (ii) de betrokkenheid van het algemeen belang en belangen van derden. Dan zal de rechterlijke toetsing onder art. 3:4(2) Awb terughoudend zijn. De ‘inhoud van de uitgeoefende bevoegdheid’ verwijst naar de mate waarin een besluit ingrijpt in het leven van de burger en de mate waarin diens fundamentele rechten worden aangetast. Naarmate dat meer het geval is, is indringender rechterlijke toetsing vereist. Deze criteria lijken (uiteraard) op de criteria die de intensiteit van de rechterlijke toetsing aan het EU-rechtelijke evenredigheidsbeginsel bepalen, nl. de aard van de bevoegdheid en de aard van de aangetaste belangen (zie 7.3.1 hierboven). Vanwege de aard van de EU-regelgevingsbevoegdheid toetst het HvJ EU-regelgeving terughoudend op evenredigheid. Vanwege de aangetaste belangen is de toetsing op evenredigheid van beperkingen van de verkeersvrijheden en van fundamentele rechten juist indringend, hetgeen strookt met de EHRM-toetsing van beperkingen van EVRM-rechten: daarbij hangt de rechterlijke toetsingsintensiteit af van de aard en het belang van getroffen belangen/rechten en de aard en de ernst van de inbreuk daarop.

Beide Europese uitwerkingen van de evenredigheidsbeoordeling van bestuurlijke (herstel)sancties bieden aanknopingspunten voor de intensiteit van de rechterlijke toetsing van niet-bestraffende bestuurlijke sancties onder art. 3:4 lid 2 Awb. Wij bespreken hieronder de twee onzes inziens belangrijkste oriëntatiepunten.n

P.J. Huisman & N. Jak, ‘Beslissingsruimte: handvatten voor rechterlijke toetsingsintensiteit’, NTB 2019/20, afl. 5, p. 211-221, i.h.b. p. 219-221, gebruiken de term ‘gezichtspunten’.

Alle genoemde criteria hebben daarin een plaats, behalve die van feitelijke complexiteit en noodzakelijke deskundigheid. Deze criteria spelen vooral een rol bij de vraag of een overtreding is begaan, maar lijkt ons minder van belang bij de beoordeling van de evenredigheid van de bestuurlijke sanctie als de overtreding eenmaal vaststaat.

8.3.2.
Oriëntatiepunten

Het eerste oriëntatiepunt is dat van de aard en het gewicht van de bij het sanctiebesluit betrokken belangen.n

Vgl. Huisman & Jak 2019, p. 220; A.P. Klap, Vage normen in het bestuursrecht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1994, p. 259-260. Het hier gemaakte onderscheid sluit ook aan bij het bestuursrecht van de 2 gestrengheden. Vgl. L.J.A. Damen, ‘Op naar 2GST in het bestuursrecht!’, NTB 2020/2, afl. 1, p. 3-18.

Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen geschillen waarbij naast het belang van de overheid slechts het belang van een direct-belanghebbende burger is betrokken (microbestuur) en geschillen met (meer) betrokkenheid van het algemeen belang en de belangen van derden (macrobestuur). De eerste situatie doet zich met name voor in het financiële bestuursrecht, waarin een enkele burger tegenover de overheid staat. Omdat een overtreding in dat geval de belangen van andere burgers slechts zeer indirect raakt (via het overheidsbudget), en omdat andere algemene belangen dan budgettaire bij de toepassing van een bestuurlijke sanctie veelal weinig betrokken zijn, is de beslissingsruimte van het bestuursorgaan veelal eng en kan de rechterlijke toetsing indringender zijn. In belastingzaken bijvoorbeeld, heeft het beroep op de rechter devolutieve werking: de belastingrechter neemt de zaak over en stelt zelf de aanslag vast zoals de Inspecteur dat had moeten doen. De tweede situatie (macrobestuur) doet zich met name voor in het ordenend bestuursrecht zoals het omgevingsrecht en het markttoezichtsrecht. Op deze terreinen moeten diverse algemene belangen en tegenstrijdige belangen van groepen burgers en bedrijven worden gewogen, een weging waarbij het bestuur een grote beslissingsruimte moet worden gelaten en die een politiek karakter kan hebben. Dan is in het algemeen een meer terughoudende toetsing aangewezen.

Het tweede oriëntatiepunt is de ingrijpendheid van het sanctiebesluit en de mate waarin het fundamentele rechten van betrokkenen aantast. Dat de oplegging van een niet-bestraffende bestuurlijke sanctie fundamentele rechten kan aantasten is in 7.2 hierboven gebleken. Gaat het om een ingrijpende inbreuk op het door art. 8 EVRM beschermde privéleven, dan moet de rechter de sanctie geïndividualiseerd en indringend toetsen op evenredigheid. Bij inmenging in het eigendomsrecht van art. 1 Protocol I EVRM kan de rechterlijke toetsing doorgaans minder indringend zijn, met name op het terreinen van sociaaleconomisch wetgeving, dat nu eenmaal regulering van eigendom impliceert. Ook als een sanctie weliswaar geen inbreuk maakt op een aanwijsbaar fundamenteel recht, maar niettemin ingrijpend is, is een indringender rechterlijke toetsing aangewezen. Daarbij valt met name te denken aan bestuurlijke sancties die Awb-technisch weliswaar herstelsancties zijn, maar die verder gaan dan herstel van de rechtmatige situatie,n

Vgl. Albers 2014, p. 27 (vermeld in 6.4), die dergelijke sancties daarom als ‘bestraffend’ aanmerkt. Volgens ons moeten deze sancties wel indringender worden getoetst, maar is het niet nodig om hen daartoe eerst te relabelen als ‘bestraffend’. Soms is dat niet echt mogelijk, omdat zij ex lege zijn aangeduid als herstelsancties.

zoals sluitingsbevelen van niet-woningen en de intrekking van een vergunning.

8.3.3.
Variabele intensiteit

Uit al het bovenstaande volgt dat de optimale intensiteit van de rechterlijke toetsing van herstelsancties aan het evenredigheidsbeginsel geen kwestie is van ofwel terughoudend, ofwel indringend, maar van zoveel factoren afhangt dat het om een glijdende schaal gaat waarop ook alle intensiteiten tussen marginaal/terughoudend en ‘vol’/indringend door de nationale rechter toegepast moeten kunnen worden, net zoals het HvJ (zie 7.3.1 hierboven) en het EHRM (zie 7.2.4 hierboven) doen. Hun toetsing van bestuurlijke sancties op evenredigheid aan het doel beweegt zich qua indringendheid op een glijdende schaal die, op basis van vergelijkbare oriëntatiepunten als in 8.3.2 uiteengezet, traploos varieert tussen terughoudend (restraint) en indringend (intensive).

De vraag is hoe de rechter deze differentiatie in intensiteit kan operationaliseren en onder woorden kan brengen. Het Unie- en EVRM-recht bieden op dit punt weinig soelaas, omdat ook zij slechts de twee uitersten – of mogelijk twee helften – van de schaal benoemen: restraint en intensive. Die beperking tot twee benoemingen wordt onzes inziens terecht bekritiseerd omdat zij weinig duidelijkheid biedt, nu de werkelijke intensiteit van de Europese rechterlijke toetsing veelal ergens tussen de uitersten ligt.n

Gerards 2007, p. 140-144.

Het Amerikaanse Supreme Court gebruikt daarom ook een derde term bij de benoeming van zijn intensiteit van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Zijn three level model benoemt tussen restraint en intensive een intermediate toetsingsintensiteit.n

Gerards 2004, p. 144-152.

Dat voorbeeld lijkt ons navolgenswaardig voor de Nederlandse bestuursrechter, en daarmee bedoelen we niet de presentatie, maar de substance: onzes inziens moet ook het hele middenveld van toetsingsintensiteit gebruikt worden; het spel wordt niet alleen bepaald door de spits en de Ausputzer. Met een – rechtscommunicatief in drie delen verdeelde – glijdende schaal van rechterlijke toetsingsintensiteit kan ook invulling worden gegeven aan het gewenste maatwerk. Slechts twee intensiteiten, marginaal/terughoudend en vol/indringend, belemmert maatwerk. Daarbij make men zich over gelijkheid en rechtszekerheid bij besluiten zoals Damocles-sluitingen en lasten onder dwangsom niet te veel zorgen, want geen twee gevallen zijn gelijk en het gaat daarbij daarom eo ipso om maatwerk dat niet samen gaat met confectie. Dat is uiteraard anders bij beschikkingenfabrieken zoals de belastingdienst, waar ook de bestuurlijke sanctionering noodgedwongen massaproductie is en waar dus, zodra er tekenen van onevenredigheid in individuele gevallen zijn, heel nauwkeurig naar de receptuur van die massaproductie moet worden gekeken.

Desgewenst kunnen de Amerikaanse termen restraint, intensive en intermediate ten behoeve van de rechtsduidelijkheid jegens interessenten en bestuursorganen omgezet worden in de kwalificaties ‘niet-onevenredig’, ‘juist’ en ‘evenredig’. Nopen de boven genoemde oriëntatiepunten tot terughoudendheid, dan toetst de rechter of de gevolgen van het besluit ‘niet onevenredig’ zijn aan de doelen ervan. Dat is niet dezelfde terminologie als die van de Maxis-Praxis-maatstaf (‘in redelijkheid niet kunnen…’) omdat die maatstaf met de uitspraak in de zaak Groninger gaswinning (zie 4.4 hierboven) wellicht al voorzichtig verlaten is, maar hoe dan ook prefereren wij bij bestuurlijke sancties de bij art. 3:4(2) Awb aansluitende aanduiding ‘nietonevenredig’. Dat maakt duidelijk dat de rechter op (on)evenredigheid toetst (en niet slechts op willekeur), maar wel terughoudend. De MaxisPraxismaatstaf kan, indien nog geldend recht, gereserveerd worden voor besluiten waarbij de genoemde oriëntatiepunten en de trias politica (zie onderdeel 9 hieronder) nopen tot een grote beslissingsruimte. Nopen de genoemde oriëntatiepunten tot indringende toetsing, dan toetst de rechter vol op evenredigheid en beoordeelt zij de bestuurlijke afweging als ‘juist’ of ‘onjuist’ en beslist zij bij vernietiging de zaak in beginsel ook zelf als het geschil wat de feiten betreft alleen nog hangt op de evenredigheid (de rechtsvragen beslist zij hoe dan ook zelf). Nopen de genoemde oriëntatiepunten tot intermediate intensiteit van toetsing, dan toetst de rechter of het besluit ‘evenredig’ is, i.e. binnen een beperkte marge voor het bestuur blijft. Dat neemt niet weg dat als de bestuursrechter zich in staat acht om zelf in de zaak te voorzien, het onzes inziens krachtige aanbeveling verdient dat zij dat dan ook doet, zoals de Afdeling inmiddels trouwens kennelijk ook al doet, ook in woningsluitingszaken.n

Zie bijvoorbeeld ABRvS 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2879, en ABRvS 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:390.

8.4.
Eating the pudding

8.4.1.
Inleiding

Het boven besproken gereedschap voor operationalisering van het evenredigheidsbeginsel bij niet-bestraffende bestuurlijke sancties en de besproken oriëntatiepunten voor de intensiteit van de rechterlijke toetsing zijn vrij algemeen en abstract, maar zij zullen bij gebruik in de praktijk geconcretiseerd worden in een interactie tussen bestuur en rechter en binnen de rechtspraak tussen de rechtbanken en de appelcolleges. Dat kost tijd en kan initieel tot enige additionele rechtsonzekerheid leiden, maar achten wij noodzakelijk omdat onzes inziens nog onwenselijker is de huidige situatie waarin alleen bestuurlijke beboeting volledig door de rechter wordt getoetst en alle andere bestuurlijk gesanctioneerden het – althans conceptueel – met alleen maar het rechterlijke hands off management van de MaxisPraxismaatstaf moeten doen.

Hierna geven wij voor drie niet-bestraffende bestuurlijke sancties ter illustratie aan hoe het gebruik van het gereedschap en de oriëntatiepunten zou kunnen uitpakken. Wij benadrukken dat het slechts om mogelijke uitkomsten gaat en dat de interactie tussen bestuur en rechter in echte casussen tot andere keuzen kan leiden. Wij laten er ook mee zien dat de bestaande rechtspraak geenszins volledig op de kop moet.

8.4.2.
Alles-of-niets-intrekking/terugvordering van subsidie wegens verzaking informatieplicht

In de eerste plaats het geval waarin een subsidie volledig wordt ingetrokken en teruggevorderd omdat de gesubsidieerde onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt of een meldplicht niet heeft nageleefd, hoewel hij recht zou hebben gehad op minstens een deel van de subsidie als hij informatie wel juist c.q. volledig had verstrekt of de meldplicht wel had nageleefd. Volgens de huidige rechtspraak van de Afdeling strookt in dergelijke gevallen volledige intrekking en terugvordering met art. 3:4(2) Awb.

In het door ons voorgestane systeem wordt het intrekkingsbesluit getoetst aan het conform het EU-rechtelijke evenredigheidsbeginsel uitgelegde art. 3:4(2) Awb. Dan moet eerst worden bepaald of volledige intrekking (i) geschikt en (ii) noodzakelijk is ter bereiking van het doel van de informatie- en meldplichten. Beide worden denkelijk gesteld met het oog op (effectieve controle op) rechtmatige besteding van subsidiegeld. Dat is uiteraard een gerechtvaardigd doel en volledige intrekking is ook geschikt om dat doel te bereiken. Dat zij ook noodzakelijk is om dat doel bereiken, valt echter te betwijfelen. Dat doel lijkt ook bereikt te kunnen worden met intrekking van de subsidie voor zover de rechtmatigheid van de verstrekking en besteding niet is aangetoond, eventueel met een opslag ter bevordering van de naleving van de administratieve verplichtingen. In termen van de EU-rechtspraak zijn beide verplichtingen bijkomend en niet de hoofdverplichting (correcte besteding) van de gesubsidieerde (zie 7.3.3 hierboven). Overtreding van dergelijke verplichtingen behoort in beginsel niet tot volledige intrekking te leiden. Dat kan anders liggen als het om een essentiële administratieve verplichting gaat, de verzaking waarvan het zicht geheel ontneemt op de (on)rechtmatigheid van de besteding, maar dat zal het bestuursorgaan dan aannemelijk moeten maken.n

Vgl. in die zin CRvB 6 december 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AU7664 en CRvB 5 december 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ5146.

Dat niet-naleving van administratieve verplichtingen in beginsel niet zou moeten leiden tot volledige intrekking van de subsidie, wil niet zeggen dat intrekking die verder gaat dan terugvordering van het niet-verantwoorde deel niet mogelijk zou zijn. Integendeel: aangenomen dat er een wettelijke grondslag voor bestaat, zou bijvoorbeeld subsidiefraude wel degelijk moeten kunnen leiden tot een volledige intrekking, ook als zonder die fraude aanspraak op een deel van die subsidie zou hebben bestaan. De sanctionering moet immers ook effectief en afschrikwekkend zijn. Wel brengt de eis van evenredigheid stricto sensu mee dat het bestuursorgaan bij de volledige intrekking dan rekening houdt met de mate van verwijtbaarheid. Voor de vraag welke differentiatie op dit punt mogelijk c.q. wenselijk is, biedt de bestuurlijkeboeterechtspraak interessante gezichtspunten.n

Zie van Emmerik & Saris 2015, p. 202-242; Michiels 2015, Michiels/Blomberg/Jurgens, Handhavingsrecht, 2016, p. 237-247.

Gelet op de betrokken belangen en de ingrijpendheid van de sanctie, ligt het in de rede dat de rechter het verwijtbaarheidsoordeel tamelijk indringend op evenredigheid toetst. Wij zouden menen dat een en ander tot de slotsom leidt dat het middelste derde van de glijdende schaal – een intermediate toetsingsintensiteit – aangewezen is, waarbij de rechter toetst of het bestuursorgaan met de volledige intrekking, gelet op de ernst van de overtreding en de mate verwijtbaarheid, binnen de vrij enge marges van ‘evenredig’ is gebleven, ook al zou de rechter zelf wellicht een ander besluit hebben genomen.

8.4.3.
Damocles-sluitingsbevel

Een Damocles-sluiting van een woning is een ingrijpende sanctie, die veelal ernstig inbreuk maakt op het recht op privéleven van art. 8 EVRM, wellicht juist van personen die bij het bezit van en handel in de aangetroffen drugs niet of nauwelijks zijn betrokken. Als het om een eigen woning gaat, wordt bovendien het eigendomsgrondrecht aangetast. Zowel vanwege de conformering aan de EU-rechtelijke evenredigheidsbeoordeling als vanwege de inbreuk op fundamentele rechten, moet de sluiting in het licht van het doel ervan geschikt, noodzakelijk en evenredig stricto sensu zijn. Daarop wordt nu al min of meer getoetst door de Afdeling,n

Zie voor het thans toegepaste toetsingsschema, ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912 (overzichtsuitspraak).

maar het resultaat is toch terughoudend (‘niet-onredelijk’), met name door het gebruik van nietweerlegbare uitgangspunten en nauwelijks weerlegbare vooronderstellingen (meer drugs dan de door het OM als niet meer voor persoonlijk gebruik aangemerkte hoeveelheid, hoe bescheiden ook, is steeds ‘ernstig’ en impliceert daarom noodzakelijkheid; dat de bewoner zijn huis uit moet, is een inherent gevolg van sluiting en daarom geen bijzondere omstandigheid; afwezigheid van persoonlijke verwijtbaarheid disculpeert niet als de hoofd- of andere bewoner geen streng toezicht heeft gehouden).

De doelen van sluiting zijn het stoppen en voorkomen van strafbare feiten (bezit en verkoop van verboden drugs) en bescherming van de rechten van anderen,n

Vgl. ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3663 (zie par. 7.2.3).

i.e. de omwonenden die overlast en onveiligheid kunnen ondervinden van de loop naar het pand door drugsgebruikers of -handelaren. Sluiting is uiteraard geschikt om deze doelen te bereiken. De noodzakelijkheid beoordeelt de Afdeling op basis van de hoeveelheid aangetroffen drugs en van de vraag of vanuit de woning worden gehandeld.n

ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912 (overzichtsuitspraak).

Bij harddrugs wordt door de Afdeling behoudens (zwaar) tegenbewijsn

Zie ABRvS 14 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2018:738 en ook ABRvS 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1661.

voorondersteld dat de aanwezigheid van meer dan 0,5 gram (dat is één pil) al een ‘handelshoeveelheid’ is én dat dat al zodanig ernstig zou zijn dat sluiting door de burgemeester als noodzakelijk kan worden beschouwd, óók als er feitelijk geen handel is.n

Zie de overzichtsuitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912.

Daarmee bestaat onzes inziens in wezen geen noodzakelijkheidstoetsing. Dat lijkt ons in strijd met de EU-rechtelijke noodzakelijkheidstoets, nu bij ontbreken van feitelijke handel de enkele aanwezigheid van één of enkele pillen niet aannemelijk maakt dat sluiting noodzakelijk is voor de bescherming van de rechten van anderen, zodat onzes inziens de bewijslast om die noodzaak anderszins aannemelijk te maken, naar het bestuursorgaan zou moeten verschuiven. Een waarschuwing lijkt dan eerder aangewezen, mede gegeven dat de parlementaire geschiedenis (zie 12.6 hieronder) er expliciet vanuit gaat dat niet ‘acuut’ gesloten wordt, maar een stappenplan wordt gevolgd, en ervan uitgaat dat de woning veelal niet ‘echt’ bewoond wordt, maar dat het ‘nagenoeg altijd om woningen (gaat) die niet of slechts naar uiterlijke schijn worden bewoond.’ Sluiting kan bij overschrijding van 0.5 gram harddrugs weliswaar nodig zijn ter voorkoming van strafbare feiten, maar een geringe hoeveelheid pillen, zonder handel en zonder ‘loop’ naar een ‘echt’ bewoonde woning, lijkt ons duidelijk onvoldoende om zo’n ingrijpende maatregel te kunnen rechtvaardigen, met name niet jegens ‘echte’ bewoners die niet betrokken zijn bij de aanwezigheid van die pillen. Op die basis komt anders menige woning in de Amsterdamse grachtengordel en in Amsterdam-Zuid, alsmede menige kantoorruimte aan de Zuidas voor sluiting in aanmerking. Ook daarvoor lijkt dus het overslaan van een waarschuwing disproportioneel. Is er wel feitelijke handel in hard- of softdrugs, dan is er op zichzelf wel reden voor sluiting, maar moet de mate van overlast of onveiligheid mede bepalend zijn voor de duur van de sluiting.

Is sluiting noodzakelijk, dan moeten ook de concrete sluitingsduur en modaliteit evenredig zijn. Daarvoor acht de Afdeling onder meer de verwijtbaarheid van de rechthebbenden op de woning van belang. Wij nemen aan dat daaronder in elk geval de (andere) bewoners vallen. Afwezigheid van verwijtbaarheid kan nog niet aangenomen worden als zij slechts ‘niet op de hoogte’ waren; zij moeten ook ‘redelijkerwijs niet op de hoogte (hebben) kunnen zijn’ van de overtreding. Deze maatstaf lijkt ons op zichzelf adequaat, maar wij menen dat er grenzen zijn aan het toezicht dat men ‘redelijkerwijs’ mag verwachten van de ene bewoner op de andere, mede afhankelijk van de woonsituatie (woongroep, gezin, (onder)verhuur, studentenhuis, antikraakbewoning, friends, etc.) en dat de rechter de verwijtbaarheid volledig zelf beoordeelt, zonder beoordelingsmarge voor het bestuur.

Ten slotte moeten bij de evenredigheidstoets stricto sensu de gevolgen van de sluiting worden meegewogen. Daarbij is van belang dat deze vaak niet primair degene treft die de drugsdelicten heeft begaan, maar ook en niet zelden juist andere personen zoals gezinsleden die niet bij de delicten waren betrokken en wier huisrecht en privéleven wordt beschermd door art. 8 EVRM, onder wie mogelijk ook kinderen wier speciale rechten worden beschermd door het Verdrag voor de Rechten van het Kind.n

Trb. 1990, 46.

Bij de bepaling van de duur en mogelijk van de modaliteiten (bijvoorbeeld gedeeltelijke sluiting) van een op zichzelf noodzakelijke sluiting moeten deze zwaarwegende belangen worden meegewogen, maar als de mate van overlast en onveiligheid de buurt ontwrichtte of deed verloederen, kan toch een langdurige sluiting aangewezen zijn, te meer omdat in dat geval die andere bewoners (behalve de kinderen) op de hoogte van de delicten zullen moeten zijn geweest en hadden kunnen ingrijpen, zodat ook hun een verwijt treft. Is van ontwrichting of concrete onveiligheid geen sprake en is de hinder beperkt, dan leggen de belangen van die niet-betrokken andere bewoners onzes inziens groot gewicht in de schaal, mede omdat langdurige sluiting van een huurhuis ontbinding van de huurovereenkomst en plaatsing op een zwarte lijst bij verhuurders kan meebrengen. Een dergelijke civiele sanctie wordt vaak door woningcorporaties getroffen op basis van daarop toegespitste bepalingen in het huurcontract en afspraken daarover met de gemeente die de sluiting beveelt. De verhuurder zal overigens in het algemeen wel een eigen proportionaliteitsbeoordeling moeten maken en civielrechtelijk niet blind kunnen varen op bestuurlijk inzicht. Bij zijn proportionaliteitstoets beoordeelt de ontbindingsrechter die eigen verhuurdersafweging bij het gebruik van de buitengerechtelijke ontbindingsbevoegdheid, waarbij die rechter van belang acht de aard, ernst, omvang en reikwijdte van het drugsdelict, de betrokkenheid van de woning, of de verhuurder in haar particuliere belang is getroffen, of de huurders tijdens de sluiting de huur doorbetalen en of de sluitingsperiode al voorbij is zodat er bestuursrechtelijk geen grond meer is om de woning niet ter beschikking te stellen.n

Zie bijvoorbeeld Hof Arnhem-Leeuwarden 7 januari 2020, ECLI:NL:GHARL:2020:132.

Gezien de ingrijpende en grondrechtenaantastende gevolgen van een Damocles-sluiting van een woning voor niet bij de aangetroffen drugs betrokken bewoners, met name kinderen en hulpbehoevenden, menen wij dat de rechter de burgemeester bij deze evenredigheidstoetsing stricto sensu niet op grote afstand moet controleren, maar binnen vrij enge marges. Weliswaar behoort de burgemeester als kenner van de lokale omstandigheden, met name van de mate van overlast en onveiligheid, bestuurlijke beslissingsruimte te resteren ter zake van de optimale duur en modaliteiten van een sluiting om de rust en veiligheid te doen weerkeren en het pand uit de drugsonderwereld te halen en te houden, maar de sluiting heeft zulke ingrijpende gevolgen voor het privéleven van niet bij die onderwereld betrokken bewoners dat ons een intermediate toetsingsintensiteit aangewezen lijkt (behalve bij de beoordeling van de verwijtbaarheid van de niet bij de handel betrokkenen, die volledig door de rechter zelf ware te beoordelen).

8.4.4.
Last onder dwangsom

Ten slotte de last onder dwangsom. Daarvoor lijkt ons weinig te veranderen. Ook bij deze sanctie moet eerst worden bepaald of zij überhaupt op haar plaats is: zij moet geschikt en noodzakelijk zijn om het beoogde bestuurlijke doel te bereiken, maar moet ook voldoen aan de andere door de Afdeling in Greenpeace overgenomen EU-handhavingseisen van effectiviteit en afschrikwekkendheid (zie 7.3.2 en 8.2 hierboven). (Ook) het CBb meent dat de Nederlandse beginselplicht tot handhaving in beginsel congrueert met deze handhavingsbeginselen.n

CBB 15 juli 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BQ8708.

Het noodzakelijkheidsvereiste stelt wel grenzen aan een strikte opvatting van de handhavingsplicht.n

Zie voor de grenzen die het noodzakelijkheidsvereiste van art. 8 EVRM stelt aan de beginselplicht, EHRM 21 april 2016, nr. 46577/15 (Ivanova & Cherkezow t. Bulgarije), vermeld in par. 7.2.3.

Dat kan meebrengen dat het bestuur eerst een waarschuwing moet geven alvorens een sanctie op te leggen.n

ABRvS 8 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683, vermeld in Michiels 2015, p. 366.

Bovendien kan de oplegging afstuiten op het noodzakelijkheidsvereiste als de overtreding het algemeen belang maar in zeer beperkte mate schaadt, terwijl de nadelen voor de betrokkene zeer groot zijn. Men denke aan een last tot afbraak van een woning omdat deze 5 cm over de rooilijn is gebouwd.n

Michiels 2015, p. 366.

Of deze factoren zich verzetten tegen de oplegging van de last onder dwangsom, kan afhankelijk van de mate waarin belangen van derden bij de zaak betrokken zijn, door de rechter afstandelijk of gemiddeld indringend worden getoetst.

Is een last onder dwangsom geschikt en noodzakelijk, dan moet de concrete last nog beoordeeld worden op evenredigheid stricto sensu, die van belang is voor de hoogte en de begunstigingstermijn. Het stellen van een zeer korte termijn in verhouding tot de belangen van de overtreder kan onevenredig zijn. Bovendien kan deze evenredigheidsbeoordeling extra eisen stellen afhankelijk van de soort van het opgelegde herstel: de Afdeling (grote kamer) eiste in de zaak Greenpeace voor een last ter voorkoming van herhaling dat daadwerkelijk een eerdere overtreding heeft plaatsgevonden en dat om gespecificeerde redenen reëel gevaar voor herhaling bestaat.n

ABRvS 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571 (Greenpeace), par. 6.2.8.

De evenredigheid in strikte zin stelt ook eisen aan de hoogte van de dwangsom, hetgeen trouwens al uit de wet blijkt: art. 5:32b(3) Awb bepaalt dat de dwangsom ‘in redelijke verhouding’ moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking ervan. Naar huidig recht toetst de bestuursrechter die hoogte terughoudend aan art. 3:4(2) Awb.n

ABRvS 5 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC5757; ABRvS 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:328; ABRvS 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:164.

Dat lijkt ons, gelet op het feit dat bij het bepalen van die hoogte vooral de belangen van de overtreder in het geding zijn, aan de magere kant.n

Michiels 2015, 367-368; Michiels/Blomberg/Jurgens, Handhavingsrecht, 2016, p. 227-229.

In het algemeen zou de intensiteit van de rechterlijke toetsing van de dwangsomhoogte zich volgens ons moeten bewegen op het middelste derde deel van de glijdende schaal, dus, in Scotus-termen: in het intermediate intensieve deel. Als een dwangsom in feite de functie van een voorwaardelijke boete heeft,n

Zie Duijkersloot & Zorg 2021, p. 110-112, al vermeld in 5.5.

dan past onzes inziens de volle evenredigheidsbeoordeling die ook geldt voor de hoogte van een bestuurlijke boete.

Spanning in de trias

9.1.
Inleiding

De voorzitter vraagt ons ook in te gaan op de vraag hoe ver de rechterlijke toetsing van een niet-bestraffende bestuurlijke sanctie kan gaan als de oplegging(sbevoegdheid) wettelijk of beleidsmatig is gefixeerd. Wij verstaan ‘wettelijk of beleidsmatig gefixeerd’ als aangevende dat een beleidsregel of wettelijk voorschrift imperatief bepaalt dat als aan in die regel omschreven criteria is voldaan, een bepaalde sanctie moet worden opgelegd. De vraag is dan of de rechter de oplegging direct of indirect (via exceptieve toetsing van de beleidsregel of het wettelijke voorschrift) op evenredigheid kan toetsen op basis van het ongeschreven rechtsbeginsel of op basis van art. 3:4(2) Awb zoals dat volgens ons moet worden uitgelegd, dan wel rechterlijke evenredigheidstoetsing kan worden beperkt of uitgesloten door een beleidsregel of wettelijk voorschrift.

Onderdeel 9.2 gaat over beperking van evenredigheidsbeoordeling door beleidsregels; onderdeel 9.3 over beperking van die beoordeling door lagere wetgeving (algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn); en onderdeel 9.4 over beperking van de rechterlijke toetsing van sanctie-evenredigheid door de formele wetgever.

Ons antwoord is dat rechterlijke evenredigheidstoetsing van overheidssancties kan worden beperkt, maar in een rechtstaat niet kan worden uitgesloten.

9.2. (
Geen) beperking van evenredigheidstoetsing in beleidsregels

9.2.1.
Inleiding

Ook vóór de Awb vaardigden bestuursorganen ambtelijke instructies uit, in beginsel bedoeld voor intern ambtelijk gebruik, om een bepaalde (uniforme) wijze van uitoefening van bestuurlijke bevoegdheden te verzekeren.n

Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male 2014, p. 220; Schlössels & Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Kluwer Deventer 2017, p. 224 en 609.

Omdat zij sommige van deze ambtelijke instructies gingen publiceren, kregen zij externe en een zekere zelfbindende werking. Belanghebbenden beriepen zich erop in verband met gelijke behandeling en honorering van gewekt vertrouwen en die beroepen werden gehonoreerd,n

Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male 2014, p. 220.

waarbij wel steeds een inherente afwijkingsbevoegdheid voor het bestuur werd aangenomen, omdat volle binding afbreuk zou doen aan het discretionaire karakter van de bevoegdheid.n

A.P. Klap, ‘Beleidsregels: een terecht verguisde rechtsfiguur’, in: T. Barkhuysen e.a. (red.), 25 jaar Awb. In eenheid en verscheidenheid, Deventer: [partij A] Kluwer 2019, p. 385-392, i.h.b. p. 386.

De Awb-wetgever heeft in 1998 bij invoering van de derde tranche van de Awb beleidsregels wettelijk geregeld op een wijze die neerkomt op codificatie van de eerdere praktijk en rechtspraak.n

Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 6. Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male 2014, p. 221

Art. 1:3(4) Awb definieert een beleidsregel als een bij besluit vastgestelde regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. De eerste categorie (afweging van belangen) betreft de invulling van de klassieke discretionaire bestuursbevoegdheid. Voor zover het bestuursorgaan de ruimte heeft om belangen af te wegen, kan het daaromtrent beleidsregels bepalen.n

Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 109.

Bij de tweede categorie (vaststelling van feiten) gaat het om regels hoe, bijvoorbeeld, een geluidsniveau wordt gemeten.n

Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 109.

De derde en laatste categorie is die van de (wets)interpretatieve beleidsregels, die niet zozeer de wijze van uitoefening van een discretionaire bevoegdheid concretiseren, maar de toe te passen objectief vage wettelijke norm concretiseren door interpretatie ervan. De wetsgeschiedenis noemt als voorbeeld het wettelijke criterium ‘passende arbeid’.n

Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 109.

9.2.2.
Exceptieve rechterlijke toetsing van beleidsregels

Een bestuurlijke uitlating die onder art. 1:3(4) Awb valt doordat beleid wordt bepaald, valt ook onder art. 3:4(2) Awb, zodat de vaststelling van het beleid moet voldoen aan de eis van evenredige belangenafweging.n

Schlössels & Zijlstra 2017, p. 613.

De rechter kan de (on)rechtmatigheid van beleidsregels exceptief toetsen in het kader van beroep tegen een besluit op basis van die beleidsregels.

Toetsing van discretie-invullende beleidsregels

Bij de vraag of een discretie-invullende beleidsregel voldoet aan art. 3:4 Awb beoordeelt de rechter met name of de beleidsregel niet te dwingend is.n

Esser & Becker 2021, p. 252.

In een uitspraak van 31 maart 2021n

ABRvS 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:668.

over de sluiting van een huurwoning voor drie maanden wegens aangetroffen softdrugs, achtte de Afdeling het door de burgemeester gevoerde sluitingsbeleid onredelijk omdat de wetsgeschiedenis van art. 13b Opiumwet meebrengt dat de burgemeester bij een eerste overtreding de woning nog niet sluit, maar een waarschuwing moet geven of een soortgelijke maatregel moet nemen. Van dit uitgangspunt mag hij alleen in ernstige gevallen afwijken. De burgemeester had dit ten onrechte niet als beleid voorzien. Volgens de Afdeling:

‘(…) biedt de Beleidsregel de burgemeester geen mogelijkheid om bij een eerste overtreding als bedoeld in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet te volstaan met een bestuurlijke waarschuwing of andere minder vergaande maatregel dan sluiting. De Beleidsregel geeft daarmee onvoldoende inhoud aan het uitgangspunt van de wetgever dat bij een overtreding zorgvuldig dient te worden bezien of in plaats van sluiting van een woning kan worden volstaan met een waarschuwing of een andere maatregel die minder verstrekkend is dan sluiting van de woning.’n

In deze categorie kan ook worden gewezen op ABRvS 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2787, zij het dat de Afdeling in deze zaak de ‘dwingende’ invulling van de bevoegdheid tot sluiting op grond van art. 13b van de Opiumwet niet onredelijk achtte, omdat Maastricht een grensgemeente is. Ook de CRvB hanteert de lijn dat een ‘dwingende’ invulling door middel van een beleidsregel onredelijk is. Zie bijv. CRvB 11 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3387, waarin de Raad bepaalt dat een beleidsregel die de toepassing van een bij wet geregelde begunstigende bevoegdheid volledig uitsluit, de toets van een redelijke beleidsbepaling niet kan doorstaan.

Toetsing van interpretatieve beleidsregels

Dit is simpel: de rechter gaat over de uitleg van de wet, dus de rechter stelt zijn (constitutioneel per definitie betere) wetsuitleg in de plaats van die van het bestuursorgaan. In een rechtsgeding tussen een burger en de overheid is de rechtsopvatting van de overheid slechts de opvatting van één van de partijen bij dat geschil. Het is juist aan de rechter om te bepalen welke partij het qua wetsuitleg bij het rechte eind heeft, c.q. om te oordelen dat zij het geen van beiden goed zien: ius curia novit, verplicht ook van ambtswege (art. 8:69(2) Awb). Een beleidsregel is geen ‘recht’ in de zin van art. 8:69 Awb (maar wel in de zin van art. 79 Wet RO).n

HR 28 maart 1990, ECLI:NL:HR:1990:ZC4258 (Leidraad).

Een uitspraak van 30 maart 2016n

ABRvS 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:860.

van de Afdeling betrof een beleidsregel tot invulling van de bevoegdheid om een verklaring van geen bezwaar, vereist voor een vertrouwensfunctie, in te trekken, waarbij het wettelijke criterium ‘onvoldoende waarborgen’ werd uitgelegd. De beleidsregel bepaalde dat de minister zo’n verklaring in de regel intrekt als het veiligheidsonderzoek – kort gezegd – strafbare feiten heeft opgeleverd. Bij de beoordeling daarvan werd alleen acht geslagen op de aard van het delict, de pleegdatum, de zwaarte van de opgelegde straf of maatregel en de leeftijd van de betrokkene op de pleegdatum. Volgens de Afdeling kunnen echter ook andere aspecten relevant zijn, zoals de aard van de specifieke vertrouwensfunctie, de omstandigheden waaronder het strafbare feit zijn gepleegd, en de vraag of de betrokkene daarna nog in aanraking is gekomen met justitie en politie. Omdat deze aspecten niet in de beoordeling werden betrokken, ging de ministeriële uitleg van het criterium ‘onvoldoende waarborgen’ de grenzen van een redelijke wetsuitleg te buiten.

Als dit betekent dat de Afdeling slechts toetst of de ministeriële uitleg van de wet binnen redelijke grenzen blijft, lijkt ons dat te terughoudend: het gaat er onzes inziens om of die uitleg juist is. Daarover gaat uiteindelijk de rechter.

Gevolgen van strijd met art. 3:4 Awb

Een (discretie-invullende) beleidsregel in strijd met art. 3:4 Awb wordt door de bestuursrechter niet onverbindend verklaard,n

A. Tollenaar, ‘Het succes van de codificatie van de beleidsregel in de Awb’, NALL, januari 2014, p. 13.

vermoedelijk omdat een beleidsregel hoe dan ook geen algemeen verbindend voorschrift is, alsmede vanwege de inherente afwijkingsbevoegdheid/plicht ex art. 4:84 Awb. De rechter volstaat doorgaans met het oordeel dat de toepassing in het individuele geval de grenzen van een redelijke beleidsbepaling c.q. bevoegdheidsuitoefening te buiten gaat, zodat de beleidsregel in casu niet aan het besluit ten grondslag kan worden gelegd.n

Zie bijv. ABRvS 8 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6187; CRvB 3 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3915; CRvB 11 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3387.

Dat impliceert dat het bestuursorgaan voor de motivering van zijn besluit niet kan verwijzen naar zijn beleid (zie art. 4:82 Awb), zodat het besluit moet worden vernietigd wegens een motiveringsgebrek, tenzij het bestuursorgaan het besluit ook heeft voorzien van een wél op het geval toegespitste – en deugdelijke – motivering. In de hierboven geciteerde uitspraak over een woningsluitingn

ABRvS 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:668.

had de burgemeester niet volstaan met verwijzing naar zijn beleidsregel, maar zijn besluit ook gemotiveerd met een individuele belangenafweging op basis van de feiten en omstandigheden van het geval, die volgens de Afdeling wél deugde. De Afdeling liet daarom ondanks haar vernietiging van het besluit wegens onredelijkheid van de onderliggende beleidsregel de rechtsgevolgen van het Bob in stand.

De rechter kan aldus een beleidsregel met onvoldoende ruimte voor toetsing van een bestuurlijke sanctie aan art. 3:4 Awb via exceptieve toetsing buiten toepassing laten.n

De literatuur uit wel kritiek op de wijze van exceptieve toetsing: een reële beoordeling van de vraag of een beleidsregel van toepassing is en of hij rechtmatig is, zou vaak ontbreken. Zie Klap 2019, p. 389; en M. Feenstra & A. Tollenaar, ‘Bijzondere omstandigheden bij de toepassing van beleidsregels’, JBplus 2018, afl. 1, p. 3-13.

Dat geldt voor de individuele zaak, zodat de beleidsregel in beginsel in andere zaken nog steeds kan worden toegepast. Niettemin betreft het oordeel van de rechter wel de beleidsregel als zodanig en zal zijn oordeel in vergelijkbare zaken de facto precedentwerking hebben.

9.2.3.
Is het beleid of is er over nagedacht?
n

Wordt door Wikipedia toegeschreven aan de Amsterdamse wethouder Jan Schaefer.

Afwijking van beleidsregels in concrete gevallen: de oude en de nieuwe lijn

Beantwoordt een beleidsregel aan art. 3:4 Awb, dan houdt het bestuursorgaan zich op grond van art. 4:84 Awb aan zijn beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met toepassing van de beleidsregel te dienen doelen. Die verplichting vindt zijn achtergrond in de gelijkheids-, consistentie-, vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginselen.n

Feenstra & Tollenaar 2018.

Bij een niet-onredelijke discretie-invullende beleidsregel die in het merendeel van de gevallen (‘normale’ gevallen) niet-onevenredig uitpakt, bestaat alleen in ‘bijzondere’ gevallen (‘niet-normale’ gevallen) aanleiding om van de beleidsregel af te wijken, omdat alleen in die gevallen die beginselen niet geschonden worden door afwijking, zo is de gedachte.n

Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 122. Dat was ook al rechtspraak voor de codificatie van het instrument beleidsregel. Vgl. M.A. Heldeweg, ‘Beleidsregels: naar een nieuwe catechismus voor ‘ambtelijke bijbels’?’, NTB 1995, afl. 4, p. 86 met verwijzing naar ARRvS 11 december 1981, ECLI:NL:RVS:1981:AM6297, AB 1982, 216 (vuilcontainers Hoorn).

Bijzondere gevallen zijn immers niet gelijk aan normale gevallen.

In de verplichting om overeenkomstig de beleidsregel te handelen, schuilt het risico van te ‘wetmatige’ toepassing van beleidsregels.n

H.E. Bröring, ‘Bestuursrechtelijke soft law: Tien opmerkingen’, in: T. Barkhuysen e.a. (red.), 25 jaar Awb. In eenheid en verscheidenheid, Deventer: [partij A] Kluwer 2019, p. 167-181, i.h.b. p. 171; Klap 2019, p. 388.

Veel beleidsregels kennen een artikelstructuur, waardoor ze op algemeen verbindende voorschriften lijken,n

Bröring 2019, p. 171.

hoewel zij dat volgens art. 1:3(4) Awb juist niet zijn, hetgeen ook blijkt uit de in art. 4:84 Awb neergelegde afwijkingsbevoegdheid/plicht. Beleidsregels zijn handelingen van de Executieve, niet van enige wetgever. Niettemin tendeerde de Afdeling tot 2016 naar een nogal mechanistische toepassing van de afwijkingsmogelijkheid, waardoor in abstracto niet-onredelijke beleidsregels in concreto toch onredelijk konden uitpakken.n

Bröring in zijn noot onder ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840; in AB 2016/447; Klap 2019, p. 388; Y.E. Schuurmans, A.E.M. Leijten & J.E. Esser, Bestuursrecht op maat (in opdracht van BZK), Leiden: Universiteit Leiden 2020, p. 44.

Zij toetste in twee stappen: (i) zijn de omstandigheden ‘bijzonder’? (ii) Zo ja, leiden zij tot gevolgen die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen? Omstandigheden waren in die ‘oude’ rechtspraak alleen ‘bijzonder’ als het bestuursorgaan ze niet al had verdisconteerd bij het vaststellen van zijn beleid.n

Feenstra & Tollenaar 2018.

In een uitspraak van 2016 over een sluiting op grond van art. 13b Opiumwet is de Afdeling terecht een nieuwe weg ingeslagen.n

ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.

Zij overwoog dat:

‘(…) omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. In de praktijk blijkt dat ook al heeft het betrokken bestuursorgaan bij het opstellen van de beleidsregel deze omstandigheden bezien, het daarmee niet heeft kunnen voorzien of deze omstandigheden alleen of tezamen in een concreet geval niettemin tot onevenredige gevolgen leiden. Het bestuursorgaan dient derhalve alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.’

Of de omstandigheden nu bijzonder zijn of niet: als het beleid in de concrete omstandigheden leidt tot onevenredige gevolgen, behoort het bestuursorgaan af te wijken van de beleidsregel om die gevolgen te verevenredigen aan het doel.n

Feenstra & Tollenaar 2018; Schuurmans, Leijten & Esser 2020, p. 45.

Hiermee komt het accent van de beoordeling terecht te liggen op de concrete uitkomst van de beleidsregel in het individuele geval, in plaats van op de vragen of de beleidsregel in abstracto redelijk oogt en of de adressaat er in slaagt om zijn omstandigheden als ‘bijzonder’ aangemerkt te krijgen.n

Bröring in noot onder ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840; in AB 2016/447. Hij wijst er bovendien op dat de Afdeling Advisering destijds al adviseerde om de woorden ‘wegens bijzondere omstandigheden’ te schrappen. Zie ook Klap 2019, p. 388.

Deze koerswijziging vraagt terecht meer maatwerk van bestuursorganen.n

Ortlep & Zorg 2018, p. 25.

Zij schept de mogelijkheid voor de bestuursrechter om besluiten, waaronder niet-bestraffende sancties, ook bij niet-onredelijk discretie-invullend beleid in abstracto, indringender aan het evenredigheidsbeginsel te toetsen.n

Ortlep & Zorg 2018, p. 25.

Beleidsmatige ‘fixatie’ van de discretionaire bevoegdheid tot sanctionering kan dus worden doorbroken als het evenredigheidsbeginsel dat eist.

9.3.
Beperking van evenredigheidstoetsing in algemeen verbindende voorschriften

9.3.1.
Inleiding

Soms schrijft een avv de oplegging van een bestuurlijke sanctie imperatief voor. Het beruchtste voorbeeld is het alcoholslot, de oplegging waarvan imperatief werd voorgeschreven in een ministeriële regeling (zie 9.3.5 hieronder). Soms wordt bij gemeentelijke verordening de intrekking van een vergunning voorgeschreven bij bepaalde overtredingen. Voor zover een dergelijke sanctie onevenredig is en daarmee in strijd met art. 3:4(2) Awb, kan de rechter het avv in het concrete geval buiten toepassing laten wegens strijd van het besluit met art. 3:4(2) Awb, maar kan zij ook, op basis van exceptieve toetsing aan art. 3:4(2) Awb, het avv zelf buiten toepassing laten of onverbindend verklaren.n

Esser & Becker 2021, p. 253, noot 41.

9.3.2.
Toepassing van het evenredigheidsbeginsel contra avv

Met een avv hoeft op zichzelf niets mis te zijn om de toepassing ervan op een concreet geval onder omstandigheden toch onverenigbaar te maken met art. 3:4(2) Awb. De rechter kan dan het avv in die zaak buiten toepassing laten en het daarop gebaseerde besluit vernietigen, waardoor aan de algemene verbindendheid van het avv verder niet wordt afgedaan: in andere – niet vergelijkbare – gevallen is het avv nog steeds toepasselijk. Dit wordt wel aangeduid als contra legem toepassing van art. 3:4(2) Awb,n

Esser & Becker 2021, p. 251.

wat verwarrend is, nu de hogere wet (art. 3:4 Awb) juist gewoon geldt.

De bestuursrechter paste deze rechtdoeningstechniek 40 jaar geleden al toe, toen omdat de Afdeling nog niet geneigd was om avv’s buiten toepassing te laten of onverbindend te verklaren. Een voorbeeld biedt een uitspraak van de Voorzitter van Afdeling rechtspraak van 1 februari 1988n

ARRvS (vz.) 1 februari 1988, ECLI:NL:RVS:1988:AH2166, AB 1988/456, m.nt. H.J. Simon.

over de weigering van de minister van LNV om een visserijlicentie over te schrijven op de nieuwe boot van de appellant omdat diens motorvermogen groter was dan toegestaan volgens een nieuwe ministeriële regeling (‘Beschikking’), hoewel volgens de oude regeling overschrijving wel mogelijk was geweest en de appellant zijn verplichtingen met betrekking tot de nieuwe boot was aangegaan afgaande op de toen geldende oude regeling. De Voorzitter overwoog:

‘Voorts moet worden aangenomen dat onder de vigeur van de Beschikking zoals deze gold voor 23 okt. 1986, een overschrijving van de aan verzoeker overgedragen licenties op evengenoemd vissersvaartuig mogelijk zou zijn geweest, gezien de destijds gebruikelijke uitleg van het in art. 7 (oud) Beschikking voorkomende begrip ‘voortstuwingsvermogen’. Vast staat dat verzoeker onder de vigeur van de Beschikking zoals deze destijds gold, verplichtingen is aangegaan, die waren afgestemd op de toenmaals gangbare toepassing. (…).

In verband met het voorafgaande zijn Wij van oordeel dat verzoeker bij het aangaan van verplichtingen ter zake van de bouw van meergenoemd vissersvaartuig de — gerechtvaardigde — verwachting mocht hebben dat de licenties waarover hij beschikte, voldoende waren voor het nieuwe schip. De Beschikking, zoals deze inmiddels is gaan gelden, heeft voor verzoeker het gevolg dat, wil hij dit schip voor de vangst van tong en schol gebruiken, hij een aanzienlijk bedrag moet spenderen aan het kopen van de vereiste licentie(s).

Ofschoon het op grond van de hiervoor weergegeven toelichting op de wijziging van de Beschikking duidelijk is dat met de hantering van het thans geldende begrip ‘motorvermogen’ zwaarwegende algemene belangen worden gediend, achten Wij het nadeel voor verzoeker als gevolg van de toepassing van de thans geldende Beschikking dermate onevenredig, c.q. het belang van verzoeker bij hantering van de Beschikking zoals die voorheen gold zodanig prevalerend ten opzichte van het belang dat in dit geval zou worden gediend met evengenoemde toepassing, dat moet worden geoordeeld dat verweerder bij zijn besluit inzake de overschrijving van de aan verzoeker overgedragen licenties en betreffende de toekenning van de overgedragen contingenten tong en schol voor het vissersvaartuig YE 138, niet in redelijkheid is kunnen uitgaan van de toepasselijkheid van de Beschikking visserijlicentie zoals deze sedert 23 okt. 1986 gold.’

Wij menen dat het na de Doorbraakarrestenn

HR 12 april 1978, nrs. 18452, 18464 en 18495, ECLI:NL:HR:1978:AX3264, ECLI:NL:HR:1978:AX2432 en ECLI:NL:HR:1978:AM4447; BNB 1978/135-137, AB 1979/262, NJ 1979/533.

van 1978 (zie 9.4.1 en 9.4.4 hieronder) wellicht meer voor de hand zou hebben gelegen om het vertrouwensbeginsel toe te passen, dat sinds die arresten immers zelfs een formele wet in een concreet geval buiten toepassing kan plaatsen als in individuele gevallen een strikte wetstoepassing zozeer in strijd komt met een in het algemene rechtsbewustzijn levend rechtsbeginsel dat die wetstoepassing achterwege moet blijven.

In zijn AB-noot acht Simon deze ‘benadering uitsluitend op haar plaats indien de onrechtmatigheid schuilt in de concrete omstandigheden van het geval, en niet indien de onrechtmatigheid in feite een defect in de regeling zelf betreft. Is dit laatste wel het geval, dan eist de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid dat de rechter, in zoverre, de onverbindendheid van de regeling vaststelt. Dit dwingt de wetgever de regeling aan te passen, en voorkomt dat de justitiabele naar de rechter moet stappen om zijn recht te halen’.n

Vgl. de noot van Simon in AB 1988/456 onder ARRvS (vz.) 1 februari 1988, ECLI:NL:RVS:1988:AH2166.

Dat had Simon onzes inziens goed gezien en geldt onzes inziens nog steeds.n

Aldus ook Esser & Becker, p. 250-252.

Deze rechtdoeningstechniek lijkt daarna enigszins in onbruik geraakt te zijn, maar is recent kennelijk herondekt. Wij citeren drie relatief recente zaken,n

Zie ook al ABRvS 30 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:1710, waarin de Afdeling de mogelijkheid erkent dat de Alcoholslotverplichting, zoals voorgeschreven bij ministeriële regeling, in de concrete zaak buiten toepassing moet worden gelaten, ‘omdat toepassing in een bijzonder geval kennelijk onredelijk is’ wegens ‘strijd met de algemene rechtsbeginselen’.

waarvan de eerste twee niet-bestraffende bestuurlijke sancties betreffen. De eerste zaak is ABRvS 29 november 2017,n

ABRvS 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3245.

over een marktvergunning die conform een imperatief geformuleerde gemeentelijke verordening was ingetrokken omdat de appellant een vreemdeling zonder werkvergunning in zijn kraam had laten werken. De appellant achtte ze intrekking in de gegeven omstandigheden onredelijk. De Afdeling overwoog dat:

‘(…) appellant heeft bedoeld te betogen dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien om artikel 13, eerste lid, aanhef en onder f, van de Marktverordening in dit geval buiten toepassing te laten, omdat dit onredelijke gevolgen heeft. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK0774, kan de rechter tot het oordeel komen dat, hoewel een algemeen verbindend voorschrift als zodanig niet jegens een ieder onverbindend is te achten, een bestuursorgaan — in dit geval het college — gehouden was dat voorschrift buiten toepassing te laten, omdat toepassing in een bijzonder geval kennelijk onredelijk is. Bij de beantwoording van de vraag of kennelijke onredelijkheid zich voordoet, kan onder meer van belang zijn vanwege welke feiten en omstandigheden een Wav-overtreding is geconstateerd, welke gevolgen de intrekking in het concrete geval heeft alsmede wat de overige omstandigheden in de individuele situatie zijn.’

Vervolgens constateerde de Afdeling dat twijfel bestond of de vreemdeling wel arbeid had verricht in de kraam en dat de intrekking zeer verstrekkende gevolgen had voor de appellant. Zij vernietigde de intrekking omdat de gemeente onvoldoende had onderzocht of en onvoldoende had gemotiveerd dat zich geen kennelijke onredelijkheid voordeed.

De tweede zaak is ABRvS 3 april 2019,n

ABRvS 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1046.

waarin de Belastingdienst/Toeslagen een voorschot kindgebonden budget conform de desbetreffende Uitvoeringsregeling had herzien en het te veel toegekende voorschot had teruggevorderd omdat de appellant volgens de basisadministratie op hetzelfde adres stond ingeschreven als een andere persoon. De Afdeling overwoog als volgt:

‘Hoewel de Afdeling, gelet op de tekst en toelichting op artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling, de uitleg daarvan door de Belastingdienst/Toeslagen niet onjuist acht (…), leidt toepassing daarvan in dit geval tot de situatie dat de Belastingdienst/Toeslagen bij het bepalen van de hoogte van het kindgebonden budget van [wederpartij] uitgaat van een adres waarvan het de dienst naar aanleiding van het bezwaar op grond van objectieve gegevens bekend is dat het onjuist is.

Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BK0774) kan de rechter tot het oordeel komen dat, hoewel een algemeen verbindend voorschrift als zodanig niet jegens een ieder onverbindend is te achten, een bestuursorgaan (…) gehouden is dat voorschrift buiten toepassing te laten, omdat toepassing in een bijzonder geval kennelijk onredelijk is. De toepassing van artikel 3 van de Uitvoeringsregeling is onder de gegeven omstandigheden kennelijk onredelijk en de Belastingdienst/Toeslagen had de bepaling vanwege onevenredig nadelige gevolgen voor [wederpartij] buiten toepassing moeten laten. Door dit niet te doen, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de besluiten naar het oordeel van de Afdeling genomen in strijd met artikel 3:4 van de Awb.’

Wij noemen ten slotte ABRvS 21 oktober 2020,n

ABRvS 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2493.

waarin de minister conform een AMvB (‘het Besluit’) de inschrijving van de appellant als fysiotherapeut in het BIG-register had doorgehaald omdat zij niet binnen vijf jaar herregistratie had verzocht, waartoe zij echter redelijkerwijs niet in staat was. De Afdeling overwoog als volgt:

‘Het Besluit periodieke registratie Wet BIG is een algemeen verbindend voorschrift, maar geen wet in formele zin. Het Besluit bevat geen voorschrift op grond waarvan de minister bevoegd is af te wijken van de periode van vijf jaren neergelegd in het Besluit. Niettemin kan de rechter tot het oordeel komen dat de minister gehouden was ten gunste van de aanvrager van die indieningstermijn af te wijken, indien de nadelige gevolgen van een besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

[appellante] heeft met medische stukken aannemelijk gemaakt dat zij door het zware auto-ongeluk dat zij in december 2018 heeft gehad, in de periode na dat ongeluk niet in staat was om zelf een aanvraag in te dienen of een ander zodanig te instrueren dat die namens haar een aanvraag kon indienen. (…).

Gelet op (…) de bijzondere omstandigheden, had de minister in dit geval niet mogen vasthouden aan strikte toepassing van artikel 2, tweede lid, van het Besluit, omdat die toepassing voor [appellante] onevenredig nadelige gevolgen heeft, terwijl zij niet nodig is om de patiëntveiligheid te beschermen. De minister had aan [appellante] daarom niet mogen tegenwerpen dat zij haar aanvraag tot herregistratie niet binnen de in artikel 2, tweede lid, van het Besluit genoemde termijn heeft ingediend. Deze bepaling had de minister bij het besluit op de aanvraag van [appellante] en het besluit op bezwaar buiten toepassing moeten laten. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht genomen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.’

De Afdeling heeft er dus geen principiële problemen (meer) mee om ‘in een bijzonder geval’ of bij ‘bijzondere omstandigheden’ een avv wegens kennelijke onredelijkheid of onevenredigheid in de concrete zaak buiten toepassing te laten wegens strijd met art. 3:4 Awb, zodat ook het daarop gebaseerde besluit art. 3:4(2) Awb schendt en daarom vernietigd moet worden. Deze koers wordt gevolgd als het avv doorgaans wél kan worden toegepast en dus niet jegens een ieder onverbindend verklaard hoeft te worden, maar voor de appellant in diens individuele omstandigheden onevenredige gevolgen heeft. Dat de Afdeling in de BIG-registratiezaak benadrukt dat het Besluit dat buiten toepassing wordt gelaten geen formele wet is, suggereert dat een formele wet niet op basis van schending van een algemeen rechtsbeginsel in een individueel geval buiten toepassing kan worden gelaten. Die suggestie lijkt ons sinds de Doorbraakarresten van 1978 onjuist. Zie 6.3 hierboven en 9.4.1 en 9.4.4 hieronder.

9.3.3.
Exceptieve toetsing van een avv aan een algemeen rechtsbeginsel

Als de toepassing van een avv vaak of steeds tot onredelijke resultaten leidt, wordt met het enkele rechterlijke buiten toepassing laten in concrete zaken niet adequaat recht gedaan. In dat geval moet het bestuur immers in alle gevallen ophouden met die toepassing en de rechter moet dat ook zeggen omdat anders het risico bestaat dat het bestuursorgaan het avv blijft toepassen en elke belanghebbende steeds (weer) beroep moet instellen om recht te halen, hetgeen ook zinloos beslag op rechterlijke capaciteit zou meebrengen. De rechter kan dan op basis van exceptieve toetsing van het avv zelf dat avv als zodanig buiten toepassing of onverbindend verklaren (en het daarop gebaseerde besluit uiteraard vernietigen).

Voor de intensiteit van die exceptieve toetsing hebben de bestuursrechters criteria ontwikkeld naar aanleiding van de conclusie van A-G Widdershoven in de zaak Purmerend.n

Conclusie van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557.

Die criteria luiden als volgt:n

CRvB 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016; ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.

‘De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.’

Deze criteria lijken inhoudelijk, zoals te verwachten viel, op de in 8.3 hierboven opgenomen oriëntatiepunten voor de intensiteit van rechterlijke toetsing van bestuurlijke sancties. Hoe de toepassing van deze criteria uitvalt, moet worden afgewacht; zij zijn van recente datum en pas een beperkt aantal keren gebruikt. Zij bieden de rechter in elk geval voldoende ruimte om bij avv imperatief voorgeschreven bestuurlijke sanctionering zo nodig exceptief te toetsen op met name evenredigheid. Zijn fundamentele rechten aan de orde, dan wordt uiteraard (ook) daaraan getoetst

De rechter kiest na exceptieve toetsing voor het onverbindend verklaren van het betrokken avv als er door strijd met hoger recht, waaronder de algemene rechtsbeginselen, een zodanig materieel gebrek aan het avv kleeft dat het als zodanig en dus erga omnes onrechtmatig is. Een voorbeeld noemen wij in 9.3.5 hieronder. Voor het (vooralsnog) buiten toepassing laten van het avv kiest de rechter in elk geval als het een formeel beginsel van behoorlijk bestuur schendt, meer in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel of het beginsel van deugdelijke motivering.n

Daarnaast lijkt deze kwalificatie ook te worden toegepast als de bestuursrechter de toepassing van een algemeen verbindend voorschrift in het concrete geval strijdig acht met hoger recht, maar nog niet zeker weet of de toepassing ervan onder alle omstandigheden moet worden uitgesloten. Zie reeds, conclusie van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557, punt 2.6.

Voorbeelden daarvan worden behandeld in 9.3.4 hieronder.

9.3.4.
Buiten toepassing laten van een avv bij strijd met een formeel algemeen rechtsbeginsel

Buiten toepassing laten van een avv wegens strijd met hoger recht door schending van een formeel algemeen rechtsbeginsel was al bekend,n

Zie bijvoorbeeld CRvB 6 februari 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC4713.

maar is door de bestuursrechters geformaliseerd in het nieuwe beoordelingskader voor exceptieve toetsing van avv’s aan algemene rechtsbeginselen, voor het eerst in een uitspraak van de CRvB van 1 juli 2019n

CRvB 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016. Zie ook HR 11 december 2020, ECLI:NL:HR:2020:1988.

die door de Afdeling is overgenomen.n

ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. Zie ook ABRvS 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1155. ABRvS 29 april, ECLI:NL:RVS:2020:1157, en ABRvS 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1161.

De CRvB formuleerde het als volgt:

‘Het betoog van appellanten in hoger beroep gaat over de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften en de mate van indringendheid van die toetsing. Hierop wordt uitvoerig ingegaan in de conclusie van staatsraad-advocaat-generaal Widdershoven van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557. Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast komt in de rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 mei 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD2441, tot uitdrukking dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. (…). Bij de toetsing van de wijze waarop aan de beslissingsruimte inhoud is gegeven kunnen het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het ongeschreven beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. Anders dan de conclusie (zie 8.5 van de conclusie) is de Raad van oordeel, dat enkele strijd met de hiervoor genoemde formele beginselen niet kan leiden tot het onverbindend verklaren van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend uitvoeringsbesluit om die reden vernietigt.’

Ook de belastingkamer van de Hoge Raad heeft deze benadering van lagere (belasting)wetgeving kennelijk overgenomen, in een zaak over een Caribische ministeriële regeling die een forfaitair fooienbedrag vaststelde voor casino’s die in strijd met hun administratieplicht geen fooien administreerden:n

HR 11 december 2020, na andersluidende conclusie Wattel, ECLI:NL:HR:2020:1988.

‘2.3.3 Artikel 6C, lid 4, LLB [Landsverordening loonbelasting] strekt er toe de Minister bevoegd te maken om voor tot het loon te rekenen fooien een in de praktijk eenvoudig te hanteren waarderingsregel in het leven te roepen. Aangezien belanghebbende de juistheid van die waarderingsregel gemotiveerd heeft bestreden, kan de beoordeling of de aan de Minister toegekende bevoegdheid is overschreden niet geschieden zonder onderzoek naar de gronden waarop deze heeft vastgesteld dat het in de Beschikking genoemde percentage van de omzet als grondslag voor de loonheffing zal leiden tot een resultaat dat voldoende verband houdt met de fooien die in casino’s op [Z] werkelijk plegen te worden ontvangen. Indien dat onderzoek uitwijst dat er geen verband is tussen het op grond van de Beschikking bepaalde bedrag aan fooien en het bedrag aan fooien dat in casino’s op [Z] werkelijk pleegt te worden ontvangen, kan het enkele gegeven dat de Beschikking voorziet in een tegenbewijsregeling de onverbindendheid van de Beschikking niet opheffen.

2.3.4Uit de bestreden uitspraak blijkt niet van een onderzoek als hiervoor in 2.3.3 bedoeld. Het middel slaagt in zoverre.

Verwijzing moet volgen. (…).

(…).

4 Beslissing

De Hoge Raad:

(…),

– vernietigt de uitspraak van het Hof, (…),

– wijst het geding terug naar het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest,

(…).’

Onduidelijk is overigens wat het Gemeenschappelijk Hof nu moet doen. Het lijkt erop dat hij de minister in de gelegenheid moet stellen om diens forfait alsnog te onderbouwen; een vreemd resultaat, gegeven dat de belanghebbende niet alleen haar administratieplicht had geschonden, maar ook bewust te lage (‘fictieve’) fooibedragen presenteerde. Dan kan de fiscus de loonboekhouding verwerpen als basis voor de bepaling van het fooienbedrag en dat bedrag aan de veilige kant schatten en ligt de bewijslast hoe dan ook bij de belastingplichtige.

Uit deze uitspraken volgt dat strijd met formele beginselen, in het bijzonder de beginselen van zorgvuldige besluitvorming (art. 3:2 Awb) en van deugdelijke motivering, niet leiden tot onverbindendheid van avv’s, maar wel tot het buiten toepassing laten ervan kunnen leiden. Dat laatste is aan de orde als de bestuursrechter door die gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding niet kan beoordelen of het avv strijdt met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel gecodificeerd in art. 3:4(2) Awb. Kan de rechter door de schending van een formeel beginsel niet beoordelen of het avv het evenredigheidsbeginsel schendt, dan kan hij het avv als zodanig buiten toepassing laten of – kennelijk – het bestuur alsnog in de gelegenheid (doen) stellen alsnog blijk te geven van de vereiste zorgvuldigheid of onderbouwing.

9.3.5.
Onverbindendverklaring van een avv wegens strijd met art. 3:4(2) Awb

Als de toepassing van een avv structureel leidt tot uitkomsten in strijd met art. 3:4(2) Awb, dan verklaart de rechter het onverbindend. Een treffend voorbeeld daarvan in de context van bestuurlijke sancties biedt de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 over de bij ministeriële regeling imperatief voorgeschreven oplegging van een alcoholslot.n

ABRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622. Zie voor een vergelijkbaar oordeel CRvB 16 september 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ9330.

De Afdeling overwoog:

‘Artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Dit artikel is ook van toepassing op de Regeling omdat een ministeriële regeling een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb, en de aard van de Regeling zich daartegen niet verzet.
De Afdeling is, in het licht van omstandigheden die de Afdeling in overweging 5.2. heeft vastgesteld, van oordeel dat de minister bij de totstandkoming van de Regeling de mogelijke ingrijpende gevolgen van de oplegging van het asp [alcoholslotprogramma], die zich in de praktijk met regelmaat voordoen, niet afdoende heeft afgewogen. In een substantieel aantal gevallen kan artikel 17 van de Regeling onevenredig uitwerken omdat het asp moet worden opgelegd aan bestuurders indien aan de toepassingsvoorwaarden neergelegd in dat artikel wordt voldaan, zonder dat daarbij rekening kan worden gehouden met hun persoonlijke omstandigheden. De Regeling maakt ten onrechte geen onderscheid tussen gevallen waarin deze ingrijpende gevolgen zich wel en niet voordoen en biedt het CBR evenmin ruimte om in de gevallen waarin deze zich voordoen een geïndividualiseerde afweging te verrichten. Aldus is voor die gevallen in de Regeling de evenredigheid van de opgelegde maatregel onvoldoende gewaarborgd, zodat artikel 17, eerste lid, van de Regeling in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en derhalve onverbindend is. (…).

De Afdeling is zich ervan bewust dat reeds eerder de verbindendheid van de Regeling aan de orde is gesteld en dat de Afdeling toen tot een andere conclusie is gekomen dan in deze zaak. De ernst en omvang van de gevolgen die de oplegging van het asp in concrete gevallen heeft, die eerst duidelijk werden door het toenemend aantal zaken dat aan de rechtbanken en de Afdeling is voorgelegd, hebben de Afdeling evenwel genoopt om het oordeel te heroverwegen en thans tot het in de uitspraak vervatte oordeel te komen. Uit al deze zaken blijkt dat het niet slechts gaat om incidentele gevallen maar dat het hiervoor geconstateerde gebrek aan evenredigheid van de opgelegde maatregel een structureel karakter heeft, in die zin dat gevallen waarin de maatregel onevenredig uitwerkt zich zeer regelmatig voordoen.’

Uit de laatste overweging blijkt dat het voor de rechter lastig kan zijn om te bepalen of optredende onevenredige effecten van een avv incidenteel of structureel zijn. Aanvankelijk achtte de Afdeling de Alcoholslotregeling als zodanig geldig, maar achtte zij het wel mogelijk dat zij in een concrete zaak buiten toepassing zou moeten worden gelaten wegens strijd met algemene rechtsbeginselen.n

Voorzieningenrechter ABRvS 30 oktober 2013 ECLI:NL:RVS:2013:1710, JB 2013/254, m.nt. Schutgens. In deze zaak werd deze uitzondering overigens niet toegepast.

Vervolgens meende zij dat oplegging van een alcoholslot in bepaalde omstandigheden, namelijk bij beroepschauffeurs, een criminal charge zou inhouden wegens de zwaarte van zo’n sanctie voor een beroepschauffeur, en liet zij de regeling buiten toepassing als de oplegging in de concrete zaak strijdig zou zijn met het evenredigheidsbeginsel op basis van art. 6 EVRM.n

ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2052. In diverse zaken werd de oplegging van het alcoholslot door de Afdeling gekwalificeerd als een criminal charge, maar liet zij de regeling niet buiten toepassing omdat de oplegging niet onevenredig was. Vgl. ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1454; ABRvS 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS: 2014:2585, ABRvS 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2599.

Uiteindelijk raakte de Afdeling door het toenemende aantal beroepszaken waarin imperatieve oplegging van het alcoholslot ernstige individuele gevolgen had overtuigd dat de onevenredigheid van de effecten een structureel karakter had en verklaarde zij de regeling onverbindend wegens strijd met art. 3:4(2) Awb.

9.3.6. ‘
Verdisconteerde’ omstandigheden

Wij gaan nog in op de vraag of het relevant is dat bepaalde gevolgen van de toepassing van een avv dat mogelijk hoger recht schendt, met name art. 3:4(2) Awb, door de avv-gever zijn verdisconteerd bij de opstelling ervan, al dan niet uitdrukkelijk. Zoals boven (9.2.3) bleek, is de Afdeling er lang van uitgegaan dat afwijking van beleidsregels op grond van art. 4:84 Awb niet mogelijk is als de grond voor mogelijke afwijking door de regelsteller al onder ogen was gezien bij het formuleren van het beleid. Het al dan niet verdisconteerd zijn van de door belanghebbenden aangevochten keuze speelt ook een rol bij de vraag of strijd met een algemeen rechtsbeginsel in bijzondere omstandigheden de formele wet buiten toepassing kan plaatsen (zie 9.4.4 hieronder).

Ter zake van avv’s hebben de CRvB en de ABRvS expliciet overwogen dat als het bestuursorgaan de belangen van een bepaalde groep interessenten bij de vaststelling van het avv zichtbaar heeft meegewogen, het avv voldoet aan de zorgvuldigheids- en motiveringsbeginselen, maar desondanks kan worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4(2). De CRvB formuleerde het als volgt:n

CRvB 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016. Zie ook ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1155.

‘Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich tot de vraag of de regeling in strijd is met het beginsel van een niet-onevenredige belangenafweging.’

Het door de avv-opsteller bij de opstelling van het avv betrokken hebben van de gevolgen ervan voor bepaalde interessenten is dus – uiteraard, onzes inziens – geen beletsel voor rechterlijke toetsing van de regeling aan het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4(2) Awb.

9.4.
Evenredigheidstoetsing bij wetten in formele zin

9.4.1.
Inleiding

Ten slotte de epineuze vraag of de rechter een besluit, in het bijzonder een niet-bestraffende bestuurlijke sanctie, op evenredigheid kan toetsen als de formele wet het nemen van dat besluit (het opleggen van die sanctie) imperatief voorschrijft en geen rechtstreeks werkend internationaal of EU-recht van toepassing is waarop die toets kan worden gebaseerd. Deze vraag betreft zowel de reikwijdte van art. 3:4(2) Awb als die van het ongeschreven algemene rechtsbeginsel van evenredigheid.

Zoals in 6.3 hierboven al opgemerkt, valt sinds de Doorbraakarrestenn

HR 12 april 1978, nrs. 18452, 18464 en 18495, ECLI:NL:HR:1978:AX3264, ECLI:NL:HR:1978:AX2432 en ECLI:NL:HR:1978:AM4447; BNB 1978/135-137, AB 1979/262, NJ 1979/533.

van 1978 niet in te zien dat in concrete individuele gevallen een strikte formele-wetstoepassing niet ook zozeer in strijd kan komen met het in het algemene rechtsbewustzijn levende evenredigheidsbeginsel dat die wetstoepassing achterwege moet blijven. Waarom dat alleen bij het vertrouwensbeginsel (en het gelijkheidsbeginsel) zou gelden en niet bij het evenredigheidsbeginsel, valt onzes inziens niet in te zien. Uit het nog steeds vigerende Harmonisatiewet-arrest (zie 9.6 hieronder) volgt wel dat de rechter de formele wet niet als zodanig onverbindend kan verklaren wegens schending van algemene rechtsbeginselen, hoezeer de rechter die formele wet daarmee ook manifest in strijd acht (in dat geval met het rechtszekerheidsbeginsel).

Sommigen menen dan ook dat een bij formele wet voorgeschreven bevoegdheidsuitoefening moet kunnen worden getoetst aan art. 3:4(2) Awb en/of het ongeschreven rechtsbeginsel en dat een rechter die dat nalaat haar rechtsstatelijke taak als beschermer van de justitiabele verzaakt. Anderen stellen dat zo’n toetsing binnen het Nederlandse constitutionele bestel niet mogelijk is omdat de rechter dan de door de democratisch gekozen wetgever gemaakte keuzes opzij zet in strijd met art. 120 Grondwet. Vanaf 9.4.3 hieronder gaan we op deze kwestie in. Eerst bespreken we in 9.4.2 een échappatoire uit dit dispuut: beginselconforme uitleg van de formele wet.

Volledigheidshalve: als de oplegging ervan in strijd is met het EVRM of het Unierecht, staat vast dat de rechter hoe dan ook bevoegd is om ook een door de formele wet imperatief voorgeschreven bestuurlijke sanctie op evenredigheid te beoordelen, hetzij op basis van de art. 93 en 94 Grondwet, hetzij rechtstreeks op basis van de suprematie en rechtstreekse werking van het EU-recht. In dat geval moet de formele wet buiten toepassing worden gelaten of onverbindend worden verklaard. Zoals in onderdeel 7 uiteengezet, kunnen alle niet-bestraffende sancties en maatregelen die in onderdeel 5 zijn besproken als inmenging in het eigendomsgrondrecht en/of als beperking van art. 8 EVRM worden aangemerkt, zodat de oplegging ervan moet voldoen aan het Straatsburgse evenredigheidsbeginsel. Wordt de sanctie of maatregel toegepast tot handhaving van Unierechtelijke normen, dan moet de oplegging ervan bovendien het EU-rechtelijke evenredigheidsbeginsel respecteren.

9.4.2.
Beginselconforme uitleg van de formele wet

Botsingen tussen de bijzondere formele wet en het evenredigheidsbeginsel kunnen worden voorkomen door beginselconforme uitleg van die formele wet. Gegeven (i) art. 3:4 Awb, (ii) de Doorbraakarresten, (iii) het Harmonisatiewet-arrest, (iv) dat de rechter hoe dan ook haar nationale recht zoveel mogelijk EU-rechtconform moet uitleggen,n

Onder meer zaak 80/86 (Kolpinghuis), ECLI:EU:C:1987:431 Zie over deze plicht uitvoerig, M.J.M. Verhoeven & J.H. Jans, ‘Doorwerking via conforme interpretatie en rechtstreekse werking’, in: S. Prechal & R.J.G.M. Widdershoven (red.), Inleiding tot het Europees bestuursrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2017, p. 63-122.

welk recht doordrenkt is van het evenredigheidsbeginsel, en (v) dat algemene rechtsbeginselen algemeen zijn en beginselen, menen wij dat de rechter formeel-wettelijke bepalingen steeds zo veel mogelijk moet interpreteren conform de algemene rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel. ‘Zo veel mogelijk’ ware onzes inziens op te vatten in gelijke zin als in het EU-recht bij de EU-rechtconforme uitleg van nationaal recht: die conforme uitleg houdt pas op bij onverenigbaarheid met de tekst van de wet of met de onmiskenbare en uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever zoals blijkende uit de parlementaire geschiedenis.n

Zie ook F.S. Bakker, Billijkheidsuitzonderingen. Het wegens bijzondere omstandigheden buiten toepassing laten van wettelijke voorschriften in individuele gevallen, (diss. Nijmegen) Deventer: [partij A] Kluwer 2018, die in dit verband spreekt van ‘gekunstelde interpretatie’, p. 88-89 en p. 433-435.

Gaat de rechter verder, dan laat zij de formele wet buiten toepassing. In hoeverre dat mogelijk is, bespreken wij in 9.4.3 en volgende hieronder. Zolang een met het evenredigheidsbeginsel strijdige oplegging van een bestuurlijke sanctie niet met zoveel woorden door de formele wet of diens parlementaire geschiedenis wordt voorgeschreven, kan de rechter daardoor bestaande interpretatieruimte in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel en andere algemene rechtsbeginselen gebruiken.n

Aldus ook Zijlstra NTB 2021, p. 135.

In de literatuur wordt betoogd dat ‘corrigerende’ interpretatie van formele wetgeving, zoals beginselconforme uitleg van de wet, om constitutionele redenen (art. 120 Grondwet) niet te ver mag afwijken van de bedoelingen van de formele wetgever en mede daarom alleen mogelijk is bij toepassing op gevallen waarin zich niet door de wetgever verdisconteerde omstandigheden voordoen.n

Bakker 2018, p. 90-92.

De wil van de wetgever blijkt niet alleen uit de tekst van de wet, maar ook uit de parlementaire geschiedenis. Als daaruit volgt dat hij geen ruimte wenste voor enige soepelheid in de toepassing, rijst inderdaad de vraag of de rechter die wet dan toch rechtsbeginselconform kan uitleggen als die niet-soepele toepassing haaks blijkt te kunnen staan op een of meer algemene rechtsbeginselen. Wij zouden die vraag bevestigend willen beantwoorden zolang de rechtsbeginselconforme uitleg niet contra legem is omdat (i) de wetgever moeilijk geacht kan worden moedwillig algemene rechtsbeginselen te willen schenden (dat zal denkelijk ook nooit met zoveel woorden uit de parlementaire geschiedenis blijken) en (ii) art. 120 Grondwet op gespannen voet staat met het gelijkheidsbeginsel door zijn (omgekeerde) discriminatie van interne (niet binnen de werkingssfeer van het EU- of EVRM-recht vallende) gevallen, die steeds moeilijker uit te leggen valt naarmate die werkingssferen steeds verder zijn uitgedijd. Het is ook al 45 jaar geleden, toen van die uitdijing nog geen sprake was, dat de regering tijdens de parlementaire behandeling van de grondwet 1983 stelde dat het:n

Kamerstukken II 1976/77, 13872, 7, p. 9. Vgl. Bakker 2018, p. 92.

‘(…) ongrondwettig [zou] zijn langs de weg van de interpretatie de onschendbaarheid van de wet aan te tasten’.

Hierboven is enige malen de plicht tot EU-rechtconforme uitleg van nationaal recht genoemd. Als het EU-recht niet rechtstreeks werkt, is die plicht een van de andere transmissiemechanismen waarmee het EU-recht doorwerkt in de nationale rechtsorde.n

M.J.M. Verhoeven & J.H. Jans, ‘Doorwerking via conforme interpretatie en rechtstreekse werking’, in: S. Prechal & R.J.G.M. Widdershoven (red.), Inleiding tot het Europees bestuursrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2017, p. 63-122, i.h.b. 73-74.

Rechters en bestuursorganen moeten hun nationale recht zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van het EU-recht – vaak een (niet of niet-correct omgezette en niet rechtstreeks werkende) richtlijn – maar die plicht houdt op waar richtlijnconforme uitleg van nationaal recht contra legem zou zijn. In de nationale rechtsorde heeft die conforme interpretatie daarmee de status van prioritaire uitlegmethode.

Dat deed de vraag rijzen hoe de plicht tot richtlijnconforme uitleg zich verhoudt tot uitleg op basis van de uit de parlementaire geschiedenis blijkende wil van de wetgever. In de zaak van de Wandelvierdaagse heeft de Hoge Raad zich hierover principieel uitgelaten.n

HR 10 augustus 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ3758 (Wandelvierdaagse). Zie ook HR 6 juni 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD3139 (Joustra) en HR 12 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW5879 (Thuiskopie).

In geschil was of de organisatie van een wandelvierdaagse over haar diensten btw verschuldigd was naar het algemene of het verlaagde 6%-tarief. Volgens de btw-richtlijn was het algemene (hoge) tarief van toepassing, maar een richtlijn heeft bij verkeerde of niet-implementatie geen omgekeerde verticale directe werking (tegen de burger). De nationale omzettingswet liet voor die uitleg wel ruimte, maar de parlementaire behandeling vermeldde dat wandelvierdaagsen onder het lage tarief zouden vallen; regering noch parlement waren zich ervan bewust dat dat niet strookte met de btw-richtlijn. De Hoge Raad stelde onder verwijzing naar het HvJ-arrest Wagner Miretn

Zaak C-334/92 (Wagner Miret), ECLI:EU:C:1993:945.

voorop dat de rechter bij de toepassing van zijn nationale recht

‘(…) ervan moet uitgaan dat de staat de bedoeling heeft gehad ten volle uitvoering te geven aan de uit de betrokken richtlijn voortvloeiende verplichtingen.’

Hij vervolgde dat de verplichting tot richtlijnconforme uitleg:

‘(…) mitsdien niet (kan) afstuiten op het resultaat van een wetshistorische uitlegging van de betrokken nationale bepaling, indien de bewoordingen van die bepaling een uitlegging toelaten die deze bepaling in overeenstemming doet zijn met de richtlijn. Het beginsel van de rechtszekerheid verlangt in dat geval niet dat de justitiabele die reden vindt zich nader te oriënteren omtrent de betekenis en reikwijdte van de wettelijke bepaling, met voorbijgaan aan het bepaalde in artikel 249 EG (thans: 288 VWEU), moet kunnen afgaan op uitsluitend de gevolgtrekkingen die hij meent te kunnen baseren op toelichtingen en uitlatingen die zijn gegeven of gedaan in het proces van het tot stand brengen van de wettelijke regeling. Dit is slechts anders indien in zulke toelichtingen of uitlatingen ondubbelzinnig uitdrukking is gegeven aan de welbewuste bedoeling om de nationale regeling te doen afwijken van hetgeen waartoe de richtlijn zou verplichten of de vrijheid zou laten.’

Tussen richtlijn- en beginselconforme uitleg bestaat als belangrijk verschil dat de eerste volgt uit de Unierechtelijke voorrangs- en loyaliteitsbeginselen,n

Zaak C-573/17 (Poplawski II), ECLI:EU:C:2010:530.

terwijl beginselconforme uitleg inter- of supranationale steun mist. Zoals echter al opgemerkt, moeten wij er toch ook van uitgaan dat de wetgever niet de bedoeling heeft om algemene rechtsbeginselen te schendenn

Met M. Scheltema, ‘Een wet van Meeden en Perzen. Geen onwrikbare wet in het hedendaags bestuursrecht’, Preadvies Nederlandse Vereniging voor Wetgeving 2021, gaan wij ervan uit dat de formele wetgever meestal niet welbewust besluitvorming in strijd met een algemeen rechtsbeginsel wil voorschrijven.

tenzij dat blijkt uit zijn wet of de parlementaire behandeling ervan (zoals in het geval van het Harmonisatiewet-arrest). En ook beginselconforme uitleg van de wet voorkomt botsingen tussen wet en recht:n

Vgl. Gevoegde zaken C-397/01 t/m C-403/01 (Pfeiffer), ECLI:EU:C:2004:584, punt 16, waarin het HvJ in die zin een link tussen beide legt dat als het nationale recht een uitlegmethode erkent die het mogelijk maakt een bepaling van nationaal recht zodanig uit te leggen dat een conflict met een andere bepaling wordt vermeden, de rechter die methode ook moet gebruiken om het door de richtlijn beoogde resultaat te bereiken.

zij voorkomt kinderopvangtoeslagaffaires. Beide interpretatiemethoden hebben een verzoenend en rechtseenheidbevorderend effect.

Wij bevelen daarom aan dat de rechter, waar het gaat om al dan niet door de wetgever ‘verdisconteerde’ omstandigheden, beginselconforme uitleg van de formele wet niet achterwege laat als bepaalde omstandigheden blijkens de wetshistorie in algemene zin zijn opgemerkt, maar die pas achterwege laat als in de parlementaire behandeling van de wet ‘ondubbelzinnig uitdrukking is gegeven aan de welbewuste bedoeling’ om de wet een algemeen rechtsbeginsel opzij te doen zetten. Aldus zou de lat voor ‘verdisconteerde’ omstandigheden als beperking van rechtsbeginselconforme uitleg hoger liggen dan volgens de huidige rechtspraak. Onvoldoende zou dan zijn dat tijdens de parlementaire behandeling door regering of parlement in algemene zin is opgemerkt dat de wet strikt moet worden gehandhaafd of dat overtreders moeten worden aangepakt. Pas als blijkt dat een sanctie volgens de wetgever ook moet worden toegepast als zij in de omstandigheden van het individuele geval duidelijk onevenredig uitpakt en daarmee in strijd komt met een andere wet (art. 3:4(2) Awb), staat art. 120 Grondwet aan beginselconforme uitleg in de weg. Dat geval zal zich denkelijk en hopelijk niet vaak voordoen. Wij herhalen dat beginselconforme uitleg alleen mogelijk is als de wettekst daar ruimte voor laat.

9.4.3.
Formele wet versus formele wet (art. 3:4(2) Awb) c.q. algemeen rechtsbeginsel

9.4.3.1. De reikwijdte van art. 3:4(2) Awb

Niet altijd bieden het EVRM of het Unierecht of rechtsbeginselconforme uitleg van de formele wet een uitweg, met name niet als men beginselconforme uitleg moeizaam verenigbaar acht met ‘het primaat van de politiek’, dus met art. 120 Grondwet, met name niet als die formele wet of diens wetsgeschiedenis geen twijfel laat over het te voeren beleid ongeacht mogelijke onevenredigheid daarvan, dus ongeacht mogelijke strijd met een andere formele wet (art. 3:4 Awb). Zoals in 9.4.1 al opgemerkt, wordt verschillend gedacht over de vraag wat bij zo’n botsing rechtens is. De meest uitgesproken voorstander van voorrang van art. 3:4(2) Awb is Scheltema,n

Scheltema 2021; Preadvies Nederlandse Vereniging voor Wetgeving 2021.

die betoogt dat een bij formele wet gefixeerde bevoegdheidsuitoefening steeds moet kunnen worden getoetst op evenredigheid en dat dit naar geldend recht (art. 3:4(2) Awb) ook mogelijk zou zijn. Anderen, zoals Zijlstra en Van der Loop, betwijfelen dat.n

S.E. Zijlstra, ‘Voorwaardelijke opzet van de wetgever. Enkele kanttekeningen bij het preadvies van M. Scheltema’; M. van der Loop, ‘Reactie op ‘Een Wet van Meeden en Perzen’, preadvies van Michiel Scheltema voor de Vereniging voor Wetgeving’, Nederlandse Vereniging voor Wetgeving 2021.

Naar geldend recht heeft de tweede groep denkelijk gelijk, gezien het systeem van art. 3:4 Awb en de arresten van de Hoge Raad in de zaken Harmonisatiewetn

HR 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725 (Harmonisatiewet).

en Boseton.n

HR 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3679 (Boseton).

Als uit het systeem van en de toelichting op art. 3:4 Awb volgt dat de uitoefening van een bij ‘wettelijk voorschrift’ gebonden bevoegdheid niet aan het evenredigheidsbeginsel in art. 3:4(2) Awb kan worden getoetst, geldt dat te meer voor toetsing van de uitoefening van een door de formele wetgever gebonden bevoegdheid.

Artikel 3:4 Awb luidt als volgt:

‘1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.

2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.’

In de literatuur is de vraag bediscussieerd of beperking van de belangenafweging door een wettelijk voorschrift, bedoeld in lid 1, doorwerkt in lid 2, aldus dat als uit zo’n voorschrift volgt dat het bestuur geen ruimte heeft voor een belangenafweging omdat de bevoegdheidsuitoefening gebonden is, het bestuur evenmin toepassing kan geven aan het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4(2) Awb.n

Scheltema 2021, p. 19 e.v. versus Van der Loop 2021.

Volgens Scheltema volgt het een niet uit het ander. Op basis van de tekst van lid 2 lijkt dat standpunt verdedigbaarn

Scheltema 2021, p. 19.

omdat lid 2 het over ‘een besluit’ heeft en daarbij niet duidelijk verwijst naar ‘het besluit’ in lid 1.n

Wij merken op dat art. 13b Awir, dat ‘qua doel en strekking volledig overeenkomt met art. 3:4 Awb’ (aldus Kamerstukken II 2019/20, 35468, nr. 3, p. 18-19), in het tweede lid, dat de evenredigheidstoetsing voorschrijft, wél uitdrukkelijk verwijst naar ‘een beschikking bedoeld in het eerste lid’. Aldus werkt de mogelijkheid in lid 1 om bij wettelijk voorschrift de belangenafweging te beperken, in art. 13b Awir ook tekstueel door in lid 2.

Maar als bij wettelijk voorschrift is bepaald dat het bestuursorgaan geen belangen mag afwegen, kan het orgaan volgens ons ook niet nagaan of de nadelige gevolgen van dat besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Evenredigheidstoetsing van de nadelige gevolgen van een besluit in verhouding tot de daarmee te dienen doelen vooronderstelt onzes inziens de mogelijkheid om belangen af te wegen. Als die afweging bij het nemen van een bepaald besluit is uitgesloten, kan het bestuur zijn besluit niet baseren op een evenredigheidsbeoordeling. Dat volgt onzes inziens ook uit de parlementaire geschiedenis van art. 3:4 Awb. De MvT vermeldt:n

Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 66-67.

‘Het zorgvuldigheidsbeginsel, inhoudende dat de overheid de verschillende bij een besluit betrokken belangen bij haar besluitvorming moet betrekken, hangt nauw samen met het beginsel dat een besluit niet zodanig mag zijn dat de overheid, bij afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid niet tot het desbetreffende besluit heeft kunnen komen (verbod van willekeur). (…). Zoals hierboven al aangegeven werd, is het eerste lid van artikel 3.2.3 (thans 3:4) in zeker opzicht complementair aan artikel 3.2.2 (thans 3:3). Waar laatstgenoemde bepaling verbiedt om een beslissingsbevoegdheid te gebruiken voor het dienen van andere doeleinden of belangen dan waarvoor die bevoegdheid geschapen is, scherpt artikel 3.2.3 (thans 3:4) het bestuur in dat, binnen de ruimte die de wet daarvoor laat, in beginsel alle relevante belangen die door de te nemen beslissing zullen worden geraakt, mee moeten worden afgewogen. Voorop zij gesteld dat voor een zodanige belangenafweging slechts plaats is, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift voortvloeit welke de inhoud van een besluit dient te zijn. Indien de wetgever het bestuursorgaan voorschrijft hoe gehandeld dient te worden, is het bestuursorgaan daaraan gebonden en komt de vraag naar het afwegen van belangen niet meer aan de orde. (…).’

En de MvA antwoordt als volgt op een vraag van de SGP over de verhouding tussen een gebonden bevoegdheid en art. 3:4(2) Awb:n

Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 5, p. 60.

‘Bij deze vraag gaat het kennelijk om een door een wettelijke regeling (geen wet in formele zin zijnde) strikt gebonden bestuursbevoegdheid. De vraag rijst of een dergelijke wettelijke regeling per definitie ontoelaatbaar zou zijn, omdat dan geen afweging van belangen meer plaats vindt. Bij de beantwoording van deze vraag moet voorop worden gesteld dat artikel 3.2.3, tweede lid (thans 3:4, tweede lid), betekenis mist voor het geval uit een wettelijke regeling rechtstreeks voortvloeit welke besluit moet worden genomen. Waar noch beleidsvrijheid noch beoordelingsvrijheid bestaat, kan niet uit de bedoelde bepaling voortvloeien dat aan het vereiste van evenredigheid niet wordt voldaan.’

Hieruit blijkt onzes inziens dat volgens de medewetgever de evenredigheidstoets van art. 3:4(2) Awb geen betekenis heeft bij een wettelijk strikt gebonden bevoegdheid. Daarvan gaan in vaste rechtspraak ook alle hoogste bestuursrechters uitn

Zie CRvB 5 april 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AH6865; CBB 26 maart 2003, ECLI:NL:CBB:2003:AF7171; ABRvS 9 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM7124; HR 25 november 2011, ECLI:NL:HR:2011:BU5656; CRvB 22 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:146; CBB 5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:560l, CBB 28 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:321.

en ook de (overige) literatuur gaat daarvan uit.n

Vgl. Bakker 2018, p.367; Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male 2014, p. 298; Schlössels & Zijlstra 2017, p. 113.

Uit art. 3:4(1) Awb volgt dat de afweging van belangen, en daarmee dus ook de toepassing van het evenredigheidsbeginsel volgens lid 2, kan worden beperkt bij ‘wettelijk voorschrift’. Daaronder vallen wetten in formele zin, maar ook lagere algemeen verbindende voorschriften. Aldus staat de Awb toe dat bijvoorbeeld een gemeentelijke verordening, een AMvB of een ministeriële regeling evenredigheidstoetsing ex art. 3:4(2) Awb uitschakelt voor het nemen van besluiten op basis van zo’n avv. Uiteraard kan zo’n wettelijk voorschrift, als het het evenredigheidsbeginsel uitschakelt, op dat punt zelf exceptief getoetst worden onder art. 3:4(2) Awb, hetgeen ertoe kan leiden dat die uitschakeling onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten (zie 9.3 hierboven). Die exceptieve toetsing is alleen uitgesloten als de uitschakeling van belangenafweging door het avv voorgeschreven zou zijn door de formele wet waaraan de avv-opsteller zijn bevoegdheid tot vaststelling van het avv ontleent. Dat is volgens ons echter vrijwel nooit het geval.

Het voorgaande wordt geïllustreerd door de eerder aangehaalde uitspraak van de Afdelingn

ABRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622.

waarin zij het bij ministeriële regeling dwingend voorgeschreven alcoholslotprogramma onverbindend verklaarde wegens strijd met art. 3:4(2) Awb wegens structureel onevenredige gevolgen. Voordat de Afdeling de ministeriële regeling toetste aan art. 3:4(2) Awb, stelde zij vast dat die dwingende oplegging niet uit de formele wet volgde. n

ABRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622, overweging 5.3.

‘Derhalve wordt niet reeds in de wet in formele zin [de Wegenverkeerswet 1994], die immers verwijst naar de ministeriële regeling, maar uiteindelijk in de Regeling uitputtend en dwingend bepaald wanneer een asp wordt opgelegd.’

De Afdeling acht voor de toetsing van het asp aan art. 3:4(2) Awb dus van belang dat de dwingende oplegging niet voortvloeit uit de wet in formele zin. De afwegingsbevoegdheid van de minister bij het vaststellen van de regeling was dus niet bij wettelijk voorschrift (de formele wet) beperkt zoals bedoeld in art. 3:4(1) Awb, zodat de uitoefening van die bevoegdheid kon worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4(2) Awb.

Wij concluderen dat als de formele wetgever het opleggen van een niet-bestraffende bestuurlijke sanctie dwingend heeft voorgeschreven, art. 3:4(1) Awb het bestuur geen ruimte laat om belangen af te wegen en die oplegging evenmin kan worden getoetst aan lid 2 van art. 3:4 Awb. Omdat art. 3:4(2) Awb aldus niet geldt bij de uitoefening van een bij formele wet gebonden bevoegdheid, is geen sprake van botsing tussen twee formele wetten. Zou dat wel het geval zijn, dan zou volgens ons de lex specialis-regel meebrengen de bijzondere wet prevaleert boven de Awb.n

Vgl. Zijlstra, Preadvies 2021, p. 3-4, alsmede Zijlstra, NTB 2021.

9.4.3.2. Het toetsingsverbod en algemene rechtsbeginselen

Daarmee is nog niet gezegd dat een formeel-wettelijk gebonden sanctieoplegging ook niet kan worden getoetst aan het ongeschreven algemene rechtsbeginsel van evenredigheid tussen middel en effect. Daarmee komt de evergreen van het toetsingsverbod van art. 120 Gw (De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten) aan snee. Volgens de Hoge Raad brengt dat mee dat een formele wet niet kan worden getoetst aan een (internrechtelijk) ongeschreven rechtsbeginsel en evenmin aan de (internrechtelijke) codificatie van zo’n beginsel. Dat laatste voegen wij toe voor hen die door ons bovenstaande betoog over art. 3:4 Awb niet zijn overtuigd.

Uit het Harmonisatiewet-arrest van de Hoge Raadn

HR 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725 (Harmonisatiewet).

van 1989 volgt dat het toetsingsverbod van art. 120 grondwet ook geldt voor toetsing van de formele wet aan ongeschreven rechtsbeginselen die geen uitdrukking hebben gevonden in rechtstreeks werkend internationaal of EU-recht. De Hoge Raad legde art. 120 Grondwet ruim uit, waardoor het ook rechterlijke beoordeling van formele wetten in het licht van fundamentele rechtsbeginselen uitsluit. Doorslaggevend daarvoor achtte hij de opvatting van de Grondwetgever, zoals die blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de grondwetswijziging van 1983:

‘Het onder 3.5 overwogene [de grondwetsgeschiedenis – W&W] is doorslaggevend en noopt tot de conclusie dat (…) moet worden geoordeeld dat de rechter de hem gestelde grenzen zou overschrijden door te oordelen dat art. 120 Grondwet zich niet (ook) tegen toetsing van de wet aan fundamentele rechtsbeginselen verzet.’

Deze uitleg heeft de Hoge Raad 25 jaar later bevestigd in de civiele zaak Bosetonn

HR 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3679, AB 2015/278, m.nt. J.W.C. van Rossem.

in een geval waarin wezenlijk gevraagd werd de formele wet aan die beginselen te toetsen via de redelijkheid en billijkheid zoals gecodificeerd in art. 6:2 en 6:248 BW. In geschil was of een zorgverzekeraar in afwijking van een wet in formele zin, de Zorgverzekeringswet (Zvw), op grond van de redelijkheid en billijkheid kan worden verplicht tot het verstrekken of vergoeden van zorg buiten het verzekerde pakket als de verzekerde aan die zorg behoefte heeft in de zin van artikel 11(1) Zvw. De Hoge Raad beantwoordde die vraag ontkennend.

‘De dwingendrechtelijke beperking van de dekking tot het verzekerd pakket berust immers op een uitdrukkelijk gemaakte afweging van de wetgever. In die afweging kan de rechter niet treden, behoudens indien en voor zover het resultaat daarvan in strijd zou komen met internationaal recht met rechtstreekse werking (art. 94 Grondwet), hetgeen in deze zaak niet aan de orde is (gesteld). In verband met het grondwettelijke verbod wetten in formele zin te toetsen aan ander recht dan internationaal recht (art. 120 Grondwet), kan de rechter de afweging van de wetgever niet toetsen aan algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht (vgl. HR 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725, NJ 1989/469 (Harmonisatiewet)). Dat geldt ook indien die toetsing plaatsvindt in de sleutel van de redelijkheid en billijkheid die de rechtsverhouding van partijen bij onder meer een overeenkomst beheersen (art. 6:2 en 6:248 BW).’

Het Harmonisatiewet-arrest was dus althans in 2014 nog springlevend en geldt voor toetsing aan ongeschreven algemene rechtsbeginselen via toetsing aan de redelijkheid en billijkheid die de rechtsverhouding van partijen bij een overeenkomst beheersen en die zijn gecodificeerd in art. 6:2 en 6:248 BW. Dat betekent volgens ons dat het toetsingsverbod van art. 120 Gw niet alleen in de weg staat aan rechterlijke toetsing van een formele wet aan het ongeschreven evenredigheidsbeginsel, maar ook toetsing aan een geschreven versie van dat beginsel zoals art. 3:4(2) Awb. Met Van Rossem (noot in AB 2015/278, punt 6) menen wij dat uit de geciteerde overweging volgt dat het verbod van art. 120 Gw zich ook uitstrekt tot ‘de toetsing van wet aan wet’.n

Zie punt 6 van zijn noot onder HR 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3679, in AB.

De kritische lezer acht deze analyse van geldend recht wellicht nogal technisch, met weinig oog voor Scheltema’s argumenten voor een evenredigheidstoetsing van de uitoefening van bij formele wet gebonden bevoegdheden. Hij betoogt dat de formele wetgever de gevolgen van zijn wetgeving voor burgers lang niet altijd ‘in alle omstandigheden en voor nu en de toekomst’ kan overzien en dat hij niet-voorziene gevolgen niet gewild kan hebben omdat hij ze nu eenmaal niet heeft voorzien. Daarom kan afwijking van de formele wet geboden zijn als blijkt dat belangrijke rechtsbeginselen, in het bijzonder de evenredigheids- en gelijkheidsbeginselen, door strikte toepassing van die wet worden geschonden.n

Scheltema 2021, p. 30.

Zijlstra merkt over dit betoog terecht op dat de wetgever de onevenredige gevolgen van zijn formele wetgeving soms wel degelijk onder ogen heeft gezien,n

Zijlstra Preadvies 2021, p. 4.

maar voor de gevallen waarin hij dat niet zichtbaar heeft gedaan, wijst Scheltema onzes inziens wel op een reëel probleem. Het huidige recht biedt de rechter bij afwezigheid van inter- of supranationale steun uiterst beperkte mogelijkheden om de formele wet wegens strijd met het recht buiten toepassing te laten. Deze mogelijkheden komen hierna in 9.4.4 aan de orde. Als men verder wil gaan, rijst de vraag of het toetsingsverbod, in 2014 nog door de Hoge Raad bevestigd, moet worden heroverwogen. Op die vraag gaan we in 9.6 hieronder in.

9.4.4.
Toepassing van het evenredigheidsbeginsel contra de formele wet

Dat de rechter naar geldend recht de wet in formele zin niet mag toetsen aan een al dan niet internrechtelijk gecodificeerd algemeen rechtsbeginsel dat niet tot uitdrukking komt in rechtstreeks werkend internationaal of EU-recht, zoals het evenredigheidsbeginsel, betekent niet dat zij met lege handen staat als toepassing van de dwingende formele wet leidt tot ernstige onbillijkheden. Sinds de boven al meermalen genoemde Doorbraakarrestenn

HR 8 april 1978, ECLI:NL:HR:1978:AX3264, ECLI:NL:HR:1978:AX2432; ECLI:NL:HR:2978:AM4447. Vgl. J.H. van Kreveld, ‘Doorbraakarresten’, in: T. Barkhuysen e.a (red.), AB Klassiek, Deventer: [partij A] Kluwer 2016, p. 61-80. Zie al eerder CRvB 18 februari 1975. AB 1975/243.

van de Hoge Raad uit 1978 is aanvaard dat onder omstandigheden strikte toepassing van de wet zodanig in strijd kan komen met algemene rechtsbeginselen dat deze toepassing in het concrete geval achterwege moet blijven. Deze contra legem toepassing van algemene rechtsbeginselen is het belangrijkste middel waarover de rechter beschikt tot toepassing van wat de literatuur een ‘billijkheidscorrectie’ noemt.n

Bakker 2018.

Een dergelijke correctie op dura lex werd al bepleit door Aristoteles, en in Nederland door juristen als Paul Scholten en Molengraaff.n

Bakker 2018, p. 33-46. Zie recent ook R. Ortlep, ‘Referentiekader van waaruit wij het bestuursrecht bezien en waarderen’, JBplus 2020, afl. 4, p. 23-40.

De Hoge Raad heeft de mogelijkheid van (alleen casuïstische) contra legem toepassing van algemene rechtsbeginselen bevestigd en gepreciseerd in het eveneens al meermalen genoemde Harmonisatiewet-arrest.n

HR 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725.

De in die zaak tegen de Minister van onderwijs procederende studentenverenigingen hadden bepleit dat, gegeven de Doorbraakarresten, het toetsingsverbod niet zou gelden voor algemene rechtsbeginselen. De Hoge Raad verwierp dat betoog, overwegende als volgt:

‘Dit betoog miskent het wezenlijke verschil tussen enerzijds: het in bepaalde (groepen van) gevallen buiten toepassing laten van een wetsbepaling op de grond dat toepassing van die bepaling in verband met daarin niet verdisconteerde omstandigheden (in de regel: de wijze waarop de overheid is opgetreden) in strijd zou komen met een fundamenteel rechtsbeginsel, en anderzijds: het wegens zulk een strijd buiten toepassing laten van een wetsbepaling op grond van omstandigheden welke bij haar tot stand komen in de afweging zijn betrokken, dus in gevallen waarvoor zij nu juist is geschreven. Het eerste raakt niet aan de verbindende kracht van de betrokken bepaling en staat de rechter ingevolge voormelde jurisprudentie vrij; het tweede ontneemt echter aan die bepaling haar verbindende kracht en is de rechter ingevolge art. 120 Grondwet verboden. Hier doet zich de tweede figuur voor. Bij het tot stand brengen van de gewraakte bepalingen van de Harmonisatiewet zijn immers de verwachtingen welke bij de daardoor getroffen studenten waren gewekt door de voorheen geldende regelingen, in de afweging betrokken.’

Deze beperkte mogelijkheid om alleen in geval van niet-verdisconteerde omstandigheden de formele wet in concrete gevallen buiten toepassing te laten, is, zoals bleek, 25 jaar later door de Hoge Raad bevestigd in de boven genoemde zaak Boseton. Na overwogen te hebben dat de wet in formele zin door het toetsingsverbod van 120 Gw niet kan worden getoetst aan algemene rechtsbeginselen, vervolgt hij dat dit:n

HR 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3679.

‘(…) echter niet weg (neemt) dat indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, dit aanleiding kan geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Dat is het geval indien die niet-verdisconteerde bijzondere omstandigheden die strikte toepassing zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven (vgl. onder meer het Harmonisatiewetarrest, rov. 3.4 en 3.9). (…).

3.6.3Gelet op het hiervoor in 3.5.1-3.6.1 overwogene kunnen de hier bedoelde bijzondere omstandigheden slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen. (…)’

Op die laatste overweging lijkt wel wat af te dingen: de belastingrechter past het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel (maar daarvoor staan ook internationale discriminatieverboden ter beschikking) immers routineus contra legem toe als de belastingdienst of de daarvoor verantwoordelijke bewindslieden van de belastingwet afwijkende toezeggingen doen of van de wet afwijkend beleid voeren.

De geciteerde Boseton-formule van de Hoge Raad is in de standaardoverwegingen van de CRvB opgenomen, bijvoorbeeld in een uitspraak van 7 april 2021 over de Toeslagenwet:n

CRvB 7 april 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:760. Zie CRvB 22 oktober 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2607.

‘Volgens vaste rechtspraak houdt het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet het verbod in om wetten in formele zin, zoals in dit geval de Toeslagenwet, te toetsen aan algemene rechtsbeginselen en brengt dit voorts mee dat de rechter niet mag treden in de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht (zie bijvoorbeeld, in navolging van het arrest van de Hoge Raad van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725 (…), de uitspraak van de Raad van 30 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1675). Dit neemt echter niet weg dat, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, dit aanleiding kan geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Dit is het geval indien niet-verdisconteerde omstandigheden die strikte toepassing zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Deze bijzondere omstandigheden kunnen slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen.’

De aldus bestaande mogelijkheid tot recht doen ondanks de formele wet is op vele manieren beperkt. In de eerst plaats uiteraard doordat zij alleen op casuïstische basis bestaat: alleen in concrete (groepen van) gevallen; de wet blijft verbindend en kan dus in alle andere gevallen wel worden toegepast.

In de tweede plaats moet het gaan om schending van ongeschreven recht als gevolg van bijzondere, nl. niet door de wetgever verdisconteerde omstandigheden. Dit belemmert vaak het achterwege laten van strikte toepassing van de wet wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel,n

Bijv. in CRvB 7 april 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:760; CRvB 22 oktober 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2607.

tenzij men hoge eisen stelt aan dat ‘verdisconteren’, zoals wij rechtens wenselijk achten bij beginselconforme uitlegging (zie 9.4.2 hierboven). Deze rechtspraak bevestigt wel de waarneming van Zijlstra dat de wetgever de onredelijke gevolgen van zijn wetgeving soms aantoonbaar onder ogen heeft gezien.n

Zijlstra Preadvies 2021, p. 4.

Wij achten dat reden voor de derde Staatsmacht om het recht, de maatschappij en de politiek te beschermen tegen manifeste strijd met ongeschreven recht door aan dat ‘onder ogen zien’ van die gevolgen hoge eisen te stellen: de wetgever moet min of meer expliciet gezegd hebben dat hij de mate van onredelijkheid in de door hem ‘verdisconteerde’ gevallen irrelevant acht; dat hij ook aperte onredelijkheid in concrete gevallen aanvaardt en geen ‘Doorbraak’-rechtspraak wenst.

In de derde plaats moet strikte toepassing van de wet een algemeen rechtsbeginsel of ander ongeschreven recht schenden. Met name schending van het vertrouwensbeginsel (in de Doorbraakarresten) en van het gelijkheidsbeginsel is door de rechter – inmiddels routineus – erkend als grond voor het buiten toepassing laten van de formele wet.n

Vgl. Van Kreveld 2016.

Op 25 september 2009n

HR 25 september 2009, ECLI:NL:HR:2009:BJ8524

verhinderde de Hoge Raad wegens schending van het zorgvuldigheidsbeginsel de berekening van wettelijk voorgeschreven heffingsrente. In de zaak HR BNB 2018/51n

HR 15 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3126, BNB 2018/51.

overwoog hij:

‘2.3.2. (…). Onder omstandigheden kunnen beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het in artikel 3:4 van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel, meebrengen dat geen belastingrente in rekening mag worden gebracht, dan wel dat de berekening van deze rente moet worden beperkt (vgl. HR 28 maart 2001, nr. 35968, ECLI:NL:HR:2001:AB0764, BNB 2001/297, rechtsoverweging 3.3, en HR 25 september 2009, nr. 07/13362, ECLI:NL:HR:2009:BJ8524, BNB 2009/295, rechtsoverweging 3.5). De door de Rechtbank vastgestelde feiten en omstandigheden in aanmerking genomen, behoefden voornoemde beginselen – met inbegrip van het in het middel ingeroepen evenredigheidsbeginsel – de Inspecteur evenwel geen reden te geven in het onderhavige geval van het in rekening brengen van belastingrente af te zien dan wel de in rekening te brengen belastingrente te beperken.’

Het Hof Arnhem-Leeuwarden oordeelde op 24 december 2019n

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 24 december 2019, ECLI:NL:GHARL:2019:11011.

dat de door de Kostenwet Invordering verplichte aanmaningskosten desondanks niet in rekening gebracht konden worden ‘aangezien een strikte toepassing van de wet hier moet wijken voor de werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (…)’.

Buiten de achterwegelating van de wettelijke berekening van belastingrente is de incidentele toepassing van het evenredigheidsbeginsel contra legem in de rechtspraak tot op heden echter vrijwel non-existent. Dat wordt waarschijnlijk verklaard door het gegeven dat contra legem toepassing van het evenredigheidsbeginsel – anders dan de toepassing contra legem van het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, die het bestuur aan zijn eigen toezeggingen of beleid heeft te wijten – al snel neigt naar eigen rechterlijke beoordeling van ‘de innerlijke waarde of billijkheid der wet’, verboden door art. 11 Wet Algemene Bepalingen.

Het dichtst in de buurt komt een arrest van de Hoge Raad van 25 november 2011, waarin de belanghebbende zich tegen een bij de formele (gemeente)wet imperatief bepaalde Woz-heffing beriep op art. 3:4 Awb.n

HR 25 november 2011, ECLI:NL:HR:2011:BU5656, BNB 2012/20.

De Hoge Raad overwoog (curs. W&W):

‘Voor het Hof heeft belanghebbende een beroep gedaan op het in artikel 3:4 (…) Awb geregelde evenredigheidsbeginsel. Kennelijk is belanghebbende van oordeel dat sprake is van een wanverhouding tussen het feitelijke gebruik van slechts een beperkt gedeelte van de onroerende zaken, en de heffing over (een groot deel van) de volledige waarde daarvan. Het Hof is aan de behandeling van deze grief niet toegekomen. Deze grief dient te worden verworpen, aangezien de hier toepasselijke regels de heffingsambtenaar geen beleidsvrijheid bieden om een andere objectafbakening, een lager tarief of een gereduceerde heffingsgrondslag toe te passen. Daardoor komt de heffingsambtenaar niet toe aan een belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4 van de Awb. Ook kan niet worden gezegd dat sprake is van een willekeurige of onredelijke heffing die de wetgever niet voor ogen kan hebben gehad.’

Dit bevestigt de in 9.4.3 hierboven genoemde rechtspraak dat de codificatie van het evenredigheidsbeginsel in art. 3:4(2) Awb niet meebrengt dat art. 3:4 Awb contra een andere formele wet het bestuursorgaan ruimte biedt om belangen af te wegen als die andere formele wet dat uitsluit, maar de Hoge Raad suggereert ook dat de heffingsambtenaar op grond van ongeschreven recht rechtens gehouden is om een ‘willekeurige of onredelijke heffing die de wetgever niet voor ogen kan hebben gehad’ niettemin achterwege moet laten. Dat het moet gaan om een gevolg dat ‘de wetgever niet voor ogen kan hebben gehad’, strookt met het hierboven in dit onderdeel aangehaalde arrest van de civiele kamer van de Hoge Raad waarin zij overwoog dat voor contra legem toepassing van algemene rechtsbeginselen vereist is dat de schending zit in ‘niet-verdisconteerde bijzondere omstandigheden’. Op grond van welk ongeschreven recht een heffing die de wetgever niet voor ogen kan hebben gestaan rechtens onaanvaardbaar is, blijft enigszins vaag, maar de termen ‘willekeurig’ en ‘onredelijk’ lijken te verwijzen naar het evenredigheidsbeginsel.n

Aldus ook Bakker 2018, p. 371.

Dat relevante rechtspraak vrijwel non-existent is, betekent niet dat contra legem werking van het evenredigheidsbeginsel is uitgesloten. De (Doorbraak)rechtspraak van de Hoge Raad en de rechtspraak van de CRvB impliceren immers dat de formele wet buiten toepassing kan worden gelaten in een concreet geval van een rechtens onaanvaardbare strijd met een algemeen rechtsbeginsel. Daar bestaat ook duidelijk behoefte aan, zoals blijkt uit de maatschappelijke, politieke en juridische ophef over en gevolgen van de Kinderopvangtoeslagaffaire. Het is juist het evenredigheidsbeginsel dat de rechter in staat stelt om in concrete gevallen ‘ongekend onrecht’ waarvoor een rechtstaat zich moet schamen te vermijden. Daarom kunnen bestuursrechters zich naar onze mening baseren op het evenredigheidsbeginsel om in concrete gevallen apert onevenredige effecten van een ‘onwrikbare’ formele wet te vermijden.n

Zie ook Scheltema 2021; Zijlstra NTB 2021, p. 134-135.

Dat past naadloos in het streven naar maatwerk in en responsiviteit van het bestuursrecht vanuit het burgerperspectief (zie 3.2 hierboven), en bijna de voltallige Tweede Kamer roept ertoe op (zie 9.6 hieronder).

Ten slotte biedt incidentele contra legem toepassing van algemene rechtsbeginselen in beginsel alleen een grondslag voor een uitzondering ten voordele van de burger,n

Bakker 2018, p. 382.

waardoor die toepassing uitgesloten is als het algemene belang of de belangen van derden zich daartegen verzetten. Contra legem toepassing van algemene rechtsbeginselen is aldus vooral van betekenis bij tweepartijenverhoudingen tussen overheid en burger, zoals met name bij financiële besluiten. Dat blijkt ook uit de routineuze contra legem toepassing van met name de vertrouwens- en gelijkheidsbeginselen door de belastingrechter. Wij merken op dat het ook bij de kinderopvangtoeslag om financiële besluiten ging zonder derden-belanghebbenden.

Zoals bleek, kunnen omstandigheden waaronder een algemeen rechtsbeginsel zoals het evenredigheidsbeginsel contra legem kan worden toegepast volgens de Hoge Raad vooralsnog ‘slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen’.n

Aldus HR 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3679; CRvB 7 april 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:760. Zie CRvB 22 oktober 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2607.

Onevenwichtigheden die een geïntegreerd onderdeel zijn van het formeel-wettelijke stelsel (Hoge Raad: ‘een zekere ruwheid’) kunnen niet door de rechter worden gerepareerd, vooral ook al niet omdat het dan om stelselvragen gaat, waar de rechter niet voor geëquipeerd is. Dat betekent niet dat als een aperte onevenredigheid zich in meer of veel zaken voordoet, zoals bij de terugvordering van kinderopvangtoeslag, die onevenredigheid onvoldoende bijzonder zou zijn om contra legem toepassing van het evenredigheidsbeginsel te rechtvaardigen.

Maar een contra legem billijkheidscorrectie lijkt naar huidig recht – buiten gevallen waarin het EVRM of EU-recht geldt – niet voorradig tegen formeel-wettelijke schendingen van algemene rechtsbeginselen die door de formele wetgever zijn ‘verdisconteerd’ bij de totstandkoming van de formele wet. Dat roept de vraag op of de rechter andere instrumenten heeft om het recht te dienen ondanks de formele wet en diens bescherming door art. 120 Grondwet.

9.5.
Declaratoir: rechterlijke verklaring van onverenigbaarheid

Al kan de rechter om constitutionele redenen (art. 120 grondwet) of systemische redenen (political questionn

Zie over de political question doctrine de dissertatie van Rob van der Hulle, ‘Naar een Nederlandse political question-doctrine? Een beschouwing over de rol van de rechter in politieke geschillen’: Deventer: Kluwer 2020.

) geen rechtsherstel bieden, zij kan wel, en doet dat soms ook, expliciteren dat zij de door art. 120 Grondwet tegen het recht afgeschermde formele wet als zodanig in strijd acht met ongeschreven algemene rechtsbeginselen of met hoger recht. De Hoge Raad deed dat in het Harmonisatiewet-arrest, en doet dat soms ook bij een vastgestelde schending van internationaal recht die zij op stelselniveau niet kan wegnemen. Het eerste blijkt uit het volgende citaat uit het Harmonisatiewet-arrest:n

HR 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725.

‘3.1 Het (….) middel stelt de vraag aan de orde of art. 120 Grondwet de rechter vrijheid laat de wet (in formele zin) te toetsen aan fundamentele rechtsbeginselen. In het arrest van 16 mei 1986, NJ 1987, 251 ligt reeds besloten dat deze vraag naar het oordeel van de HR ontkennend moet worden beantwoord. Aan dat oordeel meent de HR – hoezeer ook hij de te dezen bestreden bepalingen van de zgn. Harmonisatiewet (Wet van 7 juli 1977, Stb. 334) in strijd acht met gerechtvaardigde verwachtingen van de betrokken studenten en derhalve met het rechtszekerheidsbeginsel – te moeten vasthouden.’

Een voorbeeld van de tweede situatie biedt het arrest van de Hoge Raad van 14 juni 2019, in de zaak over het forfaitaire rendementstarief voor de heffing in box 3.n

HR 14 juni 2019, nr. 17/05606 ECLI:NL:HR:2019:816.

In die zaak oordeelt de Hoge Raad na uitvoerige overwegingen:

‘Mede gelet op het toepasselijke tarief vormt de heffing van box 3 op stelselniveau dus een schending van artikel 1 EP indien het nominaal zonder (veel) risico’s gemiddeld haalbare rendement voor de jaren 2013 en 2014 lager is dan 1,2 procent. Met een dergelijke schending op stelselniveau gaat een rechtstekort gepaard waarin niet kan worden voorzien zonder op stelselniveau keuzes te maken. Deze keuzes zijn niet voldoende duidelijk uit het stelsel van de wet af te leiden (vgl. HR 8 juni 2018, ECLI:NL:HR:2018:846, r.o. 2.5.1). Dan past de rechter ten opzichte van de wetgever terughoudendheid bij het voorzien in zo’n rechtstekort op stelselniveau. Voor ingrijpen van de rechter is in beginsel geen plaats, tenzij een individuele belastingplichtige in strijd met artikel 1 EP wordt geconfronteerd met een individuele en buitensporige last (zie hiervoor in 2.4.4).’

Twee conclusies in nog bij de Hoge Raad aanhangige box 3-zakenn

Conclusies van 25 maart 2021, zaak 20/03092, ECLI:NL:PHR:2021:292, en zaak 20/02453, ECLI:NL:PHR:2021:293.

komen tot de slotsom dat de rechter de systemische schending van het discriminatieverbod door de box 3-wetgever niet ongedaan kan maken, maar roepen de Hoge Raad op wel expliciet te verklaren dat box 3 van de Wet inkomstenbelasting 2001 sinds 2017 een systemische schending van het discriminatieverbod van art. 14 EVRM en art. 26 IVBPR inhoudt.

Met overwegingen zoals de geciteerde maakt de Hoge Raad duidelijk welke Staatsmacht in dergelijke gevallen de schending van ongeschreven of hoger recht moet wegnemen: niet de rechter, die beperkt wordt door het toetsingsverbod van art. 120 Gw (Harmonisatiewet-arrest) of door haar staatsrechtelijke rol (recht spreken), die haar machtigt noch equipeert om een beter belastingstelsel te ontwerpen (political question; de box 3-arresten), maar de wetgever, die daarop kan worden aangesproken door de kiezer. Wij bepleiten daarom dat rechters steeds als zij een formele wet in strijd achten met een niet in rechtstreeks werkend internationaal of EU-recht gecodificeerd algemeen rechtsbeginsel, maar daaraan door het toetsingsverbod geen gevolgen kunnen verbinden, dit uitdrukkelijk in hun uitspraak verklaren.n

Vgl. Zijlstra NTB 2021, p. 135.

Geen rechtsregel staat in de weg aan zo’n declaratoir van onverenigbaarheid en het gebruik daarvan hoeft niet te wachten op een regeling van een ‘verklaring van grondwettelijke onverenigbaarheid’ die volgens de literatuur als alternatief zou kunnen dienen voor een door de politiek in Nederland niet gewenste constitutionele toetsing.n

Vgl. Remco Nehmelman & Max Vetzo, ‘De verklaring van grondwettelijke onverenigbaarheid’, in: R. Ortlep e.a. (red.), De rechter onder vuur, WLP: Oisterwijk 2016, p. 319-345, onder verwijzing naar andere literatuur.

Die voorgestelde ‘verklaring van grondwettelijke onverenigbaarheid’ is geïnspireerd op de Britse declaration of incompatibility in de Human Rights Act 1998. De rechter maakt aldus duidelijk dat een nationale wet onverenigbaar is met het recht, maar laat het aan de wetgever om te bepalen hoe die onverenigbaarheid weg te nemen. Zo’n rechterlijke verklaring sluit aan bij de opvatting van het kabinet in zijn reactie op het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel over constitutionele toetsing.n

Staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Amsterdam, 2018.

In die reactie toont het kabinet zich voorstander van een variant van constitutionele toetsing ‘waarin de rechter geen bindend rechterlijk oordeel uitspreekt, maar een advies aan de wetgever uitbrengt’.n

Kabinetsstandpunt over het Advies van de Staatscommissie parlementair stelsel., p. 20.

Ook naar huidig recht staat niets eraan in de weg dat de rechter verklaart dat een formele wet een algemeen rechtsbeginsel of hoger recht schendt. De Hoge Raad doet dat met enige regelmaat: bij schendingen van het discriminatieverbod door de formele wetgever bijvoorbeeld, heeft hij soms zelf ingegrepen, maar het vaker bij een declaratoir gelaten en rechtsherstel aan de wetgever overgelaten, al dan niet met enige aanmoediging om daarmee op te schieten: het arrest HR BNB 1999/271n

HR 12 mei 1999, nr. 33 320, ECLI:NL:HR:1999:AA2756, NJ 2000, 170, BNB 1999/271.

betrof een discriminatoire verhoging van het arbeidskostenforfait. De Hoge Raad constateerde de discriminatie, maar greep na uitgebreide afweging van principiële en praktische voors en tegens niet in. Hij nodigde de regering wel uit om er voor te zorgen dat Nederland aan zijn Verdragsverplichtingen zou voldoen. Ook in HR BNB 1998/293n

HR 15 juli 1998, nr. 31 922, ECLI:NL:HR:1998:AC4289, na conclusie Van den Berge; NJ 2000, 168; BNB 1998/293.

constateerde de Hoge Raad een discriminatie bij formele wet, in verband met de ‘aftopping’ van het autokostenforfait. Opnieuw greep hij ondanks de discriminatie niet zelf in, omdat de mogelijkheden van de rechter om dat te doen alleen maar tot nieuwe ongelijkheden of een onwenselijk disproportioneel (!) gevolg zouden leiden. Rechtsherstel door de rechter bleek wel mogelijk in HR BNB 1999/122 (grootwagenpark),n

HR 17 augustus 1998, nr. 33 078, na conclusie Van den Berge, ECLI:NL:HR:1998:AA2286, NJ 2000, 169, BNB 1999/122.

over een privilegiërende uitzondering voor houders van omvangrijke wagenparken bij de verhoging van de BPM voor bestelwagens naar het tarief voor personenauto’s. Die uitzondering was volgens de Hoge Raad een willekeurige bevoordeling van deze groep, in strijd met art. 26 IVBPR en art. 14 EVRM. Hij paste het lagere tarief ook toe op de gediscrimineerde belanghebbende en daarmee effectief op alle niet-grootwagenparkhouders. HR BNB 2018/144n

HR 8 juni 2018, nr. 16/04098, na conclusie Wattel, ECLI:NL:HR:2018:846, BNB 2018/144.

betrof de verhuurderheffing, die mede-eigenaren willekeurig en onredelijk belastte; de Hoge Raad achtte zich niet in staat om op stelselniveau in te grijpen, maar bood de belanghebbende wel individueel rechtsherstel. In HR BNB 2018/90n

HR 8 december 2017, na conclusie Wattel, ECLI:NL:HR:2017:3081, BNB 2018/90.

oordeelde de Hoge Raad dat het verschil in bijstand tussen ongehuwd samenwonenden met zorgbehoefte en samenwonende bloedverwanten met zorgbehoefte het discriminatieverbod schond, maar liet rechtsherstel weer over aan de wetgever. De Hoge Raad stelde de wetgever wel peremptoir:

‘2.3.8. Voor ingrijpen van de rechter kan wel aanleiding bestaan indien de wetgever na kennisneming van dit arrest nalaat zelf een regeling te treffen die de discriminatie opheft (vgl. HR 12 mei 1999, nr. 33320, ECLI:NL:HR:1999:AA2756, BNB 1999/271, en HR 14 juli 2000, nr. 35059, ECLI:NL:HR:2000:AA6513, BNB 2000/306).’

Ook in de zaak HR BNB 2000/306,n

HR 14 juli 2000, nr. 35 059, ECLI:NL:HR:2000:BI7527, BNB 2000/306, V-N 2000/52.5.

over een privilegiërende vrijstelling van goodwill bij de vererving van een eenmanszaak die wél belast werd bij vererving van aandelen in een identieke onderneming, constateerde de Hoge Raad een schending van het discriminatieverbod, maar liet hij rechtsherstel vooralsnog over aan de wetgever.

9.6.
Heroverweging van het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet

Ook dit is een evergreen waar weinig nieuwe gezichtspunten aan zijn toe te voegen, maar waar niet goed omheen te komen valt als de vraag is hoe de rechter recht kan doen ondanks een formele wet die bevoegdheidsuitoefening door het bestuur zodanig strikt bindt dat die wet in voorkomende gevallen in feite schending van een algemeen rechtsbeginsel eist. Wij achten het toetsingsverbod, zoals bleek, achterhaald, rechtsbelemmerend en discriminatoir, maar in de drie zaken waarvoor deze conclusie is gevraagd, is niet het toetsingsverbod het probleem, maar de vraag hoe intensief de rechter discretionaire bevoegdheidsuitoefening toetst, en het ligt in de rede eventuele heroverweging van het Harmonisatiewet-arrest over te laten aan de auteur van dat arrest, de Hoge Raad. Wij maken niettemin enige opmerkingen.

Het Harmonisatiewet-arrest is 32 jaar oud; de parlementaire behandeling van de Grondwetswijziging waarnaar het arrest verwijst is 45 jaar oud. De Hoge Raad plaatste zijn ruime uitleg van het toetsingsverbod – het geldt ook voor toetsing van de formele wet aan internrechtelijke algemene rechtsbeginselen – uitdrukkelijk in de tijd. Zijn uiteindelijk ruime uitleg was het resultaat van een afweging van voors en tegens die ook de andere kant op had kunnen vallen. Tegen ruime uitleg en vóór toetsing van de wet aan algemene rechtsbeginselen pleitte volgens de Hoge Raad:

‘3.4. (…) dat de rechter zich de laatste jaren steeds vaker voor de taak gesteld ziet om de wet aan verdragen te toetsen. Het gaat daarbij in toenemende mate om toetsing aan fundamentele rechten. Toetsing aan fundamentele rechtsbeginselen van de Nederlandse rechtsorde die nog geen uitdrukking hebben gevonden in enige, een ieder verbindende verdragsbepaling, zou bij deze ontwikkeling goed aansluiten. (…).

De rechtsontwikkeling is daardoor ook in zoverre beïnvloed dat de rechtspraak is gaan aanvaarden dat strikte toepassing van de wet onder omstandigheden zozeer kan indruisen tegen fundamentele rechtsbeginselen dat zij achterwege moet blijven (HR 12 april 1978, NJ 1979, 533 en HR 15 juli 1988, AB 1988, 600), alsmede dat de rechter andere wettelijke regels dan die van de wet in formele zin aan dergelijke beginselen mag toetsen (HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9354). Ook bij deze ontwikkelingen zou toetsing van de wet aan fundamentele rechtsbeginselen goed aansluiten. (…).

In de literatuur wordt aan deze argumenten nog toegevoegd dat ten gevolge van verschillende ontwikkelingen, waaronder die van ons parlementaire stelsel in monistische richting en de daarmede gepaard gaande toeneming van het overwicht van de uitvoerende macht op de totstandkoming van wetten, de veronderstelling waarop het toetsingsverbod berust – dat in de voor het tot stand brengen van wetten voorgeschreven parlementaire procedure een afdoende waarborg is gelegen voor hun rechtsgehalte – niet altijd meer opgaat, waardoor de behoefte aan de mogelijkheid van rechterlijke toetsing vooral ook aan fundamentele rechtsbeginselen toeneemt.’

Bij die laatste overweging past in het huidige tijdsgewricht te meer de reactie ‘hear, hear!’. Daartegenover plaatste de Hoge Raad de volgende argumenten voor ruime uitleg van art. 120 Grondwet en tegen toetsing van de wet aan rechtsbeginselen:

‘3.5. Tegenover voormelde argumenten voor restrictieve uitleg van het toetsingsverbod staat evenwel dat ter gelegenheid van de grondwetswijziging die in 1983 haar beslag heeft gekregen, de vraag of het grondwettelijk toetsingsverbod geheel of ten dele moest worden opgeheven, in de doctrine uitvoerig aan de orde is gesteld, door verscheidene adviesorganen is bezien en mede aan de hand daarvan in het parlement principieel is besproken en ontkennend beantwoord. In dat kader is van de zijde van de regering bij herhaling betoogd dat, hoewel de tekst van de voorgestelde bepaling (het latere art. 120) toetsing aan fundamentele rechtsbeginselen niet uitsluit, de nieuwe bepaling dezelfde strekking heeft als de oude onschendbaarheidsregel, zodat zodanige toetsing niet is toegelaten. Dat betoog is van de zijde van de volksvertegenwoordiging niet wezenlijk weersproken. Tot amendering in andere zin is het ook niet gekomen. Aangenomen moet daarom worden dat bij het tot stand komen van de Grondwet van 1983 de argumenten voor afschaffing of beperking van het toetsingsverbod onder ogen zijn gezien en tegenover de aan toetsing door de rechter verbonden bezwaren te licht zijn bevonden.

Bovendien moet in aanmerking worden genomen dat een ruim toetsingsverbod als in 3.2 omschreven wezenlijk is voor de traditionele plaats van de rechterlijke macht in ons staatsbestel en dat niet kan worden gezegd dat over de wenselijkheid daarin verandering te brengen in brede kring overeenstemming bestaat.’

De Hoge Raad achtte het ‘onder 3.5 overwogene doorslaggevend’, maar overwoog ook dat ‘de rechtsontwikkeling sedert het tot stand komen van de Grondwet van 1983 het gewicht van de voor restrictieve interpretatie van dat verbod pleitende argumenten heeft doen toenemen’. Dat gewicht is 32 jaar later zeer aanzienlijk toegenomen. Het aantal gevallen waarin de Nederlandse rechter formele wetten toetst aan internationale verdragen en Unierecht, inclusief de uit het EVRM en Unierecht voortvloeiende rechtsbeginselen is na 1989 alleen maar en indrukwekkend toegenomen. Steeds meer beleidsterreinen worden geheel of gedeeltelijk beheerst door het Unierecht, waardoor ook de door dat recht gegarandeerde fundamentele rechten en de EU-rechtsbeginselen steeds vaker moeten worden toegepast. De betekenis van het EVRM is door steeds vaker grondrechten rakende wetgeving en door de rechtspraak van het EHRM (zoals de erkenning van positieve verplichtingen) ook alleen maar toegenomen, leidende tot rechterlijke oordelen met ingrijpende consequenties voor bijvoorbeeld het klimaatbeleid (de Urgenda-zaak,n

HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006.

op grond van het EVRM) of het stikstofbeleid (de PAS-zaak;n

ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604.

op grond van het EU-recht).n

Zo ook de brief van de Vice-president van de Raad van State van 17 december 2020, Kamerstukken I 2020/21, 35300 VI, BD, Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (VI) voor het jaar 2020, p. 10-12.

De indirecte (omgekeerde) discriminatie van justitiabelen die geen Europese bescherming genieten wordt daardoor steeds nijpender. Wij achten dat te meer zorgelijk doordat bescherming door EU- of EVRM-beginselen vooral ontbreekt of slechts incidenteel geldt in het sociale domein, zoals bij toeslagen en uitkeringen, terwijl de wetgever juist in dat domein heeft gekozen voor formeel-wettelijke fixatie van strenge sanctionering. Juist op terreinen waar maatwerk, responsief bestuur en nationaalrechtelijke rechtsbescherming wenselijk of noodzakelijk zijn, zijn de mogelijkheden voor het bestuur en de rechter om recht te doen het meest beperkt. De vaak gesignaleerde overmacht van de Executieve en het monisme van regering en parlement lijken de laatste decennia ook alleen maar te zijn toegenomen, zodat de veronderstelling waar het toetsingsverbod op is gebaseerd (‘dat in de voor het tot stand brengen van wetten voorgeschreven parlementaire procedure een afdoende waarborg is gelegen voor hun rechtsgehalte’) sinds het Harmonisatiewet-arrest (nog) theoretischer is geworden.n

Zie nader de conclusie van de A-G Widdershoven van 22 december 2017 over exceptieve toetsing, ECLI:NL:RVS:2017:3557, punt 7.4 t/m 7.13.

Daar staat tegenover dat de door de Hoge Raad in 1989 als doorslaggevend aangemerkte parlementaire geschiedenis van art. 120 Gw niet is veranderd. Wel heeft de Tweede Kamer begin 2021 naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagaffaire bijna voltallig unaniem (149 vóór)n

Zie: https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2021Z00983&did=2021D02425 .

een motie Jetten-Marijnissen aangenomen die onder meer overweegt:n

Kamerstukken II 2020/21, 35 510, nr. 15.

‘(…) dat maatwerk vraagt om beginselgeleide uitvoering, omdat de wetgever nooit alle toekomstige gevallen kan overzien;

(..) dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) een veiligheidsklep vormen voor die gevallen waarin strikte toepassing van de wet tot onbillijke uitkomsten leidt;

constaterende dat deze beginselen niet volwaardig zijn opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb),’

en de regering oproept om:

‘(…) buiten twijfel te stellen dat de abbb leidend moeten zijn indien strikte toepassing van de wet anders tot materiële onaanvaardbare uitkomsten zou leiden, ook bij wetsbepalingen van dwingend recht;

(…), de abbb volledig in de Awb te verankeren;

(…), in het voorjaar van 2021 met voorstellen te komen, bij voorkeur door aanpassing van de Algemene wet bestuursrecht, die het mogelijk maken dat de rechter in een voorkomend geval wetsbepalingen van dwingend recht buiten toepassing kan laten;

(…), met voorstellen te komen voor een minder marginale toets door de bestuursrechter.’

Het kan simpeler: schaf art. 120 Grondwet af. Vertrouw de rechter, die, anders dan de wetgever, wél in de feiten het recht kan vinden. Trek de logische consequentie uit de constateringen dat ‘de wetgever nooit alle gevallen kan overzien’ en dat ‘buiten twijfel’ moet worden gesteld dat ‘de abbb leidend moeten zijn indien strikte toepassing van de wet anders tot materiële onaanvaardbare uitkomsten zou leiden, ook bij wetsbepalingen van dwingend recht.’ Verander niet de Awb, maar de Grondwet.

In elk geval lijkt de tijd rijp voor de in 1989 nog niet gekozen engere uitleg van het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet, opdat wetsbepalingen van dwingend recht ook kunnen worden getoetst aan internrechtelijke rechtsbeginselen, en niet alleen aan rechtstreeks werkend EU-recht en volkenrecht inclusief Europese rechtsbeginselen zoals het evenredigheidsbeginsel.n

Zie ook Esser & Becker 2021, p. 257.

9.7.
Conclusie

In dit onderdeel 9 zijn wij nagegaan hoe ver rechterlijke toetsing van een niet-bestraffende bestuurlijke sanctie kan gaan als de opleggingsbevoegdheid beleidsmatig of wettelijk is gefixeerd, c.q. de oplegging ‘dwingend’ voortvloeit uit een beleidsregel of wettelijk voorschrift.

Beleidsmatige fixatie geschiedt doorgaans in beleidsregels. Een beleidsregel kan door de rechter exceptief worden getoetst aan art. 3:4 Awb en aan algemene rechtsbeginselen en kan buiten toepassing worden gelaten als hij onvoldoende ruimte laat voor toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Is de beleidsregel als zodanig in lijn met art. 3:4 Awb, maar pakt de toepassing in het concrete geval onevenredig uit in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen, dan biedt de afwijkingsbevoegdheid/plicht van art. 4:84 Awb uitkomst, ook als de omstandigheden van het geval in abstracto in het beleid zouden zijn verdisconteerd; uiteraard kan de rechter zo nodig ook art. 3:4 Awb en het ongeschreven algemene rechtsbeginsel ten grondslag leggen aan individuele buitentoepassinglating.

Wettelijke fixatie veronderstelt een algemeen verbindend voorschrift (avv). Een avv dat geen formele wet is, kan in concrete (groepen van) gevallen buiten toepassing worden gelaten als die toepassing ervan in die concrete gevallen leidt tot een sanctie in strijd met art. 3:4(2) Awb en/of het algemene rechtsbeginsel. Leidt toepassing van het avv/niet-formele wet structureel tot sancties in strijd met het evenredigheidsbeginsel zoals ook gecodificeerd in art. 3:4(2) Awb, dan kan de rechter het avv zelf onverbindend verklaren. Kan de rechter als gevolg van ontbrekende motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het avv niet beoordelen of het avv al dan niet strookt met art. 3:4(2) Awb, dan kan de rechter het voorschrift buiten toepassing laten. Bij de rechterlijke evenredigheidsbeoordeling van de concrete toepassing van een avv of van het avv als zodanig, worden door de regelsteller verdisconteerde omstandigheden niet buiten beschouwing gelaten als verondersteld voldoende meegewogen, maar worden zij evenals niet-verdisconteerde omstandigheden meebeoordeeld.

Bij fixatie van (sanctie)bevoegdheidsuitoefening bij formele wet ten slotte moet die wet onzes inziens zoveel mogelijk rechtsbeginselconform worden uitgelegd. Acht de rechter een bij formele wet voorgeschreven sanctieoplegging in strijd met art. 3:4(2) Awb en biedt beginselconforme interpretatie geen soelaas omdat zij zou leiden tot contra legem toepassing van algemene rechtsbeginselen en daarmee tot toetsing van de formele wet aan die beginselen in strijd met art. 120 Grondwet, dan kan op grond van de Doorbraakarresten van 1978 bij ernstige strijd met het evenredigheidsbeginsel zoals ook gecodificeerd art. 3:4(2) Awb die formele wet in een concrete zaak buiten toepassing worden gelaten, maar in beginsel alleen als de onevenredigheid zit in een door de formele wetgever niet verdisconteerde omstandigheid. Voor het overige kan de rechter naar huidig intern recht een bij formele wet dwingend voorgeschreven sanctieoplegging niet tegenhouden op basis van art. 3:4(2) Awb of het ongeschreven evenredigheidsbeginsel. Wel kan hij een declaratoir oordeel vellen – en daartoe roepen wij hem in voorkomende gevallen op – dat de formele wet algemene rechtsbeginselen of hoger recht schendt, ook al kan hij om constitutionele redenen niet zelf ingrijpen.

Ten slotte achten wij de tijd rijp voor de in 1989 in het Harmonisatiewet-arrest nog niet gekozen engere uitleg van het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet, opdat wetsbepalingen van dwingend recht ook kunnen worden getoetst aan internrechtelijke algemene rechtsbeginselen, en niet alleen aan rechtstreeks werkend EU-recht en volkenrecht inclusief Europese rechtsbeginselen zoals het evenredigheidsbeginsel. Wij achten overigens de tijd evenzeer rijp voor afschaffing van het onzes inziens achterhaalde, rechtsbelemmerende en (omgekeerd) discriminerende art. 120 Grondwet, dat Nederland constitutioneel ook ongunstig onderscheidt van andere Staten.

Antwoord op de vraag van de Voorzitter

Hierna vatten wij onze reactie op de aandachtspunten van de Voorzitter samen.

 Welke rechtsbasis heeft de rechterlijke toetsing aan evenredigheid (EVRM, EU, nationaal)? Maakt dat uit voor de indringendheid van de toetsing?

Wij bepleiten een geïntegreerde benadering, waarin het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4(2) Awb bij oplegging van niet-bestraffende bestuurlijke sancties wordt toegepast conform de in het Unierecht en bij beperking van EVRM-rechten gebruikte driestaps-doel/middel-toetsing op (i) geschiktheid, (ii) noodzakelijkheid en (iii) evenredigheid stricto sensu. Om redenen van rechtseenheid, rechtszekerheid én ter voorkoming van omgekeerde discriminatie ware deze geïntegreerde benadering in alle zaken toe te passen, ook die waarin dat niet dwingend voortvloeit uit het Unierecht of EVRM, conform de adoptie door de Afdeling van de EU-rechtelijke handhavings-drie-eenheid (waaronder het evenredigheidsbeginsel) in de zaak Greenpeace. De rechtsbasis daarvoor is (i) het nationale recht, namelijk art. 3:4(2) Awb en het ongeschreven algemene rechtsbeginsel van evenredigheid, ingevuld conform EU- en EVRM-recht, en (ii) het discriminatieverbod van de artt. 14 EVRM, Protocol 12 EVRM, 26 IVBPR en 1 Grondwet, dat onzes inziens ook omgekeerde discriminatie (van alleen door intern recht beheerste gevallen) verbiedt. Over de indringendheid gaat de vierde bullet.

 In welke gevallen kan de rechter besluiten van bestuursorganen toetsen aan het evenredigheidsbeginsel?

In alle gevallen; dat is haar taak, tenzij de formele wet het haar verbiedt en die wet niet op grond van art. 93 en 94 Grondwet of het EU-recht buiten toepassing kan worden gelaten. Deze conclusie ziet specifiek op niet-bestraffende bestuurlijke sancties, maar past ook op veel openbareordemaatregelen zoals sluitingen en op intrekking en terugvordering van subsidies, en wij zien de invulling van art. 3:4(2) Awb en het algemene rechtsbeginsel conform EU- en EVRM-recht bij nietbestraffende sancties als eerste stap naar afstemming van art. 3:4(2) Awb en het algemene rechtsbeginsel in het algemeen op het Europese evenredigheidsconcept. Deze algemene oriëntatie op het Europese evenredigheidsconcept is door de wetgever al gesuggereerd tijdens de parlementaire behandeling van art. 3:4(2) Awb en wordt ook in de literatuur bepleit.

 Kunt u in algemene zin aandacht besteden aan de rechterlijke toetsing van (de hoogte van) niet-bestraffende bestuurlijke sancties?

Ja: rechterlijke toetsing van niet-bestraffende bestuurlijke sancties aan het evenredigheidsbeginsel is volgens ons, zoals gezegd, een driestaps-doel/middel-toets op (i) geschiktheid, inclusief effectiviteit en coherentie, (ii) noodzakelijkheid en (iii) evenredigheid in strikte zin in het licht van het doel van de sanctie. De toetsen op geschiktheid en noodzakelijkheid zien in het algemeen op de vraag of voor een overtreding een sanctie wordt opgelegd en zo ja, welke, terwijl de toets op evenredigheid in strikte zin ziet op de maatvoering van de sanctie na vaststelling van geschiktheid en noodzakelijkheid van de sanctie. Bij de evenredigheid in strikte zin behoren alle omstandigheden van het geval te worden meegewogen, met name de ernst en omvang van de overtreding of de aantasting van de openbare orde en veiligheid, de mate van verwijtbaarheid van de door de sanctie getroffenen en de voorzienbare effectiviteit van de maat van de sanctie.

 Hoe indringend kan die toetsing zijn en met welke omstandigheden kan of moet de rechter daarbij rekening houden?

Wij stellen voorop dat een slechts twee-extremen-systeem (marginaal/terughoudend (‘geen redelijk denkende bestuurder…’) of ‘vol’/indringend) ons onverenigbaar lijkt met het evenredigheidsbeginsel als algemeen rechtsbeginsel omdat onzes inziens bij een werkelijke doel/middel/gevolgen-evenredigheidstoetsing de toetsingsintensiteit traploos meeglijdt met het gewicht van de betrokken algemene en particuliere belangen, de mate van aantasting van grondrechten en de omstandigheden van het geval. Voor de indringendheid van de rechterlijke toetsing van niet-bestraffende sancties achten wij, zoals uit de vorige volzin blijkt, twee oriëntatiepunten het meest relevant. Het eerste is dat van de aard en het gewicht van de bij de oplegging van de sanctie af te wegen algemene en particuliere belangen. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen geschillen waarbij slechts het belang van een direct-belanghebbende burger is betrokken (microbestuur, veelal financiële verhoudingen) en geschillen waarin algemenere en ook derdenbelangen zijn betrokken (macrobestuur). Bij microbestuur kan de rechterlijke toetsing doorgaans indringender zijn, bij macrobestuur ligt terughoudender toetsing in de rede. Het tweede oriëntatiepunt is de ingrijpendheid van het sanctiebesluit, met name de mate waarin fundamentele rechten van betrokkenen worden aangetast. Vergaande toetsing is in elk geval aangewezen als de sanctie vergaand inbreuk op de rechten van art. 8 EVRM maakt. De intensiteit van de rechterlijke toetsing van de vragen of een sanctie moet worden opgelegd en zo ja, welke, kan anders zijn dan de intensiteit van beoordeling van de hoogte van de sanctie. Wij onderscheiden in navolging van het US Supreme Court drie opvolgende delen op de intensiteitsschaal van rechterlijke beoordeling van besluiten: terughoudende toetsing (restraint) waar grote bestuurlijke ruimte onvermijdelijk is en grondrechten een bescheiden of geen rol spelen, vervolgens (in het midden van de schaal) toetsing op globale evenredigheid (intermediate, dus met smallere bestuurlijke marges waar het gewicht van de belangen en de betrokkenheid van grondrechten oploopt), en indringend, i.e. op juistheid van het besluit (intensive) waar die belangen en grondrechtenaantasting maximaal is, waar de rechter zo mogelijk ook zelf de evenredigheidstoets overneemt.

 Hoe ver gaat de rechterlijke toetsing in de situatie dat de opleggingsbevoegdheid van de sanctie wettelijk of beleidsmatig is gefixeerd?

Fixatie van de sanctieopleggingsbevoegdheid door middel van beleidsregels beperkt de rechterlijke toetsing op evenredigheid van de opgelegde sanctie niet. Een beleidsregel kan door de rechter buiten toepassing worden gelaten als hij onvoldoende ruimte laat voor toepassing van art. 3:4(2) (evenredigheidsbeginsel). Leidt de toepassing van de beleidsregel alleen in het concrete geval tot een onevenredige uitkomst, dan biedt de afwijkingsbevoegdheid/plicht van art. 4:84 Awb uitkomst, ook als de omstandigheden van het geval in abstracto in de beleidsregel zijn verdisconteerd. Wettelijke fixatie door middel van een algemeen verbindend voorschrift niet zijnde een formele wet, beperkt de rechterlijke toetsing van sancties op evenredigheid evenmin. Een avv kan in het concrete geval buiten toepassing worden gelaten als die toepassing leidt tot een sanctie in strijd met art. 3:4(2) Awb. Leidt toepassing van het avv structureel tot sancties in strijd met het evenredigheidsbeginsel, dan kan de rechter het avv onverbindend verklaren. Bij de rechterlijke evenredigheidsbeoordeling van de (toepassing van het) avv kunnen door de avv-opsteller verdisconteerde omstandigheden worden meebeoordeeld. De rechter is bij de toetsing van avv’s in uitgangspunt wel terughoudender dan bij toetsing van beleidsregels, die in beginsel alleen zelfbinding van het bestuur opleveren, niet van de burger, nu zij slechts de opvatting van het bestuur over de uitleg van de wet inhouden.

Bij fixatie van (sanctie)bevoegdheidsuitoefening bij formele wet moet die wet zoveel mogelijk rechtsbeginselconform worden uitgelegd. Acht de rechter een bij formele wet voorgeschreven sanctieoplegging in strijd met art. 3:4(2) Awb en biedt direct werkend EU/internationaal recht of beginselconforme interpretatie geen soelaas, dan kan de rechter op grond van de Doorbraakarresten van 1978 bij ernstige strijd met het evenredigheidsbeginsel, zoals ook gecodificeerd art. 3:4(2) Awb, die formele wet in een concrete zaak buiten toepassing laten, maar in beginsel alleen als de onevenredigheid zit in een door de formele wetgever niet verdisconteerde omstandigheid. Voor het overige kan de rechter naar huidig intern recht een bij formele wet dwingend voorgeschreven sanctieoplegging niet tegenhouden op basis van art. 3:4(2) Awb of het ongeschreven evenredigheidsbeginsel. Wel kan zij – en moet zij ons inziens – een declaratoir oordeel vellen dat de formele wet algemene rechtsbeginselen of hoger recht schendt, ook al kan zij om constitutionele redenen niet zelf ingrijpen. Bovendien achten wij de tijd rijp voor de in 1989 in het Harmonisatiewet-arrest nog niet gekozen engere uitleg van het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet, opdat ook dwingende formele-wetsbepalingen kunnen worden getoetst aan internrechtelijke algemene rechtsbeginselen, en niet alleen aan rechtstreeks werkend EU-recht en volkenrecht (inclusief Europese rechtsbeginselen zoals het evenredigheidsbeginsel).

 In welke mate speelt de samenloop met andere voor de overtreding opgelegde sancties een rol, en maakt het nog uit of die sancties bestuursrechtelijk of strafrechtelijk zijn?

Dit bewaren wij voor een volgende keer (zie 3.4), behoudens het hieronder in de onderdelen 14 en 15 opgemerkte, dat er op neerkomt dat de rechter die over een punitieve sanctie gaat, steeds alle omstandigheden in aanmerking moet nemen, dus ook de oplegging van andere al dan niet punitieve bestuurlijke sancties én civiele sancties zoals huurontbinding en blacklisting. De bestuursrechter die over herstelsancties gaat, hoeft bij haar evenredigheidsbeoordeling in beginsel geen rekening te houden met eventuele punitieve sancties naar aanleiding van hetzelfde gedrag omdat bestraffing in beginsel los staat van herstel en de rechter die over de bestraffing gaat al rekening moet houden met de herstelsanctie, maar zij moet wel rekening houden met civiele sancties zoals huurontbinding en blacklisting die door civiele partijen in samenwerking met het bestuur worden toegepast. Onder omstandigheden kan een samenloop van sancties een individual and excessive burden opleveren in strijd met art. 1 Protocol I EVRM, die door de laatst oordelende rechter moet worden voorkomen.

Algemene opmerkingen over de drie te beoordelen zaken

11.1.De drie zaken die als grondslag dienen voor het verzoek om een conclusie, hebben vooral die functie: kapstok om het conclusieverzoek aan op te hangen. Veel van het bovenstaande is niet direct relevant voor de drie concrete zaken, onder meer niet omdat het in geen van de drie gevallen gaat om wettelijk gefixeerde sanctionering, laat staan om fixatie bij formele wet. Wel zijn in de twee woningsluitingszaken beleidsregels aan de orde, maar die houden geen mechanistisch beleid in. Anders dan in de Kinderopvangtoeslagaffaire gaat het dus niet zozeer om bovenaf-beklemming van de rechter (art. 120 Grondwet), maar om voorkoming van rechterlijke beklemming van de beleids- en beslissingsruimte van het bestuur.

11.2.Het gaat bovendien in alle drie de zaken vooral om de vaststelling van feiten en de beoordeling van hun betekenis voor toekomstig gedrag van personen. Anders dan de Afdeling, zij wij geen feitenrechters, maar wij zetten hieronder desondanks uiteen tot welke resultaten wij vermoedelijk zouden komen. Zoals gezegd: het geleerde betoog hierboven heeft daar ten opzichte van het geldende recht weinig invloed op.

11.3.
Rechtskundig volgen uit het bovenstaande voor de drie te beslechten gevallen slechts vier gezichtspunten:

(i) qua rechtskundige basis en inhoud van de rechterlijke evenredigheidstoetsing: beginselconforme toepassing van het evenredigheidsbeginsel zoals gecodificeerd in art. 3:4(2) Awb, dat wil zeggen conform de in het Unierecht en bij de beperking van EVRM-rechten gebruikte driestaps-doel/middel-toetsing op (a) geschiktheid, inclusief effectiviteit en coherentie, (b) noodzakelijkheid en (c) evenredigheid stricto sensu.

(ii) qua toetsingsintensiteit op basis van het gewicht van de betrokken belangen en de mate van aantasting van grondrechten: wat de sluitingsbevelen in de zaken 1 en 2 betreft: noch een terughoudende, noch een indringende rechterlijke toetsing, maar een intermediate intensiteit omdat zowel de bestuurlijke beoordelingsruimte ter zake van het algemene belang en de belangen van derden, als de aantasting van met name het huisrecht zwaar wegen. Wat het invorderingsbesluit in zaak 3 betreft, geldt dat als het om het dwangsombesluit zou gaan, in beginsel dezelfde intermediate toetsingsintensiteit zou gelden, tenzij de dwangsom in feite een voorwaardelijke boete is, in welk geval de volle evenredigheidsbeoordeling zou passen die bij boeten past, maar in die zaak 3 gaat het niet om het dwangsombesluit, maar om het invorderingsbesluit, en wordt de rechterlijke beoordeling dus beperkt door de formele rechtskracht van het dwangsombesluit;

(iii) in de zaken 1 en 2 gaat het mede om het al dan niet volgen van beleid. Beleid is geen avv, laat staan een formele wet en kan door de rechter dan ook buiten toepassing gelaten worden als het volgen ervan het geschreven of ongeschreven evenredigheidsbeginsel schendt. Het bestuur moet verder op grond van art. 4:84 Awb ook de eventueel in het beleid in abstracto al beoordeelde omstandigheden nogmaals in concreto afwegen. Het bestuursorgaan moet maatwerk en geen confectie leveren, zeker bij (ingrijpende) aantasting van het huisrecht en het eigendomsrecht.

(iv) Ingevolge de in 9.2.3 hierboven geciteerde uitspraak van de Afdelingn

ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.

moeten op grond van art. 4:84 Awb ook de eventueel in het beleid in abstracto al beoordeelde omstandigheden alsnog in concreto afgewogen worden in combinatie met de andere omstandigheden. Of de omstandigheden nu bijzonder zijn of niet: als het beleid in de concrete omstandigheden leidt tot onevenredige gevolgen, behoort het bestuursorgaan af te wijken om die gevolgen te verevenredigen aan het doel. Het accent van de beoordeling ligt op de concrete uitkomst van de beleidsregel in het individuele geval, in plaats van op de vragen of de beleidsregel in abstracto redelijk oogt en of de adressaat er in slaagt om zijn omstandigheden als ‘bijzonder’ aangemerkt te krijgen. Het bestuursorgaan moet geen confectie, maar maatwerk leveren, zeker bij aantasting van het huisrecht en de inkomensverwervingscapaciteit van niet-drugs-betrokken bewoners.

12. Art. 13b Opiumwet en diens parlementaire geschiedenis

12.1.Omdat het in twee van de drie zaken gaat om de sluiting van een woning op basis van de Wet Damocles,n

Wet van 18 maart 1999, houdende wijziging van de Opiumwet in verband met het creëren van de mogelijkheid voor de burgemeester om bestuursdwang toe te passen ter handhaving van de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet in voor het publiek toegankelijke lokalen en daarbij behorende erven, Stb. 1999, 167.

die aanvankelijk alleen voor lokalen gold (voor woningen bestond art.174a gemeentewet, maar dat bleek onvoldoende effectief door bewijsproblemen), citeren wij hieronder de voor de zaken 1 en 2 meest relevante passages van de parlementaire geschiedenis van de uitbreiding van de Wet Damocles (van art. 13b Opiumwet) tot woningen.

Art. 13b Opiumwet luidt als volgt:

‘1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf:

a. een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;

b. een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a voorhanden is.

2. Het eerste lid is niet van toepassing indien woningen, lokalen of erven als bedoeld in het eerste lid, gebruikt worden ter uitoefening van de artsenijbereidkunst, de geneeskunst, de tandheelkunst of de diergeneeskunde door onderscheidenlijk apothekers, artsen, tandartsen of dierenartsen.’

12.3.In de ‘Cannabisbrief’ van 23 april 2004 heeft het kabinet zijn cannabisbeleid uitgewerkt.n

Kamerstukken II 2003/04, 24 077, nr. 125.

Het kabinet kondigde overleg aan met de VNG/gemeenten over knelpunten in de toepassing van de toenmalige art. 13b Opiumwet (‘Damocles’-sluiting van lokalen) en 174a Gemeentewet op niet-gedoogde verkooppunten. Dat overleg leidde tot een wetsvoorsteln

Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 2.

tot uitbreiding van de Wet Damoclesn

Wet van 27 september 2007 tot wijziging van de Opiumwet in verband met het creëren van de mogelijkheid voor de burgemeester om bestuursdwang toe te passen ter handhaving van de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet in woningen en lokalen of bij woningen of lokalen behorende erven, Stb. 2007, 355.

om burgemeesters ook bevoegd te maken tot bestuursdwang tot sluiting als in woningen (dus niet alleen in lokalen) of op bijbehorende erven een middel op lijst I of II Opiumwet wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt of daartoe aanwezig is. De wetgever achtte het noodzakelijk om bij de handhaving van de Opiumwet woningen gelijk te schakelen met lokalen.n

Kamerstukken II 2005/06, 30515, nr. 3, p. 6.

Het was niet de bedoeling om bij een eerste overtreding van de Opiumwet meteen de woning te sluiten. Ook bij toepassing van het gewijzigde artikel 13b Opiumwet zou gefaseerd worden opgetreden. Bij een eerste constatering van drugshandel zou veelal volstaan worden met minnelijk vooroverleg, een schriftelijke waarschuwing of het opleggen van een dwangsom.n

Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 6, p. 1-2.

12.4.De Afdeling heeft over dat laatste in de overzichtsuitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912, overwogen dat in de parlementaire geschiedenis van art. 13b(1) Opiumwetn

Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3, p. 8 en Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 6, p. 1 en 2.

weliswaar ‘in algemene zin’ is vermeld dat bij een eerste overtreding nog niet tot sluiting van de woning moet worden overgegaan, maar moet worden volstaan met een waarschuwing of soortgelijke maatregel (zie 12.7 en 12.8 hieronder), maar dat dit moet worden beschouwd als een uitgangspunt waarvan in ‘ernstige gevallen’ mag worden afgeweken en dat de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs steeds als ‘ernstig’ in deze zin kan worden aangemerkt. Aldus wordt bij aantreffen van meer dan een halve gram (dat is één pil) harddrugs in een woning al ‘noodzaak’ aangenomen en kan dus zonder waarschuwing of ander opschalingsplan meteen gesloten worden. Zoals boven (8.4.3) bleek, menen wij dat daarmee een noodzaak-toets feitelijk achterwege blijft, hetgeen niet strookt met de onzes inziens wenselijke Europese evenredigheidstoetsing en, zoals hieronder zal blijken, evenmin met de wetsgeschiedenis. Andersom: hoewel de wetgever verstoring van de openbare orde om bewijstechnische redenen bewust juist niet als voorwaarde voor uitoefening van sluiting door bestuursdwang heeft gesteld, speelt de aannemelijkheid daarvan – onzes inziens terecht – wel een belangrijke rol bij de beoordeling of sluiting noodzakelijk is.

12.5.De uitbreiding van art. 13b Opiumwet tot woningen is op 1 november 2007 in werking getreden.

12.6.De memorie van toelichtingn

Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3.

bij deze uitbreiding van de Damocles-sluiting van lokalen tot ook woningen vermeldt onder meer het volgende:

(blz. 1) “(…) de toepassing van artikel 174a van de Gemeentewet (heeft) aan het licht gebracht dat deze bepaling weliswaar mogelijkheden biedt om op te treden tegen de illegale verkoop van drugs vanuit woningen, maar niet toereikend is. Kort samengevat wordt de ontoereikendheid veroorzaakt door de noodzaak om steeds verstoring van de openbare orde aan te tonen. (…). Gemeenten willen graag op korte termijn langs efficiëntere weg kunnen komen tot aanpak van drugshandel vanuit woningen en bepleiten aanpassing van de wetgeving. Tegen deze achtergrond wordt voorgesteld om de werkingssfeer van artikel 13b van de Opiumwet zodanig uit te breiden dat daaronder voortaan ook woningen, lokalen die niet voor het publiek toegankelijk zijn en de bijbehorende erven vallen. Dit betekent dat de burgemeester voortaan uitsluitend wegens overtreding van de Opiumwet bestuursdwang kan toepassen ten aanzien van illegale verkooppunten, ongeacht of deze in woningen of andere lokalen zijn gevestigd. Bij woningen is dus voor sluiting niet langer verstoring van de openbare orde of de vrees daartoe nodig.”

(blz. 6) Gebleken was dat ‘(…) de ervaring die bij de gebruikmaking van artikel 174a van de Gemeentewet werd opgedaan een leerproces vormde voor personen die zich met illegale verkoop van drugs bezighouden. Daarbij moet bedacht worden dat het hierbij veelal gaat om personen met een criminele achtergrond die bij het opzetten van de illegale verkooppunten beschikken over ruime financiële middelen die ze uit eerdere criminele activiteiten hebben verkregen. Het leerproces bestaat daarin dat zij steeds beter weten in te spelen op het feit dat voor sluiting van een woning verstoring van de openbare orde moet worden aangetoond. Een voorbeeld daarvan vormt de keuze van het pand. Een vrijstaand pand heeft wegens het ontbreken van buren de voorkeur, evenals de vestiging in de nabijheid van een ruime parkeerplaats of juist in een winkelgebied. Ook het opkopen van de aangrenzende panden komt voor. Bij de inrichting en de exploitatie van de panden wordt de woonfunctie in schijn behouden. Methoden daarvoor zijn het verhuren van een deel van het pand aan schijnbewoners of door het plaatsen van wat schaars meubilair waarmee de indruk van bewoning wordt gesimuleerd. Ook het gedrag van de klantenkring wordt beïnvloed door dringende adviezen over het niet met draaiende motor parkeren en het overigens vermijden van lawaai, alsook het gebruik van de drugs uit te stellen totdat men elders is. Ten slotte grijpt men ook naar maatregelen als het bedreigen of op andere wijze intimideren van omwonenden opdat deze afzien van klachten (…). (…).

In de gevallen, waarin de exploitant van het pand op deze bewijsdrempel heeft geanticipeerd, slagen gemeenten en niet of nauwelijks in de rechter van de juistheid van de sluitingsbeslissing te overtuigen en wordt de exploitant in het gelijk gesteld.’

(blz. 8) ‘De regering realiseert zich dat de voorgestelde uitbreiding van artikel 13b van de Opiumwet het recht op ongestoord genot van de woning zoals dat is neergelegd 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (…) raakt. Evenals dit voor artikel 174a van de Gemeentewet geldt, dient de thans voorgestelde wetsbepaling te voldoen aan de eisen die artikel 8 EVRM stelt. (…). Het doel dat wordt gediend met het wetsvoorstel sluit aan bij het doelcriterium «voorkoming van strafbare feiten» zoals opgesomd in artikel 8, tweede lid van het EVRM. Daarnaast worden met het wetsvoorstel ook rechten van anderen, in dit geval omwonenden, beschermd: aan intimidatiepraktijken wordt een einde gemaakt en overlast wordt weggenomen. Daardoor kunnen omwonenden het recht op ongestoord genot van hun woning weer ten volle uitoefenen.

De voorgestelde uitbreiding van artikel 13b van de Opiumwet voldoet ook aan de overige eisen van artikel 8 EVRM. De bevoegdheid wordt in de wet vastgelegd en aan de eisen van voorzienbaarheid en toegankelijkheid wordt eveneens voldaan. In dit verband wordt ook nog gewezen op het door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM beschermde recht op het ongestoorde genot van de eigendom. Daarbij is het onderscheid tussen bedrijfspanden of woningen overigens niet relevant. Voor beide typen gebouwen geldt dat een inbreuk daarop veeleer ontstaat door aanvullende maatregelen, als bedoeld in de Woningwet of de Onteigeningswet, tegen panden of woningen ten aanzien waarvan al bestuursdwang is toegepast. Dergelijke beperkingen op het genot van het eigendom kunnen echter ingevolge het EVRM worden gesteld in het algemeen belang en onder voorwaarden voorzien in de wet en met het oog op een legitiem doel. Staten wordt hierbij overigens een grote beleidsvrijheid gelaten bij het vaststellen van proportionaliteit.

In diverse gemeenten heeft men een stappenplan opgesteld voor het optreden tegen illegale handel van drugs vanuit woningen, die voor dat doel misbruikt wordt. Zulk een plan bevat in het algemeen maatregelen die oplopen wat betreft de ingrijpendheid ervan. Meer concreet moet daarbij gedacht worden aan een getrapte sanctionering, waarbij na een eerste constatering van verstoring van de openbare orde wordt volstaan met minnelijk vooroverleg, een schriftelijke waarschuwing of het opleggen van een dwangsom. Bij herhaling wordt overgegaan tot een tijdelijke sluiting van bijvoorbeeld 3 of 6 maanden en bij daarna nog aanhoudende verstoring van de openbare orde tot een sluiting van een jaar of zelfs definitieve sluiting. Ook bij de nieuwe bevoegdheid van artikel 13b van de Opiumwet zal met een dergelijk stappenplan worden gewerkt. Aldus wordt de burger de gelegenheid gegeven om door het tijdig verlenen van medewerking de inzet van het ultimum remedium – sluiting van de woning – te voorkomen. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat tot nu toe van medewerking veelal slechts sprake is in de gevallen, waarin de bewoner meer uit hobby dan uit winstbejag illegaal cannabis verkoopt. Van medewerking door degenen die bewust de woning als illegaal verkooppunt exploiteren, is meestal geen sprake, zodat voor die woningen slechts het middel van sluiting resteert.’

12.7.De nota naar aanleiding van het verslagn

Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 6.

bij de uitbreiding van art. 13b Opiumwet tot woningen vermeldt onder meer het volgende:

(blz. 1) ‘(…). De illegale verkoop van drugs uit woningen heeft zich in de loop der jaren zodanig ontwikkeld dat deze bijdraagt aan de verloedering van wijken en leidt tot onveilige situaties voor burgers. Er is sprake van een professionele criminaliteit die elke ruimte die de wet nog laat ten volle uitbuit. De beschikbare financiële middelen maken de aanschaf van woonpanden met het uitsluitende doel om er illegaal drugs te verkopen vrij eenvoudig. (…).

Wij zijn ons ervan bewust dat de voorgestelde bevoegdheid om woningen te kunnen sluiten een verregaande bevoegdheid is, zeker wanneer het zou gaan om een pand waarin ook daadwerkelijk wordt gewoond. Het gaat echter nagenoeg altijd om woningen die niet of slechts naar uiterlijke schijn worden bewoond. Wij begrijpen dat de gestelde vragen vooral zijn ingegeven om een proportionele inzet van deze sluitingsbevoegdheid te verzekeren. Dit heeft aanleiding gegeven tot nader overleg met en raadpleging van gemeenten. Wij menen er verder goed aan te doen hier aan te geven dat het niet de bedoeling is bij een eerste overtreding van de Opiumwet acuut tot sluiting van de woning over te gaan. Zoals thans bij toepassing van artikel 174a van de Gemeentewet, zal ook voor het gewijzigde artikel 13b van de Opiumwet gelden dat er gefaseerd wordt opgetreden. Bij een eerste constatering van drugshandel wordt veelal volstaan met minnelijk vooroverleg, een schriftelijke waarschuwing of het opleggen van een dwangsom. Met het oog op sluitingen hebben gemeenten ook stappenplannen ontwikkeld of zijn daar nog mee bezig.’

(blz. 2) ‘(…). Overigens vindt in de praktijk optreden tegen panden pas plaats, nadat al is geconstateerd dat er sprake is van illegale verkoop, aflevering of verstrekking van drugs. Die constatering is vastgelegd in informatie die door de gemeente is vergaard, meer in het bijzonder in processen in processen-verbaal van de politie over waarnemingen van gedragingen in en rond het pand en/of verklaringen van kopers. Het enkele aantreffen van drugs in een pand zonder dat er sprake is van enige indicatie dat er in of vanuit het desbetreffende pand drugs verkocht, afgeleverd of verstrekt werden, is niet voldoende voor het toepassen van artikel 13b van de Opiumwet. Dat zal voor woningen niet anders zijn. (…). Deze leden vroegen verder welke betekenis de sluiting van een pand heeft voor de bewoner of eigenaar. Voor zover er al sprake is van werkelijke bewoning zal de sluiting voor de bewoner betekenen, dat hij zal moeten omzien naar andere woonruimte. De sluiting op zichzelf brengt geen wijziging in de eigendomsverhoudingen. Wel is van belang dat op grond van de in de inleiding van deze nota genoemde Wet Victor verdergaande maatregelen kunnen worden getroffen die in het uiterste geval ook onteigening kan inhouden op grond van artikel 77, eerste lid, sub 6, van de Onteigeningswet.’

(blz. 3-4) ‘(…). Wij erkennen met de Raad van State de noodzaak om zorgvuldig om te gaan met wettelijke bevoegdheden die het woonrecht beperken. Wij zijn echter van mening dat de wettelijke context waarin deze wetswijziging tot stand komt (naast artikel 174a van de Gemeentewet en de genoemde Wet Victor) en de bestaande uitvoeringspraktijk, in het bijzonder de hantering van een stappenplan, een goede balans tussen het algemeen belang en het individuele belang op ongestoord genot van de woning voldoende waarborgt. Tegen deze achtergrond geven wij er de voorkeur aan de bestuursdwang niet nader te omschrijven.’

(blz. 4-5) ‘(….). Deze illegale drugshandel heeft een georganiseerd karakter en gaat gepaard met onder andere intimidatiepraktijken tegen omwonenden, waardoor overlastmeldingen en/of zichtbare overlast niet of nauwelijks sprake is. Dit draagt bij aan verloedering van de woonomgeving, die evenzeer onwenselijk is. De ontwikkelingen die de illegale verkoop vanuit woningen de laatste jaren heeft doorgemaakt, maakt het optreden ertegen alleen maar meer noodzakelijk. Dat optreden dient zichtbaar effectief te zijn. Nu het gemeenten niet of slechts zeer moeizaam lukt om op basis van de huidige instrumenten adequaat en zichtbaar op te treden tegen de verkoop van (soft)drugs uit woningen, leidt dit bij omwonenden tot veel frustraties, aangezien een hardnekkige kern van illegale verkooppunten blijft bestaan. Dit tast de geloofwaardigheid van de overheid aan.’

(blz. 5) ‘Deze leden vroegen verder of artikel 13b van de Opiumwet in alle gevallen waarin sprake is van illegale verkooppunten meteen zal worden ingezet of dat het als «laatste redmiddel» zal worden gebruikt. In het overleg met gemeenten voorafgaand aan de opstelling van het wetsvoorstel en naar aanleiding van het verslag, is duidelijk geworden dat deze wijziging van de Opiumwet niet alleen bedoeld is, maar ook gezien wordt als een aanvulling op de bestaande instrumenten. Met andere woorden, waar andere instrumenten naar verwachting of ervaring geen soelaas bieden, zal het worden ingezet. Aangezien de aard en de ligging van illegale verkooppunten per gemeente kan verschillen, zal het steeds om lokaal maatwerk gaan. De keuze voor de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet of artikel 174a van de Gemeentewet om illegale verkooppunten tegen te gaan, zal daarom afhangen van de plaatselijke situatie. (….). Zoals in de inleiding is aangegeven wordt er inderdaad gefaseerd opgetreden. Daartoe dient het stappenplan. Dit houdt nauw verband met de ook door deze leden beoogde proportionaliteit van het overheidsoptreden.’

12.8.De memorie van antwoord aan de Eerste Kamer vermeldt onder meer:n

Kamerstukken I 2006/07, 30 515, C (MvA I ), p. 1-2.

‘De Raad van State adviseerde om het proportionaliteits- en subsidiariteitsvereiste te onderstrepen door de bestuursdwang nader te omschrijven in artikel 13b van de Opiumwet door het opnemen van een niet limitatieve opsomming van vormen van bestuursdwang. Wij hebben in het nader rapport en in de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2006–2007, 30 515, nr. 6, blz. 3) (…) gemotiveerd waarom aan deze suggestie geen gevolg is gegeven. De belangrijkste redenen waren – kort samengevat – dat het noemen van voorbeelden van bestuursdwang vanuit een oogpunt van wetssystematiek ongebruikelijk is en, daarnaast, dat een opsomming in de onderhavige bepaling in de praktijk tot tegendraadse effecten kon leiden. In de praktijk hanteren veel gemeenten bij het bestuurlijke optreden tegen woningen en lokalen, van waaruit handel in drugs plaatsvindt, nu al handhavingsarrangementen. Die handhavingsarrangementen bevatten afspraken tussen vertegenwoordigers van de lokale driehoek en maken onderdeel uit van het lokale drugsbeleid. Uit die arrangementen blijkt verder dat het bestuurlijke optreden, dat wordt toegepast in zwaarte toeneemt naar mate het aantal overtredingen en/of de ernst ervan toeneemt. De sluiting van een pand betreft de meest verregaande vorm van bestuursdwang die wordt toegepast. Juist daarom volgt men bij een sluiting in het algemeen een stappenplan. Daarin zijn de verschillende fasen beschreven van het proces dat uitmondt in een sluiting. Onderdeel van een stappenplan vormt dat de belanghebbende door eigen handelen een sluiting alsnog kan voorkomen. (…). De belangrijkste reden daarvoor is, dat met een beleidskader voor de handhaving een concreet optreden eenvoudig te rechtvaardigen zal zijn tegenover de rechter en daardoor effectief zal blijken te zijn. Het hanteren van een stappenplan door de gemeenten lijkt ons van belang, omdat zij zich daarmee zelf verzekeren van een checklist voor het eigen optreden, en omdat ook voor de rechter inzichtelijk wordt welke belangenafweging vooraf is gegaan aan het bestuurlijke optreden. Beide instrumenten zijn hulpmiddelen bij het optreden op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Het is echter niet zo, dat zonder het bestaan van dit instrumentarium het toepassen van bestuursdwang tegen een woning per definitie in strijd zal zijn met artikel 8 van het EVRM. In een dergelijk geval zal de gemeente wel bij de rechter voor een zwaardere opgave staan om haar optreden te verdedigen.’

12.9.De meest recente aanpassing van artikel 13b van de Opiumwet is op 1 januari 2019 in werking getreden, toen de sluitingsbevoegdheid opnieuw is uitgebreid.n

Wet van 12 december 2018 tot wijziging van de Opiumwet (verruiming sluitingsbevoegdheid), Stb. 2018, 481.

De burgemeester is nu ook bevoegd tot een last onder bestuursdwang als in een woning of lokaal of op een bijbehorend erf een voorwerp of stof voorhanden is als bedoeld in art. 10a(1)(3º) of art. 11a Opiumwet. Dat betekent dat ook gesloten kan worden bij strafbare voorbereidingshandelingen. De overwegingen daarvoor waren de volgende: sluiting op grond van art. 13b Opiumwet beoogt beëindiging of opheffing van drugslocaties en is daarmee ‘pandgericht’. Om de gewenste integrale aanpak mogelijk te maken, moeten voldoende instrumenten voor de autoriteiten bestaan. De bestuurlijke sluitingsbevoegdheid op grond van art. 13b Opiumwet gold niet voor stoffen en voorwerpen die geen drugs zijn in de zin van de Opiumwet, dus niet voor stoffen en voorwerpen gebruikt voor productie en distributie. Het criminele circuit zocht naar mogelijkheden om de integrale aanpak van drugscriminaliteit te omzeilen, waardoor het bestuurlijke instrumentarium uitbreiding behoefde,n

Kamerstukken II 2016/17, 34 763, nr. 3, p. 2-3.

ook omdat in die situaties gevaar bestaat voor de lokale woon- en leefomgeving, nu de grondstoffen en bereidingsmiddelen gevaarlijk kunnen zijn.n

Zie voor de eerste uitspraak over deze uitbreiding de uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:617, Gst 2020/98 m.nt. Binnendijk en Van der Heijen.

12.10De MvT bij die laatste uitbreiding vermeldt onder meer het volgende:n

Kamerstukken II 2016/17, 34 763, nr. 3, p. 5.

‘Wat betreft de noodzaak van proportionaliteit tussen de gepleegde overtreding en de sanctie merk ik op dat artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen belangen. Die bepaling geldt ook al voor het huidige artikel 13b, waarover de NVvR zelf opmerkt dat niet is gebleken van een tekort aan rechtsbescherming. Naar mijn oordeel biedt dat algemene evenredigheidsbeginsel ook voor de voorgestelde verruiming voldoende waarborgen.’

De nota naar aanleiding van het verslag vermeldt onder meer:n

Kamerstukken II 2016/17, 34 763, nr. 6, p. 3 en p. 7.

‘De genoemde leden vragen of het mogelijk is om een standaardcheck door bijvoorbeeld een rechter in te bouwen, voordat de woning of het lokaal gesloten wordt. Zo ja, waarom is hiervoor niet gekozen? Zo nee, ziet de regering andere mogelijkheden om extra rechtsbescherming te bieden voordat een gezin op straat belandt? Uitgangspunt van het bestuursrecht is dat besluiten worden genomen door het bestuur en vervolgens kunnen worden beoordeeld door de (bestuurs)rechter. Het democratisch gelegitimeerde en gecontroleerde bestuur is aangesteld om de wetgeving, die vaak beoordelingsruimte en beleidsvrijheid biedt, uit te voeren. De rechter heeft steeds het laatste woord over de rechtmatigheid van het bestuurshandelen. De ingrijpendheid van besluiten is op zichzelf geen reden om van genoemd uitgangspunt af te wijken. Daar komt nog bij dat betrokkenen in beginsel worden gehoord voordat de burgemeester het sluitingsbevel geeft. Bovendien kunnen zij de bestuursrechter verzoeken om het bevel te schorsen. De voorzieningenrechter beoordeelt of de burgemeester in het besluit (of tijdens de zitting) voldoende heeft gemotiveerd waarom hij de sluiting, ondanks de bezwaren van belanghebbenden, gerechtvaardigd acht. Daarbij moet de burgemeester zich rekenschap gegeven van de omstandigheden van de belanghebbenden, zoals de consequenties voor het gezin. Doet de burgemeester dat onvoldoende, dan zal de voorzieningenrechter het besluit schorsen.

(…).

Verder vragen de genoemde leden wat er gebeurt met de mensen die in de gesloten woningen woonden. De bewoners vinden in de meeste gevallen onderdak via hun directe sociale omgeving. De gemeente schakelt zo nodig in een vroeg stadium relevante hulpverleningsinstanties in (bijvoorbeeld maatschappelijke opvang) of zorgt soms zelf voor vervangende woonruimte, bijvoorbeeld als de belanghebbende niet in staat lijkt om zelf op zoek te gaan naar vervangende woonruimte of als er minderjarige kinderen bij betrokken zijn.’

13. Zaak 202006932/1 – [partij A]/[partij B]/[partij C] v. Burgemeester van Waadhoeke

Overwegingen

13.1.Voor de vastgestelde feiten, de bezwaarfase en het procesverloop bij de Rechtbank verwijzen wij naar 1.1 t/m 1.15 hierboven.

13.2.Zoals volgt uit 8.4.3 hierboven, menen wij dat de rechterlijke toetsingsintensiteit zich bij een Damocles-woningsluiting beweegt op het middelste derde deel van de intensiteitsschaal (intermediate), behalve de beoordeling van de verwijtbaarheid van de belanghebbenden, die onzes inziens volledig aan de rechter is.

13.3.Gegeven de aangetroffen hoeveelheden drugs en geld en gezien de aard van de overige aangetroffen spullen, zoals vaatjes methylalcohol en hennepafval, lijkt het ons buiten twijfel te staan dat de burgemeester bevoegd was tot sluiting. Gegeven de onzelfstandigheid van de zolderverdieping als woonruimte en de bereikbaarheid ervan vanuit het woongedeelte en het atelier, geldt dat voor het hele pand; niet alleen de zolder.n

Zie bv. ABRvS 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2456, ov. 4.2 en 4.3 en ABRvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2097, onder 3.3.

13.4.Toepassing van de Europese driestapsbeoordeling die wij voorstaan (zie 8.2.1) en die wij in casu te meer aangewezen achten omdat zowel art. 8 EVRM (huisrecht en privéleven) als art. 1 Protocol I (eigendomsrecht) in geding zijn, levert het volgende op: de door de wetgever verklaarde doelen van woningsluiting, als ‘ultimum remedium’, aanvullend op met name strafrechtelijk optreden, zijn: (i) beëindiging of voorkoming van schijnbewoning van drugsverkooppunten, (ii) beëindiging of voorkoming van intimidatiepraktijken, (iii) wegnemen en voorkomen van overlast, (iv) herstel in het recht van ongestoord genot van omwonenden van hun woning, (v) ontmoedigen van (professionele) criminaliteit, onder meer door (vi) ‘zichtbaar effectief optreden’ en (vii) herstel of bevestiging van ‘de geloofwaardigheid van de overheid’, (vii) voorkoming van verloedering van wijken, (viii) voorkoming van frustratie van omwonenden, (ix) voorkoming van onveilige situaties voor burgers en (meest recent) (x) behoeden van de buurt voor gevaarlijke stoffen.

13.5Het is duidelijk dat sluiting deze doelen kan dienen, maar opmerking verdient wel dat de belangrijkste van deze doelen in casu niet bereikt kunnen worden omdat het probleem zich helemaal niet voordoet: van schijnbewoning door [partij A] en [partij B] is geen sprake. Evenmin is sprake van enige intimidatie, overlast, verloedering van de buurt of frustratie van omwonenden. Zoals ook uit de stukken van de zijde van de burgemeester blijkt, gaat het in casu alleen om ontmoediging (‘onaantrekkelijk maken’ van de gemeente voor criminelen), ‘zichtbaar effectief optreden’ en geloofwaardigheid van de overheid (‘signaalfunctie’) en preventieve veiligheid (zulke ernstige gevallen wil zij ‘ver buiten haar gemeente houden’ omdat bij hernieuwd gebruik van de woning voor zulke ernstige feiten ‘schiet- en geweldincidenten niet ondenkbaar zijn’). Wij merken op dat geen enkel vuurwapen is aangetroffen. Zij had nog wel punt (x) kunnen aanvoeren, nu methylalcohol giftig is, hetgeen de aangehouden zoon, gezien het aangetroffen gasmasker, kennelijk niet onbekend was. Enige ‘loop’ naar de woning is ook volgens de burgemeester nooit aangetoond, en daarom ook niet aan haar besluit ten grondslag gelegd.

13.6Wij menen dat niettemin aangenomen kan worden dat sluiting in casu een geschikt middel is om de door de burgemeester gestelde doelen te bereiken.

13.7Wat betreft de noodzaakbeoordeling doet zich de complicatie voor dat – zoals uit onderdeel 12 herhaaldelijk blijkt – de wetgever er bij de uitbreiding van art. 13b Opiumwet naar woningen van uitging dat het ‘nagenoeg altijd om woningen (gaat) die niet of slechts naar uiterlijke schijn worden bewoond’. Die veronderstelling is in elk geval in beide thans te beslissen zaken evident onjuist. Onbekend is wat de wetgever (dan wel) wilde in geval van volstrekt reguliere en fatsoenlijke, door de buurt blijkens een solidariteitsactie zelfs hogelijk gewaardeerde bewoning door een echtpaar dat ten onrechte meende er op te kunnen vertrouwen dat hun tijdelijk wegens relatieproblemen bij hen op zolder bivakkerende zoon zich niet meer met ‘die zooi’ (zie 13.16 hieronder) zou bezighouden.

13.8De wetgever heeft tijdens de parlementaire behandeling verder onder meer aangegeven dat

‘het niet de bedoeling is bij een eerste overtreding van de Opiumwet acuut tot sluiting van de woning over te gaan’,

‘bij een eerste constatering van drugshandel (…) veelal volstaan [zal worden] met minnelijk vooroverleg, een schriftelijke waarschuwing of het opleggen van een dwangsom’, en

‘het enkele aantreffen van drugs in een pand zonder dat er sprake is van enige indicatie dat er in of vanuit het desbetreffende pand drugs verkocht, afgeleverd of verstrekt werden, (…) niet voldoende (is) voor het toepassen van artikel 13b van de Opiumwet.’

13.9Beide gegevens doen twijfel rijzen aan de noodzaak van rauwelijkse sluiting, mede gegeven de detentie van de betrokken zoon, de verzekering van het echtpaar dat hij, gegeven de voor hen traumatische inval en aangetroffen spullen, niet meer welkom is en de vaststellingen dat er geen ‘loop’ was en dat de zolder niet voor handel of productie, maar alleen voor opslag gebruikt werd. Dat de rechter dat laatste niet zou mogen meewegen, zoals de burgemeester stelt, is onjuist; dat de rechter niet alle relevante omstandigheden ten tijde van haar vonnis zou mogen meewegen, is eveneens onjuist. De stelling dat de ‘formele rechtskracht’ van de afwijzing van het heropeningsverzoek van het echtpaar daaraan in de weg zou staan, verbaast ons, omdat wij geen formele rechtskracht van die afwijzing zien ten opzichte van het sluitingsbevel. Zou dat anders kunnen zijn, dan lijkt ons deze stelling een parel van antiresponsief bestuur, vooral geschikt om de kloof tussen bestuur en burgers te verbreden en voorstanders van afschaffing van dat leerstuk te werven. Na de politie-inval, waarbij volgens de verklaring van de ouders ter zitting de deur werd ingetrapt en een vuurwapen op vader [partij A] werd gericht, en na de inbeslagneming van de illegale spullen en de arrestatie van de betrokken zoon, zal het echtpaar volstrekt duidelijk geweest zijn dat het om zeer ernstige feiten ging en dat absoluut niet getolereerd zou kunnen worden dat het nog eens zou gebeuren. Op basis van de boven geciteerde wetsgeschiedenis, met name de wetgeverlijke uitgangspunten dat het niet om ‘echte’ bewoners gaat en dat de ‘bewoners’ vergaand bij de drugsdelicten zijn betrokken, alsmede dat niet meteen gesloten wordt bij een eerste vondst maar steeds eerst ‘de burger de gelegenheid (wordt) gegeven om door het tijdig verlenen van medewerking de inzet van het ultimum remedium – sluiting van de woning – te voorkomen’, dringt de noodzaak van sluiting van de (gehele) woning zich in casu niet op, nu ook vaststaat dat er geen handel, productie of ‘loop’ was, maar alleen opslag.

13.10Volgens de wetgeschiedenis lijken in casu de in die wetsgeschiedenis genoemde eerdere stappen van het stappenplan (‘schriftelijke waarschuwing’ – voor zover nog nodig na zo’n politie-inval – of ‘last onder dwangsom’) om de onbetwist niet-betrokken ouders ‘de gelegenheid (te) geven om door het tijdig verlenen van medewerking de (…) sluiting van de woning te voorkomen’, dus meer aangewezen, al dan niet gecombineerd met een gedeeltelijke sluiting, nl. alleen van het zoldergedeelte, zulks in verband met de ‘signaalfunctie’ naar mogelijke criminelen (blijf weg) en naar het dorp (de overheid treedt op).

13.11Nu onzes inziens bij woningsluitingen intermediate intensiteit van rechterlijke beoordeling is aangewezen (zie 8.4.3), menen wij dat de burgemeester ondanks het bovenstaande de sluiting van de gehele woning noodzakelijk kon oordelen, nu zij kon meewegen dat de voorlopige hechtenis van de aangehouden zoon is geschorst en dat niet valt uit te sluiten dat [partij A] en [partij B] hem mogelijk toch weer zouden toelaten zonder voldoende toezicht. Dat zij toegang zouden verlenen aan andere drugscriminelen is niet gesteld en is te onaannemelijk om de noodzaak van een sluiting op te baseren.

13.12Als wij het goed zien, bestrijden [partij A] en [partij B] de noodzaak van sluiting overigens niet, maar alleen de bevoegdheid tot gehele sluiting.

13.13Dan komt het aan op de evenredigheid van de sluiting stricto sensu.

13.14Volgens de overzichtsuitspraakn

ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912 (overzichtsuitspraak).

mag sluiting van een woning het doel hebben om drugscriminelen en buurtbewoners het signaal af te geven dat de overheid optreedt tegen drugscriminaliteit in die woningen. Het ging daarbij echter om woningen in een voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijk en de Afdeling verwees naar een uitspraak uit 2017 in een zaak waarin een politieambtenaar ter zitting had toegelicht dat zo’n signaalfunctie van belang is in voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijken omdat zichtbare sluiting door het bevoegd gezag bij buurtbewoners tot grotere meldingsbereidheid leidt. In het geval van [partij A] en [partij B] gaat het om een pand in een klein dorp in Friesland met kennelijk slechts één geval van drugscriminaliteit (het litigieuze) en een kennelijk hechte dorpsgemeenschap die [partij A] en [partij B] juist steunt in hun pogingen sluiting te voorkomen. Van enige kwetsbaarheid van het dorp voor drugscriminaliteit is niet gebleken. Zij is ook niet gesteld, anders dan hypothetisch, op basis van het gegeven dat de aard van de vondst en de antecedenten van zoon inderdaad een internationaal drugsnetwerk impliceren. Dat dit netwerk zich anders dan door de aanwezigheid van zoon en diens opslag op zolder heeft gemanifesteerd in het dorp, is echter gesteld noch gebleken. In zo’n kleine gemeenschap lijkt de beoogde signaalfunctie jegens burgers al grotendeels bereikt door de politie-inval in de woning en de aanhouding van zoon. De beoogde signaalfunctie lijkt ons daarom geen sluiting van 12 maanden en misschien zelfs geen sluiting van zes maanden te kunnen rechtvaardigen tegenover de ingrijpende aantasting van het huisrecht en van de werk- en inkomensverwervingsmogelijkheden van het hoogstens naïviteit verwijtbare echtpaar en van de werk- en inkomensverwervingsmogelijkheden van de scheepsbetimmerende zoon.

13.15Het doel van voorkoming van herhaling lijkt alleen onderscheiden te kunnen worden van het doel van het afgeven van een signaal jegens criminelen voor zover het om onderdak, althans toegang voor de betrokken zoon zelf gaat. Gezien het betoog van de burgemeester, begrijpen wij dat zij wil voorkomen dat het echtpaar die zoon nogmaals onderdak verschaft. Dat [partij A] en [partij B] andere criminelen zouden toelaten tot hun pand of erf is gesteld noch gebleken noch aannemelijk. Voor de beoordeling van het risico dat de betrokken zoon nogmaals (langdurig) toegang verleend zou worden, lijkt ons de verwijtbaarheid van het echtpaar van belang, die volgens de overzichtsuitspraak medebepalend is voor de evenredigheid stricto sensu van sluiting,n

Zie ook ABRvS 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2241.

al is persoonlijke verwijtbaarheid van de reguliere bewoners niet vereist voor toepassing van art. 13b(1) Opiumwet. Het ontbreken van iedere betrokkenheid bij de overtreding, met name het niet op de hoogte zijn en evenmin redelijkerwijs op de hoogte kunnen of moeten zijn van de aanwezigheid van drugs, kan op zichzelf al, of tezamen met andere omstandigheden, maken dat de burgemeester niet in redelijkheid van haar bevoegdheid gebruik kan maken.n

Zie ABRvS 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2116.

Als het echtpaar wist van de opslag op zolder, is een risico van herhaling aannemelijk.

13.16Het echtpaar kan mogelijk verweten worden geen adequaat toezicht te hebben gehouden ondanks bekendheid met het drugsdelictenverleden van hun zoon. Uit het dossier valt niet duidelijk op te maken in welke mate zij het gebruik van de zolderruimtes door hun zoon controleerden. Wel duidelijk is dat zij delen van de zolderopslag aan derden verhuurden, die daar dus eveneens kwamen. Eén van de bestuurlijke rapportages vermeldt dat [partij B] verklaarde bijna nooit boven te komen:

“De was zet ik vaak bij de trap. Misschien dat ik de laatste keer daar met kerst was om de kerstspullen te pakken.”

Ook vader [partij A] lijkt weinig toezicht te hebben gehouden. Het echtpaar is daar vaag over. Punt 38 van de schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep van hun advocaat vermeldt dat het wekelijks op zolder komen door Pa inhield dat hij bijna wekelijks een huurder of andere persoon op zolder liet om bij de opslag te komen, hetgeen niet impliceert dat hij zelf wekelijks op de zolder kwam, maar alleen dat hij anderen toegang verschafte, maar punt 47 stelt dat het echtpaar heeft gedaan wat rechtens binnen hun mogelijkheden lag door regelmatig door de kamer van zoon naar de zolder te gaan, ook met derden. De eerste bestuurlijke rapportage vermeldt dat de politie meteen bovenaan de trap naar de slaapkamer een vol vaatje met label ‘Methylalcohol’ aantrof en in de nabijheid daarvan een gasmasker. Als zoon dergelijke spullen zo liet slingeren, zouden ook de ouders dergelijke spullen aangetroffen moeten hebben. Uit punt 19 van hun bezwaarschrift blijkt dat zij wisten van het drugsverleden van zoon:

“Uit incidenten verder in het verleden zijn duidelijke afspraken met hem gemaakt dat die zooi niet het pand in mocht.”

Verder hadden zij de zoon geen loper van het pand gegeven, maar slechts toegang tot de zolder, hetgeen erop kan duiden dat zij er rekening mee hielden dat er op zolder dingen gebeurden die zij in de rest van het pand niet wensten.

13.17Wat daarvan zij: vast staat, aldus ook de burgemeester, dat het echtpaar en de timmerman-zoon niets met de drugsopslag van de aangehouden zoon te maken hadden. Dan bestaat hun verwijtbaarheid uit het door ouderlijke liefde ontbreken van gezonde argwaan en realiteitszin met betrekking tot de terugkeer van hun zoon naar het rechte pad en uit het tegen objectief beter weten in voorbijgaan aan signalen die ouders liever niet zien. Dit lijkt ons geen groot verwijt. Het is op zichzelf lovenswaardig dat zij hun zoon een tweede kans wilden geven en begrijpelijk dat zij iemand van 33 niet streng hebben gecontroleerd, wat de verhoudingen onder druk zou hebben gezet hoewel het maar om een paar maanden zou gaan. Het gaat er nu om of zij een dergelijke onterechte goedheid van vertrouwen en blindheid voor signalen nogmaals zouden kunnen vertonen. In punt 70 van hun schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep stellen zij dat zij hun criminele zoon de toegang tot hun pand hebben ontzegd. Wij zien geen reden om aan die verklaring te twijfelen, mede gezien de zeer ingrijpende gevolgen die zij hebben ondervonden van hun eerdere naïviteit. Het lijkt ons daarom niet aannemelijk dat het pand opnieuw enige rol in drugscriminaliteit zal spelen, zodat dit doel onzes inziens geen verdere ingrijpende aantasting van het huisrecht en van de inkomensverwervingsmogelijkheden van het echtpaar (en van de andere zoon) kan rechtvaardigen, zeker nu niet meer. Het standpunt dat de rechter de evenredigheid van nog een sluiting van een half jaar niet naar de huidige omstandigheden zou mogen beoordelen, is volgens ons onjuist. De huidige omstandigheden zijn de meest relevante waar het om de beoordeling van het risico van herhaling gaat.

13.18Wij herhalen dat de burgemeester (zie 9.2.3 hierboven) op grond van art. 4:84 Awb ook de eventueel in het beleid in abstracto al beoordeelde omstandigheden alsnog in het individuele geval moet afwegen in combinatie met andere omstandigheden en niet kon volstaan met verwijzen naar beleid, zoals zij wel heeft gedaan. Of de omstandigheden nu bijzonder zijn of niet: als haar beleid in het concrete geval leidt tot onevenredige gevolgen, behoort zij af te wijken om die gevolgen te verevenredigen aan het doel. Het accent van de beoordeling ligt op de concrete uitkomst van de beleidsregel in het individuele geval, in plaats van op de vragen of de beleidsregel in abstracto redelijk oogt en of de adressaat er in slaagt om zijn omstandigheden als ‘bijzonder’ aangemerkt te krijgen. Het bestuursorgaan moet maatwerk leveren, zeker bij een ingrijpende aantasting van het huisrecht en de inkomensverwervingscapaciteit van niet-betrokken bewoners.

Conclusie

13.19Wij menen dat bij een intermediate toetsingsintensiteit een sluiting van 12 maanden ofwel niet noodzakelijk is voor, ofwel niet evenredig is aan de doelen van signaalfunctie en voorkoming van herhaling, en dat men op die intensiteitsbasis zelfs kan betwijfelen of de reeds geschiede sluiting van zes maanden noodzakelijk en proportioneel was. Vast staat dat de in de wetsgeschiedenis vooronderstelde stap in het stappenplan dat de belanghebbende (in casu: het echtpaar) door eigen handelen een sluiting alsnog moet kunnen voorkomen (door hun niet-deugende zoon het huis uit te zetten), in casu niet gezet is, hoewel die stap na de traumatische ervaring van het echtpaar door de politie-inval wél effectief zou kunnen zijn geweest: zij hadden het in hun macht hun criminele zoon verdere toegang te ontzeggen, hetgeen zij na de inval ook daadwerkelijk hebben gedaan. Aan geen van de cruciale in de wetsgeschiedenis genoemde criteria voor sluiting (onrust, onveiligheid, ‘loop’, handel, productie, intimidatie, frustratie omwonenden) was voldaan, evenmin als aan de veronderstelling van de wetgever dat het om schijnbewoning of bewoning door niet-onschuldigen zou gaan, terwijl voor de signaalfunctie ook rauwelijkse sluiting van de zolderverdieping zou hebben kunnen fungeren.

13.20Het heeft er onzes inziens de schijn van dat, zoals vaak, de op georganiseerde criminaliteit afgestemde wetgeving, die niet krachtig genoeg kan worden toegepast op die georganiseerde criminaliteit, in dit geval de stakkers treft die er niet bij betrokken zijn, maar wier goedgelovigheid of goedbedoelendheid misbruikt is.

13.21Wij concluderen tot ongegrondverklaring van het hoger beroep van de burgemeester. Het voorwaardelijk ingestelde incidentele hoger beroep van [partij A] en [partij B] en [partij A] komt dan niet aan snee, gelet op art. 8:112(2) Awb.

13.22Buiten het geschil en daarmee buiten de orde merken wij op dat zes maanden sluiting ons in casu al excessief voorkomt als het uitsluitend om opslag zonder enige ‘loop’ ging en geloof wordt gehecht aan het woord van de ouders dat de niet-deugende zoon er niet meer in komt.

Zaak 202002668/1 – Burgemeester van Harderwijk v. [partij D]

Overwegingen

14.1Voor de vastgestelde feiten, de bezwaarfase en het procesverloop bij de Rechtbank verwijzen wij naar 1.16 t/m 1.29 hierboven.

14.2Niet in geschil is dat de burgemeester bevoegd was om de woning te sluiten. Gegeven de vastgestelde feiten valt die bevoegdheid ook niet te betwijfelen.

14.3Gezien de vaststaande feiten valt evenmin te twijfelen aan de geschiktheid van sluiting van de woning om de door de burgemeester gestelde doelen te bereiken, met name voorkoming van drugsdelicten en onttrekking van de woning en de schuur aan het drugscircuit waarin die zich kennelijk bevonden. Er is hier meer aan de hand dan opslag, en er zijn meer en belangrijker in de parlementaire geschiedenis genoemde doelen aan de orde (zie 13.4 hierboven) dan in de zaak van de Waadhoekse zoon in onderdeel 13.

14.4Bij intermediate toetsingsintensiteit menen wij dat de burgemeester het evenredigheidsbeginsel niet heeft geschonden met zijn oordeel dat sluiting ook noodzakelijk was. Niet alleen zijn veel drugs en drugsgerelateerde voorwerpen aangetroffen, en op diverse plekken in én om de woning, maar ook is aannemelijk dat vanuit de woning in drugs werd gehandeld. Deze aanname wordt ondersteund door drie meldingen in 2019 bij de politie over drugshandel vanuit de woning (uitgebreid beschreven in de vijfde bestuurlijke rapportage) en een proces-verbaal van 2 augustus 2019 waarin een politiebeambte een verdachte ontmoeting en vreemde, te langdurige handdruk beschrijft tussen [zoon A] vanuit het steegje naast de woning met een persoon op een snorfiets die bij dat steegje stopte om zijn hand uit te steken naar [zoon A]. [partij D] heeft gelijk dat dit proces-verbaal niet bewijst dat [zoon A] drugs verkocht vanuit de woning, maar het steunt wel de aannemelijkheid daarvan op basis van de handel-meldingen bij de politie en van de handelsgerelateerde spullen in de woning, zoals honderden ponypacks, verpakkingsmateriaal, een bus Inositol (versnijdingsmiddel), een weegschaal met wit poeder en een grote hoeveelheid contanten. Bovendien is [zoon A] volgens de derde bestuurlijke rapportage in 2015, 2016 en 2017 aangehouden voor bezit van softdrugs en handel in harddrugs en hij is in 2017 veroordeeld tot een geldboete en een taakstraf. De vierde bestuurlijke rapportage vermeldt dat het strafrechtelijke onderzoek uitwijst dat [zoon A] en [zoon B] al sinds september 2017 dealden in harddrugs, volgens die rapportage vanuit de woning. Dat deze beide zoons inmiddels gedetineerd waren, betekent nog niet dat de ‘loop’ naar en vooral de bekendheid van de woning als drugspand weggenomen is,n

De burgemeester wijst op een uitspraak van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1151, waarin de Afdeling onder 6.2 overwoog: ‘Dat [appellant] gedetineerd was, doet hier niet aan af. De last tot sluiting is een maatregel die betrekking heeft op de woning en de bekendheid van de woning als drugspand en in mindere mate op de betrokken handelaar.’

terwijl de burgemeester met de sluiting ook (i) het signaal wilde afgeven aan (andere) betrokken drugscriminelen en aan de buurtbewoners, waaronder de MMA-melders, dat de overheid optreedt tegen de drugscriminaliteit in en vanuit de woning en (ii) wilde voorkomen dat zich het risico op represailles jegens bewoners van de woning zou realiseren dat volgens een van de bestuurlijke rapportages bestond als gevolg van ‘mogelijk het niet voldoen aan een betalingsverplichting voor de levering van drugs’ (wij nemen aan: een rip deal). Dat risico lijkt overigens weinig concreet.

14.5Daar staat wel tegenover dat ook in deze zaak, in strijd met de wetsgeschiedenis, het onbetwist niet-betrokken gezinshoofd kennelijk niet de kans heeft gekregen om de sluiting door eigen ingrijpen te voorkomen en dat evenmin eerst een last onder dwangsom is opgelegd. Men kan hierover twijfelen, maar dat laten wij aan de grote kamer over. Wij gaan uit van voldoende noodzaak en dan komt het in deze zaak dus aan op de evenredigheid stricto sensu, hetgeen hier betekent: sluiting voor hoe lang?

14.6De Rechtbank heeft de sluiting voorkomen op grond van verminderde noodzaak en onevenredigheid stricto sensu, vooral om vier redenen: (i) de twee betrokken zoons zitten vast en zullen nog wel een tijdje vast blijven zitten, en [zoon B] woonde al niet meer in de woning en [zoon A] is na deze episode evenmin nog welkom; (ii) niet gebleken is dat [partij D] of een van zijn andere kinderen, van wie één minderjarig, bij de drugscriminaliteit betrokken was, al zal hij zich er wel van bewust (moeten) zijn geweest; (iii) er zijn inmiddels zeven maanden verlopen en uit niets blijkt dat de woning nog een rol speelt in het drugscircuit, zodat het belangrijke doel van de onttrekking daaraan als bereikt beschouwd kan worden; (iv) aannemelijk is dat bij een sluiting de verhuurder het huurcontract zal ontbinden en het gezin daardoor niet zal kunnen terugkeren en het risico loopt uit elkaar te vallen. Zij heeft sluiting onevenredig stricto sensu geacht voornamelijk op twee gronden: verminderde verwijtbaarheid en de aannemelijkheid van ontbinding van het huurcontract en als gevolg daarvan het uiteenvallen van het gezin. Op het risico van blacklisting is de Rechtbank niet separaat ingegaan.

14.7De burgemeester acht verminderde verwijtbaarheid niet van belang en acht overigens aannemelijk dat vader en andere gezinsleden ondersteunend of faciliterend betrokken waren bij de drugshandel van de zoons. Volgens [partij D] kan hem geen verwijt worden gemaakt. Hij betwist dat sinds september 2017 vanuit zijn woning in drugs werd gehandeld. De aangetroffen drugs zijn in de woning geplaatst tijdens zijn vakantie met de andere kinderen en zonder zijn medeweten.

14.8Wij achten aannemelijk dat [partij D] in algemene zin op de hoogte was of in elk geval had moeten zijn van drugsgerelateerde spullen en handelingen in en om zijn woning, mede gezien een politiële doorzoeking van [zoon A]’s kamer in 2016, de inhoud van de bestuurlijke rapportages, en het gegeven dat die aanwezigheid en handel anderen wel is opgevallen. Hij is als huurder en gezinshoofd verantwoordelijk voor wat zich in zijn woning afspeelt.

14.9 [partij D] bestrijdt in hoger beroep niet dat (i) het mogelijk is om voor de duur van de sluiting tijdelijke woonruimte te vinden, al dan niet met (aangeboden) hulp van de gemeente, noch dat (ii) zijn medische omstandigheden (psychische klachten; ziektewet, gonartrose) geen bijzondere binding met de woning meebrengen.

14.10Tijdens de rechtbankzitting stelden beide gemachtigden dat UWOON pas na de uitspraak van de Rechtbank zou besluiten of de huurovereenkomst zou worden ontbonden. Op de zitting van de Afdeling heeft de burgemeester gezegd dat de woningcorporatie de huur niet zal ontbinden. Daarmee kon de Rechtbank echter geen rekening houden. In de zittingsaantekeningen van de Rechtbank lezen wij dat de burgemeester heeft verklaard dat de woningcorporatie vooralsnog de huurovereenkomst niet zal ontbinden, maar de uitkomst van de Rechtbankprocedure afwacht; niet dat de huurovereenkomst niet zou worden ontbonden. Dat staat evenmin in een email van de advocaat van de woningcorporatie aan de gemeente van 12 december 2019. Wij menen dat de Rechtbank terecht een reëel huurontbindingsrisico heeft aangenomen.

14.11Dat hoeft zich volgens de overzichtsuitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912, niet tegen sluiting te verzetten, bijvoorbeeld niet als de betrokkene een verwijt van de overtreding kan worden gemaakt of gezien de ernst van de overtreding. In dit geval kan [partij D] enig verwijt worden gemaakt en gaat het om een ernstige overtreding. Ten tijde van het sluitingsbesluit was wel één van de inwonende kinderen minderjarig, hetgeen woningsluiting al dan niet tezamen met andere omstandigheden onevenredig kan maken omdat art. 8 EVRM en het Verdrag inzake de rechten van het kind eisen dat de burgemeester zich voldoende rekenschap geeft van het feit dat in een woning minderjarige kinderen wonen. De burgemeester heeft echter ook gesteld dat criminelen juist om die reden woningen met gezinnen met kinderen gebruiken.

14.12Nu [partij D] in hoger beroep niet bestrijdt dat hij – al dan niet met de aangeboden hulp van de gemeente – geschikte tijdelijke opvang zou kunnen regelen, achten wij de aanwezigheid van een minderjarig kind in casu op zichzelf geen beletsel voor sluiting.

14.13.Wél een beletsel voor sluiting lijkt ons huurontbinding en vooral blacklisting bij verhuurders als gevolg van de sluiting. Met name over de mogelijke blacklisting is bij de Rechtbank niet veel duidelijk geworden. Die duidelijkheid was er evenmin in de bezwaarfase en al helemaal niet ten tijde van het Bip. In het verweerschrift in bezwaar merkte de burgemeester ter zake van blacklisting op dat, voor zover hem bekend, UWOON tot dan toe geen actie had ondernomen ter zake van de huurovereenkomst met [partij D].

Conclusie

14.14Sluiting voor zes maanden zou in casu evenredig kunnen zijn. De burgemeester had echter kennelijk onvoldoende zicht op wat sluiting zou betekenen voor de wooncarrière van [partij D] en zijn niet-betrokken kinderen. Dat geldt voor mogelijke huurontbinding, maar te meer voor het risico van blacklisting, waarvan [partij D] in alle instanties heeft gesteld dat die het gevolg zou zijn van huurontbinding. Wij menen daarom dat de Rechtbank het Bob terecht heeft vernietigd, maar bij intermediate toetsing het Bip niet had moeten herroepen, maar de burgemeester in de gelegenheid had moeten stellen een nieuw Bob te nemen op basis van volledige kennis over de gevolgen van sluiting voor het huurcontract en mogelijke blacklisting en de gevolgen dáárvan voor [partij D] en zijn niet-betrokken gezinsleden.

14.15Bij gegrondverklaring in zoverre van het hoger beroep van de burgemeester, kunt u ex art. 8:72(4) Awb aanwijzingen aan hem geven. Met het oog daarop merken wij op dat de burgemeester niet heeft gesteld dat zich nog enige drugsactiviteit heeft voorgedaan in, om of vanuit de woning na de doorzoeking en de arrestatie van de twee daarbij betrokken zoons.n

In reactie op de constatering van de voorzieningenrechter dat de woning met succes uit het drugscircuit is gehaald, stelt de burgemeester in hoger beroep slechts dat de voorzieningenrechter daarmee heeft miskend dat hij met sluiting ook andere doelen had (zie p. 10 van de gronden van hoger beroep).

Er kan daarom van uitgegaan worden dat daarvan geen sprake meer is geweest. Wij achten dan cruciaal of een sluiting – nu, zoveel tijd later – tot huurontbinding en/of blacklisting leidt. Beide gevolgen, maar vooral blacklisting achten wij bij intermediate toetsingsintensiteit – en trouwens ook bij terughoudende toetsing – een onevenredig gevolg van sluiting als er zich sinds de doorzoeking en arrestatie van [zoon A] en [zoon B] geen problemen meer hebben voorgedaan.

14.16Hoewel sluiting voor maximaal zes maanden dus op zichzelf evenredig zou kunnen zijn, moet de burgemeester onzes inziens:

afzien van sluiting als (i) zich sinds de doorzoeking en arrestatie van [zoon A] en [zoon B] geen problemen meer hebben voorgedaan en (ii) sluiting tot gevolg heeft dat het huurcontract van [partij D] wordt ontbonden of hij op een zwarte lijst wordt geplaatst bij verhuurders; en

ook als geen ontbinding of blacklisting volgt, zich ex nunc beraden of sluiting nu, zoveel tijd later, nog een voldoende gewichtig doel dient om een ernstige inbreuk op het huisrecht van het (resterende) gezin te rechtvaardigen.

14.17Gezien het bovenstaande, zou de grote kamer echter ook kunnen overwegen om de zaak zelf af te doen. De burgemeester lijkt in zijn hogerberoepschrift te stellen dat [partij D] bij huurontbinding op een zwarte lijst komt bij woningcorporaties: de advocaat van UWOON heeft hem laten weten dat ‘het beleid ter zake ontbindingen van de huurovereenkomst en plaatsing op de zwarte lijst tegen het licht [wordt] gehouden, mede in verband met de overzichtsuitspraak.’n

Zie p. 15 van de gronden van hoger beroep.

Ter zitting stelde de burgemeester overigens dat UWOON niet buitengerechtelijk zou ontbinden. Wat daarvan zij: als zich sinds de doorzoeking en de aanhouding van de twee niet-deugende zoons geen problemen meer hebben gedaan, hetgeen het geval lijkt, én geloof wordt gehecht aan de stelling van [partij D] dat die zoons geen gelegenheid meer (zullen) hebben om de woning voor drugsactiviteiten te gebruiken, rijst de vraag welk zwaarwegend openbaar belang nog wordt gediend met een sluiting alsnog.

14.18Wij geven de grote kamer in overweging het hoger beroep van de burgemeester gegrond te verklaren uitsluitend ter zake van de herroeping van het Bip en ofwel de burgemeester met aanwijzingen in de gelegenheid te stellen een nieuw Bob te nemen, ofwel de zaak zelf af te doen.

Zaak 202000475/1 – [partij E] v. College van B en W Amsterdam

15.1Voor de vastgestelde feiten, de bezwaarfase en het procesverloop bij de Rechtbank verwijzen wij naar 1.30 t/m 1.43 hierboven.

15.2 [partij E] stelt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet aan de last heeft voldaan. Volgens hem heeft het college dat niet met de vereiste zorgvuldigheid onderzocht.

15.3Wij zijn geen feitenrechters en laten het oordeel over de vraag of [partij E] al dan niet aan de last heeft voldaan aan de grote kamer over. Wij veronderstellen hieronder dat dat niet het geval is.

15.4Dan komt aan de orde [partij E]’s standpunt dat de dwangsom te hoog is en dat de Rechtbank daarover ten onrechte geen oordeel heeft gegeven, en diens standpunt dat het gaat om de omstandigheden ten tijde van het invorderingsbesluit en niet die ten tijde van het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom.

15.5Op 27 februari 2019 overwoog de Afdeling in de zaak met nummer ECLI:NL:RVS:2019:466:

‘2.2. Mede gelet op de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, genomen in zaak nr. 201605406/2/A1, welke zaak niet tot een uitspraak heeft geleid omdat het hoger beroep in die zaak is ingetrokken, overweegt de Afdeling dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.’

15.6.Op 4 september 2019 overwoog de Afdeling in de zaak met nummer ECLI:NL:RVS:2019:3015:

‘2.1. Wat [appellante] in hoger beroep heeft betoogd over het in haar ogen selectieve handhavingsbeleid van het college en de proportionaliteit van de opgelegde dwangsom heeft betrekking op de rechtmatigheid van het opleggen van de last onder dwangsom. De gestelde omstandigheden zijn niet zodanig bijzonder dat deze nopen tot een beoordeling van de rechtmatigheid van het dwangsombesluit in deze procedure.’

15.7Wij zien geen uitzonderlijke omstandigheden die ertoe nopen om aan de formele rechtskracht van het dwangsombesluit voorbij te gaan. Weliswaar is sprake van een aantasting van het eigendomsrecht, maar die is bij wet voorzien, noodzakelijk in het algemeen belang en [partij E] had dier evenredigheid in rechte kunnen laten beoordelen, zodat aan de eisen van EHRM Capital Bank AD v. Bulgaria is voldaan (zie voetnoot 135). [partij E] heeft geen redenen aangevoerd waarom hij redelijkerwijs niet geacht kon worden gebruik te maken van zijn rechtsmiddelen tegen het dwangsombesluit. Het is niet evident dat de dwangsom excessief is, gegeven de vermoedelijke gemiddelde maandhuur en de kennelijk langdurige overtreding. Het is niet onevenredig – integendeel – om de hoogte van de dwangsom af te stemmen op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij niet-naleving van de voor hem geldende regels.n

Bijvoorbeeld ABRvS 27 oktober 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR4609, onder 2.4.2.

15.8Ten tijde van het tweede huisbezoek werd de woning niet meer aan 10 personen, maar aan 3 personen verhuurd, maar was onduidelijk of [partij E] aan het afbouwen of juist weer aan het opbouwen was. Hoe dan ook is de reductie tot drie – maar nog steeds onzelfstandig hurende – huurders geen grond voor afzien van invordering van een deel van de reeds verbeurde dwangsom. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat aan het belang van de invordering een zwaar gewicht toekomt omdat anders het gezag dat moet uitgaan van een last onder dwangsom wordt ondermijnd. De Afdeling baseert zich daarbij op de wetsgeschiedenis van art. 5:37(2) Awb, die vermeldt dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd.n

Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115.

Slechts in uitzonderlijke omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Daarvan is niet gebleken. Getwijfeld kan worden aan de overtuigingskracht van de enige stelling van [partij E] op dat vlak: dat hij er alles aan gedaan zou hebben om zijn illegale huurders uit de woning te krijgen.

15.9Ten slotte de vraag of van onevenredigheid gesproken kan worden door de samenloop met de boete ad € 6.000 die aan [partij E] wegens dezelfde overtreding is opgelegd. Die mogelijkheid bestaat, maar de bestuursrechter die over herstelsancties gaat, hoeft onzes inziens bij haar evenredigheidsbeoordeling in beginsel geen rekening te houden met eventuele punitieve sancties naar aanleiding van hetzelfde gedrag omdat bestraffing in beginsel los staat van herstel en de rechter die over de bestraffing gaat al rekening moet houden met de herstelsanctie. Aldus ook Michiels, Jurgens en Blomberg,n

Michiels/Blomberg/Jurgens, Handhavingsrecht, 2016, blz. 257.

die betogen dat bij een cumulatie van een herstelsanctie en een bestuurlijke boete het evenredigheidsvereiste beperkingen kan meebrengen, maar dat die zich dan met name doen gevoelen bij de boete, want andersom kan de hoogte van de boete bezwaarlijk dienen als reden om geen herstel te hoeven of mogen nastreven of om met een lagere dwangsom dan voor dat herstel nodig is te moeten volstaan. Onder omstandigheden kan een samenloop van sancties een individual and excessive burden opleveren in strijd met art. 1 Protocol I EVRM,n

Zie HR 18 december 2020, nr. 19/00014, ECLI:NL:HR:2020:2048, , waarin de belastingkamer van de Hoge Raad van ambtswege wijst op protocol I EVRM in een geval samenloop van belastingheffing over criminele opbrengsten en (wettelijk dwingend voorgeschreven) weigering van aftrek van criminele kosten, waardoor bruto-belastingheffing resulteert. Dat acht de Hoge Raad geen criminal charge, maar kan onder omstandigheden wel een onaanvaardbare ‘individual and excessive burden’ opleveren in strijd met het eigendomsgrondrecht.

die door de laatst oordelende rechter moet worden voorkomen, maar daarvan lijkt ons in casu geen sprake, gegeven de vermoedelijke gemiddelde maandhuur die kennelijk over een langere periode is genoten.

Conclusie

15.20Wij geven de grote kamer in overweging het hoger beroep van [partij E] ongegrond te verklaren.

R.J.G.M. Widdershoven en P.J. Wattel,

Staatsraden advocaat-generaal

Lijst van verkort aangehaalde literatuur

Albers 2014: C.L.G.F.H. Albers, ‘Bestraffend bestuursrecht 2014’, in: Boetes en andere bestraffende sancties: een nieuw perspectief?, VAR-reeks 152, Den Haag: BJu 2014, p. 7-108;

Bakker 2018: F.S. Bakker, Billijkheidsuitzonderingen. Het wegens bijzondere omstandigheden buiten toepassing laten van wettelijke voorschriften in individuele gevallen, (Staat en Recht nr. 40) (diss. Nijmegen) Deventer: [partij A] Kluwer 2018;

Barkhuysen & Van Emmerik 2017: T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, Europese grondrechten en het Nederlands bestuursrecht’, Deventer: [partij A] Kluwer 2017;

Van den Berge 2016: Lukas van den Berge, Bestuursrecht tussen autonomie en verhouding. Naar een relationeel bestuursrecht, Den Haag: BJu 2016;

Van den Berge 2020: L. van den Berge, ‘Responsief bestuursrecht’, in: Maatwerk in het bestuursrecht, VAR-reeks 164, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2020;

Van den Brink e.a. 2017: J.E. van den Brink e.a., ‘Rechtsbeginselen en fundamentele rechten’, in: S. Prechal & R.J.G.M. Widdershoven (red.), Inleiding tot het Europees bestuursrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2017;

Bröring 2019: H.E. Bröring, ‘Bestuursrechtelijke soft law: Tien opmerkingen’, in: T. Barkhuysen e.a. (red.), 25 jaar Awb. In eenheid en verscheidenheid, Deventer: [partij A] Kluwer 2019;

Buijze 2009: A.W.G.J. Buijze, Effectiviteit in het bestuursrecht, NTB 2009/31;

Duijkersloot & Zorg 2021: A.P.W. Duijkersloot & W. Zorg, ‘De last onder dwangsom nieuwe stijl: een bestraffende sanctie?’, in: TBS&H 2021, nr. 2, p. 101-112;

Van Emmerik & Saris 2015: M.L. van Emmerik en C.M. Saris, ‘Evenredige boeteoplegging in het bestuursrecht’, JBplus 2015, afl. 4, p. 202-242;

Esser & Becker 2021: J.E. Esser & R.G. Becker, Maak van maatwerk de regel. Maatwerk in de rechterlijke toetsing van regels en uitvoering, NTB 2021/106, afl. 4, p. 249-257;

Feenstra & Tollenaar 2018: M. Feenstra & A. Tollenaar, ‘Bijzondere omstandigheden bij de toepassing van beleidsregels’, JBplus 2018, afl. 1, p. 3-13;

Gerards 2004: J.H. Gerards, Intensity of Judicial Review in Equal Treatment Cases, Netherlands International Law Review 2004, 51, p. 135-183

Gerards 2007: J.H. Gerards, ‘Het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb en het Europese recht’, in: T. Barkhuysen e.a. (red.), Europees recht effectueren, Alphen a/d Rijn: Kluwer 2007, p. 73-113;

Van de Griend 2003: B.J. van de Griend, Het oogmerk als ijkpunt, Den Haag: Raad van State 2003;

Hirsch Ballin 2015: E.M.H. Hirsch Ballin, ‘Dynamiek in de bestuursrechtspraak’, in: Rechtsontwikkeling door de bestuursrechter, VAR-reeks 154, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2015, p. 7-58;

Huisman & Jak 2019: P.J. Huisman & [zoon B] Jak, ‘Beslissingsruimte: handvatten voor rechterlijke toetsingsintensiteit’, NTB 2019/20, afl. 5, p. 211-221;

De Kam 2016: Brita de Kam, De intrekking van beschikkingen mede in Europees en rechtsvergelijkend perspectief, Serie Staat en Recht, deel 29, Deventer: [partij A] Kluwer 2016, p. 94-95;

Al Khatib & Linders 2021: Ali al Khatib & Tess Linders, ‘Het EVRM als anker om een nieuwe toeslagenaffaire te voorkomen’, NJB 2021/1321, afl. 18, p. 1479-1486;

Klap 2019: A.P. Klap, ‘Beleidsregels: een terecht verguisde rechtsfiguur’, in: T. Barkhuysen e.a. (red.), 25 jaar Awb. In eenheid en verscheidenheid, Deventer: [partij A] Kluwer 2019;

Van Kreveld 2016: J.H. van Kreveld, ‘Doorbraakarresten’, in: T. Barkhuysen e.a (red.), AB Klassiek, Deventer: [partij A] Kluwer 2016;

Van der Loop 2021: M. van der Loop, ‘Reactie op ‘Een Wet van Meeden en Perzen’, preadvies van Michiel Scheltema voor de Vereniging voor Wetgeving’, Nederlandse Vereniging voor Wetgeving 2021;

Marseille 2020: A.T. Marseille, ‘Kinderopvangtoeslagen: wel of geen beleidsvrijheid voor de Belastingdienst/Toeslagen’, Ars Aequi 2020, 393.

Michiels & De Waard 2007: F.C.M.A. Michiels & B.W.N. de Waard, Rechterlijke toetsing van bestuurlijke punitieve sancties, Den Haag: BJu 2007;

Michiels 2015: F.C.M.A. Michiels, ‘Passend en geboden. Over de betekenis van het evenredigheidsbeginsel bij bestuurlijke sancties’, in: A.T. Marseille e.a. (red.), Behoorlijk bestuursprocesrecht, Den Haag BJu 2015;

Michiels/Blomberg/Jurgens, Handhavingsrecht, 2016: F.C.M.A. Michiels, A.B. Blomberg, G.T.J.M. Jurgens, Handhavingsrecht, Deventer: Wolter Kluwer 2016;

De Moor-van Vugt & Widdershoven 2017: A.J.C. de Moor-van Vugt & R.J.G.M. Widdershoven, ‘Bestuurlijke handhaving’, in: S. Prechal & R.J.G.M. Widdershoven (red.), Inleiding tot het Europees bestuursrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2017;

Ortlep & Zorg 2018: R. Ortlep & W.S. Zorg, ‘Van marginale toetsing naar toetsing op maat: einde van een geconditioneerde respons? Ars Aequi 2018 (januari), p. 20-25;

Scheltema 2019: M. Scheltema, ‘De responsieve rechtsstaat: het burgerperspectief’, NTB 2019 2., afl. 6, p. 246-253;

Scheltema 2021: M. Scheltema, ‘Een wet van Meeden en Perzen. Geen onwrikbare wet in het hedendaags bestuursrecht’, Preadvies Nederlandse Vereniging voor Wetgeving 2021;

Schlössels & Zijlstra 2017: Schlössels & Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Kluwer Deventer 2017;

Schuurmans, Leijten & Esser 2020: Y.E. Schuurmans, A.E.M. Leijten & J.E. Esser, Bestuursrecht op maat (in opdracht van BZK), Leiden: Universiteit Leiden 2020;

De Waard 2015: B.W.N. de Waard, ‘De matigende rechter. Evenredigheid en bestuurlijke boeten’, in: T. Barkhuysen e.a. red.), Bestuursrecht harmoniseren. 15 jaar Awb, Den Haag: BJu 2015;

De Waard 2016: B.W.N. de Waard, ‘Maxis en Praxis’, in: T. Barkhuysen e.a (red.), AB Klassiek, Deventer: [partij A] Kluwer 2016, p. 339-350;

Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male 2014: Van Wijk, Konijnenbelt, Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014;

Zijlstra NTB 2021: S.E. Zijlstra, ‘Lessen uit de toeslagenaffaire’, NTB 2021/60, afl. 3, p. 125-136.

Zijlstra Preadvies 2021: S.E. Zijlstra, ‘Voorwaardelijke opzet van de wetgever. Enkele kanttekeningen bij het preadvies van M. Scheltema’, Nederlandse Vereniging voor Wetgeving 2021.

Verzonden: 7 juli 2021