Wel of geen natuurvergunning en inspraak

Naar aanleiding van genoemde uitspraak komen meerdere vragen naar voren; watregelt de Habitatrichtlijn aan inspraak, watis een project, hoe moet de besluitvorming tot stand komen en hoe verhoudt zich dittot de Wnb en de Nederlandse procedures.

Inspraak

In de uitspraak van 14 juli 2021 bepaalt de Afdeling dat voorafgaand aan een besluit Wet natuurbescherming inspraak moet worden geboden door de uniforme voorbereidingsprocedure afdeling 3:4 Awb. Ditis nietjuist. De officiële tekst van de Habitatrichtlijn is de Engelstalige tekst en niet de Nederlandse vertaling. De officiële tekst van artikel 6, lid 3 luidt:

“Any plan or project not directly connected with or necessary to the management ofthe site but likely to have a significant effect thereon, eitherindividually orin combination with other plans or projects, shall be subject to appropriate assessment ofits implications forthe site in view ofthe site’s conservation objectives. In the light ofthe conclusions of the assessment ofthe implications forthe site and subject to the provisions of paragraph 4, the competent national authorities shall agree to the plan or project only after having ascertained that it will not adversely affect the integrity ofthe site concerned and, if appropriate, after having obtained the opinion ofthe general public.”

‘General public’ betekent hier datinspraak aan een ieder moet worden geboden. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure geeft slechts inspraak aan belanghebbenden terwijl de Habitatrichtlijn inspraakmogelijkheden voor een ieder garandeert.

Project

Het betreffende artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn beschrijft een procedure die moet worden gevolgd wanneer er sprake is van een project dat significante effecten kan hebben, waaronder het opstellen van de passende beoordeling. De overheden mogen slechts tot een besluit komen nadat zij, aan een ieder, gelegenheid hebben geboden totinspraak over die passende beoordeling. In onze dagelijkse praktijk blijkt dit broodnodig omdat bedrijfsleven en overheden, meestal gezamenlijk, er van alles aan doen om aan de verplichtingen van de Habitatrichtlijn te ontkomen. Die brede inspraak is op te vatten als een controle of de passende beoordeling juistis uitgevoerd.

Essentieel is wat onder een project wordt verstaan. In het Arrest van hetHof van 7 november 2018 in de gevoegde zaken C-293/17 en C-294/17 gaat hetHofin de rechtsoverwegingen 59 en verder op deze vraag in. Onder project wordt verstaan; alle handelingen, dan wel activiteiten, die negatieve gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Onder‘project’ wordt uitsluitend de activiteit zelf verstaan. Een vergunningaanvraag of een verandering van een (vergunde) activiteitis niet een projectin de zin van de Habitatrichtlijn, zoals de Afdeling het ons wil verkopen (De Logtsbaan, ECLI:NL:RVS:2021:71).

Als een activiteit effecten kan hebben is een passende beoordeling verplicht. Effecten dienen op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake te worden bepaald metin acht nemen van het voorzorgprincipe (Melkveehouderij Friesland, ECLI:NL:RBNNE:2020:4025). Als het project een wijziging of voortzetting is van een eerder project en men hieraan rechten wil ontlenen, dient ook dit eerdere projectte worden meegenomen in de beoordeling. Ook op deze beoordeling(en) moet eerstinspraak worden geboden. Pas na de beoordeling en inspraakfase komt de besluitvormingsfase aan de orde. De Habitatrichtlijn eist geen toestemming, maarinstemming (shall agree) van het bevoegd gezag dat de procedure correctis verlopen.

Besluitvorming

De Habitatrichtlijn legt geen vergunningplicht op. De Habitatrichtlijn bepaalt alleen wanneer een project niet kan worden toegestaan, een verbodsbepaling.Het kan zijn dat een project de Habitattoets niet doorstaat, dus feitelijk niet zou mogen, maar ertoch redenen zijn om het project doorgang te laten vinden. Meestal is dit bestaand gebruik.

Om dit te regelen heeft de Nederlandse overheid, als nationale kop, een vergunningstelsel ingevoerd. Dit werkte goed,tot de uitspraak de Logtsbaan, waarbij de vergunningplicht voor bepaalde situaties verviel. Ook in de uitspraak van 14 juli 2021 in rechtsoverweging 7 bevestigt de Afdeling het standpunt dat wanneer op grond van objectieve gegevens significante gevolgen zijn uitgesloten er geen vergunningplicht bestaat. Die term ‘objectieve gegevens’ moet worden uitgelegd als voldoen aan de eisen die aan een (passende) beoordeling, of desnoods noem je het voortoets, worden gesteld.

De essentie is, zoals hetHof hetformuleert, dat: “… er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel mag bestaan dat er geen schadelijke gevolgen zijn, de beoordeling geen leemten vertoont en volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevat die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de effecten van het geplande project op het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen.”

Het besluit of er wel of geen (nationale) vergunningplicht bestaat kan nietlouter worden genomen op basis van gegevens van de aanvrager, datis niet objectief genoeg. De creativiteit van aanvragers kent nauwelijks grenzen, daar mag een integere overheid niet op vertrouwen en zich ook niet verschuilen achter‘we moeten beslissen op de aanvraag’. Provincies hebben de zorgplicht voor natuur als een hoofdtaak. De onderzoeksplicht van de overheid blijft van kracht. Nederland kan dan wel regelen dat de nationale vergunningplicht vervalt, maaris niet bevoegd te regelen dat de in de Habitatrichtlijn geregelde onderzoeksplicht metinspraak vervalt als de activiteit(project) effecten kan hebben. Ditis niet of onvoldoende onderkend in de uitspraak ‘de Logtsebaan’. Ook hierlaat de Afdeling een steek vallen.

Overigens kan die passende beoordeling in een aantal simpele stikstof situaties beperkt blijven tot een beoordeling of de invoerwaarden van AERIUS conform de eisen die daaraan worden gesteld, zijn vastgesteld (zie ECLI:NL:RBNNE:2020:4025).

Wij bemerken dat het vervallen van de vergunningplicht door provincies wordt uitgelegd alsof ze niets meer behoeven te doen. Provincies vertonen toch al een allergische reactie op natuurvergunningen. Maartoch moeten de provincies een besluit nemen. Ook een besluit om de activiteit zonder vergunning maar wel met effecten niette verbieden, is een besluit. De reden dat niet-ontvankelijk verklaren van een vergunningaanvraag niet kan, is uitgelegd in rechtsoverweging 5 van de uitspraak Brouwerij van 9 juli 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:3252). Voor een niet-jurist volkomen onlogisch, maar ergeris dat het leidttot niet voldoen aan verplichtingen ingevolge Habitatrichtlijn en de aanvrager geen vergunning krijgt voor een activiteit die wel effecten op een Natura 2000-gebied heeft. Lokt dus weer nieuwe zaken uit.

Gezien vanuit de Habitatrichtlijn komtintern salderen er vaak op neer dat een activiteit met significante effecten wordt vervangen door een activiteit metiets minder significante effecten. Maar door het blijven bestaan van significante effecten blijft de plichttot beoordelen bestaan, waaraan verbonden dat het gezag op een of andere manier toestemming moet verlenen. Soms gebeurt dit door een positieve weigering, maar vaak wordt hettotale natuuraspect‘vergeten’.

Het gevolg is dat boeren voor het uitvoeren van de gewijzigde activiteit geen natuurvergunning hebben. Dit zorgt voor veel problemen, vergelijk dit met de PAS-melders. Dit bezorgt ons natuurbeschermers handenvol werk.

Conclusie

De Habitatrichtlijn kent geen vergunningplicht, wel een procedure om activiteiten die effecten kunnen hebben op Natura 2000 te beoordelen, een ieder de mogelijkheid moet bieden totinspraak, waarna het bevoegd gezag al dan niet kan instemmen met de procedure.

De vergunning Wnb is een Nederlandse uitvinding.Hetlaten vervallen van de vergunningplicht uit de Wnb leidtin de praktijk tot strijdigheid met het bepaalde in de Habitatrichtlijn. Schep duidelijkheid door op een of andere manier die vergunning verplicht te stellen.