Doorwerking

Het opstellen van een MER is geen doel op zich. Een mer wordt altijd doorlopen ten behoeve van specifieke plan-/besluitvorming.

Daaronder valt ook de beslissing om uiteindelijk geen plan vast te stellen of besluit te nemen. Dat betekent feitelijk dat de autonome ontwikkeling zich zal voordoen, zonder dat het plan/project of één van de alternatieven ervoor wordt uitgevoerd.

In deze paragraaf wordt bekeken op welke manieren het MER ‘doorwerkt’ in deze plan-/besluitvorming.

Het MER kan redelijkerwijs niet aan het plan/besluit ten grondslag worden gelegd

Een eerste manier van doorwerking is in de vorige paragraaf aan de orde geweest. Daar zagen we al dat een plan of besluit niet mag worden vastgesteld of genomen, als het MER door een aanmerkelijke wijziging van omstandigheden als verouderd moet worden beschouwd, omdat de milieugevolgen als gevolg van die wijziging niet of onvoldoende zijn onderzocht. Dit is voor project-mer geregeld in artikel 16.51, eerste lid, Ow en in artikel 16.41, Ow voor plan-mer.

Voorheen: art. 7.36a, aanhef en onder b, Wm resp. art. 7.13 Wm.

Procedurele beïnvloeding

Onder de Wet milieubeheer was daarnaast ook wettelijk gewaarborgd dat een plan of besluit pas vastgesteld mocht worden nadat de mer-procedure was afgerond.

Voor plan-mer, art. 7.13, aanhef en onder a, Wm en voor project-mer, art. 7.36a, aanhef en onder a, Wm verwees de wetgever expliciet naar de te doorlopen mer-procedure.

Dit betekende dat de mer-procedure volledig moest zijn afgewikkeld. Er kon niet worden voorgesorteerd op de uitkomst.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Someren, ABRvS 7 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY2480.

Dit werd ook wel de ‘besluitblokkerende werking’ van mer genoemd. Maar het niet correct doorlopen van de hele mer-procedure hoefde niet in alle gevallen tot vernietiging te leiden. Het was daarbij wel noodzakelijk dat de milieugevolgen voldoende inzichtelijk zijn gemaakt en belanghebbenden er niet door in hun belangen zijn geschaad.

Bij besluiten op aanvraag speelt het MER/de mer-beoordeling al eerder een mogelijk blokkerende rol. De aanvraag moet, gelet op artikel 16.49 Ow,

Voorheen artt. 7.28 en 7.36a, aanhef en onder a, Wm.

namelijk:

buiten behandeling worden gelaten als bij de aanvraag ten onrechte niet ook een MER/de mededeling van het voornemen is overlegd (derde lid);

Ook onder de Wm moest de mededeling van het voornemen worden overlegd bij de aanvraag, waarna bij het ontbreken daarvan de aanvraag buiten behandeling moest worden gelaten (zie art. 7.16, eerste lid, Wm en art. 7.28, tweede lid, Wm), zo ook Uitwerkingsplan Villapark Holzkuil, Kerkrade, ABRvS 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3507.

worden afgewezen als het MER onjuist of onvolledig is (vijfde lid);

worden aangehouden als blijkt dat een mer-beoordeling moet worden verricht (vierde lid);

worden afgewezen als uit een verrichte mer-beoordeling blijkt dat een MER moet worden gemaakt (vierde lid).

Tegen het besluit om de aanvraag buiten behandeling te laten staat beroep open.

Als een negatief oordeel over het MER is gegeven, kan dat dan worden getoetst. Voorheen: Memorie van toelichting Wet milieubeheer, Kamerstukken II 1980-81, 16 814, nr. 3, blz. 73. Onder de Ow verloopt bezwaar en beroep volgens de procedure van het betreffende besluit. N.B.: Indien afd. 3.4 Awb in de Ow van toepassing is verklaard, zijn ook de artikelen 16.22, 16.23 en 16.24 Ow van toepassing.

Ook is in de wet vastgelegd dat het bevoegd gezag het besluit niet neemt resp. het plan of programma niet vaststelt, als het MER redelijkerwijs daar niet aan ten grondslag kan worden gelegd.

Art. 16.51, Ow resp. art. 16.41 Ow.

Een andere manier van procedurele beïnvloeding betreft de kennisgeving. Zo moet van het plan of besluit, inclusief het MER, openbaar kennis worden gegeven, ook al voorziet de moederprocedure daar niet in.

Art. 16.40 resp. art. 16.50 jo. art. 16.40, tweede, derde en vierde lid, Ow. Voorheen: art. 7.11 resp. 7.32 Wm.

Ten onrechte geen MER of mer-beoordeling

Uit Nederlandse jurisprudentie blijkt dat het ten onrechte ontbreken van een project-MER bij het besluit een fundamenteel formeel gebrek is dat leidt tot de vernietiging van het gehele besluit.

Omgevingsvergunning zeugenbedrijf Beerzerveld, Rb. Overijssel 16 december 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:4731. Eerder: Bestemmingsplan ontzanding Deest, ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6766, JM 2013/25, m.nt. Van Velsen.

Deze jurisprudentie is in lijn met de uitspraken van het Europese Hof van Justitie, waarbij in strijd met de Mer-richtlijn geen project-MER is opgesteld. Volgens het Hof moet een dergelijke vergunning worden ingetrokken, ook al is deze onherroepelijk verleend.

Europese Commissie versus Ierland, HvJ EU 12 november 2019, C-261/18, ECLI:C:EU:2019:955.

Legalisatie is onder strenge voorwaarden achteraf mogelijk, namelijk als:

de nationale regels die voorzien in de legalisatie, betrokkenen niet in de gelegenheid stellen om de Unieregels te omzeilen of buiten toepassing te laten, en

de mer niet alleen betrekking heeft op de toekomstige milieueffecten van de installatie, maar ook op de milieueffecten die zich sinds de oprichting van de installatie hebben voorgedaan.

Vergunning biogasinstallatie Italië, HvJ EU 26 juli 2017, C-196/16, ECLI:EU:C:2017:589.

Ook het ten onrechte achterwege laten van een plan-MER leidt tot ‘kale’ vernietiging van het plan.

Wijzigingsplan Bellingwedde, ABRvS 23 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9222.

Welke gevolgen een plan-mer-gebrek vervolgens heeft voor latere op dat plan gebaseerde vergunningen, blijkt uit een uitspraak van het Hof van Justitie van de EU rond windturbinenormen in België; het plan-mer-gebrek leidt in beginsel tot vernietiging van de op dat plan gebaseerde vergunningen. Slechts bij hoge uitzondering kunnen die vergunningen in stand kunnen blijven. Die uitzonderingen zijn volgens het Hof voor het geval er een rechtsvacuüm zou ontstaan dat in strijd is met een andere Unierechtelijke bepaling voor milieubescherming of dat er aanzienlijke gevolgen zouden zijn voor de elektriciteitsvoorziening in de hele lidstaat in kwestie. Een instandhouding van de rechtsgevolgen mag bovendien niet langer duren dan strikt noodzakelijk is om een einde te maken aan de onrechtmatigheid.

De uitspraak wordt in Nederland aangehaald als het Nevele-arrest of Vlarem II, HvJ EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:202:503.

De Afdeling bestuursrechtspraak gaat hierin minder ver dan het Hof van Justitie van de EU. Als in het kader van een beroepsprocedure over een toekomstige omgevingsvergunning wordt aangevoerd dat een bepaalde locatiekeuze ten onrechte niet door een plan-mer is voorafgegaan en dat aldus in strijd met de Smb-richtlijn is gehandeld, dan zal dat volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet automatisch betekenen dat die vergunning onrechtmatig is vastgesteld.

Windpark Nij Hiddum Houw, ABRvS 20 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:301.

Ten aanzien van een plan-mer-gebrek bij de vaststelling van de rijksnormen voor windturbines, bood de Afdeling in haar uitspraak over Bestemmingsplan Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding 2020 de mogelijkheid dat de gemeente Eemsdelta (voorheen Delfzijl) zelf het plan-mer-gebrek bij de vaststelling van de algemene rijksnormen voor windturbines herstelt en eigen normen hanteert in het kader van het vast te stellen bestemmingsplan of de te verlenen vergunning. Deze normen moeten een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden zijn en als planregels aan het bestemmingsplan/voorschriften aan de vergunning verbonden worden.

Bestemmingsplan Windpark Delfzijl, ABRvS 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395.

Deze lijn zet de Afdeling voort in uitspraken inzake windturbines in onder meer Houten,

Windturbinepark Goyerbrug, ABRvS 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1679: het college van B&W van de gemeente Houten was er ten onrechte vanuit gegaan dat de vergunninghouder zich bij de bouw en het gebruik van dat windpark heeft te houden aan de gebrekkige windturbinebepalingen.

Oss,

Windmolenpark Elzenburg-De Geer in Oss, ABRvS 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1681; omdat niet de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer zijn gehanteerd, maar afwijkende, strengere normen voor geluid- en slagschaduw zijn vastgesteld, die zijn afgeleid uit het MER, slaagt het beroep van appellanten op het Nevele-arrest niet.

Dinteloord

Omgevingsvergunning Windpark Karolinapolder, ABRvS 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1446.

en de einduitspraak Delfzijl-Zuid.

Bestemmingsplan Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding 2020, ABRvS 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1433.

De Afdeling bestuursrechtspraak wil niet zover gaan dat een onherroepelijke vergunning gebaseerd op deze algemene regels met plan-mer-gebrek, ingetrokken zou moeten worden.

Herzieningsverzoek inpassingsplan Windpark Bommelerwaard-A2, ABRvS 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2573.

In de praktijk wordt ook bij omgevingsvisies lang niet altijd een plan-MER opgesteld.

Zie bijvoorbeeld Eindrapport pilots omgevingsvisie 2017-2018 van Aan de slag met de Omgevingswet; opvallend is dat hierin in het geheel niet over plan-mer gesproken wordt.

Omdat tegen dergelijke plannen zelf geen bezwaar/beroep openstaat, zal een plan-mer-gebrek pas in het kader van de latere omgevingsvergunning bij de bestuursrechter aangevoerd kunnen worden.

Wellicht staat wel een civiele actie open ingeval van schade door een dergelijk gebrekkig plan. Hiervan kennen wij echter geen voorbeelden.

Als ten onrechte geen mer-beoordeling is gedaan, zijn uit de jurisprudentie vier scenario’s op te maken:

het mer-beoordelingsbesluit ontbreekt helemaal, dit leidt in beginsel tot vernietiging;

Zie Bestemmingsplan herontwikkeling Tweebosbuurt Zuid-Oost, Rotterdam, ABRvS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3152, Bestemmingsplan Feyenoord City, Rotterdam, ABRvS 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3090, en Bestemmingsplan IJzergieterij, Hardinxveld-Giessendam, ABRvS 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2453. Ontbreken plan-mer-beoordeling Bestemmingsplan Bierbrouwerij Texel, ABRvS 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1054, Ontbreken project-mer-beoordeling, Omgevingsvergunning Overasselt, ABRvS 29 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3841, JM 2015/1, m.nt. Van Velsen.

het mer-beoordelingsbesluit ontbreekt, maar het bevoegd gezag wordt in de gelegenheid gesteld om alsnog een mer-beoordelingsbesluit te nemen.

Bestemmingsplan ‘s-Graveland & Spaanse Polder 2020 Schiedam, ABRvS 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2115.

het mer-beoordelingsbesluit ontbreekt, maar is alsnog overlegd na het moederbesluit;

indien geen inhoudelijke gronden zijn aangevoerd blijven de rechtsgevolgen in stand;

Bestemmingsplan Reconstructie N34, ABRvS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1513, Bestemmingsplan Broek Zuid, ABRvS 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3131, JM 2018/150, m.nt. Hoevenaars en M en R 2018/129, Soppe en Kevelam.

Indien er wel inhoudelijke gronden zijn aangevoerd, blijven de rechtsgevolgen in stand mits belanghebbenden niet in hun belang geschaad zijn.

Bestemmingsplan Klaprozenbuurt Amsterdam, ABRvS 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:438, Bestemmingsplan Hornbach Enschede, ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:283, Bestemmingsplan De Nieuwe Wielewaal, ABRvS 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2298.

Motiveringsverplichting

Belangrijker is natuurlijk hoe het MER inhoudelijk doorwerkt in het te nemen plan/besluit. In hoofdstuk 2 zagen we al dat mer in feite niet meer dan een bijzondere motiveringsverplichting is. Bij iedere besluitvorming geldt op grond van artikel 3:46 Wm dat het besluit deugdelijk moet motiveren. Artikel 11.4 Ob (plan-mer) respectievelijk artikel 11.19 Ob (project-mer)

Voorheen art. 7.14 resp. 7.35 en 7.37 Wm.

vult dat ten aanzien van mer zo in dat het bevoegd gezag bij het mer-plichtige plan of besluit moet aangeven:

Hoe rekening is gehouden met het MER (art. 11.4, eerste lid, onder a, respectievelijk art. 11.19, eerste lid, onder a, Ob) en voor zover van toepassing, met het advies van de Commissie m.e.r. (art. 11.4, eerste lid, onder b, respectievelijk art. 11.19, eerste lid, onder b, Ob);

Een samenvatting van de milieuoverwegingen die zijn betrokken bij het vaststellen van het plan (art. 11, 4, tweede lid, onder a, Ob) respectievelijk de gemotiveerde conclusie over de aanzienlijke milieueffecten van het project (art. 11.19, eerste lid, onder a, Ob);

Voor plan-MER tevens een samenvatting van de redenen om te kiezen voor het vastgestelde plan of programma, waarbij in ieder geval de in het MER beschreven alternatieven worden betrokken (art. 11.4, tweede lid, onder b, Ob) en de monitoringsmaatregelen (art. 11.4, tweede lid, onder c, Ob);

Bij project-MER – voor zover van toepassing – de beschrijving van de mitigerende en compenserende maatregelen

Het doorwerken van mitigerende en compenserende maatregelen in het plan blijkt uit jurisprudentie, bijvoorbeeld Inpassingsplan Windplan Groen, ABRvS 16 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2226.

en op welk moment deze moeten zijn uitgevoerd (art. 11.19, tweede lid, onder c, Ob) en de monitoringsmaatregelen (art. 11.19, tweede lid, onder d, Ob);

Voor mer-beoordeling moet het bevoegd gezag het volgende bij het mer-beoordelingsplichtige plan respectievelijk besluit opnemen:

Het resultaat van de plan-mer-beoordeling en de bijbehorende motivering (art. 11.1, eerste lid, Ob);

Voorheen: art. 3, vijfde lid, Besluit mer.

Het resultaat van de project-mer-beoordeling (art. 11.11, tweede lid, Ob), de Bijlage III-criteria (art. 11.11, derde lid, onder a, Ob) en – indien van toepassing – de mitigerende maatregelen en het moment waarop ze moeten zijn gerealiseerd (art. 11.11, derde lid, onder b, Ob).

Voorheen: art. 7.17, derde en vierde lid, onder b, Wm.

Kortom, niet alleen moet worden aangegeven op welke punten het MER, zienswijzen en de adviezen in het besluit een rol hebben gespeeld, ook moet in meer positieve zin worden aangegeven hoe in het plan of besluit rekening is gehouden met de gevolgen van de activiteit voor het milieu. Als wordt besloten dat het plan of project niet mag worden ondernomen, moet dat natuurlijk ook worden gemotiveerd.

Bij project-MER is degene die het project wil uitvoeren verantwoordelijk voor de monitoring en verstrekt deze gegevens aan het bevoegd gezag (zie art. 11.20, eerste lid, Ob).

Voorheen: art. 7.37, eerste lid, onder f, en derde lid, Wm. Bij plan-MER ligt die verantwoordelijkheid bij het bevoegd gezag (zie art. 11.5, eerste lid, Ob; voorheen art. 7.39 Wm).

Alternatievenkeuze

Vaak wordt gedacht dat het alternatief dat er wat milieugevolgen betreft in het MER het beste vanaf komt, altijd moet worden gekozen. Maar zelfs toen het nog verplicht was om een meest milieuvriendelijk alternatief in het MER te identificeren, bleek uit jurisprudentie dat het niet verplicht was om voor dit alternatief te kiezen.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Halderberge, ABRvS 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2639, en Golfbaan Dirkshorn, ABRvS 25 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK4293.

Het MER dient ertoe om te laten zien hoe verschillende alternatieven zich verhouden als het gaat om mogelijke milieugevolgen. Het bevoegd gezag heeft vervolgens veel beleidsvrijheid in zijn keuze voor een alternatief. Daarbij zullen naast de milieugevolgen veel andere argumenten een rol spelen, zoals sociaaleconomische redenen en kosten. Sterker nog, er kan zelfs worden gekozen voor een alternatief dat op (ondergeschikte) punten afwijkt van de alternatieven die in het MER zijn onderzocht.

Zie bijvoorbeeld Tracébesluit Nieuwe Sluis Terneuzen, ABRvS 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2241, Tracébesluit Rijksweg 74, ABRvS 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2688.

Dat wil niet zeggen dat de informatie in het MER niet in hoge mate sturend kan zijn voor de keuze van een alternatief. De aanleiding hiervoor kan bijvoorbeeld liggen in de natuurbeschermingsregelgeving. Zo moet een alternatief dat tot minder aantasting van het Natuurnetwerk Nederland (voorheen: de Ecologische Hoofdstructuur) leidt, in ieder geval worden onderzocht in het MER en in principe ook worden gekozen.

Zie Inpassingsplan N345 rondweg Voorst, ABRvS 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2794. Eerder: Rondweg Hummelo, ABRvS 6 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN9547.

Let op: Voor project-MER is het sinds mei 2017 wel verplicht om het voorkeursalternatief in het MER op te nemen en te motiveren, gelet op de milieugevolgen.

Art. 11.16, eerste lid, onder b, Ob. Voorheen: art. 7.23, eerste lid, onder d, Wm.

Bij plan-mer kan het te kiezen voorkeursalternatief dus ook een combinatie van de in het MER onderzochte alternatieven zijn, mits dit voorkeursalternatief binnen de bandbreedte blijft van hetgeen in het MER onderzocht is.

Zie ook paragraaf 4.12.

Aannames in het MER

Het is meestal onvermijdelijk dat het MER van bepaalde aannames uitgaat. Denk bijvoorbeeld aan voorwaarden die de maximale mogelijkheden inperken.

Meer hierover in paragraaf 3.2.

Of aan omstandigheden die als gegeven worden beschouwd. Dergelijke aannames zijn in de praktijk behulpzaam om onderzoeken behapbaar te maken. Maar bij de besluitvorming moet dan wel worden gecontroleerd of nog van deze aannames kan worden uitgegaan. Als bijvoorbeeld uitgangspunten in het MER waarop de berekende geluidbelasting is gebaseerd, niet in planregels worden vastgelegd, dan kan het MER niet aan het plan ten grondslag liggen. Het kan hierbij bijvoorbeeld niet alleen gaan om het aantal, de aard en de omvang van evenementen, maar ook om de verkeersintensiteiten, de verwachte parkeerdruk, de verkeersafwikkeling en het verkeersgeluid.

Zie Bestemmingsplan Ellerveld, ABRvS 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7286, JM 2012/48, m.nt. Van Velsen en Arents.

Een ander voorbeeld betreft de aan- en uitvliegroutes waarvan een MER voor de vaststelling van een aanwijzingsbesluit op grond van de Luchtvaartwet (ook wel A-besluit) is uitgegaan. Deze moeten zijn vastgesteld, wil het MER aan de besluitvorming ten grondslag kunnen worden gelegd.

A-Besluit Lelystad, ABRvS 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7100. Zie in dit verband ook het advies van de Commissie m.e.r. onder nummer 3260 inzake luchthavenbesluit Lelystad Airport.

Als deze nog niet vaststaan, is immers niet zeker via welke routes daadwerkelijk zal worden gevlogen. Het is dan niet mogelijk de gevolgen van het A-besluit vast te stellen en te beoordelen.

Doorwerking

van maatregelen

Een aparte manier van doorwerking geldt voor mitigerende en compenserende maatregelen.

Zie hiervoor ook onder ‘Motiveringsverplichting’ in deze paragraaf.

We zagen eerder (in paragraaf 4.2) dat in het MER maatregelen moeten worden beschreven die de gevolgen van het plan of project en de alternatieven kunnen voorkomen, beperken of zoveel mogelijk teniet te doen.

Als maar één project-mer-plichtig besluit moet worden genomen, kan gelet op artikel 16.53, tweede lid Ow

Voorheen: art. 7.35, derde lid, Wm.

het zogenoemde specialiteitsbeginsel opzij worden gezet.

Art. 7.35, vijfde lid, Wm jo. art. 8 Besluit mer regelde de situatie bij één mer-plichtige activiteit met meer besluiten, waarvoor de verruimde beslissingsgrondslag kan worden toegepast.

De ‘verruimde beslissingsbevoegdheid’ van dit artikellid maakt het namelijk mogelijk om voorschriften op te leggen die nodig zijn ter bescherming van het milieu, die verder gaan dan de regeling waarop het besluit rust, toelaat. Anders zou het immers niet mogelijk zijn om het besluit vast te stellen zonder ontoelaatbare negatieve milieugevolgen te veroorzaken. Op deze manier kunnen de noodzakelijke maatregelen in het MER dus toch worden geborgd. Dit kon onder het regime vóór de Omgevingswet in ieder geval aan de orde zijn bij een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM), omdat daaraan geen voorschriften mochten worden verbonden.

De OBM was geregeld in art. 5.13a en art. 2.2a Besluit omgevingsrecht. De OBM is niet teruggekomen in de Ow; deze is deels opgegaan in algemene regels van het Bal, deels in een lokale vergunning en deels in de reguliere vergunningplicht uit het Bal. In de vergunning mogen voorschriften staan.

De doorwerking van mitigerende en compenserende maatregelen (inclusief verruimde beslissingsgrondslag) geldt alleen voor project-mer. Voor plan-mer bestaat geen equivalent van artikel 16.53, tweede lid, Ow. Uit jurisprudentie volgt dat mitigerende en compenserende maatregelen die volgens het MER noodzakelijk zijn, moeten worden opgenomen in het mer-plichtige plan of een daarmee samenhangend besluit dan wel anderszins verzekerd moeten zijn.

Zie Bestemmingsplan Linderveld, ABRvS 22 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV6291, JM 2006/50, m.nt. Pieters, Regionaal bedrijventerrein Twente, ABRvS 12 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC6754, JM 2008/44, m.nt. Pieters, en Bestemmingsplan Bangert en Oosterpolder, ABRvS 28 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2641, JM 2008/79, m.nt. Van Velsen. Bij het Regionaal Bedrijventerrein Twente ging het om compensatie voor het verdwijnen van een bomenrij. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak was doorwerking voldoende verzekerd, nu de compensatieplicht zowel was opgenomen als voorwaarde bij de noodzakelijke Ffw-ontheffing(oud) als in de wijzigingsregels van het bestemmingsplan. In de ‘Bangert en Oosterpolder‘-zaak gaf de Afdeling bestuursrechtspraak aan dat de maatregel ook anderszins verzekerd mag zijn.

Het begrip noodzakelijk wordt bijvoorbeeld ingevuld door maatregelen die nodig zijn om aan wettelijke normen te voldoen, zoals natuurbeschermingsregels.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Radio Kootwijk, ABRvS 24 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8440. Eerder: Bestemmingsplan Lage Heideweg, ABRvS 16 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BX5994. Het bevoegd gezag mag mitigerende maatregelen voor flora en fauna die volgens het MER noodzakelijk zijn, niet ongemotiveerd uit het plan weglaten.

Het moet niet gaan om maatregelen die van een ander project afhangen en buiten het plangebied moeten plaatsvinden.

Zie verder ABRvS 2 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM6459. Hier hoefden de maatregelen uit het MER niet dwingend in het bestemmingsplan te worden voorgeschreven, omdat de betreffende maatregelen afhingen van de ontwikkelingen in het nabijgelegen stationsgebied, waaronder de aanleg van een nieuwe OV-terminal.

Onderzoek naar doorwerking

In een onderzoek uit 2017

‘Evaluatie Tarievenwet Commissie m.e.r.’, Oostdijk, Bolkestein, Wolbers en Metz, Berenschot, 20 september 2017. Hetzelfde beeld bleek ook uit het eerdere rapport ‘Doorwerking mer, Onderzoek naar de doorwerking van adviezen Commissie voor de mer en het MER in besluitvorming’, Wolbers, Oostdijk, Wesselink en Helder, Berenschot, 20 december 2012.

wordt geconcludeerd dat zowel het MER als het advies van de Commissie m.e.r. in de praktijk veel doorwerking naar de besluitvorming heeft:

Het rapport vermeldt hierover onder meer het volgende:

Op blz. 23 e.v.

Op basis van bovenstaande hoge doorwerking op de drie relaties werd in het onderzoek geconcludeerd dat het milieubelang een volwaardige plaats in de besluitvorming krijgt en de m.e.r. dus effectief is. Ook in eerder gevoerd onderzoek in 1996

‘(M)Erkenning, Onderzoek naar de Doorwerking van m.e.r.’, achtergrondstudie nr. 28 van de Evaluatiecommissie Wet Milieubeheer, 1996.

en 2011

‘Naar een toekomstbestendige m.e.r., Lessen uit 25 jaar m.e.r. in Nederland en een verkenning van kansen en bedreigingen voor de m.e.r. in de nabije toekomst’, Universiteit Utrecht en Universiteit Groningen, 2011.

komt een positief beeld naar voren over de doorwerking van de m.e.r. Uit voorgaande onderzoeken kan dus worden geconcludeerd dat advisering door de Commissie toegevoegde waarde heeft op de kwaliteit van de ter beschikking staande milieu-informatie en daarmee op het besluitvormingsproces.

Uit de interviews blijkt dat statuur en gezag van de Commissie en de mate waarin zij als deskundig wordt gezien, onverminderd groot is. De toegevoegde waarde van het advies voor de kwaliteit van de besluitvorming wordt doorgaans hoog ingeschat. Bovendien wordt breed gedeeld dat het advies van de Commissie bijdraagt aan een voorspelbaar verloop van de verdere besluitvorming. Dit is vooral doordat dit advies wordt gezien als een keurmerk waarmee een MER de toets der kritiek (ook van de bestuursrechter) goed kan doorstaan.

In een groot deel van de gevoerde gesprekken wordt echter aangegeven dat men de indruk heeft dat de kwaliteit van het MER-rapport maar ook van de m.e.r.-procedure in zijn algemeenheid afneemt. Daarvoor worden verschillende redenen gegeven:

De complexer wordende wet- en regelgeving op het gebied van milieu en natuur die elkaar in korte tijd opvolgt, alsmede nieuwe jurisprudentie maakt dat het ingewikkelder wordt een MER op te stellen dat aan alle eisen voldoet (bijvoorbeeld: luchtkwaliteit met NSL en PAS; gezondheid; van toewijzingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie; etc.). De kans op een tekortkoming is dus groter dan in het verleden.

We hebben in meerdere gesprekken met onder meer de Commissie maar ook met gesprekspartners van bevoegde gezagen gehoord dat de kennis van de m.e.r.-procedure bij bevoegde gezagen is afgenomen. Ook is er minder capaciteit beschikbaar voor het doorlopen van m.e.r.-procedures. Door bezuinigingen bij de overheid en door natuurlijk verloop zijn er steeds minder ambtenaren goed op de hoogte van de m.e.r. en in staat om een goede opdracht te verstrekken om een MER op te stellen. Veel gesprekspartners constateerden dat ervaren collega’s op het gebied van het m.e.r. binnenkort met pensioen zullen gaan, reeds zijn gegaan of om andere redenen het werkveld verlaten. Hierbij is het ook relevant dat veel bevoegde gezagen slechts sporadisch met de m.e.r. te maken krijgen. Bij sommige gemeenten is dit beperkt tot eens in de vijf tot tien jaar. Met name gesprekspartners van gemeenten gaven aan dat het hun niet altijd duidelijk is wanneer een m.e.r.-plicht bestaat en wanneer de Commissie moet worden ingeschakeld. De consequentie daarvan is dat er in sommige gevallen geen MER wordt opgesteld of geen toetsingsadvies wordt gevraagd voor plannen of besluiten waarbij dit wel voorgeschreven is.

Uit een onderzoek uit 2020

‘Milieueffectrapporten in Nederland: kwaliteit en kwantiteit’, Arcadis, 22 januari 2020, in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.

en in een daaropvolgend onderzoek in 2022

‘Monitoring mer 2021’, Eindrapport, Tauw, 22 december 2022, in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.

blijkt dat de positieve waardering van het instrument mer en de adviezen van de Commissie m.e.r. zijn gebleven, maar ook dat de zorgen over de kwaliteit en kwantiteit van MER-en en de naleving van milieueffectrapportage zeker niet minder geworden zijn.

Zie in dit verband ook de brief van de Commissie m.e.r. aan de staatssecretaris voor milieu van 8 februari 2023 en het position paper van de Commissie m.e.r. van 2022 (www.commissiemer.nl/actueel/nieuws/adviezen-commissie-mer-waardevol-voor-besluitvorming).