Hoe een begrip uit te leggen als een definitie of andere uitleg ervan in de wettelijke regeling ontbreekt?

Hoe tot een definitie te komen?

Deze uitspraak over pleziervaartuigen laat zien hoe tot een definitie van een begrip te komen. Er is hierbij sprake van een bepaalde volgordelijkheid:

Het heeft de voorkeur een definitie in de regeling zelf op te nemen. Dit dient de rechtszekerheid. Daarbij geldt dan een letterlijke interpretatie van die definitie.

Als een definitie in de regeling ontbreekt, kan worden onderzocht of de regeling op andere wijze aanknopingspunten voor een definitie bevat. Die kunnen volgen uit de toelichting bij de regeling en/of uit de systematiek van de regeling zelf.

Ontbreken ook dergelijke aanknopingspunten, dan ligt het meer open hoe tot een definitie te komen. In casu heeft het bestuursorgaan aansluiting gezocht bij een definitie in een andere regeling, namelijk die van de gemeentelijke Schepenverordening. In die situatie dient aan twee (minimale) vereisten te worden voldaan, zo laat de Afdelingsuitspraak zien:

Aansluiting bij die andere regeling dient te kunnen worden uitgelegd. Het is jammer dat de Afdeling niet inzichtelijk maakt waarom aansluiting bij de Schepenverordening mocht worden gezocht.

De definitie uit die andere regeling mag niet ‘dermate algemeen’ zijn, in de zin dat deze onbruikbaar is. De definitie moet daartoe ‘voldoende onderscheidende elementen’ bevatten. In eigen bewoordingen, er moet sprake zijn van een selectie.

Een andere, veel gebruikte methode is om voor de uitleg van een begrip aan te sluiten bij het algemeen spraakgebruik. Als bron wordt dan vaker het ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal’ erbij gepakt. Een van de voorbeelden van deze aanpak is een uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1546, r.o. 6.1-6.3. Deze methode is niet toegepast in de uitspraak over de pleziervaartuigen.

Wat is de aanleiding voor de uitspraak?

In de centrale Afdelingsuitspraak van dit blog jachthaven ‘t Fissertje in Kaag ligt de Nautic Loft aangemeerd. Het voor deze jachthaven geldende bestemmingsplan staat toe dat daar pleziervaartuigen worden aangemeerd. Echter, de Nautic Loft is volgens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kaag en Braassem een woonschip. Een woonschip is volgens het college iets anders dan een pleziervaartuig. Daarom legt het college aan de eigenaar van de Nautic Loft een last onder dwangsom op. Volgens deze last mag de Nautic Loft niet langer in de jachthaven zijn aangemeerd.

De centrale vraag

De eigenaar van de Nautic Loft stelt zich in de procedure over deze last onder dwangsom op het standpunt dat de Nautic Loft geen woonschip, maar een pleziervaartuig is. Dit standpunt roept de vraag op wat in het bestemmingsplan met een ‘pleziervaartuig’ wordt bedoeld.

Het standpunt van het college van B&W: een pleziervaartuig is bedoeld voor dagrecreatieve activiteiten

Het college geeft aan het begrip ‘pleziervaartuigen’ de uitleg dat deze zijn bedoeld voor dagrecreatieve activiteiten. Het college onderbouwt deze uitleg op drie manieren:

Het begrip pleziervaartuig moet worden beschouwd als onderdeel van het begrip ‘jachthaven’. Jachthavens zijn alleen mogelijk binnen bestemmingen waar activiteiten op dagrecreatie zijn toegestaan.

De plantoelichting biedt duidelijke aanknopingspunten dat het begrip ‘pleziervaartuig’ conform deze uitleg moet worden begrepen.

De lokale Schepenverordening maakt een duidelijk beoogd en nadrukkelijk onderscheid tussen woonschepen en pleziervaartuigen.

Het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak

De Afdeling onderzoekt stapsgewijs in hoeverre de uitleg door het college van het begrip ‘pleziervaartuig’ is te volgen.

Letterlijke uitleg van planregels

Vooropgesteld overweegt de Afdeling dat regels van een bestemmingsplan letterlijk moeten worden uitgelegd. Dit is omwille van de rechtszekerheid. “De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan.” Deze uitleg van de Afdeling is vaste jurisprudentie. Verder is vaste jurisprudentie dat de toelichting bij een bestemmingsplan niet bindend is. Deze heeft volgens de Afdeling wel “in zoverre betekenis (…) dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn.”

Het bestemmingsplan in casu definieert niet de begrippen pleziervaartuig en woonschip

Ten tweede stelt de Afdeling vast dat het geldende bestemmingsplan geen definitie bevat van de hiervoor genoemde begrippen. De Afdeling overweegt daarna dat “[d]e planregels als zodanig (…) geen aanknopingspunten [bieden] voor de door het college voorgestane uitleg dat de Nautic Loft vanwege zijn constructie, inrichting en uiterlijke kenmerken niet als pleziervaartuig (…) kan worden beschouwd.”

Uit de plansystematiek volgt niet dat het begrip ‘pleziervaartuig’ alleen vaartuigen zijn die naar hun constructie, inrichting en uiterlijke kenmerken gericht zijn op dagrecreatieve activiteiten

Ten derde onderzoekt de Afdeling of uit de plansystematiek de uitleg van het college aan het begrip ‘pleziervaartuig’ volgt. De Afdeling kan het college niet volgen in zijn redenering: “Artikel 19 van de planregels, waarin de regels voor de bestemming “Water” zijn opgenomen, bevat geen verwijzing naar dagrecreatieve of verblijfsrecreatieve activiteiten. Dit geldt ook voor de definitie van het begrip “jachthaven” in artikel 1.35 van de planregels. Anders dan het college in zijn verweerschrift stelt, is verblijfsrecreatie binnen de bestemming “Water” en de aanduiding “jachthaven” dan ook niet uitgezonderd, zodat aan het begrip “pleziervaartuig” niet de door het college gewenste betekenis kan worden toegekend. Uit de plansystematiek volgt daarom niet dat onder het begrip “pleziervaartuig” alleen vaartuigen worden verstaan die naar hun constructie, inrichting en uiterlijke kenmerkten gericht zijn op dagrecreatieve activiteiten.”

Uit de plantoelichting is niet op te maken wat de planwetgever heeft beoogd met het begrip pleziervaartuig – Hoe dan wel de betekenis van dit begrip vast te stellen?

Een definitie van het begrip ‘pleziervaartuig’ ontbreekt in de bestemmingsplanregels en ook de plansystematiek, in het bijzonder de toelichting van het bestemmingsplan, biedt daartoe geen aanknopingspunten. Het is daarom nodig op andere wijze de betekenis van het ‘begrip’ pleziervaartuig vast te stellen. Het college heeft daartoe al een voorzet gedaan, namelijk door een vergelijking te maken met de uitleg van het begrip ‘pleziervaartuig’ in de gemeentelijke Schepenverordening. “De Afdeling zal beoordelen of de uitleg van het begrip “pleziervaartuig” in de Schepenverordening een redelijke uitleg is.“

De Afdeling komt tot de volgende bevindingen, waarbij ik de belangrijkste tekstdelen heb onderstreept:

Artikel 1, aanhef en onder f, van de Schepenverordening definieert “pleziervaartuig” als: “vaartuig dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor de recreatie, niet zijnde passagiersschepen noch zeilende bedrijfsvaartuigen”. Deze definitie is niet dermate algemeen dat deze onbruikbaar is om te kunnen bepalen wat onder een pleziervaartuig wordt verstaan. De definitie bevat voldoende onderscheidende elementen, waardoor niet elk vaartuig als een pleziervaartuig kan worden aangemerkt. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college voor de betekenis van het begrip “pleziervaartuig” aansluiting heeft mogen zoeken bij de definitie van het begrip in de Schepenverordening. Uit de definitie van “pleziervaartuig” kan echter geenszins worden afgeleid dat de planregels beperkend moeten worden uitgelegd zoals door het college is betoogd. De bepaling biedt eerder aanknopingspunten voor het tegendeel, juist omdat deze definitie van het begrip “pleziervaartuig” uitgaat van het feitelijke gebruik. Omdat de Nautic Loft hoofzakelijk wordt gebruikt voor de recreatie, wordt aan de definitie van het begrip “pleziervaartuig” als opgenomen in de Schepenverordening voldaan.“

Eindoordeel: geen strijd met het bestemmingsplan dus het college was niet bevoegd handhavend op te treden.