Een handhavingsverzoek inzake een in het beleid laag geprioriteerde overtreding, wat nu?

In de casus uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 1 september 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1961) is een handhavingsactie uitgevoerd, echter in een geval met juist een lage prioriteit volgens het handhavingsbeleid. In eerdere jurisprudentie over prioriteringsbeleid woog de omstandigheid dat er een handhavingsverzoek in het geding was (ondanks de lage inschaling in het beleid) vaak zwaar in de afweging om toch een sanctie op te leggen. Dit is de eerste uitspraak waarin de Afdeling zwaardere motiveringseisen stelt aan het bevoegd gezag dat, naar aanleiding van een handhavingsverzoek, een sanctie oplegt met betrekking tot een in het beleid laag geprioriteerde overtreding.

Uitspraak ABRvS 1 september 2021

Het college van B & W heeft appellante (de overtreder) onder oplegging van een last onder dwangsom gelast een erfafscheiding aan te passen tot een hoogte van 1 meter of te verwijderen en verwijderd te houden. Dit handhavingsbesluit is opgelegd naar aanleiding van een handhavingsverzoek van een omwonende. Uit de uitgevoerde controle is gebleken dat op het perceel een erfafscheiding is geplaatst met een maximale hoogte van 2 meter. Deze erfafscheiding is daardoor in strijd met het geldende bestemmingsplan, omdat de bouwhoogte van erfafscheidingen ten hoogste 1 meter mag bedragen (een overtreding derhalve van artikel 2.1, lid 1, onder a en c van de Wabo). De Afdeling oordeelt vervolgens echter (in r.o. 2.4) dat niet duidelijk is waarom het college, gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemeen belang en de belangen van de verzoekster om handhaving is overgegaan tot het opleggen van een bestuursrechtelijk sanctiebesluit. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college aan de handhaving tegen erfafscheidingen in dit gebied een lage prioriteit heeft toegekend. Het algemeen belang bij handhaving lijkt in dit geval dan ook niet zwaar te wegen voor het college. Daarnaast blijkt uit de stukken niet duidelijk in hoeverre de verzoekster om handhaving vanaf haar perceel zicht heeft op de erfafscheiding die naar de weg is gericht en of zij daarvan hinder ondervindt. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt welk gewicht het aan welk belang van de verzoekster om handhaving heeft toegekend. Ook heeft het college in de besluitvorming niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze het de belangen van de overtreder heeft gewogen.

Nadere precisering beginselplicht tot handhaving bij redelijk handhavingsbeleid

Een essentieel uitgangspunt in het handhavingsrecht is de zogenoemde beginselplicht tot handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd niet handhavend op te treden bij een overtreding. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Daarnaast kan handhaving zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Lang leek het er op dat alleen de 2 genoemde redenen een uitzondering kunnen rechtvaardigen op de beginselplicht tot handhaving. Sinds de Afdelingsuitspraak over de zogenoemde rolhanddoekautomaat in Reuver (ABRvS 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683) is de beginselplicht tot handhaving nader gepreciseerd als redelijk handhavingsbeleid aan de orde is. Uit deze uitspraak volgt dat in gevallen waarin redelijk te achten beleid wordt gevoerd, bijvoorbeeld in die zin dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich in beginsel aan dit beleid te houden. In dat geval moet dus in plaats van een sanctiebesluit (voorafgegaan door een voornemen tot een handhavingsbesluit ex artikel 4:8 Awb) eerst een waarschuwingsbrief te worden verstuurd met een hersteltermijn. Bij de aanwezigheid van een dergelijk beleid is het dus toegestaan om, ondanks het feit dat er een overtreding is geconstateerd en er om handhaving is verzocht, een handhavingsverzoek af te wijzen omdat er eerst een waarschuwingsbrief moet worden verstuurd. De ‘rolhanddoekautomaat’-uitspraak uit 2011 heeft eigenlijk alleen betrekking op procedurele zaken: dient er meteen een (voornemen tot een) handhavingsbesluit te worden verzonden, of moet eerst worden volstaan met een waarschuwing?

Interessant aan de uitspraak van 1 september 2021 is dat deze uitspraak ook ziet op het materiële recht en de Afdeling het bevoegd gezag terugfluit omdat onvoldoende is gemotiveerd waarom wél handhavend wordt opgetreden bij een handhavingsverzoek inzake een overtreding met een lage prioritering. In de meeste gevallen tot nu toe kwamen bevoegde gezagen er juist niet mee weg dat zij handhavingsverzoeken hadden afgewezen vanwege een beroep op de lage prioritering. In de standaardoverweging uit de in dit kader ook zeer belangrijke uitspraak van 4 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1982, ‘Zaanstad’) laat de Afdeling de mogelijkheid open dat een handhavingsverzoek in verband met de lage prioriteit uiteindelijk toch wordt afgewezen. Na een verzoek om handhaving moet een afweging worden gemaakt in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker om handhaving worden betrokken. Het resultaat van die afweging kan zijn dat van handhaving wordt afgezien, gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemene belang en de belangen van de verzoeker om handhaving. Het enkele feit dat een handhavingsverzoek is gedaan betekent niet dat de belangenafweging reeds daarom tot een andere uitkomst moet leiden. In de praktijk interpreteerden bestuursorganen voornoemde jurisprudentie vaak in die zin dat als een handhavingsverzoek in het geding is dit, vanwege de beginselplicht tot handhaving, zwaar weegt in de belangenafweging om toch een sanctiebesluit op te leggen. Tot de uitspraak van 1 september 2021 liet de Afdeling dergelijke besluiten vaak in stand (zie bijvoorbeeld: ABRvS 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2614). Een weigering van het handhavingsverzoek met een verwijzing naar lage prioritering in het beleid alsmede enige vorm van een belangenafweging kon de toets van de Afdeling daarentegen vaak niet doorstaan (zie bijvoorbeeld: ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1314 en ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2837).

In de uitspraak van 1 september 2021 toetst de Afdeling de afweging tussen de lage prioritering in het handhavingsbeleid en de belangen van de verzoeker om handhaving veel indringender dan in eerdere uitspraken. Waar voordien vanwege een handhavingsverzoek al snel aan de lage prioritering in het beleid voorbij kon worden gegaan, en waar al gauw een relevant belang bij handhaving werd aangenomen (ook gezien de beginselplicht tot handhaving), kwam het college er in deze casus niet goed mee weg. Volgens de Afdeling is niet duidelijk waarom het college gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemeen belang en de belangen van de verzoekster om handhaving is overgegaan tot het opleggen van een dwangsombesluit. Het college heeft aan de handhaving tegen erfafscheidingen in dit gebied immers een lage prioriteit toegekend. Daarnaast speelde in de uitspraak van 1 september 2021 ook een rol dat uit de stukken niet duidelijk is in hoeverre de verzoekster om handhaving vanaf haar perceel zicht heeft op de erfafscheiding die naar de weg is gericht en of zij daarvan hinder ondervindt. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt welk gewicht het aan welk belang van de verzoekster heeft toegekend. Ook heeft het college in de besluitvorming niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze het de belangen van de overtreder heeft gewogen. Het algemeen belang bij handhaving lijkt in dit geval ook niet zwaar te wegen voor het college. Dit voorgaande is een vrij opmerkelijke overweging, aangezien in de standaardoverweging van de Afdeling over de beginselplicht tot handhaving het algemeen belang dat is gediend met handhaving altijd veel gewicht in de schaal legt.

Conclusie

Geconcludeerd wordt dat als gevolg van de Afdelingsuitspraak van 1 september 2021 bevoegde gezagen nog beter zullen moeten motiveren hoe zij de belangen hebben afgewogen in een individueel geval. Bovendien betekent het feit dat een handhavingsverzoek is ontvangen niet per se dat een sanctiebesluit moet worden genomen als de aan de orde zijnde overtreding laag is geprioriteerd in het handhavingsbeleid en in het besluit deugdelijk is gemotiveerd dat de belangen van de verzoeker om handhaving en het algemeen belang in het desbetreffende geval niet nopen tot handhavend optreden. Deze uitspraak (als vervolg op de ‘rolhanddoekautomaat-uitspraak’ en de Afdelingsuitspraak van 4 juni 2014, ‘Zaanstad’) nuanceert daarmee de beginselplicht tot handhaving nog verder in gevallen waarbij redelijk handhavingsbeleid aan de orde is met een daarin opgenomen prioritering. In de ‘rolhanddoekautomaat’-uitspraak werd immers slechts geoordeeld dat kan worden volstaan met eerst een waarschuwing met hersteltermijn als dit in het beleid is vastgelegd. Indien de waarschuwing tevergeefs blijkt te zijn, dan moet alsnog een sanctiebesluit worden opgelegd. Op grond van de uitspraak van 1 september 2021 zou dit dus, in bepaalde gevallen, mits deugdelijk gemotiveerd en als alle belangen gedegen tegen elkaar zijn afgewogen, niet meer hoeven.