Het motiveringsvereiste bij het handhaven van een in het handhavingsbeleid laag geprioriteerde overtreding

Prioriteiten in het handhavingsbeleid

Zoals de Afdeling al in 2014 (ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982) heeft overwegen, is het stellen van prioriteiten in een handhavingsbeleid toegestaan. Dit betekent echter niet dat een handhavingsbeleid ertoe mag strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nooit wordt opgetreden. De Afdeling heeft dan ook in 2014 overwogen dat:

“Beleid dat inhoudt dat tegen overtredingen die in het handhavingsbeleid een lage prioriteit hebben in het geheel niet handhavend zal worden opgetreden, is rechtens niet aanvaardbaar, omdat daarmee het te handhaven wettelijk voorschrift wordt ondergraven.” (ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, r.o. 2.4)

Dit laat echter, naar het oordeel van de Afdeling in 2014, onverlet dat het is toegestaan om op grond van een handhavingsbeleid bij (bepaalde) lichte overtredingen slechts tot handhaving over te gaan naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende. Als door een belanghebbende om handhaving wordt verzocht, kan het bevoegd gezag niet afzien van handhaving door te verwijzen naar de prioriteitstelling in het handhavingsbesluit. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag immers van handhaving worden afgezien, waartoe het bevoegd gezag een deugdelijk motivering moet aandragen.

Motivering bij opvolgen handhavingsverzoek

De uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021 bouwt voort op deze overwegingen van de Afdeling uit 2014. Net als bij het besluit waarop de uitspraak van 4 juni 2014 zich richt, gaat de uitspraak van 1 september 2021 over een besluit naar aanleiding van een handhavingsverzoek ten aanzien van een overtreding waaraan een lage prioriteit is toegekend in het handhavingsbesluit. Echter, daar waar de uitspraak van 4 juni 2014 over een besluit tot een afwijzing van het handhavingsverzoek gaat, ziet de uitspraak van 1 september 2021 op een last onder dwangsom die naar aanleiding van een handhavingsverzoek is opgelegd.

Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2014, overweegt de Afdeling in zijn uitspraak van 1 september 2021 dat het bevoegd gezag naar aanleiding van een handhavingsverzoek een afweging moeten maken of het, ondanks de lage prioritering van een overtreding in het handhavingsbeleid, in het voorliggende geval toch handhavend moet optreden. Als het bevoegd gezag vervolgens overgaat tot het handhavend optreden tegen een overtreding waaraan in het handhavingsbeleid een lage prioriteit is toegekend, levert dit op zichzelf geen strijd op met het gelijkheidsbeginsel ten opzichte van een gelijke overtreding waarvoor geen handhavingsverzoek in ingediend. De Afdeling overweegt immers in zijn uitspraak van 1 september 2021:

“Leidt de naar aanleiding van een verzoek van een belanghebbende uitgevoerde beoordeling of handhavend moet worden opgetreden daarentegen tot het nemen van een sanctiebesluit, dan levert dat op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen sanctiebesluit is genomen. In die gevallen doet zich immers niet de omstandigheid voor dat een verzoek is gedaan waarmee in de bestuurlijke afweging rekening moet worden gehouden” (ABRvS 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961, r.o. 2.1). Zie in gelijke zin: ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, r.o. 2.4.2.

De Afdeling vervolgt dat, ook indien over wordt gegaan tot het handhavend optreden tegen een overtreding waaraan een lage prioriteit is toegekend, het bevoegd gezag een afweging moet maken in het individuele geval. Het bevoegd gezag moet, zo volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, inzichtelijk maken waarom het bevoegd gezag gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemeen belang en de belangen van de verzoekster is overgegaan tot handhaving. In dat kader overweegt de Afdeling dat:

“(…) de Afdeling [daarbij] in aanmerking [neemt] dat het college aan de handhaving tegen erfafscheidingen in dit gebied een lage prioriteit heeft toegekend. Het algemeen belang bij handhaving lijkt in dit geval dan ook niet zwaar te wegen voor het college. (…) Ook heeft het college in de besluitvorming niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze het de belangen van [appellante] heeft gewogen. Dit alles leidt de Afdeling tot het oordeel dat het college in het besluit op bezwaar in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het ondanks de prioritering handhavend heeft opgetreden.” (ABRvS 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961, r.o. 2.4)

Hieruit volgt dat het bevoegd gezag bij het – naar aanleiding van een handhavingsverzoek – handhavend optreden jegens een overtreding waaraan een lage prioriteit is toegekend in zijn handhavingsbeleid, deugdelijk moet motiveren waarom het ondanks de lage prioritering handhavend heeft opgetreden.

Belang voor de praktijk

Aan deze uitspraak kunnen vier gezichtspunten worden ontleend waarmee een bestuursorgaan rekening dient te houden indien moet worden beslist op een verzoek om handhaving bij een overtreding met lage prioritering. Zoals gezegd dient volgens vaste jurisprudentie rekening te worden gehouden met het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemeen belang en de belangen van de verzoeker tot handhaving. In dat kader is het interessant dat het bestuursorgaan volgens de Afdeling óók inzichtelijk moet maken op welke manier de belangen van de overtreder meegewogen worden bij het nemen van het besluit. Concreet betekent dit voor de praktijk dat bestuursorganen, wanneer zij om welke reden dan ook bepaalde overtredingen een lage prioriteit geven, helder dienen te motiveren waarom in een specifiek geval – al dan niet na een verzoek – alsnóg optreden. Hierbij dient dan ook gewicht toe te komen aan het belang van de verzoeker enerzijds en dat van de overtreder anderzijds, aangezien het bij een overtreding met een lage prioriteit volgens de Afdeling een gegeven is dat het algemeen belang weinig gewicht in de schaal legt.