ECLI:NL:RVS:2021:2320

Uitspraak

202105214/2/R3.

Datum uitspraak: 19 oktober 2021

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:

Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen, gevestigd te Groningen, en anderen,

verzoekers,

en

de raad van de gemeente Groningen,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 2 juni 2021 heeft de raad het bestemmingsplan “De Suikerzijde, deelgebied noord” vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen beroep ingesteld. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen hebben een nader stuk ingediend.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 28 september 2021, waar Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, drs. M. Stellingwerf, J. van Goethem, M. de Vries en L. Peusscher, zijn verschenen.

Overwegingen

1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.

Inleiding

2. Het plan maakt de realisatie van 750 woningen, alsmede commerciële, maatschappelijke, infrastructurele en groenvoorzieningen mogelijk. Het plan is onderdeel van het project De Suikerzijde dat een nieuwe woonwijk behelst van in totaal circa 5.000 woningen, commerciële en maatschappelijke voorzieningen, infrastructurele en openbaar vervoersvoorzieningen en groenvoorzieningen. De Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen zijn diverse organisaties die zich inzetten voor het behoud van de natuur en het milieu. Zij vrezen dat het plan leidt tot schade aan de aanwezige natuur binnen het plangebied.

3. De gemeente Groningen is eigenaar van de gronden in het plangebied en wil zo snel mogelijk beginnen met de realisatie van het plan. Uit de stukken en uit het verhandelde op de zitting is gebleken dat de gemeente Groningen voornemens is om in oktober 2021 in het oostelijke deel van het plangebied aldaar aanwezige houtopstanden te kappen, de bodem van het oostelijke plangebied te egaliseren en in het oostelijke plangebied een aantal wegcunetten aan te leggen. De uitvoering van de werken en werkzaamheden in het westelijke deel van het plangebied zal niet eerder dan vanaf de maand september 2023 een aanvang nemen. Het verzoek van Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen strekt ertoe om het bestreden plan te schorsen totdat de Afdeling in de hoofdzaak uitspraak heeft gedaan. Hiermee wil Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen voorkomen dat al hangende de beroepsprocedure met de uitvoering van werken en werkzaamheden ter verwezenlijking van het plan zal worden begonnen. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de bezwaren van Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen zien op de soortenbescherming in het kader van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) en het opgestelde milieueffectrapport.

4. Gelet op de stukken en het verhandelde op de zitting vindt de voorzieningenrechter dat er een spoedeisend belang aanwezig is bij de gevraagde voorziening. Hiervoor is van belang dat de raad heeft toegelicht dat hij van plan is om bij inwerkingtreding van het besluit te starten met werkzaamheden in het oostelijk deel van het plangebied, bestaande uit de kap van aldaar aanwezige houtopstanden, het egaliseren van de bodem van het oostelijke plangebied en het in het oostelijke plangebied aanleggen van een aantal wegcunetten. Daarbij is gebleken dat de voor de kap van de houtopstanden benodigde kapvergunningen inmiddels zijn verleend. Daartegen is door de Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening bij de voorzieningenrechter van de rechtbank ingediend. Ook is inmiddels door het college van gedeputeerde staten van Groningen bij besluit van 14 september 2021 een ontheffing verleend van onder andere de verboden in artikel 3.1, tweede lid, van de Wnb en artikel 3.5, tweede en vierde lid, van de Wnb voor de realisering van de betrokken stadswijk. De Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen hebben ter zitting aangegeven ook tegen dat besluit bezwaar te zullen maken en een verzoek om een voorlopige voorziening te zullen indienen bij de voorzieningenrechter van de rechtbank.

Inhoudelijk

5. Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen kunnen zich niet verenigen met de wijze waarop de binnen het plangebied aanwezige beschermenswaardige dieren in de besluitvorming zijn betrokken, waarbij zij hebben gewezen op de aanwezigheid daarin van de watervleermuis, de meervleermuis en de geoorde fuut. Daarnaast voeren zij aan dat de kans groot is dat er nog andere beschermenswaardige dieren in het plangebied foerageren of een broedlocatie hebben, die de raad ten onrechte over het hoofd heeft gezien.

Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen voeren aan dat de ecologische onderzoeken die ten grondslag liggen aan het plan onvoldoende zijn. Zij voeren met behulp van het ecologische tegenrapport “CONTRA EXPERTISE: ECOLOGISCHE ONDERZOEKEN EN COMPENSATIEPLANNEN VLOEIVELDEN SUIKERUNIE, GEMEENTE GRONINGEN” van Ecosensys van 25 augustus 2021 onder meer aan dat er andere onderzoekstechnieken hadden moeten worden toegepast, omdat niet duidelijk is welke aantallen watervleermuizen boven de vloeivelden binnen het plangebied foerageren. Daarnaast is volgens hen onvoldoende duidelijkheid over de ligging van kraamverblijfplaatsen van watervleermuizen en de zomerverblijfplaatsen van mannetjes meervleermuizen. Verder is volgens hen onvoldoende inzicht in aantallen broedparen en broedlocaties van de geoorde fuut.

Voorts hebben Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen bezwaren tegen de compenserende maatregelen. Zo stellen zij onder meer dat de beide aangewezen compensatiegebieden hooguit suboptimaal leefgebied opleveren voor de geoorde fuut. Daarnaast eisen watergebonden vleermuizen een wateroppervlak zonder uitstekende waterplanten, terwijl geoorde futen juist graag broeden tussen deze vegetatie, waardoor deze twee dieren niet in één gebied kunnen worden geplaatst volgens hen. Het aantal ha aan compensatiegebied is volgens hen te klein. Verder is volgens hen het waterpeil in beide compensatiegebieden te ondiep voor de watervleermuis en de meervleermuis. In dat kader voeren Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen ook aan dat de realisering van de compensatiegebieden ten onrechte niet is geborgd in het plan.

6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1386), komen de vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is, en zo ja, of een dergelijke vrijstelling of ontheffing kan worden verleend, in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er echter niet aan af dat de raad het plan niet had kunnen vaststellen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

7. Laatstgenoemde omstandigheid doet zich hier naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet voor. De raad heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat er verschillende ecologische onderzoeken zijn uitgevoerd naar de vraag of, en zo ja, welke gevolgen de in het plan voorziene ontwikkeling eventueel heeft voor onder meer de watervleermuis, de meervleermuis en de geoorde fuut in het gebied. Allereerst is door Bureau Waardenburg in 2019 een ecologische onderzoek uitgevoerd in verband met de voorgenomen herinrichting van het voormalige terrein van de Suikerunie te Groningen. Uit dit onderzoek volgt dat niet met zekerheid gezegd kan worden dat, als het water binnen het plangebied verdwijnt, daarmee ook een bekende verblijfplaats van de watervleermuis verloren gaat. Om meer te kunnen zeggen over de betekenis van het water voor de watervleermuis is aanvullende onderzoek nodig. Daarnaast volgt uit dat onderzoek dat als gevolg van de voorziene ontwikkeling het leefgebied van de geoorde fuut zal worden aangetast. Gelet op de aard van de ingreep, het verdwijnen van de vloeivelden binnen het plangebied en de huidige omvang van de populatie geoorde futen in het gebied is nader onderzoek nodig.

In het vervolg op dit onderzoek is blijkens de naar aanleiding daarvan opgestelde “Beoordeling herinrichting voormalig terrein van de Suiker Unie. Effecten op de Geoorde fuut actualisatie” van 18 januari 2021 van Altenburg & Wymenga een gericht nader onderzoek uitgevoerd naar de geoorde fuut. Uit dit onderzoek volgt dat door de voorziene ontwikkeling de huidige staat van instandhouding van de geoorde fuut wordt aangetast. Dit kan worden gecompenseerd als een gebied met een oppervlak van ongeveer 12,5 ha geschikt wordt gemaakt als broedgebied voor de geoorde fuut. Ruimte voor de inrichting van een compensatiegebied kan in het plangebied, maar ook in de omgeving van het plangebied gezocht worden. In hoofdstuk 5 van dit onderzoek zijn randvoorwaarden voor de inrichting van dat compensatiegebied aangegeven.

Verder is blijkens het naar aanleiding daarvan opgestelde “Telemetrieonderzoek. Watervleermuis Suiker Unie Groningen” van 3 februari 2020 van Regeling Ecologie & Landschap een gericht nader onderzoek gedaan naar de vleermuispopulatie in het plangebied. Uit dit onderzoek volgt dat de waterpartijen in het plangebied een essentieel foerageergebied zijn voor de watervleermuis en de meervleermuis en van belang zijn voor het duurzaam blijven voortbestaan van kraamkolonies en daarmee de lokale populatie. De voorziene ontwikkeling heeft zonder mitigerende en compenserende maatregelen naar verwachting een negatief effect op de gunstige staat van instandhouding van de watervleermuis en de meervleermuis in Groningen, zo volgt uit het onderzoek. Uit het onderzoek volgt verder dat er een compensatieopgave is van ongeveer 16 ha aan wateroppervlak dat moet worden ingericht als foerageergebied voor de watervleermuis en de meervleermuis. In hoofdstuk 7 van dit onderzoek worden randvoorwaarden voor de terzake te nemen mitigerende en compenserende maatregelen voorgeschreven. Met de voorgestelde mitigerende en compenserende maatregelen kunnen de negatieve effecten op de watervleermuis en de meervleermuis voorkomen worden, zo volgt uit het onderzoek.

Uit paragraaf 4.6.1 van de plantoelichting volgt dat de raad naar aanleiding van die onderzoeken twee compensatiegebieden in de buurt van het plangebied heeft aangewezen. Het ene compensatiegebied bevindt zich aan de zuidzijde van het spoor ten zuiden van het plangebied. Dit gebied zal voor een deel worden ingericht volgens de randvoorwaarden voor watervleermuizen en meervleermuizen die uit het ecologische onderzoek van 3 februari 2020 van Regeling Ecologie & Landschap volgen en daarnaast voor een deel worden ingericht volgens de randvoorwaarden voor de geoorde fuut, zoals die volgen uit het onderzoek van 18 januari 2021 van Altenburg & Wymenga. Het andere compensatiegebied bevindt zich ten noorden van het plangebied en zal volgens de plantoelichting ook worden ingericht op grond van de randvoorwaarden voor de watervleermuis, de meervleermuizen en de geoorde fuut, zoals die volgen uit de hiervoor genoemde ecologische onderzoeken. Omdat er in dat gebied ook weidevogels zitten, zal zo veel mogelijk rekening worden gehouden met de aanwezigheid daarvan. Daarnaast zal er een compensatiegebied worden aangelegd waarin een nieuw weidevogelgebied zal worden gecreëerd. Verder volgt uit de plantoelichting dat er een ontheffing in het kader van de Wnb is aangevraagd voor onder meer het vernietigen van het broedgebied van de geoorde fuut en weidevogels en het foerageergebied voor de watervleermuis en de meervleermuis en dat onderdeel van deze ontheffingsaanvraag een uitgewerkt compensatieplan is, waarin is beschreven hoe en waar het broedgebied voor de geoorde fuut en weidevogels en het foerageergebied voor de watervleermuis en meervleermuis zullen worden gecompenseerd.

8. Over het betoog van Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen dat het plan is vastgesteld in strijd met de Wnb omdat niet duidelijk is hoeveel watervleermuizen boven de vloeivelden foerageren en hoeveel broedparen en broedlocaties van de geoorde fuut er zijn binnen het plangebied, overweegt de voorzieningenrechter dat, anders dan zij betogen, in de ecologische onderzoeken is ingegaan op de aanwezigheid van de watervleermuis, de meervleermuis en de geoorde fuut en de effecten van het plan voor deze diersoorten. Geen van de ecologische rapporten, dus ook niet het overgelegde tegenrapport, biedt echter zodanige aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad op voorhand had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb, aan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in de weg staat. Niet valt in te zien dat bij intensiever onderzoek, waarbij eventueel meer vleermuizen zouden zijn aangetroffen of nog beter in kaart zou zijn gebracht wat de routes en kraamkolonies zijn, zou hebben geleid tot andere conclusies of andere of meer compenserende maatregelen. Dat op onderdelen mogelijk nog een nader onderzoek en op basis van de uitkomsten daarvan nog een nadere ontheffing nodig is, is op zichzelf onvoldoende om een dergelijke conclusie te rechtvaardigen. Teneinde in het kader van de uitvoering van het plan een overtreding van de verbodsbepalingen uit de Wnb te voorkomen zijn volgens de stukken mitigerende en compenserende maatregelen vereist. Anders dan verzoekers betogen, hoeven deze maatregelen echter niet in het plan te worden opgenomen. Deze betreffen de uitvoering van het plan en komen aan de orde in het kader van de ontheffing ingevolge de Wnb. Zo komen de precieze aanleg en inrichting van de compensatiegebieden, de momenten waarop de werken en werkzaamheden daartoe voltooid zouden moeten zijn, de momenten waarop in relatie daarmee een aanvang zou kunnen worden gemaakt met de uitvoering van werken en werkzaamheden ter uitvoering van het plan en een dienaangaande uit te voeren monitoring aan de orde in het kader van de ontheffing ingevolge de Wnb, ook in die zin dat terzake een borging in de ontheffing wordt opgenomen. Daarbij neemt de voorzieningenrechter ook in aanmerking dat de watervleermuis, de meervleermuis en de geoorde fuut nu in het plangebied ook in hetzelfde gebied hun broed- en foerageergebied hebben.

Voor zover Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen stellen dat er nog andere beschermenswaardige dieren in het plangebied foerageren of een broedlocatie hebben, overweegt de voorzieningenrechter dat de raad bij het voorbereiden van het bestreden besluit verschillende ecologische onderzoeken heeft laten uitvoeren waarbij is gekeken welke soorten zich in het plangebied bevinden. Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen hebben niet nader gemotiveerd met welke andere beschermingswaardige dieren de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden en of hier aanwijzingen binnen het plangebied voor waren. De voorzieningenrechter ziet in het aangevoerde geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad op het moment van de besluitvorming beschermingswaardige dieren over het hoofd heeft gezien.

9. Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op voorhand in redelijkheid had moeten aannemen dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Dit standpunt van de raad heeft inmiddels ook een bevestiging gevonden in het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 14 september 2021 waarbij ontheffing is verleend voor onder andere de verboden in artikel 3.1, tweede lid, van de Wnb en artikel 3.5, tweede en vierde lid, van de Wnb voor de realisering van de voorziene stadswijk. Het betreffen hier ontheffingen van het verbod van opzettelijk vernielen, beschadigen of wegnemen van nesten, rustplaatsen of eieren van de geoorde fuut, het verbod van het opzettelijk verstoren van de watervleermuis en de meervleermuis en het verbod de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van de watervleermuis en de meervleermuis te beschadigen of te vernielen.

Het betoog faalt.

10. Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen betogen voorts – zo blijkt uit de stukken en uit het verhandelde ter zitting – dat in het milieueffectrapport voor het plan ten onrechte niet een alternatieve inrichting van het plangebied is onderzocht. Volgens hen had een alternatief moeten worden onderzocht waarbij de voorziene woningen allen in het oostelijk deel van het plangebied dichter op elkaar worden gebouwd, zodat de natuur in het westelijk deel van het plangebied onaangetast blijft.

11. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3003, is het antwoord op de vraag welke alternatieven in een MER redelijkerwijs in beschouwing moeten worden genomen, afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Pas wanneer met de uitvoering van een bepaald alternatief kan worden beantwoord aan de doelstelling van de initiatiefnemer, kan sprake zijn van een redelijkerwijs in ogenschouw te nemen alternatief.

12. Bij een omvangrijk project als het onderhavige, waarbij vele varianten een rol spelen, is een zekere trechtering gedurende het besluitvormingsproces onvermijdelijk en noodzakelijk. In het “Milieueffectrapportage Suikerfabriekterrein Groningen” van 6 maart 2020 van Sweco (hierna: het MER) zijn allereerst in het kader van de Structuurvisie voor het voormalige Suikerfabriekterrein drie verschillende alternatieven onderzocht, waarbij de effecten op de natuur, specifiek de soortenbescherming, zijn beoordeeld. Het gaat om het alternatief Laag, waarbij uit wordt gegaan van 2.500 woningen en 2.000 arbeidsplaatsen, het alternatief Midden, waarbij uit wordt gegaan van 3.750 woningen en 2.500 arbeidsplaatsen en het alternatief Hoog, waarbij uit wordt gegaan van 5.000 woningen en 3.000 arbeidsplaatsen. Uit het MER volgt dat alle drie de alternatieven qua effecten op de natuur niet onderscheidend zijn, omdat zij alle drie negatieve gevolgen hebben voor onder andere de watervleermuis, de meervleermuis en de geoorde fuut.

Vervolgens is in het MER voor het bestreden plan één alternatief onderzocht, dat overeenkomt met hetgeen het plan mogelijk maakt. Uit de stukken en uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat het door verzoekers aangedragen alternatief waarbij natuur en wonen hand in hand gaan niet in het MER is meegenomen, omdat deze variant niet voldoet aan de doelstelling van het plan. Zo moet de keuze voor het plangebied in breder perspectief worden bekeken. Met het plan wordt beoogd een nieuwe stadswijk te creëren. De raad stelt hierover dat het Suikerfabriekterrein op dit moment een gat vormt in de stedelijke structuur, waarbij van belang is dat het voormalige Suikerfabriekterrein is omsloten door enerzijds, de oudere binnenstad en, anderzijds, de omliggende, nieuwere stadsdelen. Daarbij speelt ook dat het Suikerfabriekterrein zijn voormalige functie heeft verloren en vanwege die oorspronkelijke functie niet is aangesloten op de andere delen van de stad. Het Suikerfabriekterrein is echter door zijn centrale ligging een onmisbare schakel in de verdere ontwikkeling van de stad Groningen. Daarbij wordt ook de groenstructuur verbeterd, onder meer door de aanleg van substantiële arealen aan nieuwe, robuuste en aangesloten parkachtige (stads)natuur aldaar. Die parkachtige groenstructuur zal niet alleen ten dienste van de bewoners en gebruikers van de nieuwe stadswijk De Suikerzijde staan, maar ook voor de bewoners en gebruikers van de aanliggende bestaande wijken. Daarnaast is het doel om het plangebied zodanig in te richten dat daarmee de binnenstad wordt vergroot en bestaande wijken aan elkaar worden gehecht, wat leidt tot een verbetering en versterking van de stadsstructuur. Het doel van het plan is niet alleen het realiseren van woningen en commerciële voorzieningen, maar ook te voorzien in verbindingsroutes, onder meer in een openbaar vervoersroute voor busvervoer. Hiermee valt het behoud van de vloeivelden in het plangebied, en van het aldaar aanwezige groen, dat overigens in het bestemmingsplan “Ruskenveen 2012”, waarin aan de gronden een bedrijfsbestemming was toegekend, geen regeling had gevonden, niet te verenigen, aldus de raad.

Onder deze omstandigheden kan niet worden volgehouden dat de raad redelijkerwijs het door verzoekers aangedragen alternatief in beschouwing had dienen te nemen als bedoeld in artikel 7.7, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet milieubeheer. Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er, rekening houdend met de doelstellingen van het plan, geen aanleiding bestond het aangedragen alternatief van verzoekers in het MER in beschouwing te nemen.

Het betoog faalt.

13. Ten overvloede wijst de voorzieningenrechter erop dat uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat er tot 1 maart 2022 enkel de onder 4 genoemde werken en werkzaamheden zullen worden uitgevoerd in het oostelijk deel van het plangebied. De raad heeft ter zitting toegezegd dat wanneer er andere werken en werkzaamheden in het oostelijke deel van het plangebied of elders in het plangebied vóór maar ook na 1 maart 2022 zullen plaatsvinden de raad Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen en anderen hiervan van te voren schriftelijk in kennis zal stellen. Datzelfde geldt voor in te dienen aanvragen om een omgevingsvergunning. Daarvan heeft de raad ter zitting bovendien toegezegd er zorg voor te dragen dat die niet voor 1 maart 2022 zullen worden ingediend.

Conclusie

14. Gelet op het vorenstaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen. Het daartoe strekkende verzoek wordt daarom afgewezen.

15. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

wijst het verzoek af.

Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. S.M.W. van Ewijk, griffier.

w.g. Hoekstra

voorzieningenrechter

w.g. Van Ewijk

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2021